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ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour ragir face  la non-conformit - Rpondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens
Documents connexes

-L'amlioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada - Notre engagement

-Examen des responsabilits et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires

 


Table des matires

Rsum

Introduction

Quelques mots sur la mthodologie

1. Aperu de la Loi sur la gestion des finances publiques

2. La gestion dans la fonction publique

3. Enqutes

4. Sanctions disciplinaires et administratives

5. Sanctions pnales

6. Recouvrement des fonds perdus

7. Encourager une meilleure conformit grce des rgles de gestion

8. Conclusion

Annexe A : Liste des spcialistes consults
Annexe B : Pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires
Annexe C : Recouvrement de crances

Notes de bas de page

 




Rsum

Les gestionnaires de la fonction publique fdrale canadienne servent une institution cre et rgie par un ensemble complexe de lois, de rglements, de politiques et de directives. Ils œuvrent dans un contexte o leur travail est de plus en plus scrut la loupe et o les changements acclrs sont engendrs par les progrs technologiques, les examens des programmes et les attentes du public et du milieu politique en ce qui a trait l'amlioration des services. Ces facteurs, conjugus la croissance de la complexit institutionnelle et des risques ainsi que par les proccupations exprimes par la vrificatrice gnrale du Canada, ont men au prsent examen des mcanismes mis au point conformment la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et en rponse au recouvrement de fonds publics perdus.

Le cadre de rfrence de l'examen reposait sur l'objectif et l'intention de la LGFP, dont les origines remontent aux premiers jours de la Confdration. La Loi prsente le cadre juridique fondamental l'intrieur duquel les gestionnaires du secteur public doivent grer.

Le prsent examen a donn au gouvernement une image claire et complte des problmes complexes qui entourent la conformit la LGFP et aux politiques connexes et les sanctions prvues. Bien que l'attention du public ait port sur les rcents cas de mauvaise gestion, il est clair que la vaste majorit des personnes responsables de la gestion du secteur public s'acquittent de leurs tches de faon intgre et honnte. Des tudes confirment galement que le Canada se compare favorablement d'autres administrations dans les domaines des sanctions criminelles, du recouvrement des crances, des enqutes et des mesures disciplinaires.

En outre, l'examen a permis de mieux comprendre les possibilits d'amliorer les politiques et les lois intgres qui constituent le cadre de conformit de la LGFP et d'tablir le contexte de gestion dans la fonction publique.

Il convient d'attirer l'attention des lecteurs sur un certain nombre de conclusions gnrales et importantes.

  • Les principes qui sous-tendent les cadres lgislatif et administratif sont sains. La difficult est cause par l'accumulation des rgles et des politiques, etc. Cette complexit contribue la confusion et aux erreurs.
  • La  mauvaise gestion  comprend un large ventail de comportements, allant de l'erreur l'activit criminelle comme le vol ou la fraude. Peu importe o se situe l'acte de mauvaise gestion, nous disposons en gnral d'outils et d'interventions appropris.
  • L'ducation et la formation tous les niveaux de la fonction publique revtent une importance primordiale, tant pour ragir aux cas de mauvaise gestion que pour aider les fonctionnaires faire leur travail comme il se doit.
  • La constance est essentielle pour s'attaquer aux cas de mauvaise gestion. Les sanctions doivent toujours tre appliques dans le but premier de rtablir la conformit.

Les gestionnaires doivent rpondre de la mauvaise gestion dans leur sphre de responsabilit. La responsabilit doit partir d'en haut. Il faut donner de bons exemples pour favoriser la confiance et raffermir le lien de confiance entre le gouvernement du Canada titre d'employeur et ses employs.

Toute intervention, sous forme d'enqutes ou de mesures de redressement, doit surtout se faire rapidement, de faon transparente, et doit tre communique efficacement. La confiance dans ces systmes ne peut s'en trouver que grandie.

Les recommandations formules la suite de cet examen ont t incorpores au document intitul L'amlioration constante de la question au sein du gouvernement de Canada – Notre engagement.

 




Introduction

Le gouvernement du Canada s'est engag restaurer la confiance envers le gouvernement et sa responsabilisation. Le 12 dcembre 2003, le gouvernement a annonc une srie d'initiatives visant atteindre ces objectifs. Depuis, il a fait de grands pas afin de renforcer la surveillance, la responsabilisation et la gestion dans tout le secteur public.

Le 10 fvrier 2004, le gouvernement du Canada annonait l'adoption de mesures visant accrotre la transparence et la responsabilisation dans tout le secteur public. Ces mesures comprenaient l'amlioration des activits de surveillance, principalement au Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada (le Secrtariat), et la ralisation de trois examens visant des domaines particuliers de la gestion du secteur public, dont l'examen du rgime de conformit et de sanctions de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

Le cadre de rfrence de l'examen couvrait les trois vastes secteurs suivants :

  • examen des outils et des mcanismes dont dispose le gouvernement pour prvenir les cas de mauvaise gestion ou d'infraction des lois et des directives connexes;
  • examen des rgimes de conformit et de sanctions applicables aux employs en poste de la fonction publique, du secteur public largi ainsi qu'aux anciens employs;
  • examen des processus et mthodes d'enqute, y compris les processus et mthodes utiliss pour recouvrer des fonds publics, afin de cerner les possibilits et les faons de les amliorer.

Le 24 mars 2004, le gouvernement publiait un Plan d'action visant renforcer la gestion du secteur public et raffirmait l'engagement qu'il avait pris de renforcer les rgles rgissant la conformit aux principes de gestion. Le plan d'action prvoyait un examen complet des mesures gouvernementales qui permettent de traiter tous les aspects de la mauvaise gestion ou des manquements aux rgles. L'examen a port sur les outils et les mcanismes de prvention ou de dissuasion, ainsi que sur les possibilits offertes au gouvernement, les processus et mthodes d'enqute et le recouvrement de fonds publics. Les documents du budget de 2005 prsentaient une mise jour de ces initiatives.

La plupart des recherches et des consultations de cet examen ont t menes en 2004. Elles ont t utilises pour les discussions et les analyses qui ont servi appuyer le programme d'amlioration de la gestion. Le prsent rapport dfinit le contexte dans lequel les lments du plan d'action lis la conformit, aux enqutes et aux consquences peuvent tre envisags.

Quelques mots sur la mthodologie

Le travail qui a men la prparation du prsent rapport s'est fait par le truchement d'une srie de modules dirigs par les membres d'une quipe d'examen provenant de divers secteurs du gouvernement. Des spcialistes des relations de travail, de la gestion et de la gestion financire ont t runis avec des avocats d'exprience en droit pnal, en droit du travail et en choix d'instruments.

L'quipe d'examen a consult des spcialistes de la gestion financire, de l'application de la loi et des relations de travail en ayant recours des mthodes comme les entretiens en tte‑‑tte et les discussions en groupe. Des membres de la haute direction et des gestionnaires intermdiaires ont galement particip ces consultations. Un examen des pratiques dans d'autres administrations, au Canada et l'tranger, a permis d'obtenir des renseignements supplmentaires. L'quipe a galement effectu des recherches juridiques et universitaires afin de mieux comprendre l'tat actuel du droit en ce qui concerne ces questions et de mieux comprendre ces questions. L'annexe A contient une liste des organisations et des personnes consultes.

Il n'y a pas de donnes empiriques compltes sur l'ampleur ou le nombre de cas possibles de non-conformit ou de mauvaise gestion au gouvernement fdral. Dans le cadre de cet examen, nous avons tir l'information sur ces cas dans des rapports du Bureau du vrificateur gnral du Canada et nous avons obtenu des renseignements anecdotiques grce une consultation interne.

 




1.
Aperu de la Loi sur la gestion des finances publiques

La fonction publique du Canada est gouverne par un cadre lgislatif qui nonce les rgles officielles de l'administration et de la gestion du gouvernement. La prsente section donne des prcisions sur les trois secteurs cls suivants : administration financire et gestion des biens, ressources humaines, gestion de l'information.

La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) est la pierre angulaire du cadre juridique de la gestion financire gnrale et de la responsabilisation des organisations composant la fonction publique et des socits d'tat. Elle prsente une srie de principes fondamentaux sur la manire dont les dpenses du gouvernement peuvent tre approuves et effectues, les revenus obtenus et les fonds emprunts.

La LGFP donne galement la procdure suivre pour le contrle interne des fonds affects aux ministres et organismes par le Parlement et pour la prparation des Comptes publics, qui contiennent l'tat annuel des dpenses et des revenus du gouvernement. Les tats financiers sont prsents au vrificateur gnral du Canada, qui donne une opinion indpendante sur ceux-ci la Chambre des communes.

Le ministre des Finances se voit confier la gestion du Trsor, dans lequel tous les revenus doivent tre verss et qui sert dfrayer les dpenses, avec l'approbation du Parlement.

La LGFP tablit galement le Conseil du Trsor, un comit du Cabinet compos d'au moins six ministres, dont son prsident et le ministre des Finances. Elle permet au Conseil d'adopter des politiques administratives pour le gouvernement du Canada et lui donne le pouvoir particulier d'tablir des directives dans diffrents secteurs lis la gestion et au contrle des fonds. Mme si la LGFP ne comprend pas toutes les rgles et tous les principes rgissant la gestion publique, elle n'en est pas moins la principale autorit de gestion de la fonction publique. C'est pourquoi, nous y avons eu recours pour dfinir les paramtres de cet examen. Le Conseil exerce aussi d'autres fonctions connexes, notamment celle d'employeur des fonctionnaires composant le noyau de l'administration publique, et il joue un rle cl dans les questions lies aux biens immobiliers. Le Conseil peut agir en approuvant des politiques ou des directives gnrales ou particulires ou en publiant des documents qui n'ont pas ncessairement de caractre obligatoire mais qui servent de guide et de points de rfrence.

Le Conseil du Trsor applique essentiellement les pouvoirs que lui confre (surtout) la LGFP pour tablir les politiques qui ont force obligatoire dans l'administration publique. Il y a actuellement quelque 411 textes publis par le Conseil du Trsor, dont des politiques, des directives et des lignes directrices.

La LGFP autorise galement l'adoption de rglements. Quoique, dans la perspective de la fonction publique, les politiques ont un caractre aussi obligatoire que les rglements, le manquement un rglement est susceptible de donner lieu des sanctions qui ne s'appliqueraient pas en cas d'inobservation d'une directive ou d'un texte publi. Les rglements, comme les lois, sont des textes officiels publis et, dans certains cas, ils ont galement des rpercussions sur des tiers. On compte actuellement 13 rglements d'application gnrale de la LGFP.

Cette loi prescrit en outre des rgles prcises, notamment dans les domaines du recouvrement, de la gestion et de l'utilisation des fonds publics.

La LGFP confre des droits et des obligations aux ministres et directement aux administrateurs gnraux en rapport avec les institutions qu'ils grent, notamment l'obligation qu'ont les administrateurs gnraux d'tablir des procdures et de tenir des dossiers relatifs au contrle des engagements financiers imputables aux fonds publics; le fait que seul un ministre ou son dlgu peut demander qu'un paiement soit effectu; et qu'avant qu'un paiement soit effectu en change de travaux, de biens ou de services, l'adjoint d'un ministre (ou un autre dlgu) doit attester que les travaux ont t excuts, les biens reus ou les services rendus (articles 32, 33, 34). 

Les ministres sont responsables avant tout des lments suivants et ils sont tenus de rendre des comptes ce sujet :

  • l'utilisation des fonds et la gestion des biens qui leur sont confis;
  • l'atteinte des rsultats qu'ils se sont engags raliser avec les ressources attribues;
  • le respect des attentes en matire de gestion selon les indicateurs de rendement qui figurent dans le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) en ce qui a trait aux rapports sur le rendement et la responsabilisation. Le CRG donne aussi des prcisions sur un rgime rigoureux d'attentes de la direction.

Les ministres, dirigs par les administrateurs gnraux, sont aussi responsables de la mise en œuvre des processus, des systmes et des instruments de gestion appropris afin de s'acquitter de leurs fonctions et de leurs obligations eu gard la gestion et de surveiller leur rendement.

Une loi de crdits est le moyen par lequel le Parlement investit chaque anne le gouvernement du pouvoir de dpenser. C'est de cette faon que le Parlement s'acquitte de ses responsabilits aux termes de l'article 26 de la Loi sur la gestion des finances publiques et de l'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. C'est la source d'environ 33 p. 100 des fonds dpenss. L'argent provient galement des crdits lgislatifs, ce qui veut dire que l'approbation des fonds requis est prvue dans la loi et n'a pas tre demande chaque anne.

Un certain nombre d'autres lois rgissent la gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique fdrale :

  • la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP);
  • la Loi sur l'emploi dans la fonction publique;
  • la Loi sur la modernisation de la fonction publique;
  • le Code canadien du travail;
  • la Loi canadienne sur les droits de la personne;
  • la Loi sur l'quit en matire d'emploi.

La LRTFP tablit un cadre pour l'accrditation des agents ngociateurs, le fonctionnement du rgime de ngociation collective et la prestation des services essentiels en cas de grve. Elle accorde galement la personne qui s'estime lse le droit de dposer un grief la suite d'une mesure disciplinaire ou de toute autre mesure touchant ses conditions d'emploi. Les processus de rglement des griefs et d'arbitrage sont dfinis dans les rglements d'application de la LRTFP. Celle-ci traite galement des comportements interdits qui peuvent constituer des pratiques abusives dans le domaine des relations de travail, ainsi que du devoir des agents ngociateurs de bien reprsenter leurs membres[1]. Les conventions collectives conclues conformment la LRTFP lient, sur le plan juridique, l'employeur et ses reprsentants, l'agent ngociateur et les employs viss.

La Loi sur l'emploi dans la fonction publique tablit les rgles et les principes rgissant la dotation des postes au sein de la fonction publique. Fonde sur le principe du mrite, elle vise assurer et maintenir la neutralit politique de la fonction publique et assurer l'quit de la mthode de dotation des postes.

Ces deux lois et les principes qui les sous-tendent ont t revus dans le cadre de l'Initiative de modernisation de la fonction publique. La Loi sur la modernisation de la fonction publique, dont la plus grande partie devrait entrer en vigueur d'ici le milieu de 2005, renouvelle ces deux lois.

La partie II du Code canadien du travail porte sur la sant et la scurit au travail. Elle s'applique aux travailleurs sous comptence fdrale, tant dans le secteur public que dans le secteur priv. Elle prcise les droits fondamentaux des employs en matire de scurit et tablit les rles des comits et des agents de sant et scurit, ainsi que la marche suivre pour dterminer si les travailleurs sont exposs ou non des dangers au travail.

La Loi canadienne sur les droits de la personne interdit la discrimination et le harclement pour une srie de motifs numrs, dont le sexe, l'ge, l'invalidit, l'origine ethnique et l'orientation sexuelle. La Loi donne la Commission canadienne des droits de la personne le mandat de faire enqute suite au dpt d'une plainte et, en dernier ressort, de la dfrer au Tribunal canadien des droits de la personne.

La Loi sur l'quit en matire d'emploi a t promulgue afin d'assurer l'quit dans le milieu de travail de sorte qu'on ne puisse refuser quiconque la possibilit d'tre employ pour une raison non relie ses capacits. Elle vise corriger les dsavantages, dans le domaine de l'emploi, que connaissent les femmes, les Autochtones, les personnes handicapes et les membres des groupes minoritaires visibles, en appliquant le principe voulant que l'quit en emploi signifie beaucoup plus que simplement traiter les gens de la mme manire, mais suppose aussi l'adoption de mesures spciales et la prise en compte des diffrences. La Loi s'applique aux employeurs sous comptence fdrale, tant du secteur priv que du secteur public, et tablit les obligations de l'employeur en ce qui a trait l'application de l'quit en emploi.

La gestion de l'information est rgie par les trois principales lois suivantes : la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur l'accs l'information, et la Loi sur la Bibliothque et les Archives du Canada.

La Loi sur la protection des renseignements personnels oblige les gestionnaires protger la vie prive de leurs employs et conserver l'information qui les concerne. Aux termes de cette Loi, les renseignements personnels conservs sur un employ peuvent, sur demande, lui tre communiqus, sous rserve des exceptions applicables. Conformment la Loi sur l'accs l'information, il faut conserver la plupart des renseignements tablis ou obtenus par le gouvernement (aux termes de la Loi, la destruction dlibre de renseignements susceptibles d'tre demands constitue un dlit criminel). Sous rserve de certaines exceptions prcises, la Loi sur l'accs l'information oblige les fonctionnaires communiquer l'information demande par les membres du public. La Loi sur la Bibliothque et les Archives du Canada dicte les rgles rgissant les priodes de conservation des documents. Chacune de ces lois est accompagne de rglements d'application. Dans le cas de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur l'accs l'information, le Secrtariat a tabli des lignes directrices et des politiques supplmentaires pour aider les institutions les interprter.

 




2. La gestion dans la fonction publique

La  bonne gestion  ne se rsume pas l'application d'une srie de rgles et d'instruments juridiques et la  mauvaise gestion  ne peut tre simplement dfinie comme le non-respect des rgles de gestion. Il n'y a pas d'instrument unique pour guider les gestionnaires. Les rgles et les principes qu'ils doivent observer proviennent de diverses lois, de divers rglements d'application et, tel que dcris ci-dessus, de nombreuses politiques et directives applicables l'administration interne du gouvernement.

Une bonne gestion du secteur public ncessite un bon jugement, c'est--dire bien enracin dans l'thique, les valeurs et les principes, et le dsir de dfendre la primaut du droit et l'intrt public. Les rgles, qu'elles se prsentent sous forme de rglements, de politiques, de lignes directrices ou de directives, devraient tre comprises et respectes. Le respect des rgles n'exclut pas toutefois la possibilit de les modifier pour amliorer l'excution des programmes ou d'en crer de nouvelles qui respectent les valeurs fondamentales. L'environnement dans lequel les fonctionnaires grent est en volution constante. Parmi les facteurs de changement figurent l'accroissement de la complexit des politiques, l'examen des programmes et ses rpercussions sur les collectivits de spcialistes qui appuient les gestionnaires et l'augmentation des types de rgles portant sur des questions particulires. Les fonctionnaires, particulirement les hauts fonctionnaires, font souvent face des paradoxes organisationnels qui sont amplifis par la nature de l'institution. Les directives en matire de politique changent frquemment et il est ncessaire de constamment concilier une vaste gamme d'intrts et de valeurs. De mme, la technologie a accru les attentes en ce qui a trait la rapidit de la prise de dcision et la transparence tandis que la lgislation sur l'accs l'information a stimul, de son ct, la demande d'information, que l'on veut obtenir plus rapidement.

L'examen portait principalement sur la gestion financire. Une bonne partie de l'analyse et bon nombre des conclusions touchent les responsabilits plus gnrales en matire de gestion, notamment celles lies aux ressources humaines et l'information, o le mme niveau de comportement thique est prvu.

2.1 Qu'est-ce que la mauvaise gestion?

La mauvaise gestion se dfinit comme une chose mal faite ou faite incorrectement, ngligemment, inefficacement ou avec incomptence. En thorie, la mauvaise gestion peut s'appliquer un ensemble d'actes allant de la simple erreur dans l'exercice d'une fonction administrative la violation dlibre de lois pertinentes et de politiques connexes. Elle peut parfois prendre la forme d'un acte criminel comme le vol, la fraude, un abus de confiance et une conspiration. Un continuum est illustr ci-dessous.

Figure 1. ventail des actes de mauvaise gestion

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Figure 1. ventail des actes de mauvaise gestion

En raison de l'tendue des questions qui ont t abordes dans le prsent rapport, aucune dfinition globale de la  mauvaise gestion  ne s'est avre satisfaisante. Les exposs sur les sanctions pnales et les rgimes disciplinaires, par exemple, ncessitent une dfinition plus prcise. En revanche, les mthodes de promotion de la conformit peuvent s'accommoder d'une dfinition plus gnrale. Ce sont les raisons pour lesquelles nous n'avons pas tent de donner une dfinition prcise. Aux fins de la prsente tude, le concept de  mauvaise gestion  s'applique aux situations dans lesquelles un fonctionnaire ne respecte pas les rgles tablies dans le cadre de gestion cr par la LGFP.

