Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Symbole du gouvernement du Canada

ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

Avertissement Cette page a été archivée.

Information archivée dans le Web

Information archivée dans le Web à  des fins de consultation, de recherche ou de tenue de documents. Cette dernière n’a aucunement été modifiée ni mise à  jour depuis sa date de mise en archive. Les pages archivées dans le Web ne sont pas assujetties aux normes qui s’appliquent aux sites Web du gouvernement du Canada. Conformément à  la Politique de communication du gouvernement du Canada, vous pouvez demander de recevoir cette information dans tout autre format de rechange à  la page « Contactez-nous ».


2. La gestion dans la fonction publique

La  bonne gestion  ne se rsume pas l'application d'une srie de rgles et d'instruments juridiques et la  mauvaise gestion  ne peut tre simplement dfinie comme le non-respect des rgles de gestion. Il n'y a pas d'instrument unique pour guider les gestionnaires. Les rgles et les principes qu'ils doivent observer proviennent de diverses lois, de divers rglements d'application et, tel que dcris ci-dessus, de nombreuses politiques et directives applicables l'administration interne du gouvernement.

Une bonne gestion du secteur public ncessite un bon jugement, c'est--dire bien enracin dans l'thique, les valeurs et les principes, et le dsir de dfendre la primaut du droit et l'intrt public. Les rgles, qu'elles se prsentent sous forme de rglements, de politiques, de lignes directrices ou de directives, devraient tre comprises et respectes. Le respect des rgles n'exclut pas toutefois la possibilit de les modifier pour amliorer l'excution des programmes ou d'en crer de nouvelles qui respectent les valeurs fondamentales. L'environnement dans lequel les fonctionnaires grent est en volution constante. Parmi les facteurs de changement figurent l'accroissement de la complexit des politiques, l'examen des programmes et ses rpercussions sur les collectivits de spcialistes qui appuient les gestionnaires et l'augmentation des types de rgles portant sur des questions particulires. Les fonctionnaires, particulirement les hauts fonctionnaires, font souvent face des paradoxes organisationnels qui sont amplifis par la nature de l'institution. Les directives en matire de politique changent frquemment et il est ncessaire de constamment concilier une vaste gamme d'intrts et de valeurs. De mme, la technologie a accru les attentes en ce qui a trait la rapidit de la prise de dcision et la transparence tandis que la lgislation sur l'accs l'information a stimul, de son ct, la demande d'information, que l'on veut obtenir plus rapidement.

L'examen portait principalement sur la gestion financire. Une bonne partie de l'analyse et bon nombre des conclusions touchent les responsabilits plus gnrales en matire de gestion, notamment celles lies aux ressources humaines et l'information, o le mme niveau de comportement thique est prvu.

2.1 Qu'est-ce que la mauvaise gestion?

La mauvaise gestion se dfinit comme une chose mal faite ou faite incorrectement, ngligemment, inefficacement ou avec incomptence. En thorie, la mauvaise gestion peut s'appliquer un ensemble d'actes allant de la simple erreur dans l'exercice d'une fonction administrative la violation dlibre de lois pertinentes et de politiques connexes. Elle peut parfois prendre la forme d'un acte criminel comme le vol, la fraude, un abus de confiance et une conspiration. Un continuum est illustr ci-dessous.

Figure 1. ventail des actes de mauvaise gestion

Afficher l'image pleine dimension

Figure 1. ventail des actes de mauvaise gestion

En raison de l'tendue des questions qui ont t abordes dans le prsent rapport, aucune dfinition globale de la  mauvaise gestion  ne s'est avre satisfaisante. Les exposs sur les sanctions pnales et les rgimes disciplinaires, par exemple, ncessitent une dfinition plus prcise. En revanche, les mthodes de promotion de la conformit peuvent s'accommoder d'une dfinition plus gnrale. Ce sont les raisons pour lesquelles nous n'avons pas tent de donner une dfinition prcise. Aux fins de la prsente tude, le concept de  mauvaise gestion  s'applique aux situations dans lesquelles un fonctionnaire ne respecte pas les rgles tablies dans le cadre de gestion cr par la LGFP.

