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ARCHIVÉ - Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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3. Le rle des socits d'tat – Utiliser des mcanismes souples et autonomes pour la mise en oeuvre des politiques publiques

La mission des socits d'tat dcoule de leur rle d'instruments de politiques publiques que leur confre la loi. Bon nombre d'entre elles voluent toutefois dans un contexte o il leur est parfois difficile de concilier des objectifs d'ordre commercial et des objectifs des politiques publiques. Les universitaires, les experts et les intervenants conviennent que le cadre de responsabilisation fourni par la LGFP et les lois particulires rgissant le fonctionnement de certaines socits d'tat ont, jusqu' rcemment, cr l'quilibre ncessaire pour attnuer ces tensions. Le gouvernement est d'avis qu'une plus grande uniformit dans l'application des pouvoirs dlgus en vertu de la LGFP et une responsabilisation accrue sont maintenant requises afin d'amliorer la gouvernance.

Les socits d'tat font partie du secteur public canadien depuis prs d'un sicle. Elles ont jou un rle crucial dans des activits cls comme les transports, la production d'lectricit et les communications, o le secteur priv tait rticent offrir les services ncessaires ou incapable de le faire. Des socits d'tat comme la Socit Radio-Canada et la Socit canadienne des postes, qui ont la fois des objectifs de politiques publiques et des objectifs commerciaux, jouent un rle essentiel dans la promotion de l'identit et de la connectivit du Canada.

3.1 Un bref historique des socits d'tat en tant qu'instruments de politiques

La premire socit d'tat fdrale – la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada – est ne en 1922 de la fusion de plus de 200 socits, dont beaucoup taient insolvables, aprs que le gouvernement se soit port acqureur de la Canadian Northern Railway Company en 1918. La Banque du Canada, qui avait t constitue en socit prive en vertu de la Loi sur la Banque du Canada en 1934, a t nationalise en 1938.

En 1981, tous les partis reprsents la Chambre des communes ont appuy la transformation du ministre des Postes en socit d'tat aprs que les administrations fdrales aient tent en vain, au cours des dix annes prcdentes, de remdier l'inefficacit des services postaux et de rsoudre des problmes oprationnels, financiers et de relations de travail. La Socit canadienne de la sret du transport arien, qui est devenue une socit d'tat en 2002, a pour mandat d'administrer plusieurs services essentiels de scurit du transport arien auparavant offerts par les socits ariennes, les aroports et autres mais jugs inadquats aprs les attaques terroristes aux tats-Unis.

Au cours des 20 dernires annes, les administrations fdrales ont cr 26 nouvelles socits d'tat. Plusieurs ont t cres de toutes pices; d'autres taient auparavant des filiales de socits d'tat et dans certains cas rares, le gouvernement s'est port acqureur de socits existantes. Dans tous les cas, l'administration fdrale a eu et continue d'avoir recours aux socits d'tat pour mettre en oeuvre les politiques publiques lorsque le secteur priv, les autres ordres de gouvernement ou les ministres et organismes fdraux ne sont pas en mesure de rpondre adquatement aux besoins et aux intrts des Canadiens. (Vous trouverez l'annexe B une liste des socits d'tat existantes et des dates auxquelles elles ont t tablies.)

3.2 La diversit des socits d'tat

Les socits d'tat existantes forment un groupe d'organisations diversifi(5). Leur effectif varie de moins de cinq employs plus de 45 000 employs. Leur actif est tout aussi diversifi. Les socits oeuvrent dans divers secteurs de la socit et de l'conomie, comme les transports, l'agriculture, le patrimoine et les arts, ainsi que le commerce international. Elles mettent en oeuvre les priorits stratgiques et les objectifs du gouvernement dans leurs sphres d'influence respectives. Certaines socits tirent presque tout leur financement des crdits gouvernementaux alors que d'autres, en particulier les socits de nature commerciale, ont tendance s'autofinancer ou faire des profits. Quelques socits reoivent des fonds gouvernementaux pour grer et administrer, outre leurs propres secteurs d'activit, des programmes gouvernementaux distincts. Certaines socits sont des mandataires de l'tat et d'autres paient des dividendes. Les socits peuvent avoir des pouvoirs rglementaires ou quasi rglementaires. Pour amliorer le systme de gouvernance et de responsabilisation, il faut tenir compte de cette diversit.