2.2 Amlioration du processus d'tablissement des rgles : rvision de l'ensemble des politiques de gestion

Notre intuition nous porte croire qu'une connaissance accrue des rgles de gestion en accrot le respect. Comme nous l'avons dj mentionn, des centaines d'instruments du Conseil du Trsor permettent d'imposer des responsabilits et des obligations particulires de rendre des comptes. Il y a confusion lorsque les politiques de gestion s'adressent divers chelons du gouvernement, sont nonces de faon lgrement diffrente ou manquent de cohrence. En rsolution de problme, elles peuvent parfois s'inscrire dans une dmarche  en vase clos  plutt que globale.

Le Secrtariat et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada travaillent la rationalisation et la simplification de l'ensemble des politiques de gestion du Conseil du Trsor. C'est galement un objectif de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, qui vise notamment amliorer l'efficience du processus de dotation.

La gestion du gouvernement ne sera jamais simple. Au cours de l'examen des politiques, le Conseil du Trsor s'efforcera de mettre en place un ensemble cohrent de rgles pour les gestionnaires. L'objectif est d'intgrer les politiques un systme d'orientation global remani pour les fonctionnaires. Il s'agit d'un systme qui ferait des rgles de gestion un ensemble concret pour les gestionnaires et les praticiens en en amliorant la cohrence et en en facilitant l'observation, tout en contribuant crer un environnement o les employs rechercheront volontairement et systmatiquement la conformit aux dispositions lgislatives.

2.3 Devoirs et obligations spciaux des fonctionnaires

Les fonctionnaires ont des responsabilits spciales. Comme ils occupent un poste dans la fonction publique, les employs et les titulaires de charge ont une srie d'obligations spciales distinctes de celles que l'on trouve dans les relations de travail du secteur priv. Il en dcoule des devoirs et des engagements particuliers pour les fonctionnaires.

Les conventions constitutionnelles relatives au rle de la fonction publique dans le systme parlementaire et de Cabinet insistent sur la valeur d'une fonction publique non‑partisane, professionnelle et permanente, nomme et utilise en fonction du mrite et de la comptence. Cette fonction publique doit prodiguer des conseils intelligents et stratgiques aux ministres et excuter des programmes de manire efficiente et impartiale.

En 1985, la Cour suprme du Canada a indiqu que la tche fondamentale de la fonction publique fdrale est d'administrer et de mettre en œuvre des politiques :

Pour bien accomplir sa tche, la fonction publique doit employer des personnes qui prsentent certaines caractristiques importantes parmi lesquelles les connaissances, l'quit et l'intgrit. […] La tradition [qui entoure notre fonction publique] met l'accent sur les caractristiques d'impartialit, de neutralit, d'quit et d'intgrit.[2]

Le Rapport Tait de 1996 intitul, De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'thique dans la fonction publique, dfinit certains facteurs la base de la confiance dont sont investis les fonctionnaires :

Tous les jours, dans une multiplicit de contextes, les fonctionnaires sont appels prendre des dcisions et des mesures qui touchent la vie et les intrts des Canadiens : ils manipulent des renseignements personnels et confidentiels, ils offrent de l'aide et des services, ils s'occupent des deniers publics, ils rpondent des appels provenant de personnes qui connaissent des situations difficiles. tant donn le degr de confiance que le public leur tmoigne, les fonctionnaires doivent ncessairement avoir un sens plus aigu des valeurs morales qui doivent guider leurs actions.

Une organisation publique n'a pas et ne peut pas avoir les mmes marges de manœuvre dont jouissent les organisations du secteur priv. Elle devra toujours respecter des normes plus leves de transparence et de respect des procdures afin de dissiper toute crainte de favoritisme, interne ou externe, lorsqu'elle s'acquitte de ses fonctions de fiduciaire de la confiance du public et qu'elle gre des fonds publics. 

Les attentes envers les fonctionnaires y sont soulignes :

Peu importe o et quel niveau nous nous situons dans la fonction publique, nous bnficions tous des importants privilges qu'elle procure — la possibilit de servir et d'aider notre pays — et nous devons assumer les obligations de leadership et d'action qui vont de pair avec ces privilges. Il n'est pas ncessaire de recevoir des signaux d'autres personnes avant d'entreprendre les tches importantes associes au leadership. Ces tches sont claires : faire preuve d'imagination, de crativit et de vigilance en vue d'assurer le bien public, et se soucier des personnes dont nous avons la responsabilit.[3]

La Cour suprme du Canada adopte un point de vue semblable, dans une dcision de 1996 :

La protection de l'intgrit du gouvernement est, en effet, essentielle au bon fonctionnement d'un rgime dmocratique. […] Prserver l'apparence d'intgrit et l'apparence que le gouvernement rend quitablement la justice est, dans ce contexte, aussi important que le fait que le gouvernement soit vritablement intgre et rende une vritable justice. […] Compte tenu de la confiance et des lourdes responsabilits qui se rattachent aux charges publiques, il est normal que les fonctionnaires du gouvernement doivent se conformer des codes d'thique qui, pour un simple citoyen, seraient trs svres.[4]

Quand ils agissent au nom de leurs ministres, les fonctionnaires, en particulier aux chelons suprieurs de la hirarchie, doivent assumer manifestement un ensemble de responsabilits uniques et trs diffrentes de celles des employs du secteur priv. Celles-ci s'accompagnent d'un ensemble de rgles dont le non-respect n'entranerait pas ncessairement de raction dans le secteur priv mais pourrait trs bien constituer un cas de  mauvaise gestion  dans le secteur public.

2.4 Culture et valeurs de la fonction publique

Du point de vue historique, la fonction publique du Canada a volu pour devenir une organisation fonde sur de solides principes thiques et de saines valeurs. Les valeurs de la fonction publique, nonces dans le rapport Tait, constituent un cadre solide qui guide les gestionnaires et les employs. En outre, un certain nombre d'initiatives contribuent actuellement raffermir la culture axe sur les valeurs de la fonction publique. Par exemple, le projet de loi du gouvernement sur la protection des fonctionnaires  dnonciateurs  (qui dnoncent des actes rprhensibles), dpos en 2004, souligne les valeurs et propose une charte des valeurs de la fonction publique.

En dcembre 2003, la responsabilit relative aux valeurs et l'thique de la fonction publique a t confre l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (l'Agence). Les priorits de l'Agence comprennent notamment une sensibilisation, une comprhension et une application plus vastes des valeurs et de l'thique de la fonction publique, ce qui comprend les obligations en vertu du Code de valeurs et d'thique de la fonction publique. L'Agence veut aussi aider les ministres et organismes respecter leurs engagements en tablissant des indicateurs de rendement, en crant une  feuille de route  pour l'valuation et l'amlioration des rsultats lis aux valeurs et l'thique et en mettant en œuvre des stratgies de mesure et d'valuation dont des sondages.

Une fonction publique en volution doit avoir et conserver un rigoureux sens de l'thique, mais l'quilibre est essentiel. Une mthode de gestion fonde exclusivement sur des valeurs et des principes non seulement ne serait pas pratique mais serait galement injuste pour les fonctionnaires. Le renouvellement de l'ensemble de politiques de gestion donnera aux fonctionnaires des orientations claires suivre, tout en leur permettant de se laisser inspirer et guider par leurs valeurs et leur sens de l'thique. 

Par ailleurs, comme le soulignait Peter Aucoin, une fonction publique professionnelle peut noncer et communiquer ce que sont ses valeurs et tre gre en consquence. La seule mise en place du bon cadre lgislatif ou la seule adoption des bonnes attitudes ne permettra pas cependant d'y parvenir :

Il faut d'abord et avant tout qu'il y ait une volont individuelle et collective d'exercer un jugement professionnel, c'est--dire intervenir lorsque les gestionnaires ou le personnel ne se comportent pas selon les valeurs et l'thique de la fonction publique et rcompenser ceux qui se comportent comme il se doit. [5]

2.5 Consquences de la non-conformit et de la mauvaise gestion

En gnral, les problmes de non-conformit qui ne sont pas rsolus et de mauvaise gestion affaiblissent la confiance du public l'gard du gouvernement en tant que protecteur de l'intrt public. Mme lorsque de tels cas ne sont pas rendus publics, la mauvaise gestion qui entrane une perte ou un gaspillage de ressources rduit la capacit du gouvernement de faire son travail. Ni les divers rapports de la vrificatrice gnrale du Canada, ni l'information anecdotique sur des cas de mauvaise gestion ne donnent penser une insuffisance de rgles. Cette information laisse plutt croire un manque de respect priodique ou occasionnel de certaines rgles de la part des fonctionnaires et des ministres.

Dans les cas extrmes, la non-conformit peut entraner l'effritement de la rputation de la fonction publique. Les Canadiens s'attendent juste titre ce que les gestionnaires et les fonctionnaires suivent les rgles. Leur confiance envers la fonction publique peut tre affecte de manire dfavorable si la non-conformit est perue comme tant rpandue. Mme la rputation du gouvernement pourrait souffrir si on croyait qu'une non-conformit rpandue ou srieuse n'tait pas contrle. Ces dernires annes, en fait, on a pu observer que le public tait de plus en plus conscient de la dgradation de l'thique et du professionnalisme au sein des gouvernements.

Ces cas extrmes de non-conformit peuvent miner le rle du gouvernement en tant que lgislateur et autorit de rglementation. Les Canadiens qui observent la loi – c'est--dire la vaste majorit – le font parce qu' leur avis les autorits juridiques ont un droit lgitime de fixer et de faire respecter certains comportements qui sont dans l'intrt public. Une administration gouvernementale qui semble incapable de mettre de l'ordre dans ses affaires peut trs bien prouver des problmes de crdibilit.

2.6 Principales conclusions de l'examen de la non-conformit dans le contexte de la Loi sur la gestion des finances publiques

Essentiellement, la LGFP fait presque tout ce qui doit tre fait pour assurer un cadre juridique la gestion du secteur public.

Au dbut de l'examen, un certain nombre de questions critiques ont t vises :

  • Est-ce que le gouvernement dispose des outils appropris pour enquter sur les cas de mauvaise gestion? Dans la ngative, cela pourrait nuire la capacit du gouvernement de rgler de telles situations. L'examen ciblait galement un certain nombre d'amliorations apporter au rgime actuel.
  • Une fois qu'il a t tabli qu'il s'agissait de mauvaise gestion et que l'adoption de mesures disciplinaires et administratives tait garantie, est-ce que les bonnes sanctions existaient et les gestionnaires pouvaient-ils les appliquer, tout en accordant une attention particulire aux employs se trouvant dans des situations particulires (cadres de direction, anciens employs, titulaires d'une charge publique, titulaires d'une charge ou employs dans une socit d'tat)? L'examen a permis de conclure que le rgime actuel reposait sur les lments fondamentaux. Le gouvernement doit surtout renforcer sa capacit de les utiliser ainsi que promouvoir et reconnatre l'excellence en gestion au sein de la haute direction de la fonction publique.
  • Quand les cas de mauvaise gestion sont graves, est-ce que des sanctions pnales sont appliques et sinon, pourquoi? L'examen a permis de confirmer que les dispositions de la LGFP relatives la criminalit n'ont presque jamais t appliques, mais que des infractions semblables mentionnes dans le Code criminel sont parfois invoques dans des poursuites contre des fonctionnaires pour des actes lis leurs fonctions, gnralement pour le vol, la fraude ou la corruption.
  • Enfin, dans les cas o la mauvaise gestion a entran une perte de fonds, est-ce que les procdures adoptes par le gouvernement pour rcuprer les fonds sont adquates? Dans le cadre de l'examen, nous avons constat que les systmes et les processus en place taient complets mais plutt complexes. L'examen nous a permis de conclure que certaines amliorations pourraient y tre apportes afin d'en faciliter l'application.

L'examen a aussi permis d'valuer des secteurs connexes jugs importants, comme la cration d'un cadre de conformit.

 




3. Enqutes

L'examen a permis de nous pencher galement sur diffrentes faons de renforcer les processus relatifs aux enqutes administratives sur les cas possibles de mauvaise gestion. Nous avons principalement examin les processus qui sont lis l'imposition de sanctions disciplinaires. Nous avons consult des agents des relations de travail, des experts-conseils ayant particip des enqutes au nom du gouvernement, des gestionnaires, des avocats ayant utilis des produits d'enqute, des corps policiers et des procureurs de la Couronne, de mme que des enquteurs ministriels. Nous avons galement invit des agents ngociateurs participer aux discussions.

Le processus d'enqute est capital dans le cadre gnral du traitement de la mauvaise gestion des fonds et de la non-conformit dans la fonction publique fdrale. Les enqutes servent corroborer des allgations (ou les rfuter, selon la preuve) et reprer les personnes qui sont responsables d'actes fautifs par la runion d'lments de preuve au moyen d'entrevues et de la consultation de documents. Elles servent galement dterminer les facteurs qui ont caus ou favoris l'inconduite, pour ainsi empcher que survienne de nouveau la situation qui peut avoir entran l'inconduite. Enfin, si les enqutes sont menes rapidement et convenablement, la confiance de l'employ envers l'employeur sera accrue et le moral au travail sera amlior.

Les publications du Conseil du Trsor ne contiennent pas beaucoup d'information dans le domaine des enqutes. En fait, mis part les Lignes directrices concernant la discipline du Conseil du Trsor, il n'y a pas de politiques ou de procds l'chelle gouvernementale relatifs aux enqutes administratives. Avec le temps, toutefois, divers devoirs et obligations ont t tablis pour l'employeur et l'employ par le truchement de l'acceptation de pratiques, de clauses dans les conventions collectives et de dcisions de tribunaux administratifs, en particulier de la Commission des relations de travail dans la fonction publique.

Grce aux consultations et aux entrevues qui ont t menes durant le processus d'examen, nous avons dtect un certain nombre de secteurs o des amliorations sont souhaitables :

  • Des gestionnaires qui ont suivi une formation en vue de mener des enqutes ou des enquteurs qualifis ne sont pas toujours disponibles, ce qui pose particulirement un problme l'extrieur des grands centres urbains ou dans des organisations plus petites.
  • Le personnel des relations de travail et les enquteurs appels faire des enqutes administratives n'ont pas toujours une formation suffisante ou des normes ou des directives uniformes.
  • Il arrive frquemment que des enqutes criminelles et administratives soient menes simultanment ou immdiatement l'une aprs l'autre, ce qui cause de la confusion au sujet des droits et des responsabilits des gestionnaires eu gard l'enqute administrative.
  • Les enqutes ne sont pas toujours ralises temps, en partie pour les autres raisons mentionnes ici.
  • Les enquteurs et les gestionnaires n'ont pas toujours accs aux constatations des autres entits gouvernementales qui examinent les mmes vnements (vrifications, divers ombudsmans, vrificateur gnral du Canada, enqutes de scurit, agents de la divulgation, etc.) ou n'en ont pas toujours connaissance. Et les intervenants ne connaissent pas tous leurs rles respectifs.

L'accs ingal des enquteurs qualifis en enqutes administratives et connaissant la fonction publique reprsente peut-tre la plus grande lacune dans le domaine des enqutes administratives. Bon nombre de ministres comptent sur les gestionnaires pour raliser des enqutes complexes. D'autres se fient des enquteurs ayant reu une formation de policier et ne connaissant pas la nature particulire des enqutes administratives.

 




4. Sanctions disciplinaires et administratives

Dans le cadre de l'examen, nous avons examin les politiques, les lignes directrices et le cadre de gestion du Conseil du Trsor rgissant la discipline dans la fonction publique afin de dterminer s'ils pouvaient tre renforcs. En cherchant valuer la viabilit du cadre, nous avons procd des consultations auprs de diverses organisations, de professionnels des ressources humaines et de cadres dirigeants. Nous avons aussi invit des agents ngociateurs participer l'examen.

Les sanctions disciplinaires visent principalement des personnes. L'imposition de consquences personnelles peut tre ralise au moyen de mesures disciplinaires ou administratives. Il ne faut pas cependant en conclure que les institutions sont exonres de responsabilit lorsqu'il y a mauvaise gestion. La surveillance institutionnelle attentive – comportant l'examen des circonstances systmiques ayant contribu la mauvaise gestion individuelle – est un lment important du plan d'action du gouvernement. Souvent, les interventions appropries en cas de non‑conformit viseraient, en totalit ou en partie, l'institution.

La responsabilisation d'un ministre a trait l'orientation gnrale d'un ministre, c'est--dire ses politiques et programmes. Elle comporte les tches suivantes : reprsenter le ministre au Parlement, piloter la lgislation relative aux travaux du ministre dans le processus lgislatif, assurer l'acceptation du budget des dpenses ministrielles et expliquer et dfendre les politiques et pratiques du ministre. Les ministres sont galement responsables de la qualit gnrale de la gestion du ministre. Les volets administratifs de la responsabilisation touchent la saine gestion des finances ministrielles. L'attribution de la responsabilit en matire de la mauvaise administration, de l'inconduite ou de rsultats inattendus de la gouvernance constitue, bien entendu, un autre aspect de ce mcanisme de contrle.

Les systmes de sanctions l'emploi, tant administratives que disciplinaires, permettent aux ministres d'offrir au Parlement et au public l'assurance de la prsence de systmes pour rpondre de faon progressive et approprie aux cas d'inconduite de la part des fonctionnaires. Cela inclut la recherche des causes de l'inconduite, la prise de mesures correctives appropries et l'limination de tous facteurs ayant contribu l'inconduite qui pourrait avoir t dcouvert.

De nombreuses personnes semblent considrer le rle et les fonctions du Conseil du Trsor, en tant qu'employeur public, comme tant semblables ceux des employeurs du secteur priv. De fait, les deux rgimes ont t trs diffrents durant la plus grande partie du premier centenaire de la Confdration, quand Sa Majest pouvait licencier le titulaire d'une charge sans motif. Avec le temps, les valeurs, l'thique et les politiques rgissant les comportements – et la responsabilit – des travailleurs de la fonction publique ont volu pour devenir un ensemble complexe de devoirs et d'obligations spciaux, dont certains sont inspirs des pratiques du secteur priv, mais dont la plupart reposent toujours sur les particularits lies au contexte de la fonction publique. Les normes et les pratiques disciplinaires ont aussi chang avec le temps; le pouvoir d'imposer des mesures disciplinaires est maintenant partag entre les administrateurs gnraux, les dirigeants d'employeurs distincts et le Conseil du Trsor.

4.1 Qu'est-ce qui constitue une  mesure disciplinaire ?

Mesures disciplinaires au sein du gouvernement

Les gestionnaires ont un certain nombre de mesures leur disposition :

  • rprimande orale;
  • rprimande crite;
  • suspension sans rmunration;
  • sanction pcuniaire;
  • rtrogradation;
  • cessation d'emploi.

Les mesures disciplinaires visent inciter les employs accepter les rgles et les normes de conduite qui sont souhaitables ou ncessaires l'atteinte des buts et des objectifs de l'organisation. Un rgime disciplinaire sert aussi sanctionner l'employ et est un mcanisme de dissuasion qui vise empcher tout autre employ de se livrer l'inconduite. l'extrmit du spectre, lorsque les circonstances le justifient et que le lien de confiance a t irrmdiablement rompu, le rgime disciplinaire appuiera la cessation d'emploi.

Une mesure disciplinaire est prise en raction une faute, qu'il s'agisse d'une transgression intentionnelle ou de ngligence condamnable. Elle ne sert pas rgler les cas d'incomptence ou d'incapacit, moins que, bien sr, celles‑ci dpendent de facteurs sur lesquels l'employ avait le contrle.

