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ARCHIVÉ - Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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4. Renforcer la gouvernance – Clarifier les obligations de rendre compte et attribuer les rles et responsabilits

4.1 Clarifier les obligations de rendre compte

Les socits d'tat fonctionnent dans un environnement complexe et doivent souvent composer avec des priorits commerciales et d'autres au service de l'intrt public. La notion d'actionnaire, particulirement lorsqu'une socit a un grand nombre d'actionnaires, ne peut s'appliquer intgralement aux socits d'tat, lesquelles peuvent avoir ou ne pas avoir du capital social. Au plan fonctionnel, le rle du propritaire est exerc par le ministre de tutelle au nom du gouvernement. La socit est responsable devant le ministre de tutelle, lequel doit son tour rendre compte au Parlement. L'nonc le plus explicite de cette obligation de rendre compte se trouve l'article 88 de la LGFP, o il est tabli que Les socits d'tat sont responsables en dernier ressort devant le Parlement, par l'intermdiaire de leur ministre de tutelle, de l'exercice de leurs activits.

L'article 88 confirme deux principes de base. Premirement, le Parlement a le pouvoir de tenir l'excutif responsable afin que tous les instruments de l'autorit excutive, y compris les socits d'tat, soient en dfinitive responsables devant le Parlement. Deuximement, la responsabilit de l'excutif envers le Parlement s'exerce par l'entremise d'une convention constitutionnelle fondamentale, soit la responsabilit ministrielle. Par contre, il est devenu vident au cours de l'examen que l'article 88 peut tre interprt de diverses faons.

En premier lieu, l'article 88 attribue l'obligation de rendre compte la socit. Bien que celle-ci soit une personne morale, on a soulev la question de savoir qui est responsable de la socit devant le gouvernement : le conseil d'administration et son prsident ou le premier dirigeant. On a en outre constat que la formulation responsable en fin de compte, par l'intermdiaire d'un ministre, devant le Parlement cre de la confusion quant l'instance laquelle la socit doit rendre des comptes au sein du gouvernement. titre d'exemple, au cours de la phase de consultation de l'examen, un certain nombre de dirigeants principaux et de prsidents ont dit qu'ils estiment tre redevables au Parlement plutt qu' leur ministre de tutelle. La question de savoir qui, en dfinitive, parle au nom de l'excutif, est une autre source de confusion.

Bien que la partie X de la LGFP attribue des responsabilits au ministre de tutelle, au gouverneur en conseil, au conseil d'administration et mme au Parlement, le gouvernement estime que la structure de responsabilisation en vertu de la loi doit tre dfinie plus clairement. Plus prcisment, il y aurait lieu d'tablir de faon explicite les rapports suivants.

Obligation de rendre compte et obligation de s'expliquer

L'obligation de rendre compte est le moyen utilis pour exercer ou expliquer la responsabilit. Elle consiste tout d'abord rendre des comptes sur la faon dont les responsabilits ont t exerces. Elle comprend galement le devoir de prendre les mesures correctives ncessaires en cas de problme et d'expliquer de quelle faon les problmes ont t ou seront rsolus. Selon les circonstances, elle comprend en outre le devoir d'accepter les consquences personnelles des problmes que le titulaire d'une charge a suscits ou qui auraient pu tre vits ou rsolus si le titulaire avait agi comme il se doit.

L'obligation de s'expliquer correspond au devoir d'informer et d'expliquer, mais elle exclut les consquences personnelles qui peuvent tre rattaches l'obligation de rendre compte.

  1. Le ministre de tutelle est responsable de la socit d'tat devant le Parlement. Le ministre est responsable de l'exercice de ses responsabilits en vertu de la partie X de la LGFP et de la loi constitutive, du cadre lgislatif et rglementaire s'appliquant la socit et des instruments de politiques du gouvernement, y compris la dfinition des grandes orientations stratgiques de la socit. Il est galement redevable au Parlement pour toutes les activits de la socit, notamment les activits lies aux oprations quotidiennes.
  2. Le conseil d'administration doit rendre compte au ministre de tutelle de la grance de la socit.
  3. Le premier dirigeant doit rendre compte de la gestion et du rendement de la socit au conseil d'administration.

