ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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Examen des dépenses et comparabilité de la
politique de rémunération dans le secteur public fédéral

Volume Deux
Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

Novembre 2006

Table des matières

SECTION UN — LES DOMAINES DU NOYAU DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DES EMPLOYEURS DISTINCTS

SECTION DEUX — AUTRES DOMAINES

Bibliographie

Notes – Volume Deux

 

SECTION UN ‑ LES DOMAINES DU NOYAU DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DES EMPLOYEURS DISTINCTS

1. Introduction

Ce second volume du Rapport sur l'examen des dépenses et la comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral présente une analyse détaillée de toutes les composantes de la rémunération pour les principaux domaines du secteur public fédéral.

Il est essentiel au point de départ d'établir aussi clairement que possible la portée de cet examen. Au niveau le plus général, Statistique Canada rapporte qu'en mars 2003, le secteur public fédéral employait globalement 455 754 personnes, à un coût salarial total d'environ 22,7 milliards de dollars. Cela représente environ 2,9 % de l'emploi au Canada à ce moment‑là et près de 15,5 % de l'emploi du secteur public.

Dans ce rapport, toutefois, nous nous intéressons à un ensemble un peu plus restreint d'organisations que celles visées par les données de Statistique Canada. Plus précisément, nous excluons les entreprises publiques fédérales et la plupart des sociétés d'État (principalement des organismes à vocation culturelle et des administrations portuaires), qui financent normalement leurs activités et gère leur rémunération sans intervention ou presque du gouvernement central. Cela signifie que nous excluons des dépenses salariales d'environ 4,8 milliards de dollars du champ de notre étude. Nous avons calculé que seulement environ 600 millions à 700 millions de dollars de ce montant pouvaient être réellement considérés comme constituant un coût pour les contribuables par le jeu des crédits fédéraux nets. Bien qu'il s'agisse en soi d'une somme importante, elle est relativement limitée par rapport aux domaines visés par notre examen. Ce fait, conjugué à la diversité des politiques de rémunération qui s'appliquent à ces organisations et l'autonomie de leur direction nous ont amenés à conclure que leur inclusion aurait pour effet d'accroître considérablement la complexité du Rapport, sans en améliorer l'utilité de façon appréciable.

Le Rapport porte donc sur cinq domaines dont l'effectif totalisait environ 351 000 personnes en mars 2003 :

• Le noyau de la fonction publique (les principaux ministères et organismes pour lesquels le Conseil du Trésor est l'employeur (168 864 employés en mars 2003);
• Les employeurs distincts (68 156 employés en mars 2003);
• Les Forces canadiennes, y compris les membres de la force régulière et de la réserve active (84 369 employés en mars 2003);
• Les membres réguliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada (18 029)^[1] employés en mars 2003);
• Un domaine résiduel regroupant 11 691^[2] personnes en mars 2003 (dont les juges de nomination fédérale, les parlementaires, les employés du Parlement, le personnel des cabinets des ministres et les étudiants).

Pour la plupart des fins qui nous intéressent, nous traitons des deux premiers domaines de façon consolidée. Nous faisons cela afin de pouvoir retracer les changements survenus au cours de la période de 1990‑1991 à 2002‑2003. Jusqu'à ce qu'elles aient été constituées comme employeurs distincts à la fin des années 90, les trois plus importantes organisations du domaine actuel des employeurs distincts (qui, ensemble, représentent près de 90 % de l'emploi du domaine) faisaient partie du noyau de la fonction publique.

Le tableau 2001 résume le coût des traitements et salaires en 2002‑2003 et la rémunération totale pour chacun de ces domaines, ainsi que les avantages sociaux autres que les pensions offerts aux pensionnés de la fonction publique, une catégorie de coût qui n'est pas saisie ailleurs.

Tandis que les traitements et salaires de la partie du secteur public fédéral examinés dans le présent rapport totalisaient environ 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003, la rémunération totale correspondante, soit environ 24,8 milliards de dollars, était 39 % plus élevée. Si l'on ajoute les coûts de la rémunération des entreprises publiques fédérales et des autres sociétés d'État, soit environ 600 millions à 750 millions de dollars en 2002‑2003 — le montant que l'on peut raisonnablement considérer comme étant financé à même les recettes fédérales générales — le total atteint environ 25,5 milliards de dollars.

Point de mire

Pour chaque domaine, nous présentons un instantané de la situation de la rémunération à l'heure actuelle ainsi qu'une rétrospective sur l'évolution de la rémunération dans ce domaine en remontant, dans la plupart des cas, à l'exercice financier 1990‑1991. Voici les principaux sujets abordés :

• Les changements survenus dans l'emploi et la masse salariale régulière dans chaque domaine.
• Des exemples de l'impact sur les effectifs de la privatisation et de la cession ou du transfert de certaines activités fédérales à d'autres paliers de gouvernement au cours de cette période.
• L'importance relative de facteurs tels que les approbations par le Cabinet et le Conseil du Trésor de budgets supplémentaires de personnel, les transferts par les ministères de certains montants des budgets non salariaux aux budgets salariaux approuvés et des augmentations des salaires moyens pour expliquer la croissance de l'emploi et de la masse salariale régulière dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.
• L'évolution des salaires moyens dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts et l'importance relative des résultats de la négociation collective (y compris les augmentations économiques et les hausses de restructuration^[3]) des changements survenus dans la composition des effectifs, des règlements au titre de la parité salariale et des mouvements de personnel pour expliquer les augmentations observées dans ce domaine^[4].
• Les changements dans les dépenses consacrées aux autres avantages sociaux monétaires et l'utilisation des droits aux congés dans le noyau de la fonction publique.
• L'évolution de la politique et des dépenses de l'employeur ainsi que du partage des coûts avec les employés pour les pensions de retraite, les assurances et les prestations de santé et de soins dentaires dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.
• Les changements survenus entre 1991 et 2003 dans les niveaux d'emploi, ainsi que la politique et les dépenses consacrées aux salaires, aux pensions et aux autres postes de dépenses de la rémunération dans le domaine des Forces canadiennes, celui de la Gendarmerie royale du Canada et le domaine des autres groupes.

Perspective d'ensemble

Étant donné que chaque domaine possède ses propres caractéristiques sur le plan de la rémunération, le présent volume ne débouche pas sur une agrégation de l'information au sujet des divers domaines en un sommaire ni n'offre une vision unifiée de la rémunération au gouvernement fédéral. Néanmoins, un certain nombre de points intéressants ressortent de cet examen détaillé.

Rémunération totale

Les quelque 18 milliards de dollars dépensés en traitements et salaires (masse salariale régulière) durant l'exercice financier 2002‑2003 représentent environ 3,4 % de l'ensemble des traitements et salaires versés au Canada. Si l'on ajoute les coûts supplémentaires associés à divers éléments de la rémunération totale tels que les pensions et les régimes de soins de santé, de soins dentaires et d'assurance‑vie, les dépenses fédérales au chapitre de la rémunération atteignaient approximativement 25 milliards de dollars en 2002‑2003. Cela représente plus du tiers des dépenses de programmes directes.

Enveloppe salariale

Le salaire moyen des employés du noyau de la fonction publique atteignait environ 53 300 $ en 2002‑2003. Le coût de la rémunération totale par employé atteignait en moyenne 73 400 $ environ. Pour le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, les chiffres correspondants en 2002‑2003 étaient de 52 800 $ et de 71 700 $.

La moyenne des salaires variait considérablement entre les entités, selon la nature de l'organisme employeur (les salaires moyens avaient tendance à être sensiblement plus élevés dans les organismes de réglementation spécialisés que dans les institutions axées davantage sur l'exploitation). Le salaire était en moyenne de 52 700 $ dans les Forces canadiennes (17 880 $ pour les réservistes), tandis qu'il était d'environ 59 900 $ pour les membres de la GRC.

En 2002‑2003, moins de 3 % des employés du noyau de la fonction publique gagnaient moins de 35 000 $. Environ la même proportion gagnaient plus de 100 000 $. Dans les Forces canadiennes, la proportion des personnes gagnant moins de 35 000 $ était beaucoup plus élevée (12 %). Par contre, pratiquement aucun membre de la GRC ne gagnait moins de 35 000 $ (en fait, seulement environ 0,7 % des membres de la GRC gagnaient moins de 45 000 $). Cela s'explique par le fait que quelque 63 % des membres réguliers se trouvent au rang le plus populeux, celui de gendarme, et que presque tous les gendarmes sont rémunérés au taux de salaire maximal, soit 62 497 $ (le salaire moyen des gendarmes est de 61 133 $). Comme dans le cas des Forces canadiennes, seulement environ 1,3 % des membres gagnaient plus de 100 000 $.

Pensions

Les pensions représentent la plus importante dépense non salariale du gouvernement. En 2002‑2003, la part de l'employeur des cotisations pour services courants dans le domaine du noyau de la fonction publique totalisait environ 1,29 milliard de dollars. Le ratio des cotisations de l'employeur à celles des employés est de 74 % à 26 %. La proportion était légèrement plus élevée dans les Forces canadiennes, où les cotisations de l'employeur représentaient 77,8 % (570,7 millions de dollars) et à la GRC, où elles étaient de 75,8 % (195 millions de dollars). La part des cotisations annuelles aux régimes de pension des députés et des juges fédéraux assumée par le gouvernement atteignait 84 %.

Assurances

En 2002‑2003, le Régime de soins de santé de la fonction publique comptait 505 000 membres, dont environ 227 200 pensionnés — qui sont à l'origine de 55 % des demandes de remboursement. En 2002, les montants remboursés et le total des frais d'administration du régime ont atteint environ 446,3 millions de dollars. Dans l'ensemble, les cotisations de l'employeur ont représenté environ 81 % et celles des membres, 19 % (la plus grande partie des cotisations a été versée par les pensionnés). La valeur moyenne des remboursements durant l'exercice a été d'environ 840 $ par membre.

En 2002‑2003, le Régime de soins dentaires de la fonction publique comptait quelque 330 000 membres. Les montants remboursés et le total des frais d'administration se sont élevés à environ 167,3 millions de dollars. Le gouvernement assume le coût intégral du régime. La valeur moyenne des remboursements au cours de l'exercice a représenté environ 470 $ par membre en 2002.

Congés et indemnités de départ

Les employés du domaine du noyau de la fonction publique ont pris quelque 7,74 millions de jours de congé payés en 2002‑2003, une moyenne d'environ 41,2 jours par année. La valeur estimée de ce temps non travaillé est de 1,6 milliard de dollars, soit 18 % de la masse salariale, qui atteint près de 9 milliards de dollars.

En 2002‑2003, les indemnités de départ versées dans le domaine du noyau de la fonction publique ont représenté approximativement 87,9 millions de dollars. Une somme d'environ 67,9 millions de dollars a été versée dans des régimes enregistrés d'épargne‑retraite. Il y a eu environ 4 420 bénéficiaires et l'indemnité moyenne a été de près 20 000 $. Au total, environ 93,8 millions de dollars ont été versés en indemnités de départ et prestations de cessation d'emploi aux membres des Forces canadiennes et environ 19,9 millions de dollars à ceux de la GRC.

Autre rémunération en espèces

La plupart des employeurs du secteur public fédéral offrent une forme quelconque de rémunération au rendement, particulièrement au personnel de direction. En 2002‑2003, les hausses salariales accordées aux membres du noyau de la fonction publique dans le cadre du Programme de gestion du rendement se sont élevées à environ 9 millions de dollars. Les paiements forfaitaires au chapitre de la rémunération au rendement ont totalisé environ 32,1 millions de dollars. En 2003, plus de 90 % des membres des groupes EX et DM du noyau de la fonction publique ont eu droit à une hausse salariale ou à un paiement forfaitaire au titre de la rémunération au rendement. Les paiements forfaitaires ont été en moyenne d'environ 7 400 $.

En 2002‑2003, la rémunération totale versée pour les heures supplémentaires dans le noyau de la fonction publique s'est élevée à quelque 208 millions de dollars, soit environ 2,3 % de la paye régulière. Un groupe professionnel en particulier, celui des Services correctionnels (CX), a accumulé des heures supplémentaires à un rythme trois fois et demi plus élevé que sa proportion de la masse salariale. Les membres des Forces canadiennes ne peuvent se faire payer leurs heures supplémentaires de travail; plutôt, ils bénéficient d'un facteur de temps supplémentaire intégré à leur salaire — à un taux de 6 % pour les militaires du rang et de 4 % pour les officiers du service général. À la GRC, la rémunération des heures supplémentaires est significative, atteignant environ 99,1 millions de dollars, soit quelque 9 % de la paye régulière.