La LGFP, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et les politiques du Conseil du Trsor, ainsi que la jurisprudence et les rgles gnralement acceptes dans le domaine des relations de travail, constituent un cadre de rgles et d'obligations relatives la prise de mesures disciplinaires, des enqutes et des entrevues aux audiences disciplinaires et la documentation. Elles donnent les tapes suivre pour dterminer s'il y a eu inconduite et les mesures disciplinaires prendre, ainsi que diffrentes procdures de recours offertes aux personnes qui font l'objet de mesures disciplinaires. Une mesure disciplinaire peut faire l'objet d'un grief. Un grief contre une mesure disciplinaire entranant une sanction pcuniaire, une suspension ou le renvoi peut aussi tre soumis l'arbitrage. Toute mesure disciplinaire doit tre juge en fonction de la norme du  motif valable . L'arbitre doit ainsi dterminer s'il y a eu une inconduite ou un cart de conduite justifiant une intervention disciplinaire et, le cas chant, si l'inconduite en question justifie la mesure particulire (c.‑‑d. la sanction) qui a t prise en tenant compte de toutes les circonstances. Si l'arbitre juge que la conduite de l'employ ne constituait pas une inconduite coupable ou que la sanction tait excessive, il peut annuler toute sanction impose par l'employeur ou lui substituer une autre sanction.

La figure 2 illustre les tapes chronologiques du processus disciplinaire qui est couramment utilis au gouvernement.

Figure 2. Le processus disciplinaire du gouvernement du Canada

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Figure 2. Le processus disciplinaire du gouvernement du Canada

4.2 Normes de conduite

Les employs ont en tout temps la responsabilit de se conformer aux normes de conduite tablies, implicites ou explicites. Plusieurs instruments du Conseil du Trsor fixent des normes de conduite : le Code de valeurs et d'thique de la fonction publique, la Politique sur la divulgation interne d'information concernant les actes fautifs au travail et la politique intitule Pertes de fonds et infractions et autres actes illgaux commis contre la Couronne. Ceux-ci reconnaissent la nature unique de l'emploi dans la fonction publique et les obligations particulires des employs en ce qui a trait l'impartialit, l'honntet, la loyaut et la confidentialit. En outre, le Code rgissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intrts et l'aprs‑mandat a t cr pour accrotre la confiance du public l'gard de l'intgrit des titulaires de charge publique et du processus de prise de dcision au gouvernement. D'autres normes de conduite (qui ne sont pas fondes sur des exigences uniques la fonction publique mais plutt sur des pratiques de bonne gestion) sont tablies dans des politiques comme la Politique sur la prvention et le rglement du harclement en milieu de travail.

Des normes de conduite propres aux ministres peuvent galement tre tablies. Dans cet exercice, le Conseil du Trsor fait une mise en garde l'intention des administrateurs gnraux contre toute tentative de dfinir de manire exhaustive ce qui constitue l' inconduite , afin de conserver assez de flexibilit pour faire face tout type de problme disciplinaire pouvant surgir.

Plusieurs autres types d'inconduite lie l'emploi sont viss, comme l'insubordination. tant donn qu'une certaine conduite est implicite dans le contexte de l'emploi (c'est--dire une conduite fondamentale compatible avec l'exercice des fonctions et responsabilits d'un employ), il n'est pas ncessaire de la dcrire explicitement dans une politique. 

La transgression des politiques lies au travail peut aussi constituer de l'inconduite, par exemple la transgression d'une politique sur l'utilisation d'Internet ou d'une politique sur les voyages.

Avant d'imposer des mesures disciplinaires, le ministre doit s'assurer que l'employ a t pralablement inform des normes de conduite respecter ou qu'il pourrait raisonnablement tablir que l'employ aurait d connatre les normes de conduite. Les attentes relatives ce que l'employ aurait d savoir dcoulent du poste de l'employ, de sa formation et de son accrditation, du mandat et des responsabilits rattachs son poste, de son exprience de travail, de ses efforts de dissimulation, du bon sens, du critre objectif de la personne raisonnable dans des circonstances semblables, des communications de l'employeur et des avertissements antrieurs.

4.3 Les mesures disciplinaires en tant qu'interventions administratives des comportements individuels

Le gouvernement peut opposer une srie d'interventions aux comportements individuels et la prise de mesures disciplinaires ne reprsente qu'une d'entre elles. La ligne de conduite adopte par les ministres dpend de la faon dont la conduite se caractrise, soit comme inconduite coupable ou comme incomptence.

Le cadre disciplinaire et administratif du gouvernement du Canada en place aujourd'hui est sain et est comparable celui d'autres ordres de gouvernement comparables fonds sur le modle de Westminster. L'ventail de sanctions et d'interventions offertes aux gestionnaires est appropri. Les approches adoptes dans la fonction publique jusqu' maintenant constituent une bonne base pour l'exercice direct du pouvoir disciplinaire confr aux administrateurs gnraux par la Loi sur la modernisation de la fonction publique. L'annexe B donne les grandes lignes de la comparaison entre les pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires du gouvernement fdral et ceux des gouvernements provinciaux et territoriaux et de certains pays du Commonwealth. L'approche de base est diffrente. Certains ordres de gouvernement disposent d'une loi complte comprenant une hirarchie de rgles et de systmes rgissant les responsabilits des fonctionnaires. Certains autres imposent des fonctions particulires aux cadres de direction ou prvoient l'examen indpendant de leur rendement. Cependant, les types de sanctions disciplinaires disponibles en cas d'inconduite ou de mauvaise gestion ne sont pas trs diffrents.

Il incombe la direction des ministres et des organismes d'appliquer le rgime, et ce, de faon judicieuse, particulirement depuis l'entre en vigueur de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, le 1er avril 2005. Les lignes directrices du Conseil du Trsor ont dj confi aux ministres et aux organismes la responsabilit d'laborer, de maintenir et de modifier des codes de discipline tenant compte de l'organisation et du mandat ministriels. Bien que la plupart des organisations, plus particulirement les grandes, aient des codes, ceux-ci ne visent pas prcisment les comportements qui peuvent mener la mauvaise gestion. Les obligations spciales des fonctionnaires ont t mentionnes plus tt. Elles ne sont pas bien intgres au processus et la pense disciplinaires. Un consensus doit tre tabli dans deux secteurs, au sein des collectivits des relations de travail et de la gestion : soit les incidences de la non‑conformit aux rgles de gestion et la dtermination de ce qui constitue une inconduite ncessitant la prise de mesures disciplinaires.

Les gestionnaires du secteur public travaillent dans un environnement complexe. Par exemple, dans une tude de cas susceptible d'entraner des mesures disciplinaires pour mauvaise gestion, nous avons relev 25 politiques du Conseil du Trsor qui pourraient tre invoques, dont la plupart n'taient pas relies entre elles ou ne faisaient pas l'objet de renvois. Comme il fallait s'y attendre, la connaissance et la prise de conscience des politiques et des procds sont souvent insuffisantes ou faibles. Nous tenons compte de cet lment dans le renouvellement de l'ensemble des politiques du Conseil du Trsor.

Enfin, il arrive parfois que la mauvaise gestion soit le rsultat d'un rendement non coupable, mais faible, plutt qu'une affaire de discipline. Il semble qu'en raison de l'abondance de mcanismes de redressement, les problmes lis au rendement insatisfaisant doivent tre traits diffremment.

Dans ces situations, l'adoption de mesures contre les mauvais gestionnaires et les employs au rendement insatisfaisant fait partie d'une intervention approprie. La Loi sur la modernisation de la fonction publique prvoit des dispositions qui permettent de traiter avec dfrence l'opinion d'un administrateur gnral que le rendement d'un employ est insatisfaisant lorsqu'une dcision de mettre fin un emploi ou de rtrograder un employ faible rendement est examine par un arbitre.

Le processus d'intervention suivre en cas de comportement non coupable n'est pas d'une complexit dmesure mais il demande un effort soutenu. L'appui offert par les spcialistes des ressources humaines est probablement l'lment qui peut le mieux aider les gestionnaires de la fonction publique appliquer ce processus. Les dispositions de la Loi sur la modernisation de la fonction publique exigent que chaque administrateur gnral mettre en œuvre des mcanismes officieux de rsolution de conflits au sein de son institution. Cette mesure fournira un mcanisme de facilitation pour aborder les cas de faible rendement.

4.4 Sanctions disciplinaires et interventions administratives l'intention de groupes de fonctionnaires particuliers

Au cours de l'examen, nous nous sommes aussi penchs sur les mcanismes de responsabilisation et de sanctions s'appliquant aux membres du groupe de la direction, aux anciens employs, aux titulaires de charge publique et aux employs des socits d'tat. Le but tait d'valuer leur pertinence.

Groupe de la direction

En tant que cadres suprieurs de la fonction publique, les membres du groupe de la direction (EX) jouent un rle fondamental dans l'instauration et le maintien d'une culture qui dsapprouve la mauvaise gestion et cherche favoriser une saine gestion des ressources gouvernementales. tant donn que les membres de la catgorie de la direction doivent jouer un rle de leadership et qu'ils sont aussi parmi les fonctionnaires les plus mobiles, leur conduite, leurs valeurs et leurs attitudes peuvent grandement influencer l'ensemble de la fonction publique. Mme si la responsabilit des cadres suprieurs s'exerce dans la structure hirarchique de leur propre ministre, il existe un certain nombre de processus pour le perfectionnement et la gestion de la collectivit, en particulier aux niveaux EX-4 et EX-5 (sous-ministre adjoint).

Les lments de base d'une bonne gouvernance comprennent manifestement l'tablissement de responsabilits claires et la mise en place de mcanismes qui tiennent les membres de l'effectif de direction responsables de leur gestion. Certaines administrations ont abord quelques-uns de ces lments de faon trs directe. Dans certains cas, des dispositions particulires traitaient de la discipline des cadres de direction ou de la gestion de leur rendement. D'autres touchaient galement la discipline des cadres de direction par une partie l'extrieur du ministre.

Dans la fonction publique canadienne, les mesures disciplinaires imposes aux cadres suprieurs sont souvent de nature non officielle. Le concept de mesures disciplinaires progressives est n de la ngociation collective et apparat habituellement dans les conventions collectives. Il n'est pas reconnu dans la common law o les employs passent des avertissements aux licenciements motivs. Par consquent, la mthode des mesures disciplinaire progressives ne s'applique pas de la mme faon, pour peu qu'elle s'applique, aux membres de la direction. Tout comme la priode de pravis de cessation d'emploi se calcule diffremment pour les cadres et les employs syndiqus, la mthode disciplinaire diffre. De fait, un examen des dcisions rvle qu'un comportement pour lequel un employ syndiqu sera suspendu pourra faire l'objet d'une cessation d'emploi d'un cadre suprieur.

En tant que modles de comportement pour l'organisation, les cadres suprieurs doivent se conformer une norme plus leve. Pour la mobilit de carrire, et assurment pour la continuit d'emploi, il est ncessaire d'avoir un dossier dpourvu de mention d'inconduite. Il est essentiel d'tablir une relation de confiance entre la haute direction et les cadres ministriels. Les quelques rares cas d'inconduite ou autre difficult tmoignent bien de la culture de la relation entre les cadres et leurs suprieurs et donnent souvent lieu des sanctions officieuses comme la mutation d'autres postes. Comme la rmunration des cadres suprieurs comprend la rmunration au rendement, ceux qui ont eu de telles difficults dans l'exercice de leurs fonctions de gestion verront par consquent des sommes retenues sur leur rmunration. Par consquent, si les mesures disciplinaires officielles sont habituellement vites, elles le sont le plus souvent au profit d'une dmarche diffrente, moins officielle, entranant souvent une dmission.

Cette approche a l'avantage de la flexibilit, mais elle cre des difficults lorsqu'il s'agit d'assurer une faon cohrente d'aborder les actes de mauvaise gestion dans la fonction publique. Elle a galement donn l'impression que les cadres suprieurs ne sont pas tenus responsables, en particuliers pour des actes de mauvaise gestion qui se sont produits  durant leur quart . tant donn qu'en gnral la mauvaise gestion n'est pas ncessairement dtecte, ni ncessairement et systmatiquement sanctionne, on pourrait croire que le gouvernement fait preuve de laxisme dans la gestion de ces types de situation. Par ailleurs, il faut tenir compte de facteurs et de circonstances qui sont uniques aux cadres de direction dans le choix des interventions disciplinaires, comme le font les politiques et les mthodes distinctes qui ont t adoptes pour faire face aux situations menant une cessation d'emploi, par exemple la Politique sur les mutations des membres du Groupe de la direction qui prvoit que les fonctionnaires aux niveaux levs peuvent tre transfrs d'un poste l'autre sans leur consentement selon les besoins oprationnels.

Un cadre de conformit efficace exige du gouvernement qu'il officialise les interventions possibles en cas de mauvaise gestion de la part d'un cadre de direction, ce qui n'empche pas de faire preuve de souplesse et d'appliquer des mthodes uniques la catgorie de la direction. tant donn que la mauvaise gestion n'est pas ncessairement dtecte sur-le-champ, il faut parfois explorer des mcanismes invitant les cadres rendre compte des transgressions, mme si celles-ci remontent parfois un certain temps ou si les cadres ont chang de poste.

Les principes qui sont exposs ici devraient s'appliquer aux plus hauts chelons de la direction de tous les ministres. Le dsir du gouvernement de rcompenser les cadres en fonction d'une bonne gestion doit tre exprim par l'adoption de mesures et la reconnaissance. Cette reconnaissance est aussi importante que les interventions en cas de mauvaise gestion.

Il n'est pas raliste de prsumer que ceux qui valuent les cadres de direction sont toujours de bons gestionnaires eux-mmes. Le Programme de gestion du rendement doit reconnatre cette ralit et donner aux cadres de direction les outils leur permettant de grer efficacement leurs subalternes. Certains ministres ont beaucoup fait pour aviver ce programme et s'assurer que les gestionnaires en tirent le maximum d'avantages.

Les cadres de direction, comme d'autres groupes de fonctionnaires qui sont engags dans la gestion des ressources publiques, peuvent avoir souffert de l'absence de programmes de formation en gestion de base (bien que certains aient profit des programmes de perfectionnement des cadres). Mme si les initiatives de planification des ressources humaines du gouvernement ont tabli la validit du perfectionnement des cadres suprieurs, elles ont surtout mis l'accent sur les comptences plus  gnrales  en leadership qui sont intrinsques la bonne gestion. Toutefois, dans la pratique, on a peut-tre ralenti l'acquisition de comptences complmentaires, comme la connaissance et la comprhension des principes et des rgles de gestion qui doivent rgir les cadres de direction dans l'exercice de leurs fonctions.

Le nouvel accent que le gouvernement met sur la bonne gestion s'est manifest notamment lors de l'laboration du CRG. Ce dernier favorisera une prise en compte plus systmatique des comptences en gestion et du rendement des gestionnaires lors de l'valuation des cadres de direction. Le Rseau du leadership et la Commission de la fonction publique du Canada achvent de dresser un nouveau profil de comptences pour les cadres de direction. L'excellence en gestion est l'une des quatre comptences cls en matire de leadership, qui comprennent aussi les valeurs et l'thique qui guideront le recrutement, l'valuation et la promotion des cadres de direction dans la fonction publique. Le profil de leadership visera galement les sous-ministres, les dirigeants d'organisme et les gestionnaires des niveaux qui alimentent le groupe de direction et facilitera ainsi l'adoption de pratiques et de valeurs communes ainsi que de la nouvelle culture de gestion.

Anciens fonctionnaires

Dans un certain nombre de cas qui ont t examins par la vrificatrice gnrale du Canada, des fonctionnaires paraissant avoir t impliqus dans des actes d'inconduite n'taient plus en poste au moment de la prsentation des rapports. Cela nous a pouss tudier la situation d'anciens employs ayant pu commettre des actes de mauvaise gestion pendant qu'ils taient en fonction.

Dans le cadre du prsent examen, ces situations ont soulev deux lments :

  • l'incidence du dpart de l'employ sur l'enqute;
  • la nature et la pertinence des sanctions qui peuvent tre infliges l'employ.

On n'a pas ncessairement accs aux raisons justifiant ces dparts, mais on pourrait parfois penser que ces derniers sont le rsultat d'un processus disciplinaire ayant abouti une entente qui prvoit une dmission. Un fonctionnaire peut galement avoir donn sa dmission, sans qu'on l'y incite, pendant une enqute.

Comme le but principal des mesures disciplinaires est de corriger des comportements, le fait d'en imposer une un employ qui s'en va est peu susceptible d'obtenir le rsultat dsir. De plus, si l'employ a dj quitt son poste, la relation d'emploi sur laquelle repose le pouvoir d'imposer des sanctions disciplinaires ou administratives n'existe plus.

Pour le moment, le gouvernement dispose de certains instruments. Le Code criminel et la LGFP ne distinguent pas les infractions en fonction de la situation d'emploi de la personne, et les politiques en vigueur exigent la divulgation des infractions possibles l'organisme d'application de la loi comptent. Paralllement, les sommes d'argent que des personnes la retraite doivent peuvent tre dduites des montants dus l'tat ou verser par l'tat, y compris les prestations de retraite. De fait, de nombreux ministres et organismes retiennent le versement des prestations de cessation d'emploi pendant la dcision d'une revendication existante lorsqu'il y a un risque que des sommes soient dues la Couronne.

La facilit relative avec laquelle les ministres peuvent conclure des marchs directement ou indirectement pour obtenir les services de fonctionnaires soulve la question de savoir s'il est opportun de retenir les services d'une personne qui a remis sa dmission de la fonction publique en raison d'actes de mauvaise gestion, moins qu'elle ait t reconnue coupable de corruption. La mme question se pose en cas de rembauchage ou d'embauchage par un autre employeur de la fonction publique ou une socit d'tat mandataire. Aucune rgle gnrale n'empche un employ congdi ou un employ ayant remis sa dmission dans le cadre du processus disciplinaire d'tre rembauch

Titulaires de charge publique

Nous avons aussi examin la situation des titulaires de charge publique, en particulier les personnes nommes par le gouverneur en conseil. Au moment d'aller sous presse, environ 3 000 personnes nommes taient en fonction, dont environ 600 temps plein. De temps autre, on se demande si ces personnes nommes sont tenues de se conformer aux rgles et sont assujetties aux rgimes habituels de sanctions et d'application de la loi.

Les personnes nommes par le gouverneur en conseil occupent divers postes dans diffrentes organisations. Elles sont nommes dirigeants et membres de ministres, d'organismes, de conseils, de commissions et de socits d'tat. Elles comprennent des sous-ministres et des administrateurs gnraux. Pour nombre d'entre elles, c'est le CRG qui servira d'nonc des attentes.

Le Bureau du Conseil priv a publi deux documents pour aider les sous-ministres et les dirigeants d'organismes : Guide du sous-ministre[6] et Un guide pour les dirigeants d'organismes : Fonctionnement, structures et responsabilits au sein du gouvernement fderal.[7] Ces publications aident dfinir les responsabilits et l'obligation de rendre compte, qui se traduisent par des attentes. Si on les ajoute au Code de valeurs et d'thique de la fonction publique, de 2003, au Code rgissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intrts et l'aprs-mandat, paru en 2004, et au CRG, il est vident qu'il existe plusieurs documents pour aider la plupart des titulaires de charge publique comprendre la culture et les valeurs du gouvernement ainsi que les attentes en matire de rendement. Toutefois, ces publications ne suffisent pas.

Des observations donnent penser que certains cas de mauvaise gestion chez les titulaires de charge publique dcoulent non pas d'une action fautive dlibre mais bien de la mconnaissance des rgles, de la culture ou des valeurs de l'administration publique.

Deux facteurs semblent contribuer ces situations. Premirement, bon nombre de ces organisations ont des mandats qui leur demandent d'exercer des fonctions quasi judiciaires ou autrement d'exercer leurs activits de faon plus indpendante du pouvoir excutif que les ministres. Il arrive l'occasion que cette indpendance provenant du mandat soit interprte de faon errone comme de l'indpendance en matire d'administration (gestion des finances et des ressources humaines). Parfois, il semble que certains titulaires de charge publique prouvent des difficults tablir l'quilibre entre l'indpendance de leur mandat et l'ensemble dfini des exigences administratives et des valeurs du gouvernement.

