ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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5. Sanctions pénales

La LGFP prévoit des sanctions pénales pour les fonctionnaires qui manifestent des comportements liés au recouvrement ou à la gestion des fonds publics.

La recherche portant sur la conformité a confirmé que des procédures pénales ne sont pas nécessairement appropriées – ni des plus pratiques – comme première intervention pour les cas de mauvaise gestion. En plus de ses lacunes à titre d'outil de dissuasion et de modification des comportements, le recours au système de justice pénale est coûteux et lent, et le rôle de nombreux facteurs différents en rend l'issue plutôt imprévisible. Cela dit, il y a certainement des cas où le dépôt d'accusations criminelles par des agents de la force publique constitue une intervention manifestement appropriée.

5.1 Le régime pénal actuel

Les tractations malhonnêtes et inefficaces, qui ont été décrites comme étant endémiques au sein des ministères du gouvernement fédéral depuis le milieu des années 1800, sont probablement ce qui entraîné la décision de 1867 du Parlement d'établir, dans certains articles du Revenue Act, des responsabilités criminelles pour certains fonctionnaires en ce qui a trait à la garde et à la comptabilisation des fonds publics. L'essentiel de ces dispositions a été conservé dans les autres lois subséquentes sur le revenu consolidé, y compris dans la Loi sur le revenu consolidé et la vérification de 1931 qui centralise les systèmes financiers pour les dépenses du gouvernement, permettant ainsi de mettre en place un meilleur pouvoir exécutif.^[8]

Les infractions criminelles sont définies aux articles 80 et 81 de la LGFP. Dans la plupart des cas, elles touchent la corruption des fonctionnaires et la falsification des dossiers. L'article 80 précise qu'une infraction est commise lorsqu'une personne qui gère des fonds pour le gouvernement omet de fournir par écrit à son supérieur de l'information concernant une contravention à la LGFP ou à son Règlement.

Malgré le fait que ces dispositions existent depuis longtemps, un examen des rapports sur les décisions judiciaires rendues au Canada n'a pas permis de déceler de cas où ces dispositions ont permis de poursuivre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. Le Service fédéral des poursuites du procureur général indique également qu'il n'a jamais reçu, de la part d'agents d'application de la loi, des accusations en vue d'intenter des poursuites en vertu de la LGFP.

Cela ne signifie pas qu'il n'y a pas eu de poursuites contre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. En fait, depuis deux ans, plusieurs cas de dépôt d'accusations criminelles liées à des actes commis par des employés dans le cadre de la gestion des fonds publics ont été diffusés par les médias. Ces accusations ont été portées en vertu des dispositions du Code criminel.^[9]

En général, le pouvoir de poursuivre en vertu du Code criminel est donné aux procureurs généraux des provinces. Les procureurs de la Couronne des provinces travaillent en étroite collaboration avec les organismes d'application de la loi œuvrant dans le même territoire de compétence et établiront des relations de travail continues avec les policiers. Cette relation de travail et la connaissance qu'ont les procureurs provinciaux et les policiers du Code criminel et de son fonctionnement peuvent être des facteurs dans la décision de travailler en fonction du Code plutôt que de la LGFP (dans ce cas, ce sont les procureurs de la Couronne fédéraux qui s'occuperaient de la poursuite).

En vertu de la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne, toutes les pertes d'argent et les cas présumés de fraude, de détournement de fonds ou de toute autre infraction ou acte illégal contre la Couronne doivent être signalés aux autorités chargées de l'application de la loi. Les services de police utilisent normalement un système d'établissement des priorités pour l'affectation des ressources à une enquête sur un dossier ou une catégorie de dossiers. D'après nos consultations, il semble que ces systèmes n'accordent pas une priorité très élevée aux dossiers portant sur des infractions à la LGFP, sauf si ceux-ci peuvent révéler des cas de corruption ou qu'ils représentent des cas importants de vol ou de fraude.

Les responsables de l'application de la loi que nous avons consultés au cours de l'examen sont d'avis que les dispositions du Code criminel sont sans faille et qu'ils permettent de poursuivre les cas graves de mauvaise gestion. Les procureurs et les policiers ont également dit qu'ils préfèrent nettement travailler avec le Code criminel, qu'ils connaissent bien, plutôt qu'avec la législation sur l'administration financière.

Les infractions criminelles contreviennent à des règles fondamentales et représentent des préjudices réellement manifestes.^[10] Il est évident que le Code criminel est un outil très complet et utile pour le traitement des activités visiblement criminelles.

Une comparaison entre les infractions prévues à la LGFP et celles qui sont définies dans le Code criminel confirme que les infractions prévues à la LGFP, sauf une, apparaissent dans les deux lois. Cette exception est l'omission de déclarer une infraction dont nous avons déjà parlé et pour laquelle il n'existe pas d'équivalent dans le Code criminel.

Cette situation soulève trois scénarios différents : établir des infractions visant précisément les responsabilités des gestionnaires de la fonction publique; éliminer simplement les infractions prévues à la LGFP car elles ne sont pas utilisées; créer un régime de sanctions réglementaires plutôt qu'un régime de sanctions pénales pour les infractions à la LGFP.