En 2002‑2003, diverses indemnités de recrutement et de maintien en poste (appelées « indemnités provisoires ») atteignant approximativement 77,4 millions de dollars ont été versées à quelque 15 500 employés du domaine du noyau de la fonction publique.

Dans chaque domaine, il existe une série d'autres indemnités visant à répondre à des besoins particuliers des employés. Dans le noyau de la fonction publique, elles ont totalisé quelque 382 millions de dollars (environ 4,9 % de la paye régulière). Dans les Forces canadiennes, ces indemnités ont atteint 180,5 millions de dollars en 2002‑2003 (4,8 % de la paye régulière) et consistaient en indemnités pour affectation à l'étranger et exposition à des risques ou à un environnement dangereux. Dans la GRC, ces indemnités ont totalisé environ 76,7 millions de dollars durant l'exercice (7 % de la paye régulière) et consistaient en indemnités de poste isolé et allocations de gendarme supérieur.

En 2002‑2003, on estime à quelque 225 millions de dollars (environ 2,5 % de la masse salariale) les dépenses salariales permanentes liées à la parité salariale dans le domaine du noyau de la fonction publique. Pour les groupes concernés, ces paiements ont représenté environ 15 % de la masse salariale courante.

Autres coûts de rémunération

À titre d'employeur, le Conseil du Trésor est tenu de payer des charges sociales, comme n'importe quel autre employeur. En 2002‑2003, une somme totale de 459 millions de dollars a été versée à ce titre pour le domaine du noyau de la fonction publique, principalement à trois régimes : le Régime de pensions du Canada/Régime de rentes du Québec (265,6 millions de dollars), l'assurance‑emploi (183 millions de dollars) et les régimes provinciaux d'assurance‑maladie de l'Alberta et de la Colombie‑Britannique (10,3 millions de dollars). Les charges sociales patronales des Forces canadiennes ont atteint 228 millions de dollars et celles de la GRC, 56,4 millions de dollars. De plus, le Conseil du Trésor a versé des charges sociales totalisant 194 millions de dollars au Manitoba, à Terre‑Neuve, en Ontario et au Québec.

Rétrospective – Dépenses totales en traitements et salaires et rémunération totale, 1990‑1991 à 2002‑2003

Le tableau 2002 présente un aperçu de la croissance des salaires et de la rémunération totale dans le secteur public fédéral par domaine, à l'exclusion des entreprises publiques fédérales et des autres sociétés d'État, tel que mentionné précédemment.

Comme le montre le tableau, nous estimons que le total des traitements et salaires a fléchi, passant d'environ 13,7 milliards de dollars en 1990‑1991 à près de 12,5 milliards en 1997‑1998 (le plus bas niveau après l'Examen des programmes). Au cours des cinq années suivantes, l'expansion de l'effectif, l'évolution de sa composition et l'augmentation des salaires moyens ont porté le total à près de 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003.

Tableau 2002 Aperçu de la croissance des salaires et de la rémunération totale dans les principaux domaines du secteur public fédéral, 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003
Domaines	Traitements et salaires  (milliards $)				Rémunération totale  (milliards $)
	1990‑1991	1997‑1998	2002‑2003		1990‑1991	1997‑1998	2002‑2003
CT et employeurs distincts	9,1	8,2	12,5		11,6	11,0	17,0
FC	3,3	2,9	3,7		4,5	3,8	5,3
GRC	0,9	0,9	1,1		1,3	1,2	1,6
Autres (juges, députés, étudiants, etc.)	0,4	0,5	0,6		0,4	0,5	0,7
Prestations aux pensionnés autres que les pensions	‑‑	‑‑	‑‑		0,04	0,07	0,2
Total	13,7	12,5	17,9		17,8	16,6	24,8
Note :    Ces totaux ne comprennent pas les montants pertinents pour les sociétés d'État en raison de l'absence de données suffisantes sur lesquelles fonder des estimations fiables.

 

Pour ce qui est de la rémunération totale, nous constatons un recul semblable (d'environ 17,8 milliards en 1990‑1991 à 16,6 milliards en 1997‑1998). En 2002‑2003, la rémunération totale était remontée à près de 24,8 milliards de dollars.

Il est intéressant d'analyser ces données du point de vue du ratio de la rémunération totale au total des traitements et salaires. De fait, ce ratio nous indique quel pourcentage des coûts doit être ajouté à la base salariale pour couvrir tous les éléments de la rémunération totale. Le résultat de ce calcul est présenté au tableau 2003.

Comme le montre le tableau, le ratio global est passé de 1,3 en 1990‑1991 à 1,33 en 1997‑1998, puis à 1,39 en 2002‑2003. Pour le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, la tendance a été de 1,27 en 1990‑1991, à 1,34 en 1997‑1998 et à 1,36 en 2002‑2003, ce qui témoigne d'une augmentation de la rémunération non salariale en proportion de la rémunération totale.

Nous passons maintenant à une description du principal sujet d'intérêt de ce rapport, la rémunération dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

 

2. Rémunération totale dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts

Ce chapitre débute en présentant la rémunération totale — les salaires, les traitements, les avantages sociaux et les autres formes de rémunération — dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts.

Calcul de la rémunération totale

Pour calculer la rémunération totale, il faut d'abord convenir d'une méthode. Aux fins du présent rapport, nous avons opté pour la méthode dite des « dépenses réelles de l'employeur ». En d'autres termes, nous faisons état des postes comme les pensions selon les coûts engagés par le gouvernement fédéral pour les personnes employées pendant l'année. Pour ce qui est des régimes d'avantages sociaux contractés auprès d'assureurs de l'extérieur, les dépenses sont similaires aux primes d'assurance versées par le gouvernement, tandis que pour les régimes qui ne sont pas assurés à l'extérieur, les dépenses représentent les prestations versées, outre les frais d'administration.

Une autre approche est de tenter d'estimer la valeur de différents avantages sociaux pour les employés. Ainsi, dans les années 1980, le Secrétariat du Conseil du Trésor a consacré beaucoup d'effort à calculer la valeur de la sécurité d'emploi. Dans le cas des assurances, comme l'assurance‑invalidité, on peut utiliser des techniques actuarielles pour estimer le montant que les employés auraient à verser pour obtenir une protection équivalente. Même si la méthode de la « valeur pour les employés » est intéressante en principe, peu de gens la jugent convaincante parce qu'elle repose sur des hypothèses et des calculs à la fois discutables et difficiles à comprendre. En tentant d'élaborer une formule plus cohérente pour présenter l'information relative à la rémunération dans l'administration fédérale, il serait plus utile d'employer une méthode qui repose davantage sur la comptabilité d'exercice. Par exemple, les paiements rétroactifs devraient être imputés à l'exercice auquel ils se rapportent et, comme on le fait dans les Comptes publics du Canada depuis 2003, le coût des prestations futures telles que les indemnités de départ et les prestations de retraite serait imputé à l'exercice durant lequel ils ont été acquis par les employés actifs.

Rémunération totale — Domaine du noyau de la fonction publique

Sur la base des dépenses réelles estimées, le gouvernement fédéral a consacré environ 12,4 milliards de dollars à la rémunération des employés du domaine du noyau de la fonction publique en 2002‑2003, y compris quelque 9,0 milliards de dollars^[5] en traitements et salaires. Si l'on divise ce dernier montant par le nombre moyen d'employés dans le noyau de la fonction publique, on obtient un salaire moyen d'environ 53 300 $^[6], tandis que la rémunération totale par employé s'établit en moyenne autour de 73 400 $. Au total, les composantes autres que la paye régulière qui sont à la charge de l'employeur représentent à peu près 38 % de la paye régulière totale.

La figure 2004 montre nos résultats en ce qui a trait à la rémunération totale en 2002‑2003 pour le domaine du noyau de la fonction publique.

Figure 2004
Principales composantes de la rémunération totale dans le domaine du noyau de la fonction publique, 2002‑2003

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Figure 2005
Ventilation des salaires annuels réels dans le domaine du noyau de la fonction publique par tranche de 5 000 $ au 31 mars 2003*

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* Les salaires sont présentés par tranche de 5 000 $ sauf au niveau supérieur, où tous les salaires supérieurs à 115 000 $ sont combinés en une seule tranche par souci de simplicité.

La figure 2005 fait voir la répartition globale des niveaux des salaires annuelsréels dans le domaine du noyau de la fonction publique au 31 mars 2003. Moins de 5 000 employés (3,0 %) gagnaient moins de 35 000 $ par année. À l'autre extrémité, une proportion à peu près identique d'employés gagnaient plus de 100 000 $. Les employés se trouvant dans les trois quartiles les plus bas gagnaient moins de 67 333 $; les employés se trouvant dans le quartile le plus bas gagnaient 42 110 $ ou moins par année. Tel qu'indiqué à la note 2, le salaire moyen atteignait 54 410 dollars au 31 mars 2003.

Le tableau 2006 montre les salaires moyens des dix groupes de classification comptant le plus grand nombre d'employés dans ce domaine. Ensemble, ces groupes représentent un peu plus des deux tiers des effectifs; le dernier tiers est réparti entre plus de 65 groupes de classification. Au sein des dix groupes les plus populeux, le salaire moyen varie entre 107 000 $ pour le groupe de la direction et 38 600 $ pour le groupe des commis.

Le tableau 2007 énumère les salaires moyens dans les dix plus gros ministères du domaine du noyau de la fonction publique. À l'instar des plus importants groupes de classification, les dix plus gros ministères regroupent les deux tiers de l'effectif. Le salaire moyen dans ces ministères varie entre 60 900 $ à Environnement Canada et 47 600 $ pour les employés civils de la Défense nationale. De façon générale, le salaire moyen est moins élevé dans les ministères dont la mission est davantage axée sur l'exploitation. Compte tenu des écarts salariaux entre les diverses professions, il est évident que le salaire moyen des employés d'un ministère dépendra de l'éventail des groupes de classification auxquels ils appartiennent.

Rémunération totale — Domaine des employeurs distincts

Le régime global de gestion des coûts en personnel des employeurs distincts^[7] comporte une forme d'autonomie déléguée. La politique prévoit que les employeurs distincts doivent obtenir l'autorisation du Conseil du Trésor (en fait, celle du président du Conseil du Trésor sur l'avis du Secrétariat) en vue d'obtenir un mandat de négociation détaillé. L'article 112 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique précise qu'un employeur distinct doit obtenir l'approbation du gouverneur en conseil pour conclure une convention collective. Ce régime vise à faire en sorte que les conventions collectives soient généralement uniformes parmi les organisations dont le financement dépend de crédits parlementaires.

La plus importante caractéristique du domaine des employeurs distincts est que chaque organisation est autonome. Chacune établit ses propres politiques et pratiques de gestion des ressources humaines au chapitre de la dotation, de la classification, de la négociation collective et de la philosophie de rémunération en général.

Effectifs des employeurs distincts

En 2003, le domaine des employeurs distincts englobait une organisation de très grande taille, l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC)^[8], qui comptait plus de 50 000 employés en mars de cette année‑là. À elle seule, l'ADRC représente les trois quarts du domaine des employeurs distincts.

S'y ajoutent trois autres organisations relativement importantes (comptant plus de 3 000 employés) :

• l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), qui a plus de 5 300 employés;
• le Conseil national de recherches du Canada (CNRC), qui a environ 3 900 employés;
• l'Agence Parcs Canada, qui a environ 3 300 employés^[9].

La plupart des autres employeurs distincts sont de taille plus modeste et comptent moins de 600 employés chacun.

Le domaine des employeurs distincts englobe deux organisations axées sur la sécurité : le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et le Centre de la sécurité des télécommunications (CST). Pour des raisons de sécurité, le présent rapport ne fournit pas de détails sur ces organisations. Il y a également un organisme appelé « Opérations des enquêtes statistiques », dont les employés sont nommés en vertu de la Loi sur la statistique^[10]. Il comptait environ 2 300 employés en mars 2003 et son budget salarial annuel était estimé à 30,2 millions de dollars. Nous mentionnons ici l'existence de cet organisme, mais sans le prendre en compte dans notre analyse.

La figure 2008 fait voir les composantes de la rémunération totale dans le domaine des employeurs distincts, révélant un coût total d'environ 4,6 milliards de dollars au titre de la rémunération.