Le fait qu'une organisation dispose d'un mandat prvoyant un certain degr d'indpendance de l'excutif n'entrane pas automatiquement le mme degr d'indpendance en ce qui a trait l'administration ou la gestion de l'organisation. Il y a de nombreuses organisations qui sont indpendantes du point de vue de l'excution de leur mandat (p. ex., le Bureau du vrificateur gnral du Canada), mais qui sont soumises aux lois, aux rglements et aux politiques s'appliquant la gestion financire et l'administration gnrale d'organisations vises par la LGFP, qu'il s'agisse d'un ministre ou d'un tribunal.

Le deuxime facteur est li au premier mais se manifeste dans les organisations sans gard leur degr d'indpendance. Certains titulaires de charge publique dont c'est la premire exprience de travail au gouvernement fdral peuvent avoir un ensemble diffrent de valeurs culturelles. Parfois, ils n'ont pas profit d'un appui suffisant pour acqurir la culture et les instincts qui leur permettent d'adapter leurs pratiques l'environnement de la fonction publique. Souvent, ces ensembles de valeurs ne sont qu'une manifestation de la diffrence entre les rgles de chaque environnement. Une majorit de titulaires de charge publique qui assument des responsabilits de gestion sont perus par les observateurs comme des gens qualifis et s'acquittent de leurs fonctions avec intgrit et comptence. certaines occasions, des problmes se sont poss lorsque des titulaires de charge publique nomms de l'extrieur de la fonction publique croyant lgitimement que leur exprience du secteur priv avait contribu leur nomination n'ont pas adapt leurs anciennes pratiques leur nouvel environnement du secteur public. En consquence, ils ont pu croire qu'il tait lgitime de grer conformment un ensemble de valeurs et une thique provenant de leur exprience l'extrieur du gouvernement, et que c'tait mme escompt de la part des responsables de leur nomination. Cette attitude a parfois caus des problmes. On pourrait dfinir d'autres mesures pour s'assurer que toutes les personnes nommes comprennent les diffrences dans les attentes, les rgles et les valeurs au sein de la fonction publique.

Le Secrtariat, le Bureau du Conseil priv et l'cole de la fonction publique du Canada (EFPC) ont labor des programmes de formation et d'orientation, dont un cours d'initiation la culture et l'thique de la fonction publique. Ces cours et programmes initient les titulaires de charge publique la culture de la fonction publique et aux cadres lgislatifs et de politique qui rgissent leur travail. Les mcanismes d'apprentissage servent aussi familiariser les personnes nouvellement nommes avec les rseaux professionnels appropris. Pour le moment, le titulaire de charge publique dtermine s'il souhaite s'y intgrer. De plus, l'EFPC met sur pied un programme de formation l'intention des cadres dirigeants qui est ax sur les responsabilits fondamentales en gestion (finances, ressources humaines, valeurs et thique, etc.).

Titulaires de charge publique dans les socits d'tat

Les administrateurs des socits d'tat sont habituellement des personnes qui sont nommes temps partiel et qui sont assujettis la premire partie du Code rgissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intrts et l'aprs-mandat (2003) (le Code). Les premiers dirigeants sont habituellement les seuls titulaires de charge publique temps plein et, ce titre, sont assujettis toutes les parties du Code. Pour les socits d'tat, le Code reprsente un ensemble crit d'attentes relatives aux valeurs et aux principes qui influencent les dcisions du premier dirigeant et des administrateurs. Les conseils d'administration adoptent par rglement des codes de conduite et des procds pour la dclaration et la gestion de conflits d'intrts. Ceux-ci ont tendance tre adapts aux caractristiques particulires d'une socit donne mais ils s'appuient nanmoins sur des principes semblables.

Le Bureau du Conseil priv, en collaboration avec le Secrtariat, a labor un cours sur la gouvernance organisationnelle (comportant un volet sur le Code de valeurs et d'thique de la fonction publique) pour tout prsident du conseil, premier dirigeant ou administrateur nomm une socit d'tat. Le cours dcrit les principes de la gouvernance organisationnelle de mme que les rles et responsabilits de l'administrateur.

Employs des socits d'tat

Nous avons examin les processus utiliss par les socits d'tat pour sanctionner la mauvaise gestion de la part de leurs employs. Comme le souligne l'Examen du cadre de gouvernance des socits d'tat du Canada, ces dernires grent leurs oprations courantes de faon autonome. Ni le Conseil du Trsor, ni aucune autre partie de l'excutif ne joue un rle d'enqute ou d'application relativement la conduite des employs des socits d'tat.

Il n'est pas ncessaire de rviser ces conclusions en regard des rsultats de l'Examen du cadre de gouvernance des socits d'tat du Canada. Il ne serait pas appropri non plus d'largir le rle que le gouvernement peut jouer en ce qui touche l'application de mesures disciplinaires l'encontre des employs des socits d'tat.

Le gouvernement dispose de mcanismes de surveillance en ce qui concerne les socits d'tat. Toutes les socits d'tat doivent effectuer des vrifications annuelles. Actuellement, la vrificatrice gnrale du Canada effectue une vrification de 41 des 46 socits d'tat mres, et la majorit font l'objet d'un examen spcial (un genre de vrification du rendement). Dans son rapport intitul Examen du cadre de gouvernance des socits d'tat du Canada, le gouvernement s'est engag donner au vrificateur gnral du Canada le pouvoir discrtionnaire de vrifier toutes les socits d'tat (sauf la Banque du Canada et l'Office d'investissement du Rgime de pensions du Canada), ainsi qu' exiger que toutes les socits d'tat soient soumises un examen spcial de la part du vrificateur gnral du Canada. La Loi d'excution du budget de 2005, dpose par le gouvernement la Chambre des communes le 23 fvrier 2005, fait foi de cet engagement.

Le Conseil du Trsor et le gouvernement ont besoin de moyens pour vrifier si les socits d'tat et leurs employs se conforment aux dispositions pertinentes de la LGFP et aux politiques connexes. Il faudrait donc que l'information pertinente soit mise la disposition du Conseil du Trsor par la prsentation de rapports rguliers.

 




5. Sanctions pnales

La LGFP prvoit des sanctions pnales pour les fonctionnaires qui manifestent des comportements lis au recouvrement ou la gestion des fonds publics.

La recherche portant sur la conformit a confirm que des procdures pnales ne sont pas ncessairement appropries – ni des plus pratiques – comme premire intervention pour les cas de mauvaise gestion. En plus de ses lacunes titre d'outil de dissuasion et de modification des comportements, le recours au systme de justice pnale est coteux et lent, et le rle de nombreux facteurs diffrents en rend l'issue plutt imprvisible. Cela dit, il y a certainement des cas o le dpt d'accusations criminelles par des agents de la force publique constitue une intervention manifestement approprie.

5.1 Le rgime pnal actuel

Les tractations malhonntes et inefficaces, qui ont t dcrites comme tant endmiques au sein des ministres du gouvernement fdral depuis le milieu des annes 1800, sont probablement ce qui entran la dcision de 1867 du Parlement d'tablir, dans certains articles du Revenue Act, des responsabilits criminelles pour certains fonctionnaires en ce qui a trait la garde et la comptabilisation des fonds publics. L'essentiel de ces dispositions a t conserv dans les autres lois subsquentes sur le revenu consolid, y compris dans la Loi sur le revenu consolid et la vrification de 1931 qui centralise les systmes financiers pour les dpenses du gouvernement, permettant ainsi de mettre en place un meilleur pouvoir excutif.[8]

Les infractions criminelles sont dfinies aux articles 80 et 81 de la LGFP. Dans la plupart des cas, elles touchent la corruption des fonctionnaires et la falsification des dossiers. L'article 80 prcise qu'une infraction est commise lorsqu'une personne qui gre des fonds pour le gouvernement omet de fournir par crit son suprieur de l'information concernant une contravention la LGFP ou son Rglement.

Malgr le fait que ces dispositions existent depuis longtemps, un examen des rapports sur les dcisions judiciaires rendues au Canada n'a pas permis de dceler de cas o ces dispositions ont permis de poursuivre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. Le Service fdral des poursuites du procureur gnral indique galement qu'il n'a jamais reu, de la part d'agents d'application de la loi, des accusations en vue d'intenter des poursuites en vertu de la LGFP.

Cela ne signifie pas qu'il n'y a pas eu de poursuites contre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. En fait, depuis deux ans, plusieurs cas de dpt d'accusations criminelles lies des actes commis par des employs dans le cadre de la gestion des fonds publics ont t diffuss par les mdias. Ces accusations ont t portes en vertu des dispositions du Code criminel.[9]

En gnral, le pouvoir de poursuivre en vertu du Code criminel est donn aux procureurs gnraux des provinces. Les procureurs de la Couronne des provinces travaillent en troite collaboration avec les organismes d'application de la loi œuvrant dans le mme territoire de comptence et tabliront des relations de travail continues avec les policiers. Cette relation de travail et la connaissance qu'ont les procureurs provinciaux et les policiers du Code criminel et de son fonctionnement peuvent tre des facteurs dans la dcision de travailler en fonction du Code plutt que de la LGFP (dans ce cas, ce sont les procureurs de la Couronne fdraux qui s'occuperaient de la poursuite).

En vertu de la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illgaux commis contre la Couronne, toutes les pertes d'argent et les cas prsums de fraude, de dtournement de fonds ou de toute autre infraction ou acte illgal contre la Couronne doivent tre signals aux autorits charges de l'application de la loi. Les services de police utilisent normalement un systme d'tablissement des priorits pour l'affectation des ressources une enqute sur un dossier ou une catgorie de dossiers. D'aprs nos consultations, il semble que ces systmes n'accordent pas une priorit trs leve aux dossiers portant sur des infractions la LGFP, sauf si ceux-ci peuvent rvler des cas de corruption ou qu'ils reprsentent des cas importants de vol ou de fraude.

Les responsables de l'application de la loi que nous avons consults au cours de l'examen sont d'avis que les dispositions du Code criminel sont sans faille et qu'ils permettent de poursuivre les cas graves de mauvaise gestion. Les procureurs et les policiers ont galement dit qu'ils prfrent nettement travailler avec le Code criminel, qu'ils connaissent bien, plutt qu'avec la lgislation sur l'administration financire.

Les infractions criminelles contreviennent des rgles fondamentales et reprsentent des prjudices rellement manifestes.[10] Il est vident que le Code criminel est un outil trs complet et utile pour le traitement des activits visiblement criminelles.

Une comparaison entre les infractions prvues la LGFP et celles qui sont dfinies dans le Code criminel confirme que les infractions prvues la LGFP, sauf une, apparaissent dans les deux lois. Cette exception est l'omission de dclarer une infraction dont nous avons dj parl et pour laquelle il n'existe pas d'quivalent dans le Code criminel.

Cette situation soulve trois scnarios diffrents : tablir des infractions visant prcisment les responsabilits des gestionnaires de la fonction publique; liminer simplement les infractions prvues la LGFP car elles ne sont pas utilises; crer un rgime de sanctions rglementaires plutt qu'un rgime de sanctions pnales pour les infractions la LGFP.

5.2 Examen des nouvelles orientations

La porte des infractions la LGFP est trs limite. Les types de comportement interdis par la LGFP ne refltent pas, dans la plupart des cas, la gamme des tches et des obligations en matire de gestion qui sont imposes par la LGFP. L'article 126 du Code criminel, qui fait de la dsobissance toute loi fdrale une infraction, compense cela en partie. Toutefois, cet article n'est pas trs utile pour assurer la conformit ces dispositions particulires et ne couvre pas la violation des rglements ou des politiques.

La LGFP nonce un ensemble d'obligations et de devoirs, dont la violation peut, en thorie, donner lieu des infractions, comme suit :

  • paragraphe 9(1) : dfaut de tenir des comptes selon la forme prvue;
  • paragraphes 9(2) et 9(3) : dfaut de fournir des renseignements et toute documentation requis par le Conseil du Trsor;
  • paragraphe 17(1) : dfaut de dposer les fonds publics tel que requis;
  • paragraphe 31(3) : dfaut de mettre en place des systmes convenables de contrle et de vrification internes;
  • articles 26 et 28 : effectuer des paiements partir du Trsor moins d'y tre autoris;
  • paragraphes 24.1(1), (2) et 25(2) : renonciation aux crances de faon autre que celles prescrites;
  • article 160 : violation des rglements, des politiques et des procdures prescrites.

Nous prsentons la figure 3 les infractions que l'Australie, la Nouvelle-Zlande et l'Afrique du Sud ont incluses dans leurs lgislations sur la gestion des finances gouvernementales et qui portent prcisment sur les devoirs et obligations connexes. Elles varient grandement et les sanctions imposes par ces pays vont galement de trs clmentes trs svres. Par exemple, la Nouvelle-Zlande prvoit une amende maximale de 2 000 dollars sur dclaration de culpabilit par procdure sommaire pour avoir refus ou omis de produire de l'information en sa possession ou sous son contrle sur les activits financires ou bancaires qui sont lies tout bien ou responsabilit de la Couronne. Pour une infraction quivalente, l'Afrique du Sud impose une peine d'emprisonnement maximale de 15 ans. Le Canada possde une interdiction de mme nature dans la LGFP mais pas prcisment pour une infraction de non-conformit.[11]

Figure 3. Survol comparatif des infractions dans trois champs de comptences

Nota : La Grande-Bretagne ne possde pas de lgislation en matire de gestion financire gnrale.

Description des infractions Australie[12] Nouvelle- Zlande[13] Afrique du Sud[14]
Fonds publics verss dans un compte non officiel
Rception de fonds publics par des tiers sans autorisation du ministre    
Retrait des comptes officiels effectus sans autorisation par dcret du ministre des Finances    
Mauvaise imputation ou utilisation de fonds publics    
Refus ou omission de fournir de l'information  
Rsister ou faire obstruction des personnes dans l'exercice de leurs fonctions  
Faire de fausses dclarations ou donner de l'information en sachant qu'elle est errone ou trompeuse    
Commettre des actes dans le but d'obtenir illgitimement tout paiement de fonds publics ou mauvaise utilisation de toute ressource financire publique    
Dfaut de tenir des registres    
Dtruire ou falsifier des documents    
Dfaut de signaler des transactions suspectes ou inhabituelles    
Divulgation non autorise    
Utilisation malveillante d'information    
Dfaut de formuler et de mettre en œuvre des rglements internes    
Dfaut de former ou de nommer un agent de conformit    
Accs non autoris au contenu d'un systme informatique ou de modification de son contenu    

Le systme canadien d'infractions criminelles pour mauvaise gestion fonctionne dans le cadre d'un double rgime. Il n'est pas vident que cette dualit sert un but quelconque :

  • Premirement, la prfrence systmatique pour le Code criminel a pu nuire la valeur dissuasive des infractions actuellement prvues par la LGFP.
  • Deuximement, moins de crer, de financer et d'appuyer une capacit d'enqute et de poursuite avec un mandat prcis, le gouvernement fdral n'exerce aucune influence sur la faon dont la collectivit de l'application de la loi aborde les violations de la LGFP.[15]

Le gouvernement n'a alors pas beaucoup d'outils pour traiter les cas graves – quoique non criminels au sens traditionnel du terme – de non-respect des rgles de gestion. Cela soulve la question quant la pertinence d'un rgime de sanctions pnales qui ne tient que trs peu compte de la nature prcise de la LGFP.

L'expos qui prcde soulve galement la question de savoir s'il est pertinent d'avoir deux ensembles d'infractions qui font pratiquement double emploi. Le retrait des sanctions criminelles permettrait de reconnatre que des peines plus svres n'entranent pas de changement de comportement et ne conviennent pas toujours toutes les situations. Si les peines sont accompagnes de nouvelles sanctions administratives ou rglementaires, cela permet galement de dmarquer un comportement fondamentalement criminel d'un comportement immoral qui n'a pas de source criminelle. Les agents d'application de la loi connaissent mieux le Code criminel et peuvent aussi travailler plus efficacement.

 




6. Recouvrement des fonds perdus

Au cours de l'examen, nous avons tudi les outils et les mcanismes disponibles pour le recouvrement des crances au sein du gouvernement fdral. Des sances de consultation ont eu lieu avec les agents financiers suprieurs, avec les avocats du gouvernement travaillant au recouvrement des crances, avec le Bureau du contrleur gnral et avec matre Andr Gauthier qui, lors de la parution du rapport de la vrificatrice gnrale du Canada en novembre 2003, a t nomm conseiller spcial pour le recouvrement au civil. Les membres de la collectivit des agents financiers ont galement fait parvenir des commentaires.

6.1 L'approche du gouvernement en matire de recouvrement de crances

Dans le systme canadien de dmocratie parlementaire, le gouvernement doit rendre compte au Parlement de la gestion des fonds qui lui sont confis. Dans l'administration des fonds publics, le gouvernement en place est aussi responsable de la gestion des fonds publics devant la population canadienne.

Les fondements de l'administration financire au Canada ont t tablis l'poque de la Confdration au moment de l'laboration des grands principes, dont les suivants : un fonds consolid unique pour les revenus et dbours (le Fonds consolid du revenu qui est aujourd'hui le Trsor), le pouvoir parlementaire d'approbation des impts, des dpenses et des emprunts, des systmes de contrle interne pour la protection des biens publics et un systme normalis de comptabilit et de prsentation de rapports.

Ces principes demeurent en vigueur et ils ont t renforcs par les rformes qui se sont succdes, comme la promulgation en 1951 de la Loi sur l'administration financire, la dcentralisation des responsabilits relatives l'administration financire et la cration d'une politique de l'administration financire imposant des exigences tous les ministres.

Le cadre de recouvrement du gouvernement est vaste et il comprend une srie de dispositions dans la LGFP, trois ensembles distincts de rglements et un certain nombre de politiques. Ces processus ont fait l'objet d'un important examen qui a t ralis par le Secrtariat en 2002 dans le cadre d'une analyse des pratiques de gestion des comptes dbiteurs du gouvernement. Selon les conclusions tires ce moment-l, le cadre juridique est sain et il serait possible d'amliorer le processus de gestion par des rvisions des politiques. La nouvelle Politique sur la gestion des comptes dbiteurs accorde aux ministres et aux organismes, en plus de leurs responsabilits particulires l'gard des comptes dbiteurs sous leur contrle direct, une responsabilit organisationnelle pour la gestion gnrale des comptes dbiteurs. L'amlioration de l'efficacit et de l'efficience de la gestion gnrale des crances du gouvernement permet de financer diverses activits du gouvernement. Cette mesure favorise le reprage des possibilits de partage de l'information, de la technologie de l'information, des installations de recouvrement ou d'autres ressources. En 2003, la nouvelle politique a t examine par un comit de travail interministriel dans le cadre de l'analyse de l'ensemble des politiques du Secrtariat. Ce dernier a conclu que la politique en vigueur tait complte et ne ncessitait aucun changement.

Les processus de recouvrement des crances sont illustrs la figure 4.

Une dette cause par un cas de mauvaise gestion ou une mauvaise gestion donnant lieu des dettes n'a pas fondamentalement d'incidence sur le processus de recouvrement. Dans le contexte du prsent examen, la notion de dette recouvrer englobe ici aussi bien les cas de versements excdentaires et involontaires de salaires ou de pensions que les paiements de services n'ayant pas rpondu aux spcifications d'un contrat et les cas de dtournements intentionnels de fonds au profit d'agents ou d'employs relevant de la fraude ou du vol. Mme si les cas de mauvaise gestion, surtout si des comportements criminels sont souponns, peuvent entraner la ncessit d'assurer une protection plus htive des intrts du gouvernement, cette possibilit est dj prvue dans le cadre actuel. Par ailleurs, il faut reconnatre que, parfois, il peut tre difficile de recouvrer des fonds tout simplement parce que les fonctionnaires ont conclu de  mauvais marchs  ayant force obligatoire. Il est vident que les interventions dans ces cas consisteront principalement assurer la conformit, donner de la formation et imposer des sanctions.