2.2 Amlioration du processus d'tablissement des rgles : rvision de l'ensemble des politiques de gestion

Notre intuition nous porte croire qu'une connaissance accrue des rgles de gestion en accrot le respect. Comme nous l'avons dj mentionn, des centaines d'instruments du Conseil du Trsor permettent d'imposer des responsabilits et des obligations particulires de rendre des comptes. Il y a confusion lorsque les politiques de gestion s'adressent divers chelons du gouvernement, sont nonces de faon lgrement diffrente ou manquent de cohrence. En rsolution de problme, elles peuvent parfois s'inscrire dans une dmarche  en vase clos  plutt que globale.

Le Secrtariat et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada travaillent la rationalisation et la simplification de l'ensemble des politiques de gestion du Conseil du Trsor. C'est galement un objectif de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, qui vise notamment amliorer l'efficience du processus de dotation.

La gestion du gouvernement ne sera jamais simple. Au cours de l'examen des politiques, le Conseil du Trsor s'efforcera de mettre en place un ensemble cohrent de rgles pour les gestionnaires. L'objectif est d'intgrer les politiques un systme d'orientation global remani pour les fonctionnaires. Il s'agit d'un systme qui ferait des rgles de gestion un ensemble concret pour les gestionnaires et les praticiens en en amliorant la cohrence et en en facilitant l'observation, tout en contribuant crer un environnement o les employs rechercheront volontairement et systmatiquement la conformit aux dispositions lgislatives.

2.3 Devoirs et obligations spciaux des fonctionnaires

Les fonctionnaires ont des responsabilits spciales. Comme ils occupent un poste dans la fonction publique, les employs et les titulaires de charge ont une srie d'obligations spciales distinctes de celles que l'on trouve dans les relations de travail du secteur priv. Il en dcoule des devoirs et des engagements particuliers pour les fonctionnaires.

Les conventions constitutionnelles relatives au rle de la fonction publique dans le systme parlementaire et de Cabinet insistent sur la valeur d'une fonction publique non‑partisane, professionnelle et permanente, nomme et utilise en fonction du mrite et de la comptence. Cette fonction publique doit prodiguer des conseils intelligents et stratgiques aux ministres et excuter des programmes de manire efficiente et impartiale.

En 1985, la Cour suprme du Canada a indiqu que la tche fondamentale de la fonction publique fdrale est d'administrer et de mettre en œuvre des politiques :

Pour bien accomplir sa tche, la fonction publique doit employer des personnes qui prsentent certaines caractristiques importantes parmi lesquelles les connaissances, l'quit et l'intgrit. […] La tradition [qui entoure notre fonction publique] met l'accent sur les caractristiques d'impartialit, de neutralit, d'quit et d'intgrit.[2]

Le Rapport Tait de 1996 intitul, De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'thique dans la fonction publique, dfinit certains facteurs la base de la confiance dont sont investis les fonctionnaires :

Tous les jours, dans une multiplicit de contextes, les fonctionnaires sont appels prendre des dcisions et des mesures qui touchent la vie et les intrts des Canadiens : ils manipulent des renseignements personnels et confidentiels, ils offrent de l'aide et des services, ils s'occupent des deniers publics, ils rpondent des appels provenant de personnes qui connaissent des situations difficiles. tant donn le degr de confiance que le public leur tmoigne, les fonctionnaires doivent ncessairement avoir un sens plus aigu des valeurs morales qui doivent guider leurs actions.

Une organisation publique n'a pas et ne peut pas avoir les mmes marges de manœuvre dont jouissent les organisations du secteur priv. Elle devra toujours respecter des normes plus leves de transparence et de respect des procdures afin de dissiper toute crainte de favoritisme, interne ou externe, lorsqu'elle s'acquitte de ses fonctions de fiduciaire de la confiance du public et qu'elle gre des fonds publics. 