Figure 2008
Composantes de la rémunération totale dans le domaine des employeurs distincts, 2002‑2003^[11]

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Masse salariale, effectif et salaires moyens

En 2002‑2003, la paye régulière dans le domaine des employeurs distincts a totalisé environ 3,5 milliards de dollars^[12]. Le tableau 2009 donne un aperçu de l'effectif, de la masse salariale et du salaire moyen en mars 2003 pour les employeurs distincts ayant plus de 50 employés^[13]. Il en ressort que la variation des salaires moyens est plus marquée que parmi les dix plus gros ministères du domaine du noyau de la fonction publique.

Tableau 2009 Aperçu de l'effectif et des salaires pour les employeurs distincts comptant plus de 50 employés, mars 2003
Employeurs distincts	Effectif		Masse salariale		Salaire moyen ($)
	Nombre total d'employés	% du domaine	(M $)	% du domaine des employeurs distincts
Agence des douanes et du revenu du Canada	51 128	75,0	2 510,6	71,9	49 100
Agence canadienne d'inspection des aliments	5 349	7,8	290,0	8,3	54 200
Conseil national de recherches du Canada	3 910	5,7	233,6	6,7	59 750
Agence Parcs Canada	3 293	4,8	163,2	4,7	49 550
Bureau du vérificateur général	599	0,9	41,1	1,2	68 600
Commission canadienne de sûreté nucléaire	482	0,7	33,0	0,9	68 400
Bureau du surintendant des institutions financières	451	0,7	36,8	1,1	81 600
Office national du film	439	0,6	24,7	0,7	56 400
Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie	296	0,4	16,5	0,5	55 900
Office national de l'énergie	295	0,4	20,1	0,6	68 200
Instituts de recherche en santé du Canada	246	0,4	14,6	0,4	59 200
Conseil de recherches en sciences humaines	162	0,2	9,3	0,3	57 400
Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada	160	0,2	11,5	0,3	72 150
Pétrole et gaz des Indiens du Canada	72	0,1	4,6	0,1	63 900
Commission des relations de travail dans la fonction publique	65	0,1	4,9	0,1	74 000
Autres employeurs distincts	1 209	1,8	74,8	2,1	61 869
Total	68 156	100,0	3 489,4	100,0

L'ADRC affichait le salaire moyen le plus bas en mars 2003, soit 49 100 $. Parcs Canada suivait de près, avec 49 550 $. Au sommet de l'échelle, on retrouve des organismes de réglementation spécialisés comme le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), avec un salaire moyen d'environ 81 600 $, la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP), à 74 900 $, et le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE), à 72 150 $.

Pour éviter de présenter trop de détails, nous ne traitons, dans le reste de la section, que des quatre plus gros employeurs distincts, qui représentent plus de 90 % de l'effectif de ce domaine. Comme l'indique le tableau 2010, la répartition des groupes professionnels entre les principaux employeurs distincts renforce leur spécificité. Dans certains cas, les groupes de classification diffèrent de ceux du domaine du noyau de la fonction publique. Ainsi, l'ADRC a créé un groupe Gestion (MG) englobant tous les employés ayant d'importantes responsabilités de gestion des ressources humaines qui provenaient des divers groupes dont l'organisme a hérité à sa création en 1999. Autre exemple, celui du CNRC qui s'est doté d'un groupe Agents de recherche (RO) reflétant sa principale activité.

Les principales catégories d'emplois diffèrent considérablement. À l'ADRC, les groupes Administration des programmes (PM) et Commis aux écritures et règlements (CR) dominent avec approximativement 60 % de l'effectif. À l'ACIA, les principaux groupes sont ceux du Soutien technologique et scientifique (EG), des Commis aux écritures et règlements (CR), de la Biologie (BI) et de la Médecine vétérinaire (VM), qui comptent pour environ 78 % de l'effectif. À Parcs Canada, les quatre principaux groupes englobent approximativement 60 % des employés. Au CNRC, les deux principaux groupes, ceux des Agents de recherche et des Techniciens, regroupent 60 % de l'effectif.

Parce que l'ADRC est en soi un très gros employeur (75 % du domaine des employeurs distincts et environ 30 % du domaine du noyau de la fonction publique), nous présentons la répartition sommaire des employés de l'ADRC par tranche de 5 000 $ de salaire (figure 2011). Globalement, la structure salariale de l'ADRC reflète la proportion plus élevée d'employés à revenu faible ou moyen que dans le noyau de la fonction publique. Environ 16 % des employés (comparativement à 3 %) gagnaient moins de 35 000 $, alors que seulement 0,4 % touchaient plus de 100 000 $ (contre 3 %). Le revenu maximum du premier quartile est inférieur d'à peine plus de 2 000 $, mais celui du troisième quartile accuse un écart de plus de 12 000 $, ce qui traduit une concentration considérable au milieu de l'échelle des revenus.

Tableau 2010 Principaux groupes professionnels des plus importants employeurs distincts, mars 2003
	ADRC	ACIA	Parcs	CNRC	Autres	Total	%
Gestion de programmes (PM)	20 437	200	269		142	21 048	30,9
Commis aux écritures et règlements (CR)	9 964	655	343		56	11 018	16,2
Vérification (AU)	4 970				0	4 970	7,3
Gestion (MG)	4 231			118	0	4 349	6,4
Systèmes d'ordinateurs (CS)	3 263	121	77	272	82	3 815	5,6
Services administratifs (AS)	2 357	295	332	185	259	3 428	5,0
Soutien technologique et scientifique (EG)	11	2 511	60		0	2 582	3,8
Traitement des données (DACON)	1 922				5	1 927	2,8
Manoeuvres et hommes de métier (GL)	41		649		66	756	1,1
Techniciens divers (GT)	47		693		0	740	1,1
Services généraux (GS)	376	12	182		1	571	0,8
Biologie (BI)		453	12		40	505	0,7
Médecine vétérinaire (VM)		577			0	577	0,8
Agents de recherche (RO)				1 250	0	1 250	1,8
Techniciens (TC)				1 084	234	1 318	1,9
Soutien administratif (AD)				510	204	714	1,0
Total partiel	47 619	4 824	2 657	3 419	1 089	59 568	87,4
Total, employeurs distincts	51 128	5 349	3 293	3 910	4 476	68 156	100,0
En pourcentage	93	90	81	87	24	87,4

 Figure 2011
Ventilation des salaires annuels réels à l'Agence des douanes et du revenu du Canada par tranche de 5 000 $, mars 2003

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Rétrospective — Évolution de l'emploi et des salaires, 1990 à 2003

Notre analyse historique englobe le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts car, jusqu'à la fin des années 1990, le noyau de la fonction publique englobait ce qui constitue aujourd'hui l'essentiel du domaine des employeurs distincts. Jusqu'en 1997, le domaine des employeurs distincts était de taille limitée, comptant moins de 9 000 employés en tout. En 1997, l'Agence canadienne d'inspection des aliments a été créée en tant qu'employeur distinct, suivie de l'Agence Parcs Canada et de l'Agence des douanes et du revenu du Canada en 1999. Ces trois organismes comptaient pour environ 88 % de l'emploi de ce domaine, avec près de 60 000 employés au total en mars 2003. Cela équivaut à plus du tiers de l'emploi du domaine du noyau de la fonction publique. Il est donc impératif de considérer ces deux domaines ensemble pour faire des comparaisons significatives portant sur la période de 1990 à 2003.

Évolution de l'emploi

Jusqu'au début des années 90, l'emploi total dans ces deux domaines combinés était généralement marqué par la stabilité. Ces domaines employaient près de 245 000 travailleurs à l'époque. Un déclin s'est amorcé clairement en 1994‑1995 et l'emploi est tombé sous la barre des 200 000 en 1997‑1998 et 1998‑1999. En 2002‑2003, l'effectif total était remonté à près de 235 000 employés. La figure 2012, ci‑dessous, montre l'évolution de l'emploi dans ces deux domaines, séparément et combinés. La croissance de l'emploi du milieu à la fin des années 1990 a permis d'approcher des niveaux enregistrés en 1990‑1991, sans toutefois les atteindre, et cela jusqu'en 2002‑2003.

Statistiquement, le niveau d'emploi le plus bas de notre période d'analyse se situe en 1998‑1999. Entre cette année‑là et 2002‑2003, on a observé une croissance de l'emploi de plus de 20 %. Tandis que le nombre total d'employés faisant partie du domaine du noyau de la fonction publique et de celui des employeurs distincts a diminué de 50 000 environ (chiffres nets) sur une période de six à sept ans avant de rebondir de 40 000 environ au cours des quatre ou cinq exercices suivants, soit jusqu'en 2002‑2003, nous nous intéressons principalement à la période ayant débuté en 1999‑2000.

Figure 2012
Emploi dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990‑1991 à 2002‑2003

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Niveaux de salaire

Le tableau complémentaire des traitements et salaires (paye régulière) est présenté à la figure 2013. On peut y voir une modeste augmentation au début des années 1990, suivie d'un déclin marqué dans la seconde moitié des années 1990, puis d'une forte croissance au cours de la période 1997­‑1998 à 2002‑2003.

Figure 2013
Traitements et salaires (paye régulière) dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990‑2003

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La figure 2014 montre l'évolution de l'emploi total et du total des salaires pour les deux domaines combinés sous forme indicielle (1990‑1991 = 100). Les données relatives aux salaires sont en dollars constants, ce qui élimine l'effet de l'inflation. La comparaison des traitements et salaires entre 1990‑1991 et 2002‑2003 en dollars constants de 2002‑2003 révèle une augmentation d'environ 7 %.

Figure 2014
Évolution de l'emploi total et du total des salaires dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990‑1991 à 2002‑2003

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Pour ce qui est de la masse salariale, le point le plus bas a été enregistré en 1997‑1998. Entre cet exercice et 2002‑2003, l'accroissement de la masse salariale, mesuré en dollars courants, a été de 51 %, ce qui équivaut à une augmentation de 35 % environ en dollars constants de 2002‑2003. Ce taux de croissance de la masse salariale pose la question des causes à l'origine d'un tel changement. Nous répondons à cette question au chapitre suivant.

Pour ce qui est de la masse salariale, le point le plus bas a été enregistré en 1997‑1998. Entre cet exercice et 2002‑2003, l'accroissement de la masse salariale, mesuré en dollars courants, a été de 51 %, ce qui équivaut à une augmentation de 35 % environ en dollars constants de 2002‑2003. Ce taux de croissance de la masse salariale pose la question des causes à l'origine d'un tel changement. Nous répondons à cette question au chapitre suivant.

 

3. Pourquoi l'emploi total et le salaire moyen ont‑ils augmenté

Nous examinons ici la question de l'augmentation des salaires et des niveaux d'emploi de façon plus approfondie, dans les limites des données disponibles, en analysant à tour de rôle :

• la gestion des réductions d'effectifs suite à l'Examen des programmes,
• les transferts de fonctions et d'employés à d'autres employeurs, 
• l'augmentation des dépenses consacrées aux marchés de services,        
• l'accroissement des dépenses pour du personnel supplémentaire ou des augmentations de salaire,
• les changements dans la composition des effectifs.

Gestion des réductions d'effectifs suite à l'Examen des programmes

Les réductions d'effectifs effectuées entre 1994 et 1998 dans la foulée de l'Examen des programmes ont été gérées au niveau des ministères. Les décisions concernant les postes à éliminer ont souvent été prises par des personnes dont le niveau hiérarchique se situait un ou plusieurs échelons sous celui du sous‑ministre. Les motifs justifiant ces décisions étaient sans doute variés, mais il semble que, dans bien des cas, on ait réduit davantage le nombre de postes que la charge de travail, ce qui a engendré de pressions au niveau de la charge de travail, dont les effets se sont éventuellement manifestés par une reprise de l'expansion de la taille de la fonction publique.

Au cours de la période de l'Examen des programmes, le Programme de la prime de départ anticipé et le Programme d'encouragement à la retraite anticipée ont encouragé les employés à démissionner ou à prendre une retraite hâtive, en vue de répondre au besoin de réduire la taille de la fonction publique. L'effet de ces mesures incitatives sur la composition du lieu de travail est décrit dans la dernière section du présent chapitre, où nous examinons les changements survenus dans la composition des effectifs.

L'Examen des programmes a entraîné la réduction la plus spectaculaire des effectifs et des coûts de la fonction publique fédérale dans l'histoire moderne. L'effectif total des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a fléchi d'un sommet de 245 100 en 1992‑1993 à un creux de 194 800 en 1994‑1995. Bien que la taille de la fonction publique ait largement retrouvé son niveau antérieur depuis cette époque, la composition nouvelle des effectifs correspond mieux aux besoins actuels, alors que certains groupes professionnels ont vu leur taille diminuer tandis que d'autres ont pris de l'expansion. Encore une fois, ce phénomène est examiné plus en détail dans la dernière section du présent chapitre.