Figure 4. Processus de recouvrement des crances

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Figure 4. Processus de recouvrement des crances

6.2 Recouvrement des crances dans d'autres administrations

Nous avons ralis un examen comparatif des mcanismes de recouvrement de crances et de la mthode gnrale de gestion financire, notamment avec les tats-Unis, l'Afrique du Sud, l'Australie et le Royaume-Uni. D'aprs cette recherche, il n'y a gure de diffrences dans les outils utiliss pour recouvrer des dettes (avis aux dbiteurs, compensation, agences de recouvrement, saisie-arrt, etc.). Cette information est rsume l'annexe C. La principale diffrence rside dans le degr de dcentralisation de cette responsabilit. Par exemple, l'Afrique du Sud mise sur les comptences de l'agent comptable du ministre qui est responsable du contrle budgtaire, des rapports et du recouvrement des crances. Au Royaume-Uni, la responsabilit des relations financires au sein du gouvernement incombe au Trsor et l'agent comptable veille assurer certains contrles internes.

6.3 Faciliter le recouvrement des crances

Dclarer les pertes de fonds

Les fonctionnaires sont tenus de signaler les pertes de fonds publics, les dtournements de fonds, les fraudes et les autres activits illgales prsums contre le gouvernement du Canada. La Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illgaux commis contre la Couronne (1992) a t adopte en rponse aux rapports du vrificateur gnral du Canada de 1984 et de 1987, selon lesquels les procdures l'poque ne permettaient pas d'assurer au Conseil du Trsor, la Gendarmerie royale du Canada (GRC), au sous-procureur gnral et au Parlement des rapports fiables sur l'activit illgale contre l'tat. Elle n'a pas t rvise depuis. La politique exige que les pertes fassent l'objet d'une enqute et soient signales au Parlement par le truchement des comptes publics, que les infractions prsumes soient signales aux organismes d'application de la loi et que les pertes soient recouvres dans la mesure du possible. Elle numre aussi les facteurs dont il faut tenir compte dans la dtermination du montant de la demande. Les ministres doivent mettre en œuvre des mesures pour prvenir la rptition de tels actes et prendre des mesures disciplinaires. Elle prcise que les gestionnaires qui omettent de prendre les mesures appropries ou qui, directement ou indirectement, tolrent l'activit rprhensible ou ferment les yeux sur celle-ci soient eux‑mmes tenus responsables. Enfin, elle incite les ministres rappeler aux employs leur obligation de signaler les infractions la LGFP, toute loi fiscale ou toute fraude contre Sa Majest.

Toutefois, les termes qui sont employs dans la politique sont ambigus et son but n'est pas clair, ce qui donne lieu des interprtations diverses. Les entrevues menes par l'quipe d'examen ont rvl que des gestionnaires omettent de signaler, conformment la politique, des pertes de fonds ou des cas de mauvaise gestion entranant des pertes de fonds.

Enfin, il semble probable que de nombreux fonctionnaires, dont des gestionnaires, ne connaissent pas leurs responsabilits en matire de prsentation de rapports en vertu de la LGFP et des politiques du Conseil du Trsor. En consquence, l'lment de la politique relatif aux rapports sur les violations de la LGFP et son rglement n'a pas les effets escompts et n'a pas l'effet dissuasif anticip.

Mme si l'intention tait de surveiller l'information dcrite dans la politique au moyen de rapports prsents par les ministres la GRC et au Secrtariat, la plupart des exigences en matire de rapports ont t abolies dans le cadre de l'Examen des programmes la fin des annes 1990. Certaines pertes ayant des consquences srieuses, des consquences l'chelle du gouvernement ou qui indiquent une faiblesse dans les politiques ou les contrles peuvent toujours tre rapportes. Toutefois, parmi les quelque 12 pertes qui sont rapportes au Secrtariat annuellement, trs peu rpondent toutefois ces critres.

Dlai de prescriptions pour le recouvrement des crances

Une autre question a t souleve au cours des consultations, celle du dlai de prescription applicable au recouvrement des dettes. La LGFP ne prcise pas de dlai limite pour le recouvrement d'une dette par dduction ou compensation. Selon la jurisprudence rcente, un tribunal conclura qu'un dlai de prescription de six ans prvu dans la Loi sur la responsabilit civile de l'tat et le contentieux administratif pourrait s'appliquer. Ainsi, toute dette datant de plus de six ans serait irrcouvrable. tant donn qu'il est difficile d'tablir la prsence d'un cas de mauvaise gestion et qu'il est complexe de dterminer la nature des dettes et des responsabilits individuelles, on pourrait penser instituer un dlai de prescription plus long, au cours duquel le gouvernement pourrait recourir la compensation. Cette mesure pourrait profiter au processus de recouvrement des crances dans son ensemble.

Dtection des pertes de fonds : cadre de contrle

Il existe un certain nombre de mcanismes pour cibler et dclarer les pertes de fonds : le cadre de contrle interne, les activits de vrification interne et externe et les systmes de dclaration, y compris les Comptes publics du Canada. la suite du travail qui a t accompli par le Secrtariat et le Bureau du contrleur gnral, le gouvernement a dj lanc certaines initiatives visant renforcer la surveillance du financement gouvernemental et la fonction de vrification interne. Nous sommes galement en train d'tablir un systme pangouvernemental d'information sur les dpenses du gouvernement.

Une dtection prcoce des cas de mauvaise gestion permettrait au gouvernement de ragir plus rapidement et plus facilement et d'amliorer ainsi la valeur et l'effet des interventions. On peut trouver de l'information sur ces projets sur le site Web du Secrtariat.

 




7. Encourager une meilleure conformit grce des rgles de gestion

Pourquoi les gens enfreignent-ils les rgles? Qu'est-ce qui fait que les gens dcident de les respecter? Lors de l'valuation de la qualit des outils et des mthodes d'enqute actuels et de la pertinence des sanctions disponibles, il est galement logique d'examiner les raisons pour lesquelles les rgles sont respectes ou non puis d'adopter une stratgie afin d'viter la mauvaise gestion. Les gens dcident de ne pas obir aux rgles pour de nombreuses raisons et diffrents lments peuvent entraner la non-conformit. Les recherches ont galement dmontr qu'il n'existe pas de solution unique pour rgler de tels problmes. L'examen permet d'valuer des stratgies et des plans d'action visant changer les comportements dangereux et amliorer le respect de la LGFP, des rglements et des politiques qui s'y rattachent.

7.1 Un cadre de conformit pour le gouvernement du Canada

Une des priorits du gouvernement est la prvention de la non-conformit aux rgles de gestion. En valuant un cadre de conformit, nous avons tudi les causes et les facteurs sous‑jacents de la non-conformit et les mcanismes qui se sont avrs efficaces afin d'amliorer le respect des rgles. Nous avons ensuite propos un cadre que nous croyons bien adapt aux risques auxquels fait face le gouvernement et nous avons adopt une approche nous permettant d'en tirer des stratgies afin d'affronter ces risques. Les principaux lments comprennent les suivants :

  • La conformit doit d'abord tre rtablie lorsqu'elle est dfaillante. Dans les situations o une personne responsable d'actes fautifs est identifie, les systmes doivent dfinir les responsabilits personnelles, obtenir une reconnaissance de la responsabilit et assurer l'application de mesures de redressement appropries. En gnral, il est plus profitable de mettre l'accent sur le rtablissement de la conformit que d'adopter immdiatement une dmarche axe sur la peine. Le but est d'offrir aux organisations et aux personnes l'information et les outils leur permettant de pouvoir et de vouloir se conformer aprs l'apparition de problmes.
  • Le recours des contrles souples (leadership, thique, culture, travail d'quipe, etc.) accompagns de contrles stricts (sparation des tches, approbations, etc.) amliorera la prvention. Les sanctions progressives seront appliques lorsque les mthodes de rtablissement chouent.
  • Un ventail de stratgies pourrait tre explorer afin d'accrotre la conformit, dont :
    • des stratgies fondes sur des processus (comme ISO 9000);
    • des stratgies fondes sur le rendement;
    • des plans de conformit internes;
    • la vrification obligatoire par un tiers.
  • La conformit pourrait tre entretenue par l'acquisition de connaissances spcialises, d'information et de capacits technologiques. La recherche a dmontr que les stratgies de conformit les plus efficaces ont recours un ensemble d'instruments, qui sont accompagns d'interventions progressives en cas de non-conformit.

Une dmarche fonde sur le cadre de conformit la LGFP pourrait comprendre des mcanismes d'assurance de la conformit par l'apprentissage et par la facilitation de la conformit et des interventions en cas de non-respect par les personnes, les ministres et les organismes.

Il faut remarquer que bon nombre des autres rformes de gestion que le gouvernement met actuellement en place (p.ex., vrification interne, gestion financire, tablissement de rapports) favoriseront la conformit la LGFP.

7.2 Pourquoi? Une tude des facteurs sous-jacents du non‑respect de la conformit

Il existe, bien sr, un grand nombre de facteurs qui peuvent entraner une infraction aux rgles de gestion. L'encadr illustre les principaux facteurs que la vrificatrice gnrale du Canada a cits comme ayant donn lieu des cas individuels de non-conformit la LGFP et aux politiques qui s'y rattachent. Nous devons cibler les facteurs les plus probables, mieux les comprendre et trouver des mthodes pour les influencer afin d'tre en mesure d'amliorer la conformit.

Pourquoi les employs et les institutions ne se conforment-ils pas?

  • Mconnaissance des rgles.
  • Les fonctionnaires ne savent pas quelles rgles sont plus importantes.
  • Mconnaissance des raisons pour lesquelles il existe des rgles.
  • Connaissance des rgles mais le contexte favorise leur transgression.
  • Aucun souci ou peu de souci de la responsabilit.
  • Le rle des organismes centraux (Bureau du Conseil priv, Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada, Commission de la fonction publique du Canada) : incertitude quant au moment o ils doivent intervenir, l'identit de l'organisme qui doit intervenir et au genre d'intervention ncessaire.
  • Manque de consquences prvisibles de la non-conformit.
  • Les fonctionnaires dmontrent aucun scrupule d'enfreindre les rgles qui s'appliquent au sein du gouvernement; bon nombre croient qu'il n'est pas obligatoire de respecter une politique.
  • Sentiment d'avoir droit quelque chose (les fonctionnaires recherchent des avantages ou une rtribution).
  • Perception des rgles du gouvernement comme tant essentiellement inutiles et faisant obstacle l'innovation.
  • Sentiment de ne pas tre assujetti aux rgles et leur application.
  • Selon les rapports du Bureau du vrificateur gnral du Canada et les discussions avec les fonctionnaires des organismes centraux.

Parfois, les comportements institutionnels ou organisationnels deviennent un facteur. Par exemple, l'examen de la vrificatrice gnrale du Canada en 2000 du programme de subventions et de contributions de Dveloppement des ressources humaines du Canada a permis de constater que le ministre n'a pas respect ses propres exigences minimales en matire de contrle financier et de surveillance financire des activits et n'a pas tenu compte des conseils de ses propres vrificateurs, selon qui  il ne faisait aucun doute qu'une faiblesse persistante des mesures de contrle allait augmenter les risques de mauvaise gestion dcoulant de ngligences, d'abus, voire de fraudes . Mme s'il incombait des personnes au sein du ministre de combler certaines des lacunes, seul le ministre en tant qu'entit pouvait convenablement les corriger toutes, ce qu'il a fait par la suite.

Dans le cadre de leur travail, les fonctionnaires du Secrtariat ont eu l'occasion de discuter de plusieurs types de faiblesses qui peuvent influer sur la capacit d'un ministre ou d'un organisme de se conformer aux exigences de la LGFP, de ses rglements et des politiques connexes. Vous trouverez ci-dessous des domaines o des faiblesses risqueraient d'entraner des cas de non‑conformit organisationnelle :

  • capacit en gestion de projet;
  • capacit en vrification et en valuation;
  • planification de la relve;
  • capacit d'effectuer des achats grande chelle;
  • capacit de planification et de gestion de la technologie de l'information et de la gestion de l'information;
  • contrles de gestion des programmes de subventions et contributions et de paiements de transfert;
  • capacit de rpondre aux attentes en ce qui touche la gestion des risques lis aux marchs, la gestion financire et la gestion des ressources humaines;
  • cadres de contrle de gestion;
  • attention suffisante accorde au recrutement, l'acquisition et au maintien de comptences en gestion financire et passation de marchs;
  • connaissance suffisante des politiques et des rgles du Conseil du Trsor en matire de passation de marchs.

Les cas de non-conformit dans la fonction publique peuvent reprsenter des pertes normes pour le gouvernement. Comme nous l'avons dj soulign, il n'existe aucun aperu prcis de l'tendue de la non‑conformit qui peut avoir lieu au gouvernement. L'information collective qui est tire d'un certain nombre de mcanismes diffrents est donc essentielle. Elle comprend les dialogues entre les ministres, les organismes et les organismes centraux comme le Secrtariat. Des examens continus, comme l'important travail effectu par la vrificatrice gnrale du Canada, et les rsultats des vrifications internes, servent de mcanismes pour surveiller l'volution des comportements risque et des faiblesses dans le rgime de conformit de la LGFP. Ils permettent galement de cibler les facteurs qui influencent la conformit. Si nous en tenons compte individuellement, ces facteurs ne sont pas ncessairement alarmants, mais leur effet cumulatif peut tre l'origine de situations plus graves de non-conformit et de mauvaise gestion.

Les facteurs qui entranent la non-conformit font habituellement partie d'une des trois catgories suivantes. Les stratgies de conformit pourraient tre axes sur ces domaines :

  • Connatre et comprendre les rgles : les fonctionnaires doivent connatre les rgles, les comprendre et savoir pourquoi elles sont ncessaires – la clart et la transparence sont essentielles.
  • Volont de respecter les rgles : les fonctionnaires doivent tre prts respecter les rgles – des intrts opposs peuvent entrer en jeu (c.--d. le respect des rgles peut nuire la rapidit et l'efficience).
  • Capacit de respecter les rgles : les fonctionnaires doivent tre en mesure de respecter les rgles – les systmes doivent faciliter plutt que compliquer l'application des rgles.

Manque de comprhension des rgles

Les exigences sont trop complexes pour qu'on les connaisse et qu'on les comprenne. Il s'agit de savoir s'il y a tout simplement trop de rgles, de divers degrs de complexit, pour que les ministres puissent toutes les appliquer. Les consultations ont nanmoins rvl que, souvent, les fonctionnaires pourraient ne pas comprendre certaines de ces rgles ou ne pas savoir pourquoi elles ont t tablies. Un manque de comprhension ou d'apprciation encourage la non‑conformit. Quand il s'aperoit que certaines rgles ne sont pas respectes, le gouvernement a tendance tablir encore plus de rgles ou de renforcer les rgles existantes pour en supprimer les failles et rgler les problmes de conformit. L'effet cumulatif de ce genre de raction accentue la complexit des rgles, ce qui rduit d'autant la capacit de comprendre ce que suppose le respect des rgles, et aboutit l'ajout d'un certain nombre de rgles qu'il faut suivre.

Manque de volont de se conformer aux rgles

La conformit peut tre perue comme tant trop coteuse au niveau organisationnel. Il s'agit de savoir si les ministres peuvent affecter un nombre suffisant d'employs et une quantit suffisante de fonds au systme pour se conformer aux exigences de la LGFP, de ses rglements d'application et des politiques connexes. Le cot de l'application de tous les rglements en vigueur au gouvernement est inconnu. Selon une tude sur ce que cote au gouvernement britannique la conformit aux rglements en vigueur, on s'est aperu que les cots en question ne sont pas ngligeables et on les a dcrits comme un secteur important de dpenses, en pleine croissance.[16] Les units de vrification interne ont t durement touches lors de la rduction de l'examen du programme, comme l'a t le financement de la formation et de nombreux lments des services ministriels. Parce qu'ils ne disposent que de ressources limites, certains ministres se concentrent sur l'excution de leurs programmes et se dbrouillent sans un nombre suffisant d'employs ou de processus financiers et de gestion pour se conformer adquatement toutes les exigences de la LGFP, de ses rglements d'application et des politiques connexes.

La tolrance zro : est-ce une mesure efficace?

Les recherches sur l'efficacit des politiques de tolrance zro montrent qu'elles ne sont pas une solution efficace. Un rgime d'application exagrment rigide risque de produire des automates de l'observation des rgles plutt que des fonctionnaires rflchissant comme des membres d'une quipe de prvention des problmes. Cette possibilit semble s'appliquer tout particulirement une entit complexe comme la fonction publique. Des spcialistes ont aussi avanc qu'une politique de tolrance zro soulve le risque de pnaliser des boucs missaires plutt que les vritables auteurs des mfaits.

Raction aux mthodes dites de commandement. Dans les mthodes dites de commandement, on s'appuie beaucoup sur les lois et ce sont des formes d'intervention directe dans la conduite des entits rglementes. Une application lgaliste des rgles et un grand nombre d'inspections et de vrifications de l'application de la loi sont souvent associs ces mthodes. Les effets ngatifs, sur les taux de conformit, de l'application trop lgaliste des rgles sont bien connus.[17] Par exemple, quand les  entits rglementes  estiment que les organismes de rglementation sont trop strictes, ils ragissent en rduisant les efforts qui sont dploys pour se conformer l'esprit de la loi. Une srie d'tudes sur les effets de diffrents styles d'inspection appliqus en rapport avec la rglementation concernant la scurit dans les mines de charbon, les maisons de soins infirmiers et l'environnement ont montr que le recours des stratgies coercitives strictes pour assurer le respect des rglements mine souvent la bonne volont et la motivation des entits rglementes, qui pourtant taient prtes auparavant se montrer socialement responsables. Les politiques qui sont perues comme draisonnables peuvent faire natre une culture de rsistance organise et l'application de moyens excessifs de dissuasion peut bloquer l'innovation qui aurait pu mener des rsultats suprieurs. Quand la punition plutt que le dialogue est l'avant-plan des changes concernant la rglementation, les gens trouvent cela humiliant, le prennent mal et montrent leur opposition de diffrentes faons, y compris en ne se conformant pas aux rgles tablies.

Le manque de surveillance est le revers de la mdaille d'une application trop lgaliste des rgles. Il est peu probable que les gens se conforment une rgle qui est en vigueur, mais dont l'application n'est pas surveille. Il est donc noter que la surveillance du suivi des rgles et l'intervention systmatique en cas de non-respect de celles-ci sont des moyens efficaces d'assurer la conformit.

La surveillance qui n'est pas assez rigoureuse ou qui ne cible pas les secteurs haut risque est moins susceptible d'tre efficace. L'application de mthodes de surveillance ou d'inspection dvalorisantes (manque de respect et humiliation, qualification de personnes comme mauvaises ou mchantes) cause des baisses importantes des taux de conformit. De mme, les mthodes de surveillance ou d'inspection qui consistent toujours donner des compliments sont presque aussi inefficaces lorsqu'on ne fait pas tat d'une dsapprobation marque quand les normes prescrites ne sont pas respectes.[18]

Les inspections faites au hasard chez le groupe cible ont pour effet de sensibiliser constamment les personnes et les entreprises qui sont habituellement respectueuses des lois de l'existence des activits d'application de la loi et tendent rduire la future probabilit de non‑conformit l'avenir.

Rgles en contradiction avec la pratique. Comme nous l'avons mentionn prcdemment, l'observation d'une loi ou d'une politique n'est pas ncessairement automatique. Souvent, les pratiques et les rgles ne concordent pas. Un sentiment d'injustice ou de droit peut galement amener les personnes qui estiment tre traites injustement ragir en refusant de se conformer aux rgles. La recherche dmontre que quand les autorits mettent en œuvre des politiques, la notion d'quit (particulirement de traitement quitable) est particulirement importante, car elle influera sur la raction ventuelle des gens ces politiques.