Mesure no 1

Le gouvernement clarifiera la structure de responsabilisation des socits d'tat, notamment dans la LGFP, afin de bien prciser les rapports entre le Parlement, le ministre de tutelle, le conseil d'administration et le premier dirigeant.

4.2 Le rle du ministre

Comme nous l'avons mentionn, la notion d'actionnaire dans le secteur priv, particulirement lorsque la socit a un grand nombre d'actionnaires, est utilise de faon plus ou moins approximative dans le contexte des socits d'tat, lesquelles peuvent avoir ou ne pas avoir du capital social. Quoi qu'il en soit, l'tat est le propritaire lgitime de la socit et le gouvernement exerce les pouvoirs au nom de l'tat. Bien que l'tat reprsente en dfinitive les citoyens canadiens, ceux-ci ne sont pas les actionnaires des socits d'tat en vertu de la loi.

Pouvoirs et obligations des ministres de tutelle des socits d'tat mentionns par la LGFP

  • Recommander l'mission de directives.
  • Recommander la nomination de directeurs, sujet l'accord du gouvernement
  • Recommander l'approbation des plans d'entreprise par le gouvernement et celle des budgets de fonctionnement et d'immobilisations par le Conseil du Trsor.
  • Dposer les rapports annuels et les rsums des plans et des budgets au Parlement.
  • Examiner l'information prsente dans un rapport d'examen spcial
  • Examiner les rapports portant sur les dveloppements importants qui se sont produits dans une socit et rpondre des questions au Parlement.

Au sein du gouvernement, il est invitable qu'un certain nombre de fonctionnaires aient des responsabilits l'gard des socits d'tat, par exemple, examiner les plans d'entreprise ou prparer des lignes directrices oprationnelles de porte gnrale. Ces fonctionnaires n'exercent toutefois aucun pouvoir direct sur les socits d'tat. Leur rle consiste plutt soutenir les ministres de tutelle dans le cadre du systme de gouvernance des socits d'tat. Cependant, la question de savoir qui parle avec autorit au nom du gouvernement fait l'objet d'une certaine confusion. Cette responsabilit revient au ministre de tutelle, dont le rle est celui qui correspond le plus celui d'un actionnaire.

Mesure no 2

Le gouvernement confirmera, notamment par l'entremise de modifications la LGFP et aux autres lois pertinentes, que le ministre de tutelle est son reprsentant.

Le rle du ministre de tutelle est dterminant pour le bon fonctionnement du cadre de gouvernance et de responsabilisation. Les rapports distincts qui existent entre la socit d'tat et le gouvernement font en sorte que le ministre de tutelle se doit d'exercer ses fonctions avec comptence et en tenant compte de la nature particulire de ces rapports. Les socits d'tat sont des instruments gouvernementaux dont la responsabilit ultime revient au gouvernement, mais elles ont une autonomie oprationnelle qui leur a t donne dans le but prcis de s'assurer que leurs activits quotidiennes sont indpendantes du gouvernement.

Le caractre autonome de ces rapports se reflte dans la nature des responsabilits d'un ministre l'gard des socits d'tat de son portefeuille. De faon gnrale, les ministres exercent leurs responsabilits au niveau systmique : les nominations et les lois cadres, le cas chant; l'examen et l'approbation des plans d'entreprise; l'valuation de la pertinence du mandat de la socit et de son efficacit en tant qu'instrument de politiques; la dfinition des grandes orientations stratgiques de la socit. Les ministres ne sont pas responsables de l'administration et des oprations de la socit au jour le jour. Ils doivent toutefois rendre des comptes au Parlement sur toutes les activits de la socit, c'est--dire donner des renseignements et des explications au besoin. Comme nous l'avons mentionn, les administrateurs et les cadres suprieurs des socits d'tat peuvent aider le Parlement exercer une surveillance sur les activits des socits et se montrer responsable en se prsentant devant les comits parlementaires afin de rpondre des questions lorsqu'ils y sont invits.

