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ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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5. Sanctions pnales

La LGFP prvoit des sanctions pnales pour les fonctionnaires qui manifestent des comportements lis au recouvrement ou la gestion des fonds publics.

La recherche portant sur la conformit a confirm que des procdures pnales ne sont pas ncessairement appropries – ni des plus pratiques – comme premire intervention pour les cas de mauvaise gestion. En plus de ses lacunes titre d'outil de dissuasion et de modification des comportements, le recours au systme de justice pnale est coteux et lent, et le rle de nombreux facteurs diffrents en rend l'issue plutt imprvisible. Cela dit, il y a certainement des cas o le dpt d'accusations criminelles par des agents de la force publique constitue une intervention manifestement approprie.

5.1 Le rgime pnal actuel

Les tractations malhonntes et inefficaces, qui ont t dcrites comme tant endmiques au sein des ministres du gouvernement fdral depuis le milieu des annes 1800, sont probablement ce qui entran la dcision de 1867 du Parlement d'tablir, dans certains articles du Revenue Act, des responsabilits criminelles pour certains fonctionnaires en ce qui a trait la garde et la comptabilisation des fonds publics. L'essentiel de ces dispositions a t conserv dans les autres lois subsquentes sur le revenu consolid, y compris dans la Loi sur le revenu consolid et la vrification de 1931 qui centralise les systmes financiers pour les dpenses du gouvernement, permettant ainsi de mettre en place un meilleur pouvoir excutif.[8]

Les infractions criminelles sont dfinies aux articles 80 et 81 de la LGFP. Dans la plupart des cas, elles touchent la corruption des fonctionnaires et la falsification des dossiers. L'article 80 prcise qu'une infraction est commise lorsqu'une personne qui gre des fonds pour le gouvernement omet de fournir par crit son suprieur de l'information concernant une contravention la LGFP ou son Rglement.

Malgr le fait que ces dispositions existent depuis longtemps, un examen des rapports sur les dcisions judiciaires rendues au Canada n'a pas permis de dceler de cas o ces dispositions ont permis de poursuivre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. Le Service fdral des poursuites du procureur gnral indique galement qu'il n'a jamais reu, de la part d'agents d'application de la loi, des accusations en vue d'intenter des poursuites en vertu de la LGFP.

Cela ne signifie pas qu'il n'y a pas eu de poursuites contre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. En fait, depuis deux ans, plusieurs cas de dpt d'accusations criminelles lies des actes commis par des employs dans le cadre de la gestion des fonds publics ont t diffuss par les mdias. Ces accusations ont t portes en vertu des dispositions du Code criminel.[9]

En gnral, le pouvoir de poursuivre en vertu du Code criminel est donn aux procureurs gnraux des provinces. Les procureurs de la Couronne des provinces travaillent en troite collaboration avec les organismes d'application de la loi œuvrant dans le mme territoire de comptence et tabliront des relations de travail continues avec les policiers. Cette relation de travail et la connaissance qu'ont les procureurs provinciaux et les policiers du Code criminel et de son fonctionnement peuvent tre des facteurs dans la dcision de travailler en fonction du Code plutt que de la LGFP (dans ce cas, ce sont les procureurs de la Couronne fdraux qui s'occuperaient de la poursuite).

En vertu de la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illgaux commis contre la Couronne, toutes les pertes d'argent et les cas prsums de fraude, de dtournement de fonds ou de toute autre infraction ou acte illgal contre la Couronne doivent tre signals aux autorits charges de l'application de la loi. Les services de police utilisent normalement un systme d'tablissement des priorits pour l'affectation des ressources une enqute sur un dossier ou une catgorie de dossiers. D'aprs nos consultations, il semble que ces systmes n'accordent pas une priorit trs leve aux dossiers portant sur des infractions la LGFP, sauf si ceux-ci peuvent rvler des cas de corruption ou qu'ils reprsentent des cas importants de vol ou de fraude.

Les responsables de l'application de la loi que nous avons consults au cours de l'examen sont d'avis que les dispositions du Code criminel sont sans faille et qu'ils permettent de poursuivre les cas graves de mauvaise gestion. Les procureurs et les policiers ont galement dit qu'ils prfrent nettement travailler avec le Code criminel, qu'ils connaissent bien, plutt qu'avec la lgislation sur l'administration financire.

Les infractions criminelles contreviennent des rgles fondamentales et reprsentent des prjudices rellement manifestes.[10] Il est vident que le Code criminel est un outil trs complet et utile pour le traitement des activits visiblement criminelles.

Une comparaison entre les infractions prvues la LGFP et celles qui sont dfinies dans le Code criminel confirme que les infractions prvues la LGFP, sauf une, apparaissent dans les deux lois. Cette exception est l'omission de dclarer une infraction dont nous avons dj parl et pour laquelle il n'existe pas d'quivalent dans le Code criminel.

Cette situation soulve trois scnarios diffrents : tablir des infractions visant prcisment les responsabilits des gestionnaires de la fonction publique; liminer simplement les infractions prvues la LGFP car elles ne sont pas utilises; crer un rgime de sanctions rglementaires plutt qu'un rgime de sanctions pnales pour les infractions la LGFP.