Selon des lments de preuve documentaire, dans certains cas, des fonctionnaires profitent de quelques avantages quand ils s'estiment sous‑pays, surmens et non apprcis leur juste valeur. Dans d'autres cas, de nouveaux fonctionnaires venant du secteur priv pensent qu'ils ont droit des allocations comme dans le secteur priv, ce qui se traduit par une incompatibilit entre leurs attentes et un comportement jug acceptable. Un expert a indiqu que l'instauration d'un climat moral propice la loi aura des rpercussions plus favorables sur le taux d'observation que de changer le degr de certitude ou de gravit des sanctions prvues. Ainsi, les appels la morale sont quatre fois plus efficaces que les menaces de sanctions pour inciter les gens payer leurs impts.[19]

Au sein du gouvernement, il se peut que les personnes qui estiment ne pas tre traites quitablement ne soient pas enclines appliquer ou suivre rigoureusement les rgles. Il se peut aussi que certaines personnes trouvent tout simplement une rgle injuste et, en consquence, ne soient pas enclines l'appliquer ou la suivre. Si les appels la morale sont plus efficaces que les menaces de sanctions, le renforcement d'une culture pangouvernementale de valeurs et d'thique est la solution adopter.

Incapacit de se conformer aux rgles

Manque de capacit administrative. Pour qu'il y ait conformit, il faut que l'effectif applique comme il se doit les rgles internes du gouvernement. Pour que le groupe cible puisse se conformer aux rgles tablies, il faut lui fournir l'information pertinente, assurer son perfectionnement professionnel et lui offrir d'autres mcanismes d'appui.

Dissuasion

Les recherches ont montr que la dissuasion ne fonctionne que si les conditions suivantes sont remplies :

  • les groupes cibles sont parfaitement informs et prennent des dcisions dans leur meilleur intrt;
  • les rgles dfinissent sans ambigut les carts de conduite;
  • l'application de sanctions pnales est pour le groupe cible l'incitatif principal la conformit;
  • les organismes d'excution dtectent et pnalisent de manire optimale les carts de conduite.

Conformit parfaite?

Un taux de conformit de 100 % reprsente‑t‑il un objectif ralisable? Pour tre efficace, la stratgie de conformit du gouvernement doit tre raisonnable et raliste. Par exemple, il n'est pas toujours possible d'obtenir une conformit totale continue, du moins pas un cot raisonnable pour les contribuables. Il suffit de citer les 840 taux de rmunration et les quelque 70 000 rgles qui rgissent le traitement et les indemnits grs par le gouvernement fdral pour en tre convaincu. Trs peu de fonctionnaires – mme ceux ayant des responsabilits particulires dans ces domaines – peuvent se vanter de tous les connatre un moment donn. Il faut une connaissance des comportements humains et organisationnels pour associer les rgles aux comportements souhaits.

Toutefois, toutes ces conditions sont rarement satisfaites. Il est bien admis que l'effet dissuasif des sanctions (y compris les sanctions pnales) dpendra de leur certitude, de leur rigueur, de leur clrit et de leur uniformit. Parmi ces facteurs, la certitude de la dtection a l'effet dissuasif le plus grand. Autrement dit, pour que le modle de dissuasion soit efficace, il faut que les gens croient la forte probabilit d'tre pris. Ce modle consiste essentiellement inspirer aux gens la crainte d'tre pris. Bien que la dissuasion fasse toujours partie intgrante d'une stratgie de conformit, un gouvernement ne comptant que sur la dissuasion pourrait se trouver incapable d'entretenir avec ses employs une solide relation fonde sur l'thique et les valeurs. D'ailleurs, d'aprs l'exprience, la ralit est beaucoup plus complexe et dynamique. Il est rare qu'une mesure unique permette d'atteindre les objectifs stratgiques et d'influencer l'ensemble des comportements des groupes cibles.

Selon les recherches effectues par le ministre de la Justice du Canada, le Conference Board du Canada et la Banque mondiale, il est essentiel de disposer d'un assortiment d'instruments (ou de mcanismes d'excution) pour atteindre les buts des politiques et amliorer la conformit. Pour tre efficace, le cadre de conformit du gouvernement doit, par consquent, comprendre un ensemble d'activits qui fonctionnent conjointement.

7.3  Fonder les stratgies de conformit sur les risques

Les questions de conformit sont souvent complexes. Les enjeux entourant la non‑conformit menant une mauvaise gestion varient beaucoup. Il est probable qu'aucun instrument ou mesure unique ne puisse tre suffisamment efficace pour amliorer la conformit de faon importante.

L'adoption d'un cadre de conformit correspondrait la vision qui a t formule dans le neuvime rapport du Comit permanent des comptes publics sur le Rapport du vrificateur gnral du Canada de novembre 2003, publi en avril 2005.

Au cours de l'tablissement d'un cadre, le gouvernement devrait ncessairement raliser des compromis parce qu'il est impossible d'liminer tous les risques. En examinant l'ensemble de ses politiques, il tente d'laborer un profil de risques en matire de conformit, en tablissant un lien entre le comportement qu'il veut modifier et les moyens visant garantir la conformit la LGFP et aux politiques connexes. La figure 5 ci‑dessous illustre la stratgie en question.

Figure 5. Cadre de conformit et analyse des risques

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Figure 5. Cadre de conformit et analyse des risques 

Recours aux sanctions

Nous adopterons des solutions progressives aux cas de non‑conformit : nous tenterons de miser sur la bonne volont des gens plutt que d'utiliser d'abord les stratgies radicales. Ces moyens sont galement ceux sur lesquels a repos l'laboration du processus disciplinaire. Les institutions et les employs sauront que, moins que les choses ne s'amliorent, les autorits n'hsiteront pas aller jusqu'en haut de la pyramide. Tout en supposant un engagement prendre les mesures ncessaires, cette dmarche laisse suffisamment de souplesse pour tenir compte de circonstances spciales.

Les sanctions doivent tre examines au niveau des employs et des institutions, tant donn que la conformit institutionnelle est un lment essentiel du cadre de conformit.

Comme le cadre de rfrence de l'examen a cibl principalement la conduite individuelle, le prsent rapport met surtout l'accent sur les interventions gouvernementales en cas de non-respect individuel plutt qu'organisationnel. Celles-ci feront partie de la stratgie intgre du gouvernement relative la non‑conformit. De plus, nous considrons que les interventions progressives en cas de non-conformit par les institutions constituent un lment ncessaire d'un cadre de conformit intgr. La figure 6 donne un exemple d'application d'une mthode progressive la non‑conformit institutionnelle.

Figure 6. Mthode progressive la non‑conformit institutionnelle

P
L
U
S


L
E
V

  • Rorganisation du ministre
  • Examen et recupration des primes de rendement
  • Cessations d'emploi
  • Recouvrement des fonds
  • Demande d'une enqute mene par la GRC
  • Nomination d'une partie externe charge d'assumer les responsabilits de gestion ministrielles particulires ( squestre )
  • Raffectation du sous-ministre
  • Refus d'appuyer le rchelonnement des socits d'tat vises par la LGFP qui gnrent des profits
  • Retrait des pouvoirs dlgus
  • Renvoi au Cabinet OU demande au ministre de soulever un sujet pour discussion au Cabinet
  • Recommandations sur la raffection, la rmunration, la suspension ou la cessation d'emploi des nominations du gouverneur en conseil
  • Obligation de la socit d'tat de dposer les surplus de fonds dans les comptes fins dtermines du Trsor
 
  • Gel des affectations
  • Imposition / gestion du suivi par les ministres
  • Cration d'affectations but spcial
  • Demande une entit de travailler avec une autre et de soumettre un rapport
  • Rduction des dlgations de pouvoir
  • Lien entre l'approbation du financement pour le sujet  x  et l'achvement d'une mesure particulire  y  (ou approbation conditionnelle en fonction d'vnements futurs)
  • Imposition de conditions sur les sous-dlgations
  • Demande au ministre de prendre une mesure particulire dans un dlai prcis
  • Imposition de conditions sur les plans et les budgets ministriels approuvs
  • Imposition de la dsignation de grand projet de l'tat
  • Augmentation des exigences en matire de rapports / imposition de rapports d'tape
  • Imposition et redressement de mesures
 
  • Exigence d'une vrification interne (approfondie)
  • Exigence d'une vrification ou d'un examen externes
  • Imposition de dlais pour la transmission au Secrtariat des rapports de vrification ou d'valuation finaux
  • Exigence / recommandation d'une vrification par la Commission de la fonction publique du Canada
  • Vrification judiciaire dirige par le Secrtariat
  • Exigence / recommandation d'un examen par le commissaire l'information et la protection de la vie prive
  • Transmission au Bureau du vrificateur gnral du Canada
  • Imposition de formation ou de consultation
 
  • Prsentation d'observations dans l'valuation du CRG et surveillance par l'entremise du plan de travail annuel
  • Examen par le Secrtariat des dpenses d'accueil
  • Lettres envoyes aux agents financiers suprieurs leur rappelant leurs responsabilits
  • Financement provisoire fourni
  • Assurance que le ministre a un plan d'action, y compris possiblement une vrification interne et un renvoi au Bureau du vrificateur gnral du Canada
  • Rorganisation interne
  • Rglement de diffrends, mdiation, groupe de facilitation, valuation du milieu de travail
  • Retrait / rduction de la dlgation interne des pouvoirs
M
O
I
N
S


L
E
V

  • Assurance que le ministre utilise sa politique de conformit interne
  • Suivi plus officiel par la haute direction du Secrtariat et ses homologues (suivi du secrtaire ou du Secrtariat)
  • Compte rendu dans le rapport annuel du prsident sur les socits d'tat dpos au Parlement
  • Examen de la politique du Conseil du Trsor
  • Travail de collaboration avec le ministre pour modifier les comportements
  • Suivi plus officiel du prsident du Conseil du Trsor avec le ministre comptent
  • Conseils au ministre pour qu'il comprenne les politiques du Conseil du Trsor et le renforcement subsquent des contrles et de la surveillance
  • Demande de rvisions / modifications aux plans ministriels
  • Aide du Secrtariat pour laborer une expertise au sein du ministre ou de l'organisme dans des secteurs comme les ressources humaines et les finances
  • Obligation de faire rapport sur la question dans le Rapport ministriel sur le rendement
  • Examen des dpenses ministrielles et de la gestion du rendement (vertical, horizontal et infrastructure de programme)
  • Suivi informel au niveau de travail par le Secrtariat avec le ministre pour assurer qu'un suivi est effectu

Les facteurs pouvant tre pris en compte dans ces mesures s'appuient principalement sur le jugement et englobent la situation particulire, le degr de risque inhrent la gestion et la nature des renseignements l'origine de l'intervention. Dans un grand nombre de domaines, la responsabilit et le pouvoir seraient assums par les ministres ou seraient partags avec les organismes centraux. Les organismes centraux et les ministres eux-mmes ont utilis la plupart sinon la totalit de ces interventions. Cette approche, soit l'utilisation d'une mthode progressive la non‑conformit institutionnelle, donnera lieu une mise en œuvre plus systmatique de bon nombre des pratiques courantes.

 




8. Conclusion

Le prsent examen a donn au gouvernement une image claire et complte des problmes complexes qui entourent la conformit la LGFP et aux politiques connexes et des sanctions prvues. Bien que l'attention du public ait port sur les rcents cas de mauvaise gestion, il est clair que la vaste majorit des personnes responsables de la gestion du secteur public s'acquittent de leurs tches de faon intgre et honnte. Des tudes confirment galement que le Canada se compare favorablement d'autres administrations dans les domaines des sanctions criminelles, du recouvrement des crances, des enqutes et des mesures disciplinaires.

En outre, l'examen a permis de mieux comprendre les possibilits de renforcer et d'amliorer les politiques et les lois intgres qui constituent le cadre de conformit de la LGFP et d'tablir le contexte de gestion dans la fonction publique.

Il convient d'attirer l'attention des lecteurs sur un certain nombre de conclusions gnrales et importantes.

  • Les principes qui sous-tendent les cadres lgislatif et administratif sont sains. La difficult est cause par l'accumulation des rgles et des politiques, etc. Cette complexit contribue la confusion et aux erreurs.
  • La  mauvaise gestion  comprend un large ventail de comportements, allant de l'erreur l'activit criminelle comme le vol ou la fraude. Peu importe o se situe l'acte de mauvaise gestion, des outils et des interventions appropris sont habituellement disponibles.
  • L'ducation et la formation tous les niveaux de la fonction publique revtent une importance primordiale, tant pour ragir aux cas de mauvaise gestion que pour aider les fonctionnaires faire leur travail comme il se doit.
  • La constance est essentielle pour s'attaquer aux cas de mauvaise gestion. Les sanctions doivent toujours tre appliques dans le but premier de rtablir la conformit.
  • Les gestionnaires doivent rpondre de la mauvaise gestion dans leur sphre de responsabilit. La responsabilit doit partir d'en haut. C'est ainsi que l'on parvient changer la culture et les valeurs. Il faut donner de bons exemples pour favoriser la confiance et raffermir le lien de confiance entre le gouvernement du Canada titre d'employeur et ses employs.

Les recommandations formuls la suite de cet examen ont t incorpores au document intitul L'amlioration constante de la question au sein du gouvernement de Canada – Notre engagement. Toute intervention, sous forme d'enqutes ou de mesures de redressement, doit surtout se faire rapidement, de faon transparente, et doit tre communique efficacement. La confiance dans ces systmes ne peut s'en trouver que grandie.

Le gouvernement du Canada est en train de changer sa faon de travailler, sa faon de rendre compte aux Canadiens et sa faon de les servir. Ces changements contribuent faonner une culture d'amlioration de la gestion qui est enracine dans la responsabilisation, la rceptivit et l'innovation.

Ces mmes valeurs reprsentent ce que les Canadiens mritent et attendent de leur gouvernement. Le prsent rapport est une des principales initiatives contribuant la stratgie du gouvernement qui vise rpondre ces attentes et devenir une fonction publique de renomme mondiale.

 




Annexe A : Liste des spcialistes consults

Au cours de leurs travaux, les membres de l'quipe d'examen ont consult des spcialistes de divers domaines. Il y avait notamment des membres des organisations suivantes. Leurs prcieuses suggestions et leurs points de vue ont permis de dgager les principales constatations de l'examen; nous ne leur avons pas demand d'appuyer la faon dont le gouvernement fait tat des questions et des mesures dans le prsent rapport.

Agence du revenu du Canada

Direction de l'administration financire
Comptabilisation des recettes et rapports
Direction de la scurit
Relations de travail
Division des oprations – Impts, Direction des enqutes

Ministre de la Justice (Administration centrale et Services juridiques ministriels)

Portefeuille du droit des affaires et du droit rglementaire
Unit des services juridiques du Service canadien du renseignement de scurit
Section du contentieux des affaires civiles
Groupe de la pratique en droit commercial (recouvrements)
Section du droit administratif et constitutionnel
Services ministriels
Section de la politique en droit criminel
Services de rglement des diffrends
Groupe de pratique en droit du travail
Service fdral des poursuites
Section des droits de la personne
Direction des services lgislatifs
Centre de gestion de la pratique du contentieux des affaires civiles
Groupe du droit public
Services juridiques de la Commission de la fonction publique du Canada
Services juridiques de la Gendarmerie royale du Canada
Section de l'laboration des politiques stratgiques en matire de poursuites
Section des services du droit fiscal
Services juridiques du Conseil du Trsor

Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada

Capacits, apprentissage et changement culturel
Politiques de gestion des cadres suprieurs
Modernisation des relations de travail
Politiques et apprentissage
Valeurs et thique de la fonction publique
Bureau des systmes de dotation, de recours en matire de dotation et de ressources humaines
quipe de la politique stratgique
Le Rseau du leadership

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Direction des enqutes sur la fraude et divulgations internes
Bureau de liaison auprs du comit d'enqute
Relations de travail
Division des normes de paiement

Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

Division de la panification de la rmunration, Bureau de la gestion des ressources humaines – Bureau du directeur excutif
Bureau du contrleur gnral du Canada
Secteur des stratgies de gestion et de dpenses
Secteur des oprations gouvernementales
Relations de travail et oprations de rmunration
Secteur des programmes sociaux et culturels

Autres ministres et organismes fdraux

Agriculture et Agroalimentaire Canada
cole de la fonction publique du Canada
Commission canadienne des grains
Patrimoine canadien
Citoyennet et Immigration Canada
Service correctionnel du Canada
Commissaire l'thique
Pches et Ocans Canada
Sant Canada
Affaires indiennes et du Nord canadien
Industrie Canada
Ressources naturelles Canada
Bureau du Commissaire la magistrature fdrale
Bureau du surintendant des institutions financires
Bureau du Conseil priv (commissions d'enqute et groupes de travail, cadres suprieurs)
Scurit publique et Protection civile Canada
Commission de la fonction publique du Canada
Gendarmerie royale du Canada
Dveloppement social Canada
Statistique Canada
Transports Canada
Bureau de la scurit des transports du Canada
Anciens Combattants Canada

Personnes de l'extrieur de la fonction publique qui ont t consultes sur des questions prcises

Michael Callaghan, Division du droit criminel, Bureau du procureur gnral

Lesley Clarke, Civil Service Pensions, Policy Branch, the Government of the United Kingdom

Linda Dashwood, directrice, Bureau des ressources humaines, Direction des services de gestion, gouvernement du Nouveau‑Brunswick

Brenda Dermody, consultante en ressources humaines, Human Resources, Saskatchewan Labour

Len Doust, procureur spcial, McCarthy Ttrault, Vancouver

Andr Gauthier, avocat, Hull (Qubec), conseiller juridique spcial pour des recouvrements au civil

Alison Khan, Employment Policy and Practice Division, Cabinet Office, The Mall, London, England

Bruce MacFarlance, C.R., sous-ministre de la Justice, Manitoba

Eric A. Milligan, prsident, Delsys Research, Ottawa (Ontario)

Marc Mowbray d'Arbela, gestionnaire de direction, Legislative Review Branch, Financial Framework Division, Financial Management Group, Department of Finance and Administration, gouvernement de l'Australie

Adrian Reid, directrice adjointe des poursuites publiques, Bureau du procureur gnral de la Nouvelle-cosse

Milan Rupic, directeur des poursuites spciales, Division du droit criminel, Bureau du procureur gnral de l'Ontario

Andrew Thompson, consultant en relations de travail, classification et relations de travail, Commission de la fonction publique de l'le-du-Prince-douard

Susan Zerr, consultante principale en relations de travail, Commission de la fonction publique de la Saskatchewan

Groupes/Organisations/Bureaux

Conseil national mixte
Association professionnelle des cadres suprieures de la fonction publique du Canada
L'institut professionnel de la fonction publique du Canada
Delsys Research Group, Ottawa

 




Annexe B : Pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires

1. Comparaison des pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires de l'administration fdrale et des provinces (2004)

Gouvernement : Administration fdrale

Lois et rglements

Loi sur la gestion des finances publiques

  • Le Conseil du Trsor (CT) peut tablir les normes de discipline dans la fonction publique et prescrire les sanctions pcuniaires et autres, y compris le licenciement et la suspension, susceptibles d'tre appliques pour manquement la discipline ou pour inconduite (alina 11 (2)f)).
  • Le Conseil du Trsor peut prvoir, pour des raisons autres qu'un manquement la discipline ou une inconduite, le licenciement ou la rtrogradation un poste dont l'chelle de traitement comporte un plafond infrieur (alina 11(2)g)).
  • Les mesures disciplinaires, le licenciement ou la rtrogradation doivent tre motivs (paragraphe 11(4)).

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Lignes directrices du Conseil du Trsor concernant la discipline

Code de valeurs et d'thique de la fonction publique

Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail

Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illgaux commis contre la Couronne

Politique sur la prvention et le rglement du harclement en milieu de travail

[liste des principales politiques seulement]

Gouvernement : Alberta

Lois et rglements

Public Service Act

  • Prvoit qu'un employ peut tre congdi, suspendu ou soumis une autre mesure disciplinaire par son ministre :
    1. lorsqu'il est incapable de s'acquitter de ses fonctions de faon satisfaisante; ou
    2. pour inconduite, mauvaise conduite ou ngligence. (paragraphe 25(1))
  • Prvoit la possibilit d'tablir un code de conduite et d'thique et un systme pour la divulgation des renseignements financiers.
  • Il n'y a pas de rglement associ.