Transferts de fonctions et d'employés à d'autres employeurs

Certaines réductions d'effectifs survenues au fil des ans dans la fonction publique n'étaient en fait que des transferts de fonctions à d'autres employeurs. À titre d'exemple, Transports Canada comptait environ 20 700 employés en mars 1990. Ce chiffre est tombé à 4 300 employés en mars 2000, puis a remonté à 4 670 en mars 2003. Plus de la moitié de cette réduction d'effectifs de plus de 16 000 employés^[14] découlait de la privatisation de fonctions clés, notamment les suivantes :

• En 1996, environ 6 000 employés dont le travail était relié au système national de navigation aérienne (contrôle de la circulation aérienne) ont été transférés à une nouvelle société privée, NAV CANADA.
• Au cours de la seconde moitié des années 1990, environ 2 500 employés ont été transférés à des administrations aéroportuaires locales et des centaines d'autres^[15], liés à l'administration des ports, ont été transférés à d'autres employeurs.

Ces transferts ont entraîné une réduction réelle de l'activité fédérale, car les nouvelles entités financent leurs activités au lieu de compter sur des crédits fédéraux, sauf dans la mesure où l'État fédéral est lui‑même l'un des utilisateurs des services fournis.

Les transferts de fonctions à des entreprises privées dont le gouvernement fédéral demeure le principal client entrent dans la catégorie des « autres modes de prestation des services ». Dans bien des cas, les coûts du gouvernement fédéral ne correspondent plus à la rémunération versée, mais plutôt au prix d'achat des biens ou des services, bien que le coût pour les contribuables ait pu diminuer.

Ainsi, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a privatisé au moins deux services qui correspondent à cette description, la gestion des biens et les services d'imprimerie. Dans le premier cas, 470 employés environ ont été transférés en 1998 à une nouvelle entreprise, Brookfield Lepage Johnson Controls (BLJC). Cette entreprise, à qui les 13 premiers marchés dans ce domaine ont été octroyés, fournit la plus grande partie des services de gestion des biens et des installations dans plus de 300 immeubles appartenant à l'État. En 2002‑2003, la valeur des services obtenus de BLJC avoisinait les 300 millions de dollars, ce qui, selon le ministère, permet des économies annuelles de plus de 30 millions de dollars.

Dans le second cas, TPSGC a vendu le Groupe Communication Canada (GCC), autrefois l'Imprimeur de la Reine, à la Corporation St‑Joseph. Au début de 1997, quelque 600 employés de TPSGC ont commencé à travailler pour cet employeur privé. Les dépenses reliées au personnel de GCC au cours de son dernier exercice d'activité (1996‑1997) atteignaient environ 60 millions de dollars. En 2002‑2003, la valeur des marchés d'impression qui auraient été confiés à GCC par le passé s'est établie à environ 14,4 millions de dollars^[16].

Une autre forme de transfert est la cession de services du gouvernement fédéral aux administrations provinciales et territoriales. Le principal exemple de cession au cours de la période étudiée est celui des accords de mise en valeur de la main‑d'œuvre instaurés en 1997 et 1998. Aux termes de six accords de ce genre, quelque 1 700 employés de Développement des ressources humaines Canada ont été transférés à cinq gouvernements provinciaux et à une administration territoriale. La valeur approximative des salaires des employés transférés était de 67 millions de dollars. Toutefois, le gouvernement fédéral a continué d'assumer indirectement le coût de ces employés sous la forme de paiements de transfert en application de la partie II de la Loi sur l'assurance‑emploi.

Il faut retenir de ces commentaires que l'emploi total dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts en 2002‑2003 ne peut être comparé rigoureusement avec le chiffre de 1990‑1991. Si l'on tient compte des privatisations ou des transferts à d'autres administrations dont le gouvernement fédéral demeure en réalité la source de financement, le nombre total d'emplois en 2002‑2003 serait d'au moins 2 750^[17] plus élevé, à un coût salarial annuel d'au moins 145 millions de dollars.

Augmentations des dépenses consacrées aux marchés de services

L'évolution des dépenses fédérales liées à différentes formes de marchés de services est un autre facteur, plus important mais plus ambigu, influant sur l'expansion de la fonction publique. La valeur totale^[18] des marchés de services octroyés en 1991‑1992 était d'environ 2,8 milliards de dollars; en 2002^[19], ce montant atteignait quelque 7,6 milliards de dollars, une hausse de plus de 170 %. En fait, il y a eu des fluctuations considérables d'une année à l'autre, comme le révèle la figure 2015. La valeur la plus élevée a été enregistrée en 1998 — 8,1 milliards de dollars — mais elle englobait un marché exceptionnellement important d'environ 2,7 milliards de dollars pour des services d'entraînement des pilotes de l'OTAN. Cela dit, la tendance a généralement été à la hausse. Une autre façon de voir les dépenses consacrées aux marchés de services est d'analyser les données des Comptes publics pour l'article courant 04, « Services professionnels et spéciaux »^[20]. Les dépenses totales à ce poste étaient d'environ 4,8 milliards de dollars en 1993‑1994 et elles ont varié entre 4 et 5 milliards de dollars jusqu'en 1997‑1998; par la suite, elles ont grimpé à 5,2 milliards de dollars en 2000‑2001 et à 7,6 milliards de dollars en 2002‑2003.

Ces chiffres englobent à la fois les marchés conclus avec des fournisseurs de l'extérieur et les ententes contractuelles entre ministères. Une analyse plus poussée des données a permis de circonscrire les marchés conclus avec des fournisseurs externes. Les résultats sont présentés à la figure 2015. De 1993‑1994 à 1997‑1998, le total a oscillé entre 3,2 et 3,6 milliards de dollars. Par la suite, il a augmenté pour atteindre quelque 5,4 milliards de dollars en 2002‑2003, une hausse approximative de 2 milliards de dollars.

Figure 2015
Valeur totale des marchés de services du gouvernement fédéral, selon l'année de l'approbation, 1991‑1992 à 2002^* et dépenses consacrées aux marchés de services externes selon les Comptes publics, 1993‑1994 à 2002‑2003

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* Voir la note 7 qui fait état de certaines réserves concernant l'information présentée dans cette figure.

Hausses de taux et augmentations du volume de travail

Tout bien considéré, la meilleure approche est de nous concentrer sur les chiffres des Comptes publics concernant les marchés de services externes, qui font état de dépenses réelles, contrairement aux données sur les marchés approuvés. Afin d'interpréter correctement ces chiffres, il faut établir dans quelle mesure l'accroissement des coûts découle des hausses des taux de rémunération quotidiens moyens plutôt que des augmentations du volume de travail confié à des tiers par voie de contrat.

Nous disposons de deux indicateurs très approximatifs des taux d'impartition. Le premier a trait aux marchés de services juridiques. Les taux horaires de rémunération n'ont pas changé depuis 1990, de sorte que la progression enregistrée dans l'utilisation des mandataires de la Couronne entre 1997‑1998 et 2002‑2003^[21] doit être en bonne partie attribuable à l'augmentation du volume de travail. Les dépenses liées à ces services sont passées d'environ 38,2 millions de dollars en 1997‑1998 à environ 63,3 millions de dollars en 2002‑2003. Si l'on suppose un taux quotidien moyen de rémunération de 1 000 $, l'écart entre ces deux chiffres correspond à quelque 125 années‑personnes de travail juridique additionnel.

Le deuxième indicateur est tiré de l'expérience de Conseils et Vérification Canada (CVC). Cet organisme, qui faisait partie de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), exécutait des activités dont la valeur se chiffrait, en 2002‑2003, à quelque 120 millions de dollars, soit entre 3 et 5 % du volume de travail dans les domaines généraux où il est présent. De 1997‑1998 à 2002‑2003, les taux quotidiens de CVC ont augmenté dans une proportion de 20 à 25 %; l'examen d'un petit échantillon de sous‑traitants montre que les changements ont varié de presque rien à beaucoup plus que cette proportion. Selon des observateurs avertis du domaine de la gestion de l'information et de la technologie de l'information, les taux de prestation de services de conseils sur le marché d'Ottawa ont culminé à la fin de 1999 avant de redescendre à leur niveau du milieu des années 1990.

Partant de là, nous faisons une estimation très générale de l'augmentation du volume de travail, représentée par l'augmentation de près de 2 milliards de dollars des dépenses consacrées aux marchés de services octroyés à l'externe entre 1997‑1998 et 2002‑2003 (d'après les chiffres des Comptes publics). En majorant la proportion de la hausse attribuable à l'augmentation des taux quotidiens enregistrée par CVC pour qu'elle corresponde à 33 % du total — de façon à obtenir une estimation prudente —, nous avons calculé que la hausse des dépenses découlant de l'augmentation du volume de travail se chiffrait à environ 1,4 milliard de dollars. À un taux quotidien moyen approximatif de 800 $, cela équivaut à 8 750 années‑personnes de travail.

Sur la base de ces estimations approximatives, nous en déduisons que l'augmentation des dépenses fédérales pour les marchés de services durant cette période, combinée aux services privatisés ou transférés mais dont le gouvernement fédéral assure encore le financement, équivaut à au moins 10 000 années‑personnes, ce qui est presque certainement un chiffre conservateur.

Nous n'étudierons pas ce point plus avant dans le présent rapport. Cependant, comme nous ciblons directement l'expansion de la fonction publique, nous devons garder à l'esprit que l'évolution de l'emploi dans la fonction publique ne rend pas compte de la totalité de l'accroissement du volume de travail correspondant aux services acquis par le gouvernement fédéral. En conséquence, nous pouvons affirmer qu'en 2002‑2003, la « taille effective » de l'administration fédérale était au moins aussi grande qu'en 1990‑1991.

Accroissement des dépenses lié au personnel supplémentaire ou aux hausses de salaire

L'augmentation du nombre de fonctionnaires peut avoir deux causes.

La première est l'approbation politique de nouvelles dépenses par suite d'une décision du Cabinet concernant le financement d'une nouvelle initiative ou d'une décision du Conseil du Trésor sur le financement d'un programme existant. Ces décisions doivent être approuvées par le Parlement dans le cadre du processus des budgets de dépenses.

La seconde est la décision prise par les gestionnaires ministériels d'imputer à des postes salariaux des fonds affectés initialement à des postes non salariaux à l'intérieur des budgets approuvés. Dans les deux cas, le changement correspond au solde net des hausses et des baisses approuvées.

Approbation de principe des nouvelles dépenses

L'examen des budgets des dépenses par le Cabinet et le Parlement se déroule le plus souvent à un très haut niveau. Il appartient au Conseil du Trésor, et plus particulièrement à son Secrétariat, d'étudier le détail des plans de dépenses et d'approuver l'affectation des fonds à des domaines de dépenses particuliers, appelés « articles courants », dont le premier (01) concerne le personnel.

Pour des raisons d'ordre pratique, nous mettons l'accent sur la croissance observée depuis la fin de l'Examen des programmes, soit de 1997‑1998 à 2002‑2003. Un examen détaillé des hausses et des baisses survenues durant la période où s'est déroulé l'Examen des programmes et avant serait certes digne d'intérêt, mais c'est la croissance de l'emploi au cours des cinq exercices en question qui doit retenir l'attention pour comprendre l'origine des investissements actuels dans la rémunération au sein du secteur fédéral.

Le tableau 2016 fournit des précisions sur l'accroissement du nombre d'employés et de la masse salariale dans les ministères où l'effectif a augmenté de 500 employés ou plus entre 1997‑1998 et 2002‑2003.

Au total, sur une augmentation nette de quelque 37 000 employés dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, 31 900 employés se sont joints à ces 18 ministères et organismes, soit plus de 85 % du total. Les cinq premiers ministères et organismes — l'Agence des douanes et du revenu du Canada, Santé Canada, Service correctionnel Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada (y compris l'Agence canadienne d'inspection des aliments) et Justice Canada — ont accaparé plus de 18 000 nouveaux employés nets, soit près de la moitié de la croissance totale.

Les augmentations correspondantes de la masse salariale dont fait état le tableau 2016 reflètent l'incidence des salaires additionnels et des hausses salariales. Pour établir la mesure dans laquelle la croissance de l'effectif au cours de ces exercices découle d'approbations de dépenses par le Cabinet ou le Conseil du Trésor, nous avons analysé les nouveaux fonds affectés aux salaires en vertu d'autorisations du Conseil du Trésor pour la période allant de 1997‑1998 à 2002‑2003^[22] dans cinq organisations : l'ADRC, Santé Canada, Service correctionnel Canada, Justice Canada, et Citoyenneté et Immigration Canada. Les approbations dont il est question figuraient dans les mises à jour annuelles des niveaux de référence de ces ministères et organismes. Notre liste n'est pas complète car nous n'avons pas cherché à inclure les postes figurant dans les budgets supplémentaires des dépenses (bien que, avec le temps, ces postes soient intégrés aux budgets principaux des dépenses s'ils persistent sur plusieurs exercices) et même pour les budgets principaux des dépenses, il est presque sûr que nous avons omis certains postes.