La ncessit de maintenir l'quilibre entre l'autonomie des socits d'tat en tant qu'organisations indpendantes et la responsabilit du gouvernement d'assurer leur efficacit en tant qu'instruments de politiques publiques peut reprsenter tout un dfi. L'autonomie est habituellement prserve dans la mesure o le conseil d'administration et la direction de la socit demeurent responsables de l'administration et de la gestion. La porte des interventions du ministre varie quelque peu selon la loi tablissant la socit mais dans tous les cas, les ministres doivent communiquer la socit des directives gnrales sur les objectifs et les attentes du gouvernement. Le prsent examen a rvl qu'il est ncessaire d'amliorer les moyens utiliss par le gouvernement pour influencer les activits des socits d'tat.

Le gouvernement peut, par l'intermdiaire du ministre de tutelle, influencer les activits des socits d'tat de diverses faons, soit de la modification des lois de constitution l'approbation d'oprations restreintes l'examen du mandat. Tous ces moyens ont dj t utiliss. Il existe cependant trois outils cls qui permettent de donner des indications stratgiques aux socits d'tat : 1) le mandat prvu par la loi; 2) le plan d'entreprise approuv chaque anne; et 3) le pouvoir de donner des directives officielles s'il s'avre ncessaire d'imposer une ligne de conduite particulire une socit dans l'intrt du public.

Parmi ces outils, c'est le mandat de la socit d'tat qui fournit le plus grand nombre d'indications stratgiques. Le mandat prsente les buts, responsabilits et pouvoirs de la socit et indique quels sont les pouvoirs de son conseil. Habituellement, le mandat est dfini en des termes assez gnraux pour permettre d'englober l'ensemble des rles et des responsabilits envisags pour la socit au moment de sa cration. Le mandat peut donc tre interprt diffremment par le ministre, le conseil d'administration et le premier dirigeant dans des circonstances particulires. En outre, plusieurs socits d'tat ont t cres par l'intermdiaire de clauses de constitution en vertu de la Loi canadienne sur les socits par actions et ont un mandat qui n'indique pas clairement quels sont leurs buts et leurs objectifs.

Le deuxime outil cl, le plan d'entreprise, permet de prciser davantage les indications stratgiques et il est devenu le principal moyen de dfinir les objectifs de la socit. Les socits exemptes n'ont pas prsenter de plan d'entreprise (mais certaines le font des fins d'information) en dpit du fait que certaines d'entre elles reoivent des crdits annuels. Le gouvernement estime que le plan d'entreprise est un outil important de planification oprationnelle et stratgique; toutefois, le processus d'laboration et d'approbation des plans d'entreprise n'est pas toujours employ avec efficacit pour faire part des objectifs stratgiques du gouvernement la socit. Dans le chapitre 18 de son rapport de 2000, le vrificateur gnral fait observer que de nombreuses socits reoivent peu de commentaires, voire n'en reoivent aucun, de la part du ministre responsable qui examine leur plan d'entreprise . En l'absence d'indications claires concernant les attentes du gouvernement, les plans d'entreprise peuvent s'avrer un instrument de communication unilatral.

Le troisime outil cl pour la transmission d'indications stratgiques, le pouvoir de donner des directives, permet au gouvernement d'obliger, au besoin, les socits d'tat remplir leur mandat d'intrt public. Le gouvernement peut, en effet, mettre de ct l'autonomie d'une socit pour lui dicter une ligne de conduite particulire s'il juge que cela sert l'intrt public. Compte tenu de leur nature exceptionnelle, les directives doivent tre dposes aux deux chambres du Parlement et mises en oeuvre par les socits d'une manire prompte et efficace. Le conseil d'administration qui met en oeuvre les directives est juridiquement considr comme agissant en conformit avec ses responsabilits fiduciaires, mme si les directives peuvent entrer en conflit avec les intrts immdiats de la socit. Le gouvernement n'a jamais eu l'intention d'utiliser souvent son pouvoir de donner des directives, qui est demeur un outil de dernier ressort.

Outre les outils susmentionns, qui comportent tous des limites, il n'existe pas de processus officiel pour faire part des attentes du gouvernement au conseil d'administration et la direction des socits d'tat. Le gouvernement donne des indications stratgiques de manire non officielle, notamment par la participation de hauts fonctionnaires des runions de conseils d'administration, par des changes entre des socits et des lments du portefeuille du ministre de tutelle ou par des communications directes entre le cabinet du ministre ou du sous-ministre et le prsident ou le premier dirigeant. Le recours ces outils typiques est le reflet du style d'un ministre en particulier et non d'une faon cohrente et structure de donner des indications stratgiques.