3.3 L'autonomie des socits d'tat

Les socits d'tat sont utilises pour raliser certains objectifs stratgiques publics, particulirement lorsque l'autonomie est une condition essentielle cette ralisation. Leur structure et leur financement permettent cette autonomie de deux faons complmentaires :

  1. aux plans de l'indpendance et de la crdibilit en tant que fournisseur objectif et apolitique de services, par exemple, la promotion et le dveloppement des industries culturelles ou la formulation et la mise en oeuvre de la politique montaire du Canada;
  2. au plan des oprations quotidiennes (notamment la gestion des ressources financires, humaines et matrielles), ce qui permet l'organisation de rpondre directement aux besoins de ses clients dans un contexte o les socits du secteur priv ne seraient pas viables en raison de la taille du march ou du niveau de risque.

Qu'est-ce que le pouvoir de donner des instructions?

Le pouvoir de donner des instructions est le pouvoir du gouvernement d'intervenir dans la gestion d'une socit d'tat en donnant instruction au conseil d'administration de prendre une mesure particulire que le gouvernement estime tre dans l'intrt public.

Aux termes de la LGFP, le ministre de tutelle est tenu de consulter le conseil d'administration avant de donner une instruction. Une fois l'instruction donne, le ministre doit la prsenter aux deux chambres du Parlement dans un dlai de 15 jours de sances et les administrateurs de la socit doivent l'appliquer rapidement et efficacement.

Les administrateurs doivent appliquer l'instruction promptement et efficacement, conformment l'obligation de diligence. La socit d'tat qui observe les instructions qu'elle reoit est prsume agir au mieux de ses intrts.

Bien qu'autonomes, les socits d'tat sont des institutions publiques et ce titre, elles doivent en dfinitive rendre des comptes au gouvernement. Celui-ci dispose d'une srie d'instruments pour influencer la conduite des socits d'tat : les modifications aux lois constitutives des socits, le pouvoir de donner des instructions (voir l'encadr), l'approbation des plans d'entreprise, la nomination de personnes dans des postes cls et enfin, l'approbation et la garantie du financement des socits.

Les socits d'tat, quant elles, se concentrent sur la prestation des services et les questions oprationnelles. Dtenues 100 % par le gouvernement et soumises une vrification annuelle, elles sont diriges par un conseil d'administration. Le conseil assume la responsabilit pour la grance de la socit, il en dtermine l'orientation stratgique, il supervise le rendement de la gestion et il demande des comptes la direction.

3.4 La LGFP et la gouvernance des socits d'tat

Avant 1984, il y avait 72 socits d'tat mres et 114 filiales, dont 47 taient inscrites l'annexe de la LGFP. Les socits qui n'taient pas vises par les dispositions de la Loi suivaient les rgles de gouvernance nonces dans leurs lois constitutives ou dans la Loi canadienne sur les socits par actions en vertu de laquelle plusieurs d'entre elles avaient t constitues.

En 1984, le gouvernement a adopt la partie X de la LGFP afin d'instaurer un systme de contrle et de responsabilisation plus uniforme pour les diffrentes classifications des socits d'tat. La partie X compte cinq sections : la section I, Affaires des socits; la section II, Administrateurs et dirigeants; la section III, Gestion et contrle financier; la section IV, Dispositions gnrales; la section V, Mise en oeuvre de l'Accord de libre-change nord-amricain. Aujourd'hui, 34 des 46 socits d'tat fdrales sont classes dans les socits inscrites la partie I de l'annexe III aux termes de la partie X de la LGFP. Trois socits sont classes dans les socits inscrites la partie II de l'annexe III (la Monnaie royale canadienne, la Socit canadienne des postes et la Corporation de dveloppement des investissements du Canada). Neuf socits sont exemptes des dispositions de la partie X de la LGFP(6).