5.2 Examen des nouvelles orientations

La porte des infractions la LGFP est trs limite. Les types de comportement interdis par la LGFP ne refltent pas, dans la plupart des cas, la gamme des tches et des obligations en matire de gestion qui sont imposes par la LGFP. L'article 126 du Code criminel, qui fait de la dsobissance toute loi fdrale une infraction, compense cela en partie. Toutefois, cet article n'est pas trs utile pour assurer la conformit ces dispositions particulires et ne couvre pas la violation des rglements ou des politiques.

La LGFP nonce un ensemble d'obligations et de devoirs, dont la violation peut, en thorie, donner lieu des infractions, comme suit :

  • paragraphe 9(1) : dfaut de tenir des comptes selon la forme prvue;
  • paragraphes 9(2) et 9(3) : dfaut de fournir des renseignements et toute documentation requis par le Conseil du Trsor;
  • paragraphe 17(1) : dfaut de dposer les fonds publics tel que requis;
  • paragraphe 31(3) : dfaut de mettre en place des systmes convenables de contrle et de vrification internes;
  • articles 26 et 28 : effectuer des paiements partir du Trsor moins d'y tre autoris;
  • paragraphes 24.1(1), (2) et 25(2) : renonciation aux crances de faon autre que celles prescrites;
  • article 160 : violation des rglements, des politiques et des procdures prescrites.

Nous prsentons la figure 3 les infractions que l'Australie, la Nouvelle-Zlande et l'Afrique du Sud ont incluses dans leurs lgislations sur la gestion des finances gouvernementales et qui portent prcisment sur les devoirs et obligations connexes. Elles varient grandement et les sanctions imposes par ces pays vont galement de trs clmentes trs svres. Par exemple, la Nouvelle-Zlande prvoit une amende maximale de 2 000 dollars sur dclaration de culpabilit par procdure sommaire pour avoir refus ou omis de produire de l'information en sa possession ou sous son contrle sur les activits financires ou bancaires qui sont lies tout bien ou responsabilit de la Couronne. Pour une infraction quivalente, l'Afrique du Sud impose une peine d'emprisonnement maximale de 15 ans. Le Canada possde une interdiction de mme nature dans la LGFP mais pas prcisment pour une infraction de non-conformit.[11]

Figure 3. Survol comparatif des infractions dans trois champs de comptences

Nota : La Grande-Bretagne ne possde pas de lgislation en matire de gestion financire gnrale.

Description des infractions Australie[12] Nouvelle- Zlande[13] Afrique du Sud[14]
Fonds publics verss dans un compte non officiel
Rception de fonds publics par des tiers sans autorisation du ministre    
Retrait des comptes officiels effectus sans autorisation par dcret du ministre des Finances    
Mauvaise imputation ou utilisation de fonds publics    
Refus ou omission de fournir de l'information  
Rsister ou faire obstruction des personnes dans l'exercice de leurs fonctions  
Faire de fausses dclarations ou donner de l'information en sachant qu'elle est errone ou trompeuse    
Commettre des actes dans le but d'obtenir illgitimement tout paiement de fonds publics ou mauvaise utilisation de toute ressource financire publique    
Dfaut de tenir des registres    
Dtruire ou falsifier des documents    
Dfaut de signaler des transactions suspectes ou inhabituelles    
Divulgation non autorise    
Utilisation malveillante d'information    
Dfaut de formuler et de mettre en œuvre des rglements internes    
Dfaut de former ou de nommer un agent de conformit    
Accs non autoris au contenu d'un systme informatique ou de modification de son contenu    

Le systme canadien d'infractions criminelles pour mauvaise gestion fonctionne dans le cadre d'un double rgime. Il n'est pas vident que cette dualit sert un but quelconque :

  • Premirement, la prfrence systmatique pour le Code criminel a pu nuire la valeur dissuasive des infractions actuellement prvues par la LGFP.
  • Deuximement, moins de crer, de financer et d'appuyer une capacit d'enqute et de poursuite avec un mandat prcis, le gouvernement fdral n'exerce aucune influence sur la faon dont la collectivit de l'application de la loi aborde les violations de la LGFP.[15]

Le gouvernement n'a alors pas beaucoup d'outils pour traiter les cas graves – quoique non criminels au sens traditionnel du terme – de non-respect des rgles de gestion. Cela soulve la question quant la pertinence d'un rgime de sanctions pnales qui ne tient que trs peu compte de la nature prcise de la LGFP.

L'expos qui prcde soulve galement la question de savoir s'il est pertinent d'avoir deux ensembles d'infractions qui font pratiquement double emploi. Le retrait des sanctions criminelles permettrait de reconnatre que des peines plus svres n'entranent pas de changement de comportement et ne conviennent pas toujours toutes les situations. Si les peines sont accompagnes de nouvelles sanctions administratives ou rglementaires, cela permet galement de dmarquer un comportement fondamentalement criminel d'un comportement immoral qui n'a pas de source criminelle. Les agents d'application de la loi connaissent mieux le Code criminel et peuvent aussi travailler plus efficacement.