Agence des douanes et du revenu du Canada

L'Agence des douanes et du revenu du Canada (avant 1999, Revenu Canada, et aujourd'hui l'Agence du revenu du Canada) a vu son effectif augmenter d'environ 8 500 employés de 1997‑1998 à 2002‑2003^[23]. Le budget salarial de l'organisme a augmenté d'environ 850 millions de dollars durant cette période, dont 380 millions de dollars sont attribuables à l'approbation de nouvelles initiatives par le Conseil du Trésor ou à l'augmentation des coûts de fonctionnement^[24].

Cinq des raisons^[25] qui expliquent ces hausses sont décrites dans ce qui suit.

Exécution des budgets fédéraux annuels et adoption ou révision de lois

L'augmentation nette des coûts salariaux attribuable à des mesures budgétaires ou législatives au cours des cinq exercices examinés se chiffre à 100 millions de dollars environ, ce qui comprend les sommes requises pour mettre en œuvre les changements fiscaux ou donner suite aux révisions apportées à des lois comme la Loi sur l'assurance‑emploi, laLoi sur le Régime de pensions du Canada ou la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, nombre de ces domaines ont fait l'objet de réformes en profondeur. Sont inclus ici différents investissements liés à l'initiative du Gouvernement en direct, dont les modalités de production de déclarations de revenu via le Web, des options de libre‑service et la simplification des exigences liées à la masse salariale imposées aux entreprises.

Renouvellement des capacités opérationnelles

Les augmentations salariales nettes dans ce vaste domaine ont atteint quelque 155 millions de dollars. Elles sont attribuables principalement à l'examen de la gestion des ressources mené par PriceWaterhouseCoopers en 2000. Cet examen a porté sur les activités et les ressources de l'ADRC au cours des cinq années précédentes et comportait une projection des priorités et des ressources requises pour les cinq années suivantes. Une augmentation du financement a été approuvée pour faire face aux pressions liées à la charge de travail et moderniser et renforcer les services fonctionnels de l'ADRC. Celle‑ci s'est engagée en retour à réaliser des gains de productivité et à accroître ses revenus.

Sécurité frontalière et lutte contre la contrebande

À la suite des événements du 11 septembre 2001, plus de 50 millions de dollars ont été consacrés au renforcement de la sécurité à la frontière, ainsi qu'à d'autres mesures de sécurité publique et de lutte contre le terrorisme, sans oublier le contrôle des produits du tabac et la lutte contre la contrebande.

Coopération fédérale‑provinciale

Plus de 40 millions de dollars en crédits salariaux nets ont été approuvés pour l'exécution du programme de la Prestation nationale pour enfants ainsi que pour les initiatives d'harmonisation des taxes de vente mises en œuvre dans certaines provinces.

Observation et exécution

Des crédits de près de 30 millions de dollars ont été approuvés pour l'intensification des vérifications, y compris les vérifications internationales, le recouvrement des comptes débiteurs et d'autres mesures générales d'application des lois fiscales.

Santé Canada

Au cours de la même période de cinq ans, le nombre d'employés de Santé Canada a augmenté d'environ 2 800. En dollars courants, la hausse salariale a été de quelque 230 millions de dollars, dont un somme nette de près de 70 millions de dollars découlant de l'approbation officielle d'initiatives nouvelles ou du financement de postes de coût précis. Les approbations étaient liées aux cinq domaines décrits dans ce qui suit.

Politique et réglementation en matière de santé

La nécessité de renforcer la gouvernance, la surveillance et la réglementation du système de collecte et de distribution du sang a grandement concouru à une hausse nette de près de 33 millions de dollars de la masse salariale de Santé Canada entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Parmi les autres priorités financées sous cette rubrique, il y a l'amélioration du système d'approbation des médicaments et la Stratégie nationale sur le sida.

Services de santé

Une somme nette d'environ 14,5 millions de dollars a été approuvée pour l'amélioration ou le lancement de différents programmes dans des secteurs comme l'Infostructure canadienne de la santé, le Programme d'action communautaire pour les enfants, la nutrition prénatale, la réduction de l'usage du tabac et la lutte au diabète.

Observation et gestion du risque

Des crédits additionnels nets de 10 millions de dollars ont été fournis pour améliorer les services de santé destinés aux Premières nations et pour renforcer les règlements et les programmes en matière de sécurité et de prévention ayant trait, par exemple, à la salubrité des aliments, à la lutte antiparasitaire et au contrôle des substances toxiques.

Recherche

Le budget salarial a été majoré d'un montant net de quelque 9,5 millions de dollars en vue de promouvoir la recherche et l'innovation dans le domaine de la santé.

Capacité administrative

Des fonds nets de 2 millions de dollars environ ont été injectés en salaires pour la modernisation des systèmes de technologie de l'information et le renforcement de l'infrastructure administrative du ministère. (Cette injection faisait suite à une hausse de plus de 16 millions de dollars approuvée en 1996‑1997, juste avant la période étudiée.)

Service correctionnel Canada

L'effectif de Service correctionnel Canada a augmenté d'environ 2 400 employés durant la période considérée. La masse salariale s'est accrue d'environ 250 millions de dollars, dont approximativement 110 millions de dollars découlant de l'approbation de mesures de financement opérationnel et stratégique. Les trois principaux domaines de croissance sont décrits dans ce qui suit.

Soins et logement destinés aux délinquants

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, une augmentation nette de quelque 50 millions de dollars en salaires a été accordée pour le Plan national d'immobilisations, de logement et d'opérations de SCC. Par suite de changements relatifs au niveau de sécurité et à l'utilisation des cellules, le Plan a financé des besoins liés au logement, aux soins aux délinquants, au soutien opérationnel, aux services correctionnels communautaires et à l'infrastructure connexe, notamment dans le domaine de la technologie de l'information.

Politique d'exécution

Des crédits salariaux de quelque 34 millions de dollars ont été approuvés, aux fins de

• concevoir et mettre à l'essai de nouvelles approches pour réduire le taux de récidive et améliorer la sécurité publique,
• donner suite aux préoccupations concernant les délinquants autochtones, qui sont surreprésentés au sein du système correctionnel,
• aider les collectivités au niveau de la réintégration sécuritaire des délinquants à leur libération,
• établir un Réseau canadien d'information pour la sécurité publique.

Intégrité des programmes

Des crédits salariaux nets additionnels d'environ 27,5 millions de dollars ont été prévus pour la formation du personnel administratif et le financement d'autres mesures dans des domaines comme les finances, la gestion des ressources humaines, la vérification et l'évaluation, et la gestion des dossiers.

Justice Canada

Le ministère de la Justice a vu sa taille presque doubler, son effectif augmentant d'environ 2 200 employés entre 1997‑1998 et 2002‑2003, par rapport à un effectif de référence de 2 550 employés en 1997. La masse salariale du ministère s'est accrue de 180 millions de dollars, dont plus de 80 millions de dollars en hausses budgétaires pour des initiatives stratégiques et opérationnelles. Les cinq domaines visés par ces approbations sont décrits dans ce qui suit.

Intégrité des programmes

Une augmentation nette des budgets salariaux d'environ 46 millions de dollars a été autorisée afin d'accroître la capacité du ministère en rapport avec la planification stratégique, les projets pilotes de gestion du risque juridique, les systèmes et technologies de gestion de l'information et l'amélioration de la gestion des ressources humaines.

Programmes sociaux

La masse salariale a été accrue d'un montant net d'environ 10,5 millions de dollars au titre d'activités supplémentaires touchant notamment au renouvellement du système de justice pour les jeunes, à la prévention du crime, à l'aide aux victimes, à l'aide aux enfants et aux lois sur la famille axées sur l'enfant, sans oublier la justice autochtone.

Contentieux et poursuites

Une hausse nette des salaires d'un peu plus de 10 millions de dollars a été accordée dans ces deux domaines pour la gestion des dossiers et les activités de défense des causes. Les dépenses connexes découlaient de facteurs comme l'augmentation du nombre de poursuites en vertu de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances et, au chapitre du contentieux, de l'augmentation du nombre de cas d'abus dans des internats, de contestations relatives aux droits autochtones et d'affaires reliées aux lois sur l'immigration.

Conseils juridiques

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, on a approuvé l'injection de 8 millions de dollars additionnels pour permettre d'accroître la capacité de Justice Canada en matière de prestation de conseils à l'administration gouvernementale, en sa qualité de fournisseur de services juridiques au gouvernement fédéral.

Rédaction des lois

Des crédits salariaux de près de 5 millions de dollars ont été prévus pour répondre à la demande de services de rédaction de lois et de règlements.

Une fraction importante de la croissance de l'emploi au ministère de la Justice entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été financée au moyen de mesures de recouvrement des coûts auprès des ministères clients en contrepartie des conseils juridiques et des services de contentieux. Les coûts ainsi recouvrés sont passés de 5 millions de dollars en 1997‑1998 à quelque 117 millions de dollars en 2002‑2003. Les trois quarts de ces fonds sont affectés aux salaires. Nous estimons donc que 80 millions de dollars au moins de la hausse de 180 millions de dollars de la masse salariale de Justice Canada durant cette période proviennent du recouvrement des coûts auprès des ministères clients. Ces derniers auront financé les coûts en question dans le cadre de présentations au Conseil du Trésor ou au Cabinet, ou encore par des réaffectations internes.

Citoyenneté et Immigration Canada

Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a vu son effectif augmenter de quelque 1 300 employés et sa masse salariale, de près de 110 millions de dollars, dont un peu plus de 70 millions de dollars ont été obtenus par le biais d'approbations du Cabinet ou du Conseil du Trésor en vue d'apporter des modifications aux politiques ou de faire face aux pressions engendrées par les coûts d'exploitation. Ces hausses peuvent être résumées pour les quatre catégories décrites dans ce qui suit.

Sécurité publique et terrorisme

Des crédits nets d'environ 31 millions de dollars ont été affectés au lendemain des événements de septembre 2001. Ces fonds ont servi principalement aux fins suivantes :

• assurer une plus grande vigilance aux points d'entrée,
• renforcer les activités de renseignement et d'interception,
• resserrer les contrôles pour réduire la fraude,
• améliorer les mesures de détention et de renvoi,
• mettre en œuvre un nouveau système de cartes de résident permanent.

Intégrité des programmes

Des crédits nets totalisant environ 17 millions de dollars ont été affectés au renforcement général de l'infrastructure opérationnelle du ministère. Le financement des activités d'observation et d'interception visait à compliquer la tâche des personnes tentant d'entrer illégalement au Canada. Les investissements ont porté sur :

• la collecte plus poussée d'information,
• l'intervention à l'étranger (c'est‑à‑dire, l'importance accrue accordée à la prévention la migration illégale à son point d'origine à l'étranger),
• l'amélioration des contrôles et des enquêtes,
• le renvoi plus rapide des personnes non admissibles.

Législation et politique

Une augmentation nette d'environ 14 millions de dollars des crédits de CIC a été approuvée pour la mise en œuvre de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés de 2001 et le règlement connexe. Les objectifs visés étaient de faciliter la réunification des familles, d'améliorer le système de sélection des travailleurs qualifiés, d'accroître la protection des réfugiés et d'assurer la sécurité de la société canadienne.

Citoyenneté

L'adoption de la nouvelle Loi sur la citoyenneté a entraîné une augmentation nette de quelque 8,5 millions de dollars des crédits salariaux, entre autres pour les nouvelles procédures décisionnelles au sujet des demandes de citoyenneté, les appels, les révocations et l'examen des dossiers des personnes dont les parents sont canadiens et qui sont nées ou ont été adoptées à l'étranger.

Les cinq ministères et organismes cités en exemple parmi ceux ayant connu la plus forte croissance du nombre d'emplois entre 1997‑1998 et 2002‑2003 illustrent bien la diversité et la nature des motifs politiques et opérationnels à l'origine de l'expansion de la fonction publique durant cette période. De nombreux objectifs de politique publique ont nécessité des investissements dans le savoir et le dynamisme des gens en place.