Principales distinctions entre les socits inscrites la partie I et la partie II de l'annexe III

  • Chaque anne, les socits d'tat inscrites la partie I de l'annexe III doivent faire approuver un plan d'entreprise, un budget d'immobilisations et un budget de fonctionnement alors que les socits d'tat inscrites la partie II de l'annexe III doivent prsentent seulement un plan d'entreprise et un budget d'immobilisations.
  • Les socits d'tat inscrites la partie II de l'annexe III doivent inclure une proposition de dividendes dans leur plan d'entreprise.
  • Le vrificateur gnral du Canada a le droit, son choix, d'tre nomm vrificateur de toute socit d'tat inscrite la partie I de l'annexe III. Le gouverneur en conseil peut dsigner un vrificateur du secteur priv pour toute socit d'tat inscrite la partie II de l'annexe III, sauf lorsque la loi constitutive de la socit dsigne le vrificateur gnral comme vrificateur externe.
  • Les socits d'tat qui ne sont pas exemptes des dispositions de la partie X, sections I IV, de la LGFP doivent faire l'objet d'un examen spcial. L'examinateur spcial transmet le rapport de l'examen spcial au conseil d'administration. L'examinateur spcial des socits inscrites la partie I de l'annexe III peut communiquer le rapport au ministre de tutelle ou au Parlement lorsqu'il estime que les informations qu'il contient peuvent les intresser. L'examinateur spcial des socits d'tat inscrites la partie II de l'annexe III ne peut faire rapport qu'au conseil d'administration.

Il y a peu de diffrences entre les exigences s'appliquant aux socits d'tat inscrites la partie I et la partie II de l'annexe III aux termes de la partie X. Dans l'ensemble, ces diffrences tendent donner aux socits inscrites la partie II une autonomie fonctionnelle additionnelle. Le gouverneur en conseil peut dplacer une socit d'tat de la partie I la partie II de l'annexe III seulement dans les cas suivants :

  • si la socit exerce ses activits en situation de concurrence;
  • si la socit ne dpend pas habituellement de crdits pour ses dpenses de fonctionnement;
  • si la socit tire habituellement un revenu de ses capitaux propres;
  • s'il est raisonnable de croire que la socit versera des dividendes.

Les neuf socits d'tat exemptes sont assujetties uniquement leurs lois constitutives respectives, bien que ces lois refltent souvent le systme de gouvernance prvu dans la LGFP. La variation la plus frquente par rapport au systme uniformis de gouvernance, de contrle et de responsabilisation de la LGFP consiste soustraire la socit l'obligation de prsenter un plan d'entreprise annuel et de le faire approuver par le gouvernement. Cette mesure, qui s'applique principalement plusieurs socits vocation culturelle, a t adopte dans le but de protger contre les possibilits d'ingrence politique le mandat que le Parlement a explicitement confi l'organisation.

En gnral, les socits qui jouissent de la plus grande autonomie sont aussi celles qui reoivent le moins d'avantages du gouvernement. Exception faite des organismes culturels, les socits d'tat qui sont exemptes des obligations nonces la partie X, sections I IV, de la LGFP(7), en particulier celles qui n'ont pas faire approuver leurs plans d'entreprise ou leurs budgets, ne reoivent pas de financement gouvernemental ni de garanties de prt. Elles ne bnficient pas des privilges et des immunits rattachs la qualit de mandataire et elles n'ont pas accs aux services gouvernementaux centraliss offerts aux ministres et certaines socits d'tat.

Il existe actuellement 43 socits d'tat mres et 3 filiales de socits d'tat qui doivent rendre compte de leurs activits comme si elles taient des socits d'tat mres. Aucun cadre de gouvernance ne peut lui seul rpondre aux besoins des 46 socits, tant donn la diversit de leurs mandats, de leurs structures et des milieux o elles voluent. Bien que ce ne soit pas mentionn explicitement, la mise en oeuvre des mesures visant renforcer la transparence et la responsabilisation des socits d'tat qui sont prsentes dans le prsent rapport doivent tre mises en oeuvre en fonction de la nature de chaque socit et de son statut en vertu de la LGFP ou l'extrieur de celle-ci.