5.2 Examen des nouvelles orientations

La portée des infractions à la LGFP est très limitée. Les types de comportement interdis par la LGFP ne reflètent pas, dans la plupart des cas, la gamme des tâches et des obligations en matière de gestion qui sont imposées par la LGFP. L'article 126 du Code criminel, qui fait de la désobéissance à toute loi fédérale une infraction, compense cela en partie. Toutefois, cet article n'est pas très utile pour assurer la conformité à ces dispositions particulières et ne couvre pas la violation des règlements ou des politiques.

La LGFP énonce un ensemble d'obligations et de devoirs, dont la violation peut, en théorie, donner lieu à des infractions, comme suit :

• paragraphe 9(1) : défaut de tenir des comptes selon la forme prévue;
• paragraphes 9(2) et 9(3) : défaut de fournir des renseignements et toute documentation requis par le Conseil du Trésor;
• paragraphe 17(1) : défaut de déposer les fonds publics tel que requis;
• paragraphe 31(3) : défaut de mettre en place des systèmes convenables de contrôle et de vérification internes;
• articles 26 et 28 : effectuer des paiements à partir du Trésor à moins d'y être autorisé;
• paragraphes 24.1(1), (2) et 25(2) : renonciation aux créances de façon autre que celles prescrites;
• article 160 : violation des règlements, des politiques et des procédures prescrites.

Nous présentons à la figure 3 les infractions que l'Australie, la Nouvelle-Zélande et l'Afrique du Sud ont incluses dans leurs législations sur la gestion des finances gouvernementales et qui portent précisément sur les devoirs et obligations connexes. Elles varient grandement et les sanctions imposées par ces pays vont également de très clémentes à très sévères. Par exemple, la Nouvelle-Zélande prévoit une amende maximale de 2 000 dollars sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire pour avoir refusé ou omis de produire de l'information en sa possession ou sous son contrôle sur les activités financières ou bancaires qui sont liées à tout bien ou responsabilité de la Couronne. Pour une infraction équivalente, l'Afrique du Sud impose une peine d'emprisonnement maximale de 15 ans. Le Canada possède une interdiction de même nature dans la LGFP mais pas précisément pour une infraction de non-conformité.^[11]

Figure 3. Survol comparatif des infractions dans trois champs de compétences

Nota : La Grande-Bretagne ne possède pas de législation en matière de gestion financière générale.

Description des infractions	Australie[12]	Nouvelle- Zélande[13]	Afrique du Sud[14]
Fonds publics versés dans un compte non officiel	√	√	√
Réception de fonds publics par des tiers sans autorisation du ministre	√
Retrait des comptes officiels effectués sans autorisation par décret du ministre des Finances	√
Mauvaise imputation ou utilisation de fonds publics	√
Refus ou omission de fournir de l'information		√	√
Résister ou faire obstruction à des personnes dans l'exercice de leurs fonctions		√	√
Faire de fausses déclarations ou donner de l'information en sachant qu'elle est erronée ou trompeuse		√
Commettre des actes dans le but d'obtenir illégitimement tout paiement de fonds publics ou mauvaise utilisation de toute ressource financière publique		√
Défaut de tenir des registres			√
Détruire ou falsifier des documents			√
Défaut de signaler des transactions suspectes ou inhabituelles			√
Divulgation non autorisée			√
Utilisation malveillante d'information			√
Défaut de formuler et de mettre en œuvre des règlements internes			√
Défaut de former ou de nommer un agent de conformité			√
Accès non autorisé au contenu d'un système informatique ou de modification de son contenu			√

Le système canadien d'infractions criminelles pour mauvaise gestion fonctionne dans le cadre d'un double régime. Il n'est pas évident que cette dualité sert un but quelconque :

• Premièrement, la préférence systématique pour le Code criminel a pu nuire à la valeur dissuasive des infractions actuellement prévues par la LGFP.
• Deuxièmement, à moins de créer, de financer et d'appuyer une capacité d'enquête et de poursuite avec un mandat précis, le gouvernement fédéral n'exerce aucune influence sur la façon dont la collectivité de l'application de la loi aborde les violations de la LGFP.^[15]

Le gouvernement n'a alors pas beaucoup d'outils pour traiter les cas graves – quoique non criminels au sens traditionnel du terme – de non-respect des règles de gestion. Cela soulève la question quant à la pertinence d'un régime de sanctions pénales qui ne tient que très peu compte de la nature précise de la LGFP.

L'exposé qui précède soulève également la question de savoir s'il est pertinent d'avoir deux ensembles d'infractions qui font pratiquement double emploi. Le retrait des sanctions criminelles permettrait de reconnaître que des peines plus sévères n'entraînent pas de changement de comportement et ne conviennent pas toujours à toutes les situations. Si les peines sont accompagnées de nouvelles sanctions administratives ou réglementaires, cela permet également de démarquer un comportement fondamentalement criminel d'un comportement immoral qui n'a pas de source criminelle. Les agents d'application de la loi connaissent mieux le Code criminel et peuvent aussi travailler plus efficacement.