Il importe de souligner que les hausses salariales décrites précédemment qui découlent d'approbations budgétaires stratégiques ou opérationnelles sont présentées sur une base nette, c'est‑à‑dire qu'elles correspondent au solde des hausses et des baisses survenues au fil des exercices. Dans chacun des ministères examinés, il y a eu diverses baisses. Elles étaient liées par exemple aux dernières réductions budgétaires dans la foulée de l'Examen des programmes, au remboursement des avances consenties pour l'adaptation des ordinateurs et des logiciels au passage à l'an 2000, aux transferts de ressources à d'autres ordres de gouvernement, au report de fonds à des exercices subséquents, ou encore à la réduction des dépenses liées à diverses initiatives. Cela dit, les réductions survenues entre 1997‑1998 et 2002‑2003 ont été relativement modestes et ne se comparent pas aux hausses observées dans la plupart des ministères.

Au total, l'écart net des ressources salariales entre 1997‑1998 et 2002‑2003 imputable à l'approbation d'initiatives de politique ou de décisions du Conseil du Trésor en vue de combler des besoins opérationnels impératifs a atteint entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars. Cela représente environ le tiers de l'augmentation totale d'environ 4,2 milliards de dollars courants de la masse salariale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Budgets supplémentaires des dépenses

Nous n'avons pas tenté de recenser systématiquement les hausses salariales approuvées dans les budgets supplémentaires des dépenses, mais nous avons trouvé un exemple lié à CIC. Jusqu'en 2002‑2003, le Conseil du Trésor avait approuvé des augmentations des crédits salariaux totalisant 7,4 millions de dollars environ pour la mise en œuvre du Système mondial de gestion des cas devant remplacer et intégrer certains des systèmes opérationnels du ministère et améliorer le processus décisionnel relatif aux demandes de statut de réfugié, à l'immigration et à la citoyenneté. Cela a ajouté plus de 10 % à la hausse de la masse salariale décrite précédemment pour CIC.

Au cours de la période étudiée, l'utilisation des Budgets supplémentaires des dépenses et des montants transférés aux ministères à partir des crédits approuvés par le Conseil du Trésor a visé principalement à fournir des fonds aux ministères pour des hausses salariales approuvées. Ces hausses peuvent s'expliquer par des conventions collectives ou d'autres processus de détermination des salaires, ou encore les règlements au titre de la parité salariale. Ces mécanismes peuvent aussi servir à appuyer l'embauche d'employés supplémentaires pour des initiatives nouvelles. Un bon exemple à cet égard est celui des initiatives de gestion entreprises à la grandeur de l'appareil gouvernemental, par exemple le Gouvernement en direct. Si l'on prend l'exemple de l'ADRC, des crédits salariaux de quelque 1,8 million de dollars ont été transférés du Conseil du Trésor en 2000‑2001, montant qui est passé à 2,5 millions de dollars au cours de l'exercice suivant. L'ADRC a reçu environ 8,1 millions de dollars dans le Budget supplémentaire des dépenses de 2002‑2003 pour les coûts salariaux liés à différents projets visant à faciliter l'accès à ses services via Internet.

Ces exemples représentent tout au plus de 50 à 60 millions de dollars en crédits salariaux nets pour des initiatives nouvelles. Ainsi, le total des fonds affectés à des initiatives de politique représenterait environ 30 % de l'augmentation de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts.

Transferts internes

Une deuxième façon de dégager des crédits salariaux pour financer l'expansion de l'emploi consiste à réaffecter des fonds destinés à d'autres fins dans les budgets approuvés, par exemple les budgets de fonctionnement non salariaux, les budgets d'immobilisations et les budgets de subventions et contributions. Les transferts aux budgets de salaires doivent faire l'objet d'une majoration de 20 % au titre des avantages sociaux connexes; en retour, lorsqu'un montant est transféré à partir des budgets prévus pour les dépenses salariales, il fait l'objet d'une majoration de 20 %, correspondant aux fonds qui n'ont pas à être consacrés aux avantages sociaux. En d'autres termes, pour effectuer un transfert des budgets d'exploitation en vue de couvrir un salaire de 50 000 $, on doit transférer un montant de 60 000 $. Par contre, pour accroître les budgets d'exploitation de 60 000 $, il ne faut qu'un transfert de 50 000 $ à partir du budget des salaires; un transfert total de 60 000 $ sera en fait crédité.

Ces transferts peuvent s'effectuer de deux façons.

• Il peut s'agir d'un transfert permanent, fait en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor dans le cadre de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR) et incorporé au Budget principal des dépenses.
• Il peut s'agir aussi d'un transfert temporaire, fait en cours d'exercice, au budget des salaires. Tant que le transfert ne cause pas un dépassement des crédits approuvés, le ministère peut prendre la décision et procéder directement au transfert. Le Secrétariat du Conseil du Trésor en est informé subséquemment, lorsque le ministère fait état du transfert afin de s'assurer que la majoration de 20 % au titre des avantages sociaux est dûment effectuée.

Il est important de signaler que tant la MJANR que les transferts en cours d'exercice au budget des salaires sont devenus beaucoup plus importants au cours des deux dernières années visées par notre analyse. La progression nette des transferts au titre des salaires dans le cadre des MJANR entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été d'environ 485 millions de dollars pour l'ensemble de l'appareil gouvernemental. Faute de renseignements plus détaillés, nous estimons que, globalement, les trois quarts^[26] de cette somme — 315 millions de dollars — sont imputables aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Le tableau 2017 montre que les transferts nets dans le cadre des MJANR pour l'ensemble du gouvernement ont été négatifs jusqu'en 1998‑1999. Par la suite, ils sont devenus positifs, se situant entre 100 et 150 millions de dollars en 2000‑2001 et 2001‑2002, puis dépassant les 400 millions de dollars en 2002‑2003.

Les transferts en cours d'exercice ont donné lieu à une hausse nette des budgets salariaux de 1,08 milliard de dollars environ de 1997‑1998 à 2002‑2003. À partir de l'examen des transferts effectués, nous estimons à quelque 865 millions de dollars la fraction de ce montant imputable aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Pour arriver à ce montant, nous avons soustrait les transferts touchant des organisations extérieures à ces deux domaines (par exemple le Parlement et les tribunaux) ainsi qu'une fraction proportionnelle pour la Défense nationale et la GRC^[27].

Les transferts au titre des salaires effectués par les ministères en cours d'exercice ont aussi été importants. Entre 1997‑1998 et 2000‑2001, ils ont oscillé entre 80 et 400 millions de dollars; ils ont même dépassé le milliard de dollars en 2001‑2002 et en 2002‑2003 — au cours de ce dernier exercice, ils ont atteint 1,3 milliard de dollars.

Les sources des fonds ainsi transférés étaient, par ordre d'importance^[28] : les dépenses en immobilisations, les dépenses de fonctionnement non liées au personnel (déplacements, services professionnels, etc.) et les subventions et contributions. Dans certains cas, des hausses de revenus ont couvert le montant des transferts.

Différents motifs amènent les ministères à effectuer de tels transferts. Voici une liste des raisons mentionnées par un agent financier supérieur d'un ministère de grande taille, d'après l'expérience qu'il a acquise dans ce ministère.

Priorités non assorties d'un financement

De l'avis du ministère, il fallait augmenter le nombre d'employés dans certains secteurs d'activité existants par rapport à ce que le Conseil du Trésor jugeait possible au moyen de transferts internes. Autre exemple, le ministère devait composer avec une hausse inattendue de sa charge de travail.

Financement partiel d'une nouvelle initiative

Dans certains cas, le Conseil du Trésor n'a approuvé qu'une partie des ressources nécessaires, selon le ministère, pour mettre en œuvre une politique approuvée.

Autres fonds non salariaux

Les crédits nouveaux peuvent ne pas comporter de composante salariale, de sorte qu'une partie doit être convertie en budget de salaire.

Reclassifications

Le ministère peut décider de reclassifier certains postes qui exigent des compétences plus étendues, mais il doit alors en financer le coût additionnel à l'interne, du moins jusqu'à ce que le changement de groupe et de niveau soit incorporé à sa base salariale après quelques années.

Sous‑financement des conventions collectives

Parfois, les fonds accordés par le Conseil du Trésor ne couvrent qu'une partie des coûts salariaux additionnels découlant de la conclusion d'une convention collective négociée par le personnel du Conseil. Cette situation survient habituellement au regard des employés embauchés après le début d'une ronde de négociations. L'écart peut être important dans le cas des ministères qui connaissent une croissance rapide.

Cette liste n'est pas exhaustive mais elle illustre les situations pouvant amener les ministères à convertir des fonds non salariaux en fonds salariaux. Il est clair que de tels transferts peuvent servir en bout de ligne à financer l'expansion de la fonction publique ou à couvrir l'augmentation de la rémunération des fonctionnaires.

Une première analyse effectuée par le Conseil du Trésor laisse penser que l'essentiel des transferts ainsi effectués par les ministères servent à défrayer le coût des reclassifications de postes et le financement insuffisant des conventions collectives conclues. Dans le prochain chapitre, les éléments de preuve disponibles nous permettent de déduire que des transferts ont été utilisés dans une proportion légèrement moindre pour financer la croissance du nombre d'employés que pour financer le coût de la hausse des salaires.

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, l'augmentation nette totale des dépenses salariales pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts découlant des transferts effectués par les ministères dans le cadre des MJANR ou en cours d'exercice a été d'environ 1,2 milliard de dollars. Cela représente 30 % environ de la hausse nette totale de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale durant cette période, soit à peu près la même proportion que celle associée aux approbations du Cabinet et du Conseil du Trésor au titre des politiques et de la charge de travail.

Changements dans la composition de l'effectif

Au cours de la période 1990‑2003, la structure de l'effectif de la fonction publique fédérale a changé de manière substantielle. La généralisation la plus élémentaire que l'on puisse faire est qu'alors que le contenu en connaissances et en compétences de presque tous les emplois a augmenté parallèlement aux progrès de la technologie et des communications, les professions qui comportent des exigences relativement élevées sur le plan du savoir ont connu une expansion plus rapide, tandis que les emplois ayant un coefficient de savoir moins élevé ont perdu du terrain. Comme nous le verrons, cette évolution a exercé une pression à la hausse sur le salaire moyen dans la fonction publique.

Changements par catégorie

Avant 1999, la fonction publique comptait six catégories distinctes de groupes de classification^[29] :

• administration et service extérieur,
• scientifique et professionnelle,
• technique,
• soutien administratif,
• exploitation,
• groupe de la direction.

Nous débutons notre analyse des changements structurels en soulignant les changements importants survenus dans la taille relative de ces catégories. La figure 2018 fait voir la population des employés^[30] entrant dans chacune des catégories pour certaines années choisies entre 1991 et 2003.

Figure 2018
Évolution de la population des employés par catégorie pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, années choisies, mars 1991 à mars 2003

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Comme l'indique le tableau 2019, trois catégories ont connu une expansion au cours de la période de douze ans étudiée :

• administration et service extérieur (51 %);
• scientifique et professionnelle (22 %);
• groupe de la direction (5 %).

Ces catégories ont acquis environ 37 000 membres entre 1998‑1999 et 2002‑2003.

À l'opposé, trois groupes ont subi un déclin :

• technique (21%);
• soutien administratif (38%);
• exploitation (42%).
  
  

Tableau 2019 Changements dans la population des catégories d'employés* par sous‑période
Groupe	Changement (%)				Total
	1991‑1994	1994‑1998	1998‑2001	2001‑2003	1991‑2003
Administration et service extérieur	+10	‑1	+19	+17	+51
Scientifique et professionnelle	+5	‑8	+13	+12	+22
Technique	‑2	‑30	+8	+7	‑21
Soutien administratif	‑12	‑26	+1	‑5	‑38
Exploitation	‑15	‑32	‑3	+3	‑42
Groupe de la direction	‑19	‑17	+23	+26	+5
Autres groupes parmi les employeurs distincts	+126	‑55	+55	+13	+79
Total pour l'ensemble des groupes	‑3	‑18	+10	+9	‑4
* Le tableau 2019 comprend, pour des raisons d'exhaustivité mais non d'analyse, une ligne pour les « Autres groupes parmi les employeurs distincts ». Il s'agit des groupes propres à un ou plusieurs employeurs distincts que nous ne pouvons classer d'emblée dans l'une des six catégories étudiées.

Depuis la fin de l'Examen des programmes, on constate une légère augmentation (d'environ 15 %) dans la catégorie Technique; celle du Soutien administratif a continué de décroître; celle de l'Exploitation est demeurée à peu près inchangée; la hausse nette du nombre d'employés dans ces trois catégories est donc inférieure à 1 000.