Les attentes envers les fonctionnaires y sont soulignes :

Peu importe o et quel niveau nous nous situons dans la fonction publique, nous bnficions tous des importants privilges qu'elle procure — la possibilit de servir et d'aider notre pays — et nous devons assumer les obligations de leadership et d'action qui vont de pair avec ces privilges. Il n'est pas ncessaire de recevoir des signaux d'autres personnes avant d'entreprendre les tches importantes associes au leadership. Ces tches sont claires : faire preuve d'imagination, de crativit et de vigilance en vue d'assurer le bien public, et se soucier des personnes dont nous avons la responsabilit.[3]

La Cour suprme du Canada adopte un point de vue semblable, dans une dcision de 1996 :

La protection de l'intgrit du gouvernement est, en effet, essentielle au bon fonctionnement d'un rgime dmocratique. […] Prserver l'apparence d'intgrit et l'apparence que le gouvernement rend quitablement la justice est, dans ce contexte, aussi important que le fait que le gouvernement soit vritablement intgre et rende une vritable justice. […] Compte tenu de la confiance et des lourdes responsabilits qui se rattachent aux charges publiques, il est normal que les fonctionnaires du gouvernement doivent se conformer des codes d'thique qui, pour un simple citoyen, seraient trs svres.[4]

Quand ils agissent au nom de leurs ministres, les fonctionnaires, en particulier aux chelons suprieurs de la hirarchie, doivent assumer manifestement un ensemble de responsabilits uniques et trs diffrentes de celles des employs du secteur priv. Celles-ci s'accompagnent d'un ensemble de rgles dont le non-respect n'entranerait pas ncessairement de raction dans le secteur priv mais pourrait trs bien constituer un cas de  mauvaise gestion  dans le secteur public.

2.4 Culture et valeurs de la fonction publique

Du point de vue historique, la fonction publique du Canada a volu pour devenir une organisation fonde sur de solides principes thiques et de saines valeurs. Les valeurs de la fonction publique, nonces dans le rapport Tait, constituent un cadre solide qui guide les gestionnaires et les employs. En outre, un certain nombre d'initiatives contribuent actuellement raffermir la culture axe sur les valeurs de la fonction publique. Par exemple, le projet de loi du gouvernement sur la protection des fonctionnaires  dnonciateurs  (qui dnoncent des actes rprhensibles), dpos en 2004, souligne les valeurs et propose une charte des valeurs de la fonction publique.

En dcembre 2003, la responsabilit relative aux valeurs et l'thique de la fonction publique a t confre l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (l'Agence). Les priorits de l'Agence comprennent notamment une sensibilisation, une comprhension et une application plus vastes des valeurs et de l'thique de la fonction publique, ce qui comprend les obligations en vertu du Code de valeurs et d'thique de la fonction publique. L'Agence veut aussi aider les ministres et organismes respecter leurs engagements en tablissant des indicateurs de rendement, en crant une  feuille de route  pour l'valuation et l'amlioration des rsultats lis aux valeurs et l'thique et en mettant en œuvre des stratgies de mesure et d'valuation dont des sondages.

Une fonction publique en volution doit avoir et conserver un rigoureux sens de l'thique, mais l'quilibre est essentiel. Une mthode de gestion fonde exclusivement sur des valeurs et des principes non seulement ne serait pas pratique mais serait galement injuste pour les fonctionnaires. Le renouvellement de l'ensemble de politiques de gestion donnera aux fonctionnaires des orientations claires suivre, tout en leur permettant de se laisser inspirer et guider par leurs valeurs et leur sens de l'thique. 

Par ailleurs, comme le soulignait Peter Aucoin, une fonction publique professionnelle peut noncer et communiquer ce que sont ses valeurs et tre gre en consquence. La seule mise en place du bon cadre lgislatif ou la seule adoption des bonnes attitudes ne permettra pas cependant d'y parvenir :

Il faut d'abord et avant tout qu'il y ait une volont individuelle et collective d'exercer un jugement professionnel, c'est--dire intervenir lorsque les gestionnaires ou le personnel ne se comportent pas selon les valeurs et l'thique de la fonction publique et rcompenser ceux qui se comportent comme il se doit. [5]

2.5 Consquences de la non-conformit et de la mauvaise gestion

En gnral, les problmes de non-conformit qui ne sont pas rsolus et de mauvaise gestion affaiblissent la confiance du public l'gard du gouvernement en tant que protecteur de l'intrt public. Mme lorsque de tels cas ne sont pas rendus publics, la mauvaise gestion qui entrane une perte ou un gaspillage de ressources rduit la capacit du gouvernement de faire son travail. Ni les divers rapports de la vrificatrice gnrale du Canada, ni l'information anecdotique sur des cas de mauvaise gestion ne donnent penser une insuffisance de rgles. Cette information laisse plutt croire un manque de respect priodique ou occasionnel de certaines rgles de la part des fonctionnaires et des ministres.

Dans les cas extrmes, la non-conformit peut entraner l'effritement de la rputation de la fonction publique. Les Canadiens s'attendent juste titre ce que les gestionnaires et les fonctionnaires suivent les rgles. Leur confiance envers la fonction publique peut tre affecte de manire dfavorable si la non-conformit est perue comme tant rpandue. Mme la rputation du gouvernement pourrait souffrir si on croyait qu'une non-conformit rpandue ou srieuse n'tait pas contrle. Ces dernires annes, en fait, on a pu observer que le public tait de plus en plus conscient de la dgradation de l'thique et du professionnalisme au sein des gouvernements.

Ces cas extrmes de non-conformit peuvent miner le rle du gouvernement en tant que lgislateur et autorit de rglementation. Les Canadiens qui observent la loi – c'est--dire la vaste majorit – le font parce qu' leur avis les autorits juridiques ont un droit lgitime de fixer et de faire respecter certains comportements qui sont dans l'intrt public. Une administration gouvernementale qui semble incapable de mettre de l'ordre dans ses affaires peut trs bien prouver des problmes de crdibilit.

2.6 Principales conclusions de l'examen de la non-conformit dans le contexte de la Loi sur la gestion des finances publiques

Essentiellement, la LGFP fait presque tout ce qui doit tre fait pour assurer un cadre juridique la gestion du secteur public.

Au dbut de l'examen, un certain nombre de questions critiques ont t vises :

  • Est-ce que le gouvernement dispose des outils appropris pour enquter sur les cas de mauvaise gestion? Dans la ngative, cela pourrait nuire la capacit du gouvernement de rgler de telles situations. L'examen ciblait galement un certain nombre d'amliorations apporter au rgime actuel.
  • Une fois qu'il a t tabli qu'il s'agissait de mauvaise gestion et que l'adoption de mesures disciplinaires et administratives tait garantie, est-ce que les bonnes sanctions existaient et les gestionnaires pouvaient-ils les appliquer, tout en accordant une attention particulire aux employs se trouvant dans des situations particulires (cadres de direction, anciens employs, titulaires d'une charge publique, titulaires d'une charge ou employs dans une socit d'tat)? L'examen a permis de conclure que le rgime actuel reposait sur les lments fondamentaux. Le gouvernement doit surtout renforcer sa capacit de les utiliser ainsi que promouvoir et reconnatre l'excellence en gestion au sein de la haute direction de la fonction publique.
  • Quand les cas de mauvaise gestion sont graves, est-ce que des sanctions pnales sont appliques et sinon, pourquoi? L'examen a permis de confirmer que les dispositions de la LGFP relatives la criminalit n'ont presque jamais t appliques, mais que des infractions semblables mentionnes dans le Code criminel sont parfois invoques dans des poursuites contre des fonctionnaires pour des actes lis leurs fonctions, gnralement pour le vol, la fraude ou la corruption.
  • Enfin, dans les cas o la mauvaise gestion a entran une perte de fonds, est-ce que les procdures adoptes par le gouvernement pour rcuprer les fonds sont adquates? Dans le cadre de l'examen, nous avons constat que les systmes et les processus en place taient complets mais plutt complexes. L'examen nous a permis de conclure que certaines amliorations pourraient y tre apportes afin d'en faciliter l'application.

L'examen a aussi permis d'valuer des secteurs connexes jugs importants, comme la cration d'un cadre de conformit.