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

The Code of Conduct and Ethics for the Public Service of Alberta

Human Resources Directives

Comprend une directive sur le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires, le harclement, la gestion du rendement, etc

Commentaires

  • Il est souligner que les mesures disciplinaires ne s'appliquent pas seulement l'inconduite mais aussi la mauvaise conduite ou la ngligence et qu'elles pourraient tre imposes quiconque est incapable de s'acquitter de ses fonctions de faon satisfaisante.
  • Allie le concept d'imposer des mesures disciplinaires pour inconduite, mauvaise conduite et ngligence et celui d'imposer des mesures non disciplinaires lorsqu'un employ est incapable de s'acquitter de ses fonctions.

Gouvernement : Colombie‑Britannique

Lois et rglements

Public Service Act

  • Le dirigeant d'un organisme, un sous‑ministre ou un employ autoris par un sous‑ministre peut suspendre un employ de l'exercice de ses fonctions pour un motif valable. (paragraphe 22(1)).
  • Le dirigeant d'un organisme, un sous‑ministre ou une personne autorise en vertu de l'article 6 c) peut congdier un employ pour un motif valable (paragraphe 22(2)).
  • Des rglements peuvent tre pris sur toutes les questions touchant les mesures disciplinaires et la suspension ou le congdiement d'un employ (paragraphe 25(1)).
  • Il n'y a pas de rglement connexe

Gouvernement : Manitoba

Lois et rglements

The Civil Service Act

  • La commission doit tablir par rglement les normes de conduite des fonctionnaires dans le but de maintenir la discipline dans la fonction publique. (paragraphe 24(1))
  • La commission doit tablir par rglement les sanctions que la commission ou l'employeur peut imposer un fonctionnaire pour manquement la discipline (paragraphe 24(2)).

Conditions of Employment Regulation

  • Lorsqu'une personne ayant des pouvoirs de surveillance dtermine qu'il est ncessaire de prendre des mesures disciplinaires, elle peut rprimander l'employ, renvoyer la question une instance suprieure ou recommander l'employeur le congdiement ou la cessation d'emploi, la suspension ou une autre mesure disciplinaire (paragraphe 18(1)).

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Principles and Policies for Managing Human Resources

  • Comprend une section sur les accusations au criminel.

Voir galement le manuel de gestion des RH de la Saskatchewan.

  • Comprend une section sur les conflits d'intrts.

Conflict of Interest Policy

Gouvernement : Nouveau‑Brunswick

Lois et rglements

Loi sur l'administration financire

  • Prvoit que le Conseil peut tablir des normes de comptence et de discipline dans les services publics et prescrire les sanctions pcuniaires et autres, y compris la suspension et le congdiement, qui peuvent tre appliques pour incomptence, incapacit, manquements la discipline ou inconduite (article 6).
  • Il n'y a pas de rglement associ.

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Politique sur les conflits d'intrt

Politique sur le harclement au travail

Commentaires

  • Allie le concept des mesures disciplinaires pour inconduite et celui des mesures non disciplinaires pour incomptence ou incapacit. 
  • Seul gouvernement, autre que l'administration fdrale, dont les pouvoirs en matire de gestion financire et de gestion des ressources humaines sont inscrits dans la LGFP.

Gouvernement : Terre-Neuve et Labrador

Lois et rglements

Public Employees Act

  • Le lieutenant-gouverneur en conseil peut congdier ou suspendre un fonctionnaire ou prendre d'autres mesures disciplinaires contre lui pour incomptence, intemprance, insubordination, inconduite, malhonntet ou pour un autre motif valable (paragraphe 6(1)).

Commentaires

  • Des mesures disciplinaires peuvent tre imposes pour incomptence, intemprance, insubordination, inconduite, malhonntet ou pour un autre motif valable.

Gouvernement : Territoires du Nord‑Ouest

Lois et rglements

Public Service Act

  • Prvoit qu'un administrateur gnral peut suspendre un employ pour une priode maximale de 30 jours, rduire son traitement ou le rtrograder lorsqu'il estime que l'employ est coupable d'inconduite ou d'incomptence (paragraphe 29(1)) 
  • Un employ peut en appeler de la suspension, de la rduction de traitement ou de la rtrogradation auprs du ministre (paragraphe 29(2)).
  • Une rtrogradation peut tre impose en vertu de cet article pour une priode dtermine (paragraphe 29(5)).
  • Dans toute situation o il est allgu que l'employ est coupable d'inconduite ou d'incomptence et que le ministre veut faire enqute, le ministre peut suspendre l'employ pour une priode maximale de 30 jours (paragraphe 30(1)) et faire enqute.
  • Le ministre peut prolonger la priode de suspension d'un employ mais cette priode ne peut dpasser 30 jours (article 30(2)).
  • La priode de suspension maximale est de 60 jours (paragraphe 30(3)).
  • Lorsque le ministre est convaincu, aprs avoir fait enqute, que l'employ est coupable d'inconduite ou d'incomptence, il peut congdier ou rtrograder l'employ, le suspendre ou prendre toute autre mesure qu'il juge approprie (paragraphe 32(1)).
  • Lorsque le ministre congdie un employ, il doit l'en aviser par crit et expliquer les raisons du congdiement (article 33).

Rglement sur la fonction publique

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Manuel de gestion des ressources humaines

Comprend une section sur les mesures disciplinaires (notamment la suspension ou la rtrogradation disciplinaire et le congdiement).

Comprend une section sur la suspension au cours d'une enqute.

Comprend une section sur l'thique.

Commentaires

  • Allie le concept des mesures disciplinaires pour inconduite et celui des mesures non disciplinaires pour incomptence.
  • Prvoit la possibilit de rduire le traitement d'un employ, et prvoit galement de le rtrograder en guise de mesure disciplinaire ou de le rtrograder pour une priode dtermine. Confirm.
  • La priode de suspension au cours de l'enqute est d'au plus 30 jours, moins qu'elle ne soit prolonge par le ministre.

Gouvernement : Nouvelle‑cosse

Lois et rglements

Civil Service Act

  • Prvoit qu'un administrateur gnral peut suspendre un employ (article 26).
  • Prvoit qu'un administrateur gnral peut congdier un employ conformment au rglement ou aux dispositions d'une convention collective (article 27).
  • Il n'y a pas de rglement connexe.

Gouvernement : Nunavut

Lois et rglements

Public Service Act (Nunavut)

  • Identique la Public Service Act des Territoires du Nord‑Ouest

Gouvernement : Ontario

Lois et rglements

Loi sur la fonction publique

  • Prvoit qu'un employ peut tre suspendu au cours d'une enqute (paragraphe 22 (1))
  • Un sous-ministre peut suspendre sans salaire, pour un motif valable, un fonctionnaire de son ministre pour une priode maximale d'un mois ou pour une priode plus courte prvue par le rglement (paragraphe 22(2))
  • Un sous-ministre peut congdier tout fonctionnaire l'emploi de son ministre pour un motif valable, conformment au rglement (paragraphe 22(3))
  • Comprend une section sur le droit d'avoir des activits politiques et la protection des dnonciateurs.

Rglement : Rgles de conduite des fonctionnaires

  • numre les interdictions : ne pas utiliser un poste son avantage ou celui d'un conjoint, d'un partenaire de mme sexe ou d'un enfant; ne pas faire en sorte que la perspective d'un emploi futur nuise l'excution de ses fonctions; ne pas divulguer des renseignements confidentiels moins d'y tre autoris par la loi; ne pas embaucher ni attribuer un contrat un conjoint, un partenaire de mme sexe, un enfant, un parent, un frre ou une sœur, etc.

Commentaires

  • Le sous-ministre peut suspendre un employ pendant une enqute (et retenir son salaire).
  • Le sous-ministre peut, pour un motif valable, suspendre un employ sans salaire pour une priode maximale d'un mois des fins d'enqute.

Gouvernement : le-du-Prince douard

Lois et rglements

Civil Service Act

  • Un administrateur gnral ou un fonctionnaire autoris peut, pour un motif valable, rprimander ou suspendre un employ de son ministre ou organisme (paragraphe 32(3)).
  • Le responsable ou l'administrateur gnral d'un ministre peut, pour un motif valable, rtrograder ou congdier un employ de son ministre ou organisme (paragraphe 32(4)).

Civil Service Act Regulations

  • L'employ qui n'observe pas les normes de conduite appropries ou qui commet une infraction la discipline peut faire l'objet d'une mesure disciplinaire (article 30).
  • Voici une liste gnrale des infractions la discipline. Cette liste ne doit pas tre considre comme complte :
  • assiduit, y compris retards, dclaration errone du temps, utilisation abusive des congs, absence sans cong ou sans autorisation;
  • rendement, y compris ngligence, rendement insatisfaisant;
  • comportement au travail, y compris infraction aux rgles ou aux politiques de l'employeur, inattention ou manque de diligence, falsification de documents ou de demandes de remboursement, harclement, langage obscne, indiscipline, bagarres ou voies de fait, consommation d'alcool ou de drogues, insubordination, vol ou pratique du jeu, usage du tabac dans des lieux o il est interdit, acte criminel ou dclaration sommaire de culpabilit, utilisation malveillante des biens ou services gouvernementaux, notamment d'autres fins que les activits gouvernementales; 
  • comportement non professionnel, y compris tout comportement pouvant jeter le discrdit sur la fonction publique, ou acte criminel.
  • Avant de prendre une mesure disciplinaire, on devrait envisager d'autres mesures correctives (paragraphe 32(1)).
  • Lorsqu'un administrateur gnral doit retirer de son lieu de travail un employ souponn de manquement la discipline afin de faire enqute, il peut, avec l'approbation du ministre, suspendre l'employ pour une priode maximale de 30 jours (paragraphe 32(3)).
  • L'administrateur gnral peut prolonger de 30 jours la priode de suspension (paragraphe 32(4)).
  • Mesures disciplinaires disponibles : rprimande verbale, rprimande par crit, suspension, congdiement ou rtrogradation (paragraphe 33(1)).
  • Un employ rtrograd pour des motifs disciplinaires n'est pas admissible une augmentation de traitement pendant six mois compter de la date laquelle la rtrogradation a t signifie (article 35); utilisation abusive des congs, absence sans cong, absence sans autorisation.
  • Rendement, y compris ngligence, rendement insatisfaisant;
  • Comportement au travail, y compris infraction aux rgles ou politiques de l'employeur, inattention ou dfaut de diligence, falsification de documents ou de demandes de remboursement, harclement, langage obscne, indiscipline, bagarres ou voies de fait, consommation d'alcool ou de drogues, insubordination, vol ou pratique du jeu, usage du tabac dans des lieux interdits, acte criminel, dclaration sommaire de culpabilit, utilisation malveillante de biens ou de services gouvernementaux, notamment d'autres fins que les activits gouvernementales.
  • Comportement en dehors du travail, y compris tout geste pouvant jeter le discrdit sur la fonction publique ou acte criminel.
  • Avant de prendre une mesure disciplinaire, on devrait envisager d'autres mesures correctives (paragraphe 32(1)).
  • Lorsque l'administrateur gnral doit retirer de son lieu de travail un employ souponn d'infraction la discipline afin de mener une enqute, il peut, avec l'approbation du ministre, suspendre l'employ pour une priode maximale de 30 jours (paragraphe 32(3)).
  • L'administrateur gnral peut prolonger de 30 jours la priode de suspension (paragraphe 32(4)).
  • Mesures disciplinaires disponibles : rprimande verbale, rprimande par crit, suspension, congdiement ou rtrogradation (paragraphe 33(1)).
  • Un employ rtrograd pour des motifs disciplinaires n'est pas admissible une augmentation de traitement pendant six mois compter de la date laquelle il est rtrograd (article 35).

Commentaires

  • Le Civil Service Act Regulations numre les comportements qui peuvent tre considrs comme des  infractions la discipline , par exemple, le manquement aux rgles ou politiques de l'employeur, la falsification de documents, etc.
  • On peut rtrograder un employ en guise de sanction, pour un motif valable.
  • On peut suspendre un employ au cours d'une enqute pour une priode de 30 jours (l'administrateur gnral peut prolonger cette priode).

Gouvernement : Qubec

Lois et rglements

Loi sur la fonction publique

  • La Loi tablit les normes d'thique et de discipline :  Un fonctionnaire exerce [… ] les attributions de son emploi […]) conformment aux normes d'thique et de discipline prvues la prsente loi ou dans un rglement adopt conformment celle-ci.  (article 4)
  • La Loi tablit les devoirs du fonctionnaire aux plans de la loyaut, de l'objectivit ( Il doit exercer ses fonctions dans l'intrt public, au mieux de sa comptence … ), de la confidentialit, des conflits d'intrt, des cadeaux, des avantages injustifis, de la neutralit politique, de l'opinion politique et de l'appartenance un parti politique (chapitre II, Droits et obligations des fonctionnaires, section I, Conditions du service).
  • La Loi prvoit des mesures disciplinaires, notamment le congdiement pour manquement aux normes d'thique et de discipline,  selon la nature et la gravit de la faute  (article 16) la condition que la mesure disciplinaire soit impose par les administrateurs gnraux (article 17).
  • La Loi prvoit qu'un employ incomptent ou incapable d'exercer ses fonctions peut tre rtrograd ou congdi (articles 18 23).

Rglement sur l'thique et la discipline dans la fonction publique

  • tablit les normes d'thique et de discipline qui s'appliquent aux fonctionnaires, notamment aux plans de la gestion de l'information (non‑divulgation de l'information publique, les fonctionnaires ne peuvent pas obtenir des renseignements confidentiels s'ils n'en ont pas besoin pour exercer leurs fonctions), des conflits d'intrts, des cadeaux, etc.
  • Prvoit qu'un fonctionnaire peut tre relev provisoirement de ses fonctions (articles 15 17) et tablit qu'une mesure disciplinaire peut consister en une rprimande, une suspension ou un congdiement (article 18).

Commentaires

  • Les normes d'thique et de discipline sont tablies dans la Loi sur la fonction publique.
  • Des mesures disciplinaires peuvent tre prises contre un fonctionnaire qui ne respecte pas les normes d'thique et de discipline.
  • La Loi prvoit des mesures administratives distinctes.
  • La Loi ne comporte pas de disposition sur la dnonciation.

Gouvernement : Saskatchewan

Lois et rglements

Public Service Act

  • Un dirigeant permanent peut suspendre un employ sans traitement pour des motifs disciplinaires (article 27).
  • Prvoit qu'un dirigeant permanent peut congdier ou rtrograder tout employ de son ministre s'il estime que cette mesure est dans l'intrt de la fonction publique (paragraphe 28(1)).
  • Un dirigeant permanent peut congdier un employ pour inconduite (paragraphe 28(3)).
  • The Public Service Regulations, 1999
    Un dirigeant permanent peut rtrograder un employ (article 10).
  • La Loi renferme une disposition sur les conflits d'intrts (article 95).

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Human Resources Manual

Comprend une section tablissant que la discipline corrective s'applique uniquement l'inconduite coupable. Ce terme dsigne un comportement ayant les caractristiques suivantes :

  1. l'employ est conscient, ou on pourrait raisonnablement s'attendre ce qu'il le soit, du rendement qu'on attend de lui;
  2. l'employ est en mesure d'avoir le rendement qu'on attend de lui;
  3. l'employ choisit d'avoir un rendement diffrent de celui qu'on attend de lui.

Comprend une section sur l'amlioration du rendement qui traite de problmes de rendement dont l'employ n'est pas coupable ou est exempt de blme, lorsqu'il existe des faons de rsoudre de tels problmes au travail.

Commentaires

Disposition gnrale tablissant qu'on peut congdier ou rtrograder un employ lorsqu'une telle mesure est dans l'intrt de la fonction publique. Bien que cette disposition existe depuis 1947, nous n'avons trouv aucun cas signal de congdiement ou de rtrogradation (pour mauvaise gestion ou pour comportement non coupable) en vertu de ce pouvoir particulier.

Le manuel dcrit clairement ce qui est considr comme une inconduite coupable, c'est‑‑dire un employ qui a un rendement diffrent de celui qu'on attend de lui.

Gouvernement : Yukon

Lois et rglements

Public Service Act

  • Un administrateur gnral peut suspendre ou congdier un employ pour inconduite, pour ngligence ou pour avoir refus ou nglig d'obir un ordre lgal; un employ qui est incapable d'exercer ses fonctions; un employ qui a un rendement insuffisant; ou un employ qui est accus d'un acte criminel qui rend inopportun le maintien de l'employ dans ses fonctions (article 121).
  • Donne le pouvoir de suspendre un employ (article 122).
  • Prvoit qu'un administrateur gnral ne peut pas en appeler de sa suspension, de son congdiement ou du renvoi un arbitre (article 142).
  • Contient des dispositions sur les conflits d'intrts (article 190).

Public Service Commission Regulations

  • Prvoit qu'un administrateur gnral peut rprimander, suspendre ou congdier un employ

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Lignes directrices mises par la Commission de la fonction publique pour faciliter l'interprtation des conventions collectives. Traite des suspensions, des mesures disciplinaires, de la reprsentation syndicale et de la gestion du rendement, etc.

Commentaires

Allie le concept d'imposer un employ une suspension disciplinaire et non disciplinaire et celui de le congdier pour inconduite, pour ngligence, pour avoir refus d'obir un ordre lgal, pour incapacit, pour rendement insuffisant et pour avoir t accus d'un crime.

2. Comparaison des pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires en Australie, en Nouvelle‑Zlande et au Royaume‑Uni[20] (2004)

Pays : Australie (administration fdrale)

Lois et rglements

Public Service Act, 1999

Principaux pouvoirs disciplinaires

tablit un code de conduite (article 13)

qui numre 13 comportements :

  • l'employ agit avec honntet et intgrit pendant qu'il est l'emploi de la fonction publique d'Australie (FPA)
  • l'employ agit avec soin et diligence pendant qu'il est l'emploi de la FPA
  • l'employ traite tout le monde avec respect et courtoisie, sans harceler quiconque
  • l'employ respecte les lois australiennes applicables. cette fin, l'expression  loi australienne  dsigne :
    1. toute loi (y compris la prsente Loi), ou tout instrument pris en vertu d'une loi; ou
    2. toute loi d'un tat ou d'un territoire, ainsi que tout instrument pris en vertu d'une telle loi.
  • l'employ doit obir toute directive lgale et raisonnable qui lui est donne par un employ de son organisme qui est autorise le faire.
  • l'employ protge comme il se doit la confidentialit de ses rapports avec un ministre ou avec un membre de son personnel.
  • l'employ divulgue, ou prend des mesures raisonnables pour viter tout conflit d'intrts (rel ou apparent) relativement son emploi dans la FPA.
  • l'employ utilise comme il se doit les ressources du Commonwealth.
  • l'employ ne donne pas de renseignements faux ou trompeurs en rponse une demande d'information faite des fins officielles relativement son emploi dans la FPA.
  • l'employ ne fait pas un usage abusif :
    • d'une information privilgie; ou
  • de ses fonctions, de sa situation, de son pouvoir ou de son autorit,
  • dans le but d'obtenir ou de chercher obtenir un gain, un bnfice ou un avantage pour lui‑mme ou pour quelqu'un d'autre. 
  • l'employ a un comportement conforme aux valeurs de la FPA et susceptible de protger l'intgrit et la bonne rputation de la FPA. 
  • le comportement d'un employ de la FPA en poste l'tranger doit tre de nature prserver la bonne rputation de l'Australie.
  • l'employ doit se conformer toute autre exigence au plan de la conduite tablie par le rglement.

Prvoit que le Code de conduite engage les administrateurs gnraux de la mme faon que les employs (article 14).

Infractions au Code de conduite (article 15).
Les administrateurs gnraux peuvent imposer les sanctions suivantes : cessation d'emploi, rtrogradation, raffectation des fonctions, diminution de salaire, dductions sur le salaire au moyen d'une amende, rprimande.