Figure 2020
Populations des catégories d'employés, 1991 à 2003

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Il convient de noter qu'une partie de la baisse dans certaines catégories s'explique par la privatisation ou un transfert de responsabilités. Notamment, plusieurs milliers d'employés de la catégorie Technique ont été transférés à NAV CANADA (contrôleurs aériens); d'autres, appartenant à la catégorie Exploitation, ont été transférés à Brookfield, Lepage, Johnson Controls (spécialistes des métiers) et à la Corporation St‑Joseph (personnel d'impression), pour ne mentionner que les cas abordés précédemment dans ce chapitre. Le fait que le gouvernement fédéral continue de recourir à ces deux derniers services, quoiqu'en vertu de marchés de services, atténue dans une certaine mesure les tendances décrites dans la présente section.

Ce profil fait ressortir de façon non ambiguë l'observation selon laquelle, en règle générale, la croissance est en corrélation positive avec l'intensité du savoir. La figure 2020, qui illustre les mouvements au fil du temps, montre que ces tendances ont été assez stables. Ainsi, toutes les catégories ont subi une contraction au cours de la période de l'Examen des programmes, soit de 1994 à 1998. Il est évident qu'il n'y a pas eu, globalement, de renversement des tendances à la baisse jusqu'en 1998, et la totalité de la croissance nette observée depuis est attribuable aux catégories qui ont un coefficient plus élevé de savoir. Si l'on considère l'ensemble de la période 1991‑1998, les trois catégories en déclin ont perdu environ 53 100 membres, tandis que les trois autres ont enregistré un gain net d'environ 3 200 employés.

Parmi les groupes qui montre une expansion générale, soulignons que le groupe de la Direction a vu sa taille diminuer tant avant que pendant l'Examen des programmes. Ce recul, équivalant au tiers environ de l'effectif total du groupe durant cette période, a été plus que compensé depuis. Le groupe Administration et service extérieur n'a, en réalité, connu qu'un ralentissement temporaire de sa croissance durant l'Examen des programmes, avec une baisse d'environ 1 %. Il y a eu un repli de la catégorie Scientifique et professionnelle, mais celle‑ci a rebondi et connu une progression marquée depuis.

Changements par groupe de classification

Nous examinons maintenant l'évolution des groupes de classification ayant au moins 2 000 membres en mars 2003. L'examen repose sur les données de l'Appendice M^[31].

Les figures 2021 à 2023 illustrent nombre des tendances décrites dans cette section. Les groupes où les réductions ont été les plus rapides, soit ceux qui ont subi une baisse d'au moins 20 %, apparaissent à la figure 2021. Tous font partie des anciennes catégories du Soutien administratif et de l'Exploitation.

Figure 2021
Évolution des effectifs des groupes ayant connu une décroissance d'au moins 20 %*, 1991 à 2003

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Figures 2022 et 2023
Évolution des effectifs des groupes ayant connu une croissance d'au moins 50 %*, 1991 à 2003

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Dans la perspective de la taille absolue, les principaux groupes de classification touchés (ceux qui on perdu au moins 2 000 membres) sont les suivants :

(CR) Commis aux écritures et règlements	‑16 629
(ST) Sténographie et dactylographie	‑10 736
(GL) Manœuvres et hommes de métier	‑8 221
(GS) Services divers	‑5 905
(DA) Traitement mécanique des données	‑2 058

Ces groupes ont perdu ensemble plus de 43 500 membres entre 1991 et 2003.

Les groupes ayant connu la croissance la plus rapide (au moins 50 %) entre 1991 et 2003 sont énumérés aux figures 2022 et 2023.

Quatre groupes de classification, qui ont connu chacun une croissance de plus de 3 000 employés, sont à l'origine d'environ les deux tiers de l'expansion des effectifs dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts :

Groupe	Croissance
(CS) Systèmes d'ordinateurs	9 584
(AS) Services administratifs	9 645
(PM) Administration des programmes	6 530
(ES) Économie, sociologie et statistiques	3 022

Il s'agit de groupes importants et leur contribution à la croissance absolue n'est pas surprenante en principe. Il demeure que cette contribution à la croissance entre 1991 et 2003 est deux fois plus importante que la proportion de l'effectif total que ces groupes représentaient en 2003 (35 % environ).

Taux d'acceptation des incitatifs à la retraite dans le cadre de l'Examen des programmes

Pour la période de réduction des effectifs qui a suivi l'Examen des programmes au milieu des années 1990, nous avons examiné l'évolution des taux de départ dans les divers groupes de classification des employés en vertu des deux programmes institués pour faciliter les réductions de personnel. Au total, près de 35 500 employés ont participé à ces programmes.

Le Programme de la prime de départ anticipé (PDA) prévoyait le versement d'un montant forfaitaire en espèces aux employés qui acceptaient de quitter volontairement la fonction publique. Ce montant variait selon le salaire de l'employé, son âge, ses années de service et les prestations de pension auxquelles il avait droit. Environ 19 700 employés ont participé à ce programme.

Le Programme d'encouragement à la retraite anticipée (ERA) supprimait les pénalités relatives aux années de service dans le cas des employés âgés d'au moins 50 ans qui décidaient de prendre leur retraite avant la date où ils devenaient normalement admissibles à le faire. Environ 12 700 employés ont participé à ce programme.

Sont également intervenues les politiques générales intégrées à la Directive sur le réaménagement des effectifs (DRE) et à la Politique de transition dans la carrière pour les cadres de direction (PTCCD).

Nous avons fait l'hypothèse qu'une fraction disproportionnée d'employés des groupes en régression ont participé à ces programmes. On peut voir une faible tendance en ce sens au tableau 2024, bien qu'elle ne soit pas marquée pour les groupes les plus importants. Par exemple, la proportion des participants du groupe Commis aux écritures et règlements (CR) (6 852 sur 35 557 ou 19,2 %) était moindre que leur proportion au sein de la fonction publique (22,4 %) en mars 1995, tout de suite après l'annonce des objectifs de réduction des effectifs. Il y avait aussi sous‑représentation du deuxième groupe le plus important, Administration des programmes (PM) : les membres de ce groupe ont représenté 11,4 % des participants aux programmes de la PDA et de l'ERA alors qu'ils constituaient 15,7 % de l'effectif en mars 1995.

Par contre, une proportion nettement plus importante des membres des groupes en régression de plus petite taille a quitté la fonction publique. C'est notamment le cas des groupes Services divers (GS) et Manœuvres et hommes de métier (GL). À titre d'exemple, la proportion d'employés du groupe GS ayant quitté (35,6 %) était dix fois supérieure à la part de ce groupe au sein de l'effectif en mars 1995. Dans le cas du groupe Direction (EX) et du groupe Administration du personnel (PE), le ratio s'établissait à environ 15 pour 1 entre la proportion des départs et la proportion de la population en mars 1995. Fait moins dramatique à signaler, la participation aux programmes PDA et ERA du groupe Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST) (4,8 %) était également supérieure à sa part de la population en mars 1995 (4,0 %).

Tableau 2024 Participants au Programme d'encouragement à la retraite anticipée (ERA) et au Programme de la prime de départ anticipée (PDA), par groupe de classification
Groupes*	PERA	PDA**	DRE	PTCCD	Total des programmes de départ	Taux d'adhésion %	% de l'effectif en mars 1995
CR	2 172	4 093	587	0	6 852	13,6	22,4
PM	2 178	1 477	379	2	4 036	11,4	15,7
GL	697	2 629	185	0	3 511	28,9	5,4
AS	1 432	1 276	247	0	2 955	19,0	6,9
GS	340	2 138	90	0	2 568	35,6	3,2
EG	743	965	127	0	1 835	24,9	3,3
ST	478	1 121	137	0	1 736	19,4	4,0
PE	355	258	47	0	660	20,8	1,4
EN	200	400	42	0	642	22,1	1,3
EX	584	25	6	371	986	26,4	1,7
CS	185	287	47	0	519	7,0	3,3
ES	155	146	30	0	331	11,1	1,3
Autres groupes	3 182	4 916	807	21	8 926	13,1	30,2
Total	12 701	19 731	2 731	394	35 557	15,8	100,0
* Domaine du noyau de la fonction publique seulement. ** Comprend le Programme de réduction du personnel civil du MDN d'avril 1994 à mars 1996, qui a été remplacé par le programme de la PDA à compter d'avril 1996. Note : DRE = Directive sur le réaménagement des effectifs; PTCCD = Politique de transition dans la carrière pour les cadres de direction.

À l'opposé, dans les groupes enregistrant la croissance la plus rapide, relativement peu d'employés ont participé aux programmes PDA et ERA. Il s'agit notamment des groupes Systèmes d'ordinateurs (CS) et Économie, sociologie et statistiques (ES). Dans le cas de ces groupes, le taux d'adhésion aux primes de départ était respectivement de 7 % et de 11,1 %, ce qui est de beaucoup inférieur au taux d'adhésion moyen de 15,8 %. Leur proportion des participants aux programmes PDA et ERA était aussi nettement inférieure à leur part de l'effectif en mars 1995, soit 1,5 % contre 3,3 % de l'effectif de mars 1995 (pour le groupe CS) et 0,9 % contre 1,3 % (pour le groupe ES), respectivement.

Notre conclusion générale à ce propos est que la période de réduction des effectifs dans le cadre de l'Examen des programmes a, tout au plus, contribué modestement à un processus de transformation beaucoup plus vaste qui avait déjà débuté à cette époque et qui s'est poursuivi par la suite.

Les données présentées dans cette section nous amènent à formuler trois observations. D'abord, les hausses et les baisses constatées par groupe de classification permettent de voir plus clairement encore la corrélation entre la croissance des groupes et la concentration relative de savoir associée au travail de leurs membres que l'analyse par catégorie d'employés. Une évolution de cette ampleur découle forcément d'une transformation en profondeur de la nature de la fonction publique. Ensuite, le fait qu'il y ait eu réduction de plus de 40 000 employés dans cinq groupes seulement, alors qu'une croissance nette équivalente se produisait dans l'ensemble de la fonction publique signifie que des milliers d'employés ont changé de groupe. Le meilleur exemple de cette tendance est le mouvement des employés des catégories ST et CR vers le groupe de classification AS. Le groupe Secrétariat, sténographie et dactylo (ST) semble en voie de disparition, ayant connu un déclin de 82 % en douze ans. Sur les 670 employés du groupe ST qui ont été reclassifiés en 2002, tous sauf 29 sont allés vers un autre groupe, soit CR soit AS. Enfin, de façon générale, les salaires sont plus élevés dans les groupes en croissance que dans ceux en régression, ce qui concourt inévitablement à l'augmentation du salaire moyen dans la fonction publique.

Changements dans la répartition des employés par niveau au sein des groupes de classification

Nous avons étudié de façon détaillée l'évolution de la répartition des employés par niveau au sein des groupes professionnels, afin de déterminer si des niveaux de classification plus élevés sont à l'origine de la tendance à la hausse des salaires moyens. L'appendice G^[32] indique l'effectif à chaque niveau de 13 groupes professionnels qui représentent au total les deux tiers de l'effectif actuel de la fonction publique, pour certaines années choisies entre 1991 et 2003. Il renferme aussi des diagrammes à barres comparant les pourcentages des effectifs à chaque niveau en 1991, 1998 et 2003.

Cette analyse révèle essentiellement une grande stabilité de la répartition en pourcentage des employés par niveau, pour la plupart des niveaux et des groupes. La figure 2025 illustre bien ce point pour le groupe Administration des programmes (PM). En dépit d'une croissance d'ensemble de 20 % environ entre 1991 et 2003, qui a fait grimper l'effectif de ce groupe à près de 38 300 employés en mars 2003, la répartition de base est demeurée à peu près inchangée. Les seules tendances discernables sont peu marquées : la proportion d'employés appartenant au niveau 1 est passée de 25 % à 22 %; celle des employés des niveaux 4 et 5 a augmenté, passant de 11 % à 13 % et de 7 % à 9 %, respectivement.

La répartition est demeurée à peu près aussi stable dans le groupe Gestion financière (FI) : pour chacun des quatre niveaux de ce groupe, la proportion d'employés a varié d'au plus 2 % entre 1991 et 2003.