Le gouvernement croit qu'il est justifi d'adopter une approche plus proactive en ce qui concerne ses relations avec les socits d'tat, en particulier pour ce qui est de communiquer ses priorits stratgiques, ses attentes en matire de rendement et la contribution attendue des socits l'atteinte des objectifs gouvernementaux. Le ministre de tutelle est la personne qui peut le mieux assurer l'apport du gouvernement au processus de planification des activits des socits d'tat.

Mesure no 3

Afin d'amliorer la communication des objectifs et des priorits stratgiques du gouvernement aux socits d'tat, le ministre de tutelle transmettra un nonc des priorits et des responsabilits aux socits faisant partie de son portefeuille. L'nonc fera pralablement l'objet de discussions avec la direction de la socit et son conseil d'administration, mais il refltera au bout du compte les attentes stratgiques du gouvernement envers la socit. L'nonc fera l'objet d'un examen annuel et il servira de document de rfrence pour l'examen priodique du rendement de la socit.

L'nonc des priorits et des responsabilits visera plusieurs buts, savoir :

  • confirmer le mandat et les secteurs d'activit de la socit;
  • informer la socit des priorits gouvernementales;
  • faire en sorte que le gouvernement et la socit peroivent de la mme faon les priorits, objectifs stratgiques et rsultats prvus fixs par le gouvernement pour une priode donne;
  • servir de document de rfrence pour l'laboration des plans d'activits/plans stratgiques, des rapports annuels et des prvisions financires de la socit.

L'nonc des priorits et des responsabilits ne sera pas juridiquement contraignant. Il sera adapt la situation particulire dans laquelle chaque socit d'tat exerce ses activits. Parce qu'il visera rgler les conflits possibles touchant le mandat de la socit, l'nonc exposera clairement les buts stratgiques d'intrt public de l'organisation ainsi que ses objectifs commerciaux et, s'il y a lieu, les liens qui les unissent. Le document accordera la latitude ncessaire pour assurer le respect de la situation des socits non vises par la partie X de la LGFP et aidera promouvoir de meilleures relations de travail, ce qui facilitera notamment le processus d'laboration du plan d'entreprise. Il ne permettra pas au ministre de tutelle d'entrer dans les dtails de l'tablissement de programmes, de la gestion de la socit ou de la gestion et de la rpartition de son actif.

4.3 Le rle du conseil d'administration – Faire en sorte que les politiques d'intrt public se traduisent par des activits efficaces et conformes l'thique

Les socits d'tat bnficient d'une autonomie oprationnelle, mais ne sont pas indpendantes du gouvernement. Faire preuve de transparence dans la communication des indications stratgiques et de clart dans celle des objectifs stratgiques d'intrt public, notamment par la prsentation d'un nonc des priorits et des responsabilits, contribuera grandement garantir que les activits des socits soutiendront mieux l'orientation gnrale du gouvernement. Les conseils d'administration ont un rle important jouer. Relevant du ministre de tutelle, s'tant vu confier un mandat par le Parlement par l'intermdiaire d'une loi et tant tenus de dfendre les intrts de la socit, les administrateurs doivent jouer leur rle de manire nergique et, le cas chant, tablir le dialogue avec le ministre de tutelle pour en arriver une bonne comprhension des activits de la socit par rapport aux priorits stratgiques du gouvernement.

Les conseils d'administration sont responsables devant le ministre de tutelle pour ce qui de veiller ce que les activits des socits soient conformes leur mandat. Ils seraient aussi responsables en dfinitive de la mise en oeuvre des indications stratgiques qui figureraient dans l'nonc des priorits et des responsabilits. Il leur reviendrait de demander des claircissements au ministre de tutelle ou contester les directives reues. En jouant un rle plus actif dans la dfinition et l'interprtation des priorits stratgiques et en collaborant avec la direction pour faciliter leur mise en oeuvre, les conseils d'administration s'assureront que les plans et les activits des socits contribueront la ralisation du programme stratgique du gouvernement.

Un conseil d'administration devrait jouer un rle majeur dans la surveillance de la gestion d'une socit. Il est devenu de plus en plus important ces dernires annes de renforcer ce rle. Les actionnaires s'attendent maintenant ce que les conseils exercent cette fonction avec diligence et autorit.