Prvoit que les employs peuvent tre suspendus avec ou sans traitement (article 28).

tablit les motifs de cessation d'emploi (article 29), notamment :

  • l'employ est excdentaire par rapport aux besoins de l'organisme;
  • l'employ n'a pas ou n'a plus une qualit essentielle pour exercer ses fonctions;
  • l'employ n'a pas exerc ses fonctions ou les a exerces de faon insatisfaisante; 
  • l'employ a une incapacit physique ou mentale qui l'empche d'exercer ses fonctions;
  • l'employ n'a pas termin de faon satisfaisante un cours de formation au niveau d'entre;
  • l'employ ne rpond pas une condition prvue au paragraphe 22(6);
  • l'employ a enfreint le Code de conduite;

tout autre motif prvu par le rglement.

tablit les valeurs de la fonction publique (article 10).
numre des valeurs allant de l'ouverture et du sens des responsabilits la prestation de conseils francs, honntes, complets, exacts et donns en temps opportun.

Confre aux administrateurs gnraux le devoir de promouvoir les valeurs (article 12).

Prvoit la protection des dnonciateurs (article 16).

Partie traitant spcifiquement des employs du Senior Executive Service (section 2).

  1. Dsigne ceux qui fournissent un niveau lev des comptences professionnelles, des conseils sur les politiques et de la gestion;
  2. favorisent la collaboration avec les autres organismes;
  3. en donnant l'exemple ou par d'autres moyens, font la promotion des valeurs et de la conformit au Code de conduite.
  4. Un certificat du Commissaire est ncessaire pour congdier ces employs.

Commentaires

Loi gnrale tablissant un code de conduite, des normes de valeurs et d'thique, des mesures de protection pour les dnonciateurs, des sanctions pour manquement au code de conduite et la possibilit de congdier. La Loi prcise que les membres du  Senior Executive Service  ont le devoir de promouvoir le code de conduite et les normes de valeurs et d'thique.

Pays : Nouvelle‑Zlande

Lois et rglements

State Sector Act, 1988

Principaux pouvoirs disciplinaires

La Loi ne prvoit pas de mesures disciplinaires prcises. Cette question est plutt dlgue aux administrateurs gnraux des ministres en vertu de l'article 32 de la Loi, lequel tablit que les administrateurs gnraux ont la responsabilit dlgue d'assurer la conduite gnrale du ministre et la gestion efficiente, efficace et conomique des activits du ministre.

tablit le poste de Commissaire des services de l'tat (article 6) :

  1. nomme et emploie les administrateurs gnraux de la fonction publique au nom de la Couronne;
  2. examine le rendement des administrateurs gnraux de la fonction publique au nom de leurs ministres responsables;
  3. tablit les normes de conduite et d'intgrit pour la fonction publique;
  4. fait enqute et fait rapport sur les questions relatives au rendement ministriel.

Le Code de conduite mis conformment l'article 57 de la Loi comprend trois principes gnraux :

  1. faire preuve de professionnalisme et d'intgrit;
  2. faire preuve d'honntet et d'efficience;
  3. ne pas porter atteinte la rputation de la fonction publique dans le cadre d'activits personnelles.
  4. chaque principe gnral comporte des obligations plus prcises comme l'obligation d'obir toutes les directives lgales et raisonnables de l'employeur et de travailler suivant les directives; viter d'avoir un comportement susceptible d'exposer leurs collgues un danger ou un prjudice, ou de perturber autrement le milieu de travail; faire preuve de prudence dans leurs communications prives avec des ministres ou des dputs; tre comptents, etc.

Les ministres peuvent mettre leur propre code de conduite.

Partie traitant spcifiquement des administrateurs gnraux (partie 3)

  1. Confie aux administrateurs gnraux la responsabilit de la conduite du ministre;
  2. confie aux administrateurs gnraux la gestion efficiente, efficace et conomique des activits du ministre;
  3. les administrateurs gnraux doivent s'assurer que tous les employs observent des normes d'intgrit et de conduite appropries et qu'ils ont le souci de l'intrt public;
  4. prvoit que le Commissaire peut, avec l'accord du gouverneur gnral en conseil, relever l'administrateur gnral d'un ministre de ses fonctions pour un motif ou une excuse valable.

Partie traitant spcifiquement du Senior Executive Service (partie 4)

  • Dans le cadre de tout march de services, l'administrateur gnral d'un ministre peut, aprs avoir consult le Commissaire, congdier pour un motif ou une excuse valable toute personne appartenant l'effectif de la direction du ministre.
  • Prcise que le Commissaire a la responsabilit de former les membres de la direction.

Commentaires

La Loi ne prvoit pas de mcanismes disciplinaires prcis. Elle met plutt l'accent sur la conduite et la responsabilit des chief executives (administrateurs gnraux) qui ont la responsabilit spcifique d'assurer une bonne gestion et de maintenir des normes d'intgrit et de conduite adquates.

La Nouvelle‑Zlande a une loi portant expressment sur la dnonciation.

La Loi prcise que le Commissaire doit se charger de la formation des administrateurs gnraux.

Pays : Royaume‑Uni

Lois et rglements

The Civil Service Order in Council 1995 tablit le pouvoir de contrler la conduite de la fonction publique. En vertu de ce pouvoir, le Civil Service Management Code a t adopt.

Principaux pouvoirs disciplinaires

Chapitre 4 : Conduite et discipline

Ce Code comprend une section gnrale et des sections plus spcifiques.

Section gnrale (article 4.1) :

tablit des principes gnraux tels que l'obligation d'tre honnte et impartial, de ne pas utiliser abusivement les postes officiels, ou les renseignements obtenus dans de tels postes, d'utiliser l'argent comme il se doit et avec efficacit, etc. 

Prcise que le Code n'est pas complet; ainsi, il ne traite pas des cas isols de ngligence, de dsobissance des instructions raisonnables ou d'autres types d'inconduite pouvant faire l'objet de mesures disciplinaires.

Les ministres doivent tablir leurs propres procdures en matire de discipline.

Mesures spcifiques

Discipline (4.5) :

  1. des mesures disciplinaires peuvent tre imposes pour inconduite ou manquement au Code ainsi que dans toute situation o le comportement, les actions ou l'inaction d'une personne peut perturber ou nuire gravement au rendement ou la rputation de l'organisation.
  2. tablit des procdures disciplinaires particulires pour les administrateurs gnraux et les hauts fonctionnaires.
  3. permet de suspendre un employ.
  4. permet le recouvrement des fonds publics perdus.

Confidentialit et renseignements officiels (article 4.2)

Normes de convenances (article 4.3)

Activits politiques (article 4.4)

Chapitre 6 – Gestion et perfectionnement

Mauvais rendement : inefficience et efficience rduite (article 6.3)

Commentaires

Un code unique portant sur la discipline, la conduite et les valeurs, les mesures pour rcuprer l'argent perdu, la confidentialit et les renseignements officiels, etc.

Le Royaume-Uni a un rgime portant expressment sur la dnonciation.

 




Annexe C : Recouvrement de crances

Dmarche centralise

tats-Unis

Le Financial Management Service est un bureau du United States Department of the Treasury. Au sein du Financial Management Service, il y a une section appele Debt Management Service (DMS) qui est responsable de la coordination et de la gestion gnrale du recouvrement des crances au nom des organismes fdraux.

En vertu de la Debt Collection Improvement Act of 1996, toute crance non lie l'impt due au gouvernement des tats-Unis qui est en souffrance depuis 180 jours, quelques exceptions prs, sera remise au Department of the Treasury pour recouvrement. Le programme de compensation du Treasury est l'un des principaux outils servant recouvrer les crances. Il facilite l'utilisation de la compensation en tenant une banque de dbiteurs dfaillants pouvant tre apparie avec la liste des paiements effectus par le Treasury. Ce programme est fusionn avec le programme de compensation au titre des remboursements d'impt, qui fournit un point d'accs unique aux organismes qui cherchent renvoyer une crance tant au programme de compensation au titre des remboursements d'impt qu'aux autres programmes de compensation administratifs. Voici quelques autres outils de recouvrement des crances utiliss par le Treasury : les lettres de demande, le suivi tlphonique, le dpistage et le renvoi des agences de recouvrement prives retenues par contrat l'chelle du gouvernement. En conformit avec la Debt Collection Improvement Act of 1996, le Treasury doit tenir une liste d'agences de recouvrement prives ou d'entreprises prives ayant des connaissances spcialises dans le domaine du recouvrement des crances. Le Debt Management Service surveille tous les jours les activits des agences de recouvrement prives.

Dmarche centralise

Afrique du Sud

La Public Finance Management Act (PFMA) et la rglementation connexe fournissent le cadre de gestion financire en Afrique du Sud, incluant le recouvrement des crances. La PFMA dlgue la responsabilit de la gestion financire aux ministres en se concentrant sur la chane de responsabilit, la surveillance et les exigences en matire de rapports.

Chaque ministre dsigne un agent comptable qui est li par contrat ax sur le rendement qui stipule ses responsabilits en matire de contrle budgtaire et de rapports. Le ministre cre des comits de vrification interne, composs de vrificateurs, de gestionnaires, d'une personne n'appartenant pas la fonction publique et d'un prsident n'tant pas au service du ministre. Chaque comit de vrification interne prsente ses conclusions l'agent comptable qui peut prendre des mesures en rponse au rapport (comme une formation ou des lignes directrices).

L'agent comptable doit prendre des mesures efficaces et utiles afin de recouvrer toute somme due au ministre. Pour ce faire, il devra prendre en compte ce qui suit : les procdures de radiation des crances; le rapprochement mensuel entre le grand livre des dbiteurs et le compte de chacun des dbiteurs; la prparation de rapports d'analyse mensuels sur la chronologie des dbiteurs et la prise de mesures de suivi visant les dbiteurs; les termes de l'change avec les dbiteurs et l'mission d'avis de rappel; enfin, la perception d'intrts sur toutes les crances. Les mesures de recouvrement devraient tre graduelles et inclure les mesures rgulires suivantes : l'mission de factures lorsqu'un service a t fourni; l'envoi d'un relev mensuel; l'envoi de lettres de rappel; enfin, les contacts personnels. Les ministres peuvent utiliser les agences du secteur priv afin de dpister un dbiteur quand toutes les activits normales de dpistage ont chou. C'est au dbiteur d'assumer tous les cots connexes et non au ministre.

La PFMA prcise qu'un agent comptable ou un fonctionnaire peut faire l'objet de procdures disciplinaires et pnales en cas de  mauvaise gestion financire . La dfinition de mauvaise gestion financire n'est pas la mme pour les agents comptables, les fonctionnaires du Treasury et les fonctionnaires d'autres ministres. Par exemple, un agent comptable commet un acte de mauvaise gestion financire s'il omet de se conformer certains articles de la PFMA ou s'il fait une dpense non autorise, une dpense irrgulire ou une dpense inutile ou excessive. Le Treasury Regulations (chapitres 4 et 12) permet de rcuprer les pertes et les dommages-intrts auprs d'un agent comptable ou d'un fonctionnaire dans certaines circonstances.

Australie

La Financial Management and Accountability Act 1997 (FMAA) tablit le cadre pour l'utilisation et la gestion adquates des fonds publics. Elle donne aux administrateurs gnraux des organismes plus de latitude et d'autonomie dans leur gestion financire plutt qu'adopter une mthode plus normative et centralise.

La FMAA rejette la responsabilit criminelle sur les fonctionnaires ou les ministres dans certains cas de mauvaise gestion financire. Par exemple, la responsabilit criminelle peut s'appliquer dans les cas o un fonctionnaire ou un ministre dtourne des fonds publics, dispose illgalement de fonds publics ou les utilise de faon illgale. De plus, un fonctionnaire ou un ministre peut tre tenu responsable de la perte de fonds publics si le fonctionnaire ou le ministre a contribu la perte par sa mauvaise gestion ou par un non-respect dlibr ou srieux des normes de diligence raisonnable. En dernier lieu, la FMAA prvoit expressment qu'une personne ne peut pas se soustraire ses obligations (au moment o elle tait fonctionnaire ou ministre) simplement parce qu'elle cesse d'exercer ces fonctions.

En ce qui concerne le recouvrement des crances, la FMAA prvoit que chaque dirigeant principal doit procder au recouvrement d'une crance moins que la crance n'ait t radie, qu'il ne se satisfasse de ce que la crance soit irrcouvrable par des moyens lgaux ou qu'il ne considre qu'il n'est pas conomique de procder au recouvrement de la crance.

Royaume-Uni

Plus rcemment, en vertu de la Government Resources and Accounts Act 2000, le Treasury dsigne pour chaque ministre un administrateur gnral titre d'agent comptable.

Le Royaume-Uni a des lignes directrices prcises qui ont t nonces dans le Government Accounting Manual, qui traitent du recouvrement des trop-pays et des pertes. Dans le cas des trop-pays, on effectue souvent le recouvrement au moyen d'une retenue salariale ou du droit de compensation reconnu par la loi. Le manuel fournit une analyse dtaille du droit de compensation reconnu par la loi, y compris une description du droit, l'effet des Limitation Acts et des dfenses possibles contre les mesures de recouvrement, comme la prclusion, le changement de poste et une contrepartie valable. Le manuel fournit galement des lignes directrices dans les cas o le trop-pay met en cause la mauvaise foi du bnficiaire et de la partie poursuivante ou dans les cas o des mesures disciplinaires peuvent tre ncessaires.

Le Commissaire du Parlement est habilit, en vertu de la Parliamentary Commissioner Act 1967, enquter sur des plaintes transmises par des dputs et dposes par des personnes du public qui estiment avoir subi une injustice par suite de mauvaise gestion. Le Commissaire du Parlement peut recommander au ministre ou l'organisme d'offrir une rparation au plaignant (et tous les autres qui ont pu subir la mme injustice). La rparation peut prendre la forme d'une explication, de l'expression de regrets, d'un engagement visant amliorer les procdures ou les systmes, d'un paiement titre gracieux ou d'une combinaison de ces mesures. Les recommandations du Commissaire portant sur les recours n'ont pas force obligatoire et peuvent tre rejetes.

 




Notes de bas de page

[1] Le LRTFP a t rvise et son titre anglais modifi, dans le cadre de la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP). Les dispositions pertinentes de la loi en question ne sont pas encore en vigueur.

[2] Fraser c. Canada (Commission des relations de travail dans la fonction publique) [1985] 2 R.C.S. 455, par. 40 et 43.

[3] John C. Tait, c.r., a prsid un groupe de travail sur les valeurs et l'thique dont le mandat tait d'examiner la relation entre les valeurs actuelles et celles en volution dans la fonction publique et d'tudier des faons de les adapter aux dfis actuels. On peut trouver le rapport du groupe de travail sur le site suivant :  http://www.myschool-monecole.gc.ca/research/publications/complete_list_f.html.

[4] R. c. Hinchey [1996] 3 R.C.S. 1128, par. 15, 17 et 18 respectivement (par L'Heureux-Dub).

[5] Peter Aucoin est politologue et il a beaucoup crit sur la gouvernance dans la fonction publique. Extrait de Comparative perspectives on Canadian Public Service reform in the 1990s, page 5, dans le cadre du Rapport de la vrificatrice gnrale, La rforme de la gestion de la fonction publique : Progrs, checs et dfis, fvrier 2001.

[6] On peut trouver le document sur le site Web suivant :
http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Page=Publications&Language=E&doc=gdm-gsm/gdm-gsm_doc_f.htm.

[7] On peut trouver le document sur le site Web suivant :
http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Page=Publications&Language=E&doc=mog/cover_f.htm.

[8] Des modifications visant accrotre la centralisation ont t apportes en 1931 alors que R.B. Bennett s'efforait de renforcer la capacit de gestion des fonds publics du gouvernement. l'poque, on a cr les postes d'agents financiers responsables devant le ministre des Finances. Les dbats de la Chambre des communes sur le projet de modification de la Loi du revenu consolid et de la vrification, en 1931, ne font tat d'aucune discussion des articles sur la responsabilit et les sanctions, sauf pour noter qu'une peine de cinq ans pour avoir omis de signaler un dlit ou une fraude tait svre. On pensait qu'une telle peine constituait un moyen de dissuasion bon et utile. Aprs ces quelques mots, les articles sur la responsabilit et les sanctions ont t adopts.

[9] Le Code criminel a t pris par le Parlement en 1878. Au cours des dbats qui ont abouti la Confdration, il n'y a eu aucune controverse quant l'accord de pouvoir lgislatif par opposition au droit criminel au gouvernement fdral. Au cours des dbats parlementaires en 1865, Sir John A. MacDonald, alors procureur gnral, a qualifi cette question de quasi-ncessit car il tait trs important d'avoir le mme droit criminel dans toutes les provinces et d'assurer la mme protection de la vie et de la proprit dans toute l'Amrique du Nord britannique. (Ce qui contrastait avec le systme amricain, qui permettait chaque tat d'avoir son propre code criminel). D'aprs des extraits de M.C. Friedlang,  Criminal Justice and the Division of Power in Canada , A Century of Criminal Justice (1934).

[10] Commission de la rforme du droit au Canada. Document de travail 2, infra, note 41.

[11] L'article 126 du Code criminel s'applique dans ce cas-l. Il prvoit une peine d'emprisonnement maximale de deux ans.

[12] Financial Management and Accountability Act, 1997.

[13] Public Finance Act, 1989.

[14] Financial Intelligence Centre Act, 2001.

[15] Il est noter que nous n'entendons pas par l que le pouvoir discrtionnaire de poursuivre et l'indpendance sont touchs.

[16] Christopher Hood, Colin Scott, Oliver James, George Jones et Tony Travers, Regulation Inside Government (New York : Oxford University Press Inc., 1999), pp. 20-43, la p. 26 :  La notion des cots de conformit est bien connue dans le monde des affaires, mais on a prt peu d'attention ces cots dans le secteur public. L'estimation de ces cots est difficile parce qu'ils soulvent des questions hypothtiques complexes sur ce que les organisations feraient en l'absence de rglements, et parce qu'il est avantageux pour les entits rglementes de surestimer (et pour les organismes de rglementation de sous-estimer) ces cots. Par cots de conformit, on entend ce que cote l'entit rglemente l'interaction avec l'organisme de rglementation, y compris le cot du traitement des demandes d'information, la consultation de l'organisme de rglementation, l'organisation des tournes et des inspections et le travail de guide ces occasions. 

[17] Organisation de coopration et de dveloppement conommiques, Rduire le risque d'chec des politiques :
Les dfis lis au respect de la rglementation
, Paris, France, 2000. 

[18] Braithwaite, John, Restorative Justice and Corporate Regulation, dans Elmar Weitekamp et Hans-Jurgen Kerner, ds, Restorative Justice in Context: International Practice and Directions (Devon, UK et Portland, Oregon : Willan Publishing, 2003), pp. 161-172.

[19] Tyler, Tom R., Why People Obey The Law (New Haven, Connecticut : Yale University Press, 1990), p. 110. Lors d'un rcent dbat, M. Tyler a indiqu que tous ses derniers travaux de recherche confirment et renforcent les conclusions auxquelles il tait parvenu dans Why People Obey The Law.

[20] Nous avons examin la situation aux tats-Unis mais en raison du grand nombre de lois fdrales sur la conduite et la discipline qui s'appliquent la fonction publique fdrale, nous avons conclu qu'un rsum ne serait pas utile pour le moment. Trs brivement, ces lois comprennent la Civil Service Reform Act (1978), qui a tabli le Merit Systems Protection Board (un organisme quasi judiciaire charg de protger les fonctionnaires fdraux contre les abus de la direction) et l'Office of the Special Counsel (organisme fdral indpendant charg de faire enqute et d'engager des poursuites); la Ethics in Government Act (1978) qui tablit l'Office of Government Ethics; les Hatch Reform Amendments of 1993,qui restreignent les activits politiques des fonctionnaires fdraux. Autres lois connexes : Government Performance and Results Act (1993), Government Management Reform Act (1994), Federal Acquisition Streamlining Act (1994), Federal Acquisition Reform Act (1996), Information Technology Management Reform Act (1996), Whistleblower Protection Act (1989).