La figure 2026 montre que le groupe de classification des Commis aux écritures et règlements (CR), par contre, affiche nettement une tendance allant des niveaux inférieurs vers les niveaux supérieurs. En dépit d'une baisse de 28 % de ses effectifs, déjà mentionnée, le groupe CR demeure le plus important avec environ 43 300 membres en mars 2003 dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Le niveau CR 1 était déjà disparu dans les faits en 1991. La proportion d'employés appartenant aux niveaux 2 et 3 est passée de 15 % à 6 % et de 35 % à 24 %, respectivement. À l'opposé, la proportion d'employés du niveau 4 est passée de 37 % à 47 %, tandis qu'elle a presque doublé pour le niveau 5 (12 % à 23 %). De tels changements au sein d'un groupe comptant autant de membres ont certes engendré des pressions à la hausse sur le salaire moyen de la fonction publique.

Comme l'indique la figure 2027, le groupe Administration du personnel (PE) est un autre cas où la composition de l'effectif a évolué vers les niveaux supérieurs. Pendant que la proportion d'employés des niveaux 2 et 3 diminuait, de 19 % à 12 % et de 42 % à 29 % respectivement entre 1991 et 2003, elle augmentait aux niveaux supérieurs : de 20 % à 28 % pour le niveau 4, de 11 % à 16 % pour le niveau 5 et de 5 % à 9 % pour le niveau 6.

Figure 2025
Groupe Administration des programmes (PM), répartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2026
Groupe Commis aux écritures et règlements (CR), répartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2027
Groupe Administration du personnel (PE), répartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2028
Groupe Services administratifs (AS), répartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Les choses sont moins tranchées lorsqu'on examine d'autres groupes. Ainsi, dans le groupe Services administratifs (AS), on constate une hausse de la proportion d'employés appartenant au niveau 1 (de 18 à 23 %) et au niveau 2 (de 25 à 31 %), mais une baisse relative dans le cas des deux niveaux suivants, tandis que les niveaux supérieurs sont demeurés à peu près inchangés. Même s'il nous a été impossible de procéder à une analyse détaillée des mouvements d'employés, il ressort clairement des données anecdotiques disponibles que l'accroissement de la proportion des membres du groupe AS aux deux niveaux inférieurs est la conséquence de l'arrivée d'employés appartenant auparavant aux groupes CR et ST.

On observe deux autres tendances intéressantes, relativement aux groupes Systèmes d'ordinateurs (CS) et Direction (EX). La structure du groupe CS est demeurée à peu près stable pour les trois niveaux intermédiaires, bien que ce groupe soit celui qui ait connu la croissance la plus rapide, tandis que la proportion des membres de ce groupe qui se trouve au niveau CS 1 est passée de 19 % à 24 %. La proportion des employés du groupe CS au niveau 5 est demeurée peu élevée, à 2 %, mais le nombre d'employés à ce niveau est tout de même passé de 16 à 262 en 12 ans, ce qui est digne de mention. Dans le cas du groupe Direction, la proportion d'employés faisant partie du niveau 1^[33] a fléchi de 65 % à 53 %; au niveau 2, elle est passée de 18 % à 25 % et, au niveau 3, de 10 % à 16 %. La proportion observée aux deux niveaux supérieurs est demeurée inchangée, à 5 % et 2 %, respectivement.

Ayant acquis une meilleure compréhension de la croissance de l'emploi et de l'évolution de la classification qui ont contribué aux changements observés dans les salaires dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, nous passons maintenant à l'analyse du changement structurel qui est à l'origine des changements survenus tant dans l'emploi que dans le salaire moyen.

 

4. Comment se produisent les changements structurels

L'évolution observée au niveau de la composition de l'effectif de la fonction publique tient aux effets combinés des décisions prises en matière de classification et de dotation; ces décisions ont été prises principalement par des gestionnaires intermédiaires des ministères et organismes. Les décisions relatives à la classification visent à déterminer les postes pouvant être dotés, tandis que celles liées à la dotation concernent ceux parmi ces postes qui seront effectivement dotés et la manière dont ils le seront. Cette distinction est importante car, à tout moment, il y aura davantage de postes classifiés que de fonds salariaux pour en financer la dotation.

Gérer les changements au niveau des professions et de la classification

Dans l'optique de la classification, il y a de bonnes raisons de penser qu'il existe une tendance générale à l'expansion des groupes à plus forte intensité de savoir et de la proportion d'employés aux niveaux supérieurs de certains groupes. Ainsi, la croissance du groupe Systèmes d'ordinateurs (dont l'effectif augmente le plus rapidement) découle naturellement de l'importance de plus en plus grande de la technologie de l'information et d'Internet dans les entreprises. L'embauche de nouveaux avocats tient logiquement à la multiplication des contestations en vertu de la Charte des droits et libertés et des litiges touchant les droits des Autochtones et d'autres motifs. D'autres facteurs — complexité croissante de la gestion des programmes et des dossiers chevauchant plusieurs sphères de compétence, intensification des activités de recherche scientifique du gouvernement, nécessité d'obtenir et d'analyser rapidement des données disparates dans de cycles de publication sans cesse plus courts — témoignent tous du besoin de disposer de personnes plus compétentes, dont la rémunération est généralement plus élevée.

Parallèlement, de nombreuses activités plus routinières sont en voie de disparition. Par exemple, l'évolution du monde du travail a entraîné l'élimination presque complète de la sténographie, et la plus grande partie des travaux de dactylographie sont maintenant accomplis par les analystes et les gestionnaires. Il n'est donc pas surprenant d'observer une migration des employés de secrétariat vers les groupes offrant de meilleures perspectives. La mise en place des systèmes électroniques a entraîné une très nette baisse de la demande de travail de bureau au regard des activités courantes.

Nous n'avons cependant aucun moyen de confirmer que les migrations au sein de la structure des groupes professionnels est attribuable en totalité aux fortes tendances énoncées précédemment. Étant donné les efforts qu'il a déployés pendant plusieurs années en vue de concevoir une nouvelle norme générale de classification, le Secrétariat du Conseil du Trésor a interrompu pendant à peu près une décennie les vérifications centrales portant sur la qualité des décisions de classification prises dans les ministères^[34]. Nonobstant l'absence de vérification officielle des décisions de classification, les ministères ont été régulièrement consultés sur les changements importants des profils des groupes de classification ou la représentation des agents négociateurs, ainsi que sur les cas où il y a eu une hausse importante des dépenses salariales.

En 2003‑2004, la nouvelle Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada s'est penchée sur l'application des normes de classification des groupes Gestion financière (FI) et Systèmes d'ordinateurs (CS) dans l'ensemble de la fonction publique, ainsi que sur l'application générale des normes de classification dans un ministère, Ressources naturelles Canada. L'évaluation des postes du groupe CS et l'examen général à Ressources naturelles Canada ont donné des résultats positifs. Au total, 86 % des 500 dossiers de postes CS examinés respectaient les normes et supportaient bien la comparaison avec d'autres postes de même niveau. L'examen des normes applicables au groupe FI a été interrompu lorsqu'on a constaté qu'un nombre trop élevé de dossiers ne renfermaient pas certains documents importants. On a donc plutôt coopéré avec les ministères et les organismes afin de s'assurer qu'ils mettent à jour leurs descriptions de travail pour les postes du groupe FI. Les résultats de ces examens peuvent être rassurants jusqu'à un certain point, mais il faut aussi réaliser qu'une plus grande rigueur est de mise en matière de gestion de la classification. Dans la même veine, la nouvelle politique de classification fait ressortir l'importance de veiller à ce que la surveillance de la classification demeure une priorité ministérielle à titre de condition de la délégation des pouvoirs aux administrateurs généraux.

Mesures de dotation

Sur le plan conceptuel, la situation est assez simple en ce qui touche la dotation. Le changement de structure de la fonction publique que nous avons décrit peut se dérouler de trois manières :

• De nouveaux employés peuvent être recrutés à l'extérieur de la fonction publique pour occuper un nouveau poste ou un poste vacant.
• Des employés peuvent être promus dans un nouveau poste, ou être affectés à un poste vacant qui a été reclassifié à un niveau plus élevé.
• Le poste d'un employé peut être reclassifié à un niveau plus élevé.

Les postes devenus désuets sont éventuellement supprimés. Avec le temps, ces mécanismes ont fait apparaître une fonction publique passablement différente.

Les tableaux 2029 et 2030 renferment des données sur les mouvements d'employés entrant et sortant du domaine du noyau de la fonction publique, ou au sein de celui‑ci, entre 1991‑1992 et 2002‑2003^[35]. À partir de ces données, nous pouvons formuler quelques commentaires sur les mécanismes qui sont à l'origine de l'évolution de la structure de la fonction publique.

Tableau 2029 Effectif des employés à temps plein occupant un poste de durée indéterminée et nombre total de départs à la retraite et de personnes embauchées à l'extérieur, domaine du noyau de la fonction publique, 1991 à 2003
Exercice	Employés à temps plein pour une période indéterminée**
	Effectif*	Départs	Embauche à l'extérieur	Embauche pour une période indéter- minée**	Total de l'embauche	Embauche à l'extérieur en % des départs	Embauche à l'extérieur en % de l'embauche totale
1991‑1992	162 772	10 692	3 002	6 263	9 265	28	32
1992‑1993	161 516	7 853	3 006	6 346	9 352	38	32
1993‑1994	163 019	7 440	1 847	3 842	5 689	25	32
1994‑1995	160 392	8 347	1 210	2 623	3 833	14	32
1995‑1996	153 143	17 550	1 028	1 825	2 853	6	36
1996‑1997	138 944	18 149	1 088	1 827	2 915	6	37
1997‑1998	124 205	10 224	1 405	2 496	3 901	14	36
1998‑1999	114 781	10 184	1 966	4 482	6 448	19	30
1999‑2000	111 488	3 755	2 800	5 463	8 263	75	34
2000‑2001	115 859	4 370	3 729	6 891	10 620	85	35
2001‑2002	121 606	4 505	5 147	8 389	13 536	114	38
2002‑2003	129 993	4 953	5 159	8 015	13 174	104	39
* Tient compte de l'effectif en début d'exercice et exclut les employés en congé non payé et les employés de Parcs Canada, de l'Agence canadienne d'inspection des aliments, de Douanes et Accise, de l'Impôt, et de l'Agence des douanes et du revenu du Canada. ** Les employés nommés pour une période déterminée, les employés occasionnels et les employés à temps partiel nommés pour une période indéterminée remplissent un rôle important dans la fonction publique, mais l'inclusion des données les concernant aurait rendu l'examen extrêmement complexe sans pour autant nous permettre de mieux comprendre les tendances à l'œuvre. La complexité accrue tient principalement au fait que la durée des nominations à des postes occasionnels ou pour une période déterminée varie énormément, de sorte qu'il serait très difficile et laborieux de concevoir un moyen de calculer des équivalents d'années complètes et de procéder au rajustement connexe des nominations et des cessations d'emploi.

Pour débuter, signalons que le tableau 2031 présente des détails sur les départs d'employés occupant un poste de durée indéterminée dans le domaine du noyau de la fonction publique en 2002‑2003. Il y a eu 2 614 départs à la retraite, soit 1,5 % de l'effectif en mars 2003. Les démissions ont atteint 1 698, soit environ 1 % de l'effectif. À cela s'ajoutent 441 départs pour diverses autres raisons (mises à pied et cessations) et quelque 200 décès.

Tableau 2030 Total des promotions et des reclassifications parmi les employés à temps plein pour une période indéterminée, domaine du noyau de la fonction publique, 1991 à 2003
Exercice	Employés à temps plein pour une période indéterminée
	Effectif*	Promotions	Reclassi -fications	Promotions en % de l'effectif	Reclassi- fications en % de l'effectif
1991‑1992	162 772	17 278	–	10,6	–
1992‑1993	161 516	16 495	–	10,2	–
1993‑1994	163 019	13 827	–	8,5	–
1994‑1995	160 392	9 099	–	5,7	–
1995‑1996	153 143	7 707	–	5,0	–
1996‑1997	138 944	8 582	3 185	6,2	2,3
1997‑1998	124 205	10 321	3 846	8,3	3,1
1998‑1999	114 781	16 056	6 300	14,0	5,5
1999‑2000	111 488	14 847	4 965	13,3	4,5
2000‑2001	115 859	15 970	5 648	13,8	4,9
2001‑2002	121 606	16 432	5 064	13,5	4,2
2002‑2003	129 993	18 322	6 687	14,1	5,1
* L'effectif exclut les employés de Parcs Canada, de l'Agence canadienne d'inspection des aliments, de Douanes et Accise, de l'Impôt, et de l'Agence des douanes et du revenu du Canada pour tous les exercices financiers et traduit l'effectif en début d'exercice, à l'exclusion des employés en congé non payé.

Si l'on examine les mêmes données pour