Les rles et les responsabilits des conseils d'administration des socits d'tat sont prciss dans plusieurs instruments juridiques et stratgiques en place depuis longtemps. La Loi canadienne sur les socits par actions indique ce qui suit : Sous rserve de toute convention unanime des actionnaires, les administrateurs grent les activits commerciales et les affaires internes de la socit ou en surveillent la gestion.

La Loi canadienne sur les socits par actions et la LGFP chargent les administrateurs

  • d'agir avec intgrit et de bonne foi, au mieux des intrts de l'organisation
  • ainsi qu'avec le soin, la diligence et la comptence dont ferait preuve, en pareilles circonstances, une personne prudente.

Les lignes directrices sur la Rgie des socits d'tat et des autres entreprises publiques publies en 1996 par le ministre des Finances et le prsident du Conseil du Trsor contiennent le passage suivant :

Le conseil d'administration de chaque socit d'tat devrait assumer formellement la responsabilit de la grance de la socit. Au titre de sa responsabilit de grance globale, le conseil :

  • approuve l'orientation stratgique et le plan d'entreprise de la socit d'tat;
  • veille ce que les principaux risques lis aux activits de la socit soient reconnus et ce que les systmes appropris de gestion des risques soient mis en oeuvre;
  • approuve le plan de relve de la direction, qui portera entre autres sur la nomination, la formation et la supervision des hauts dirigeants;
  • veille ce que les systmes d'information et les pratiques de gestion de la socit rpondent aux besoins de celle-ci et garantissent au conseil l'intgrit des renseignements produits.

Comme il a dj t mentionn, conformment la partie X de la LGFP, les socits d'tat relvent du Parlement par l'intermdiaire du ministre de tutelle. Cette loi n'indique pas cependant qui devrait fournir des explications au nom de la socit (le prsident du conseil ou le premier dirigeant) si des questions d'intrt public taient souleves. Les parlementaires ont tendance, dans la pratique, tenir le ministre publiquement responsable. Cependant, en ce qui touche les activits et la gestion courantes, le rle jou par le ministre au nom de la socit se limite au fait de devoir rendre des comptes comme il a dj t mentionn dans le prsent chapitre.

Mesure no 4

Afin de raffirmer que les conseils d'administration sont responsables des activits et du rendement de la socit devant le ministre de tutelle, le gouvernement intgrera ce rle et les responsabilits des administrateurs dans la partie X de la LGFP et dans les autres lois habilitantes.

Les conseils d'administration ont besoin des pouvoirs correspondant leurs responsabilits pour remplir leurs obligations. Un devoir important est la surveillance du premier dirigeant. Ce besoin tant reconnu, le nouveau processus de slection et de nomination des premiers dirigeants (chapitre 6) prvoit un rle plus important pour les conseils d'administration.

4.4 Le rle du Parlement – Lgislation, surveillance et examen attentif

Les principales responsabilits du Parlement consistent examiner et adopter des mesures lgislatives, notamment des projets de lois de crdits l'aide desquels le Parlement autorise l'utilisation de fonds gouvernementaux, ainsi qu' examiner attentivement les dcisions et les mesures prises par l'excutif pour gouverner le pays et tenir l'excutif responsable de ces dcisions et mesures.

En ce qui concerne les socits d'tat, le Parlement approuve annuellement les crdits destins un certain nombre d'entre elles. Afin de mieux jouer son rle de surveillance, le Parlement reoit chaque anne des rsums de plans d'entreprise, des rapports annuels et un rapport global sur les socits d'tat que lui prsente le prsident du Conseil du Trsor. Le Parlement peut galement poser aux ministres de tutelle des questions sur les activits des socits d'tat. En outre, les comits parlementaires ont le pouvoir d'inviter les prsidents et les premiers dirigeants se prsenter devant eux pour donner des explications propos des activits de leur organisation.

Ces mcanismes et pouvoirs font du Parlement un lment important du rgime de gouvernance et de responsabilisation des socits d'tat. Mme si le Parlement ne gouverne pas, il peut, par son valuation continue des rles, des caractristiques et du rendement des institutions publiques, contribuer de manire essentielle amliorer la prestation des services pour qu'elle rponde aux attentes et aux besoins des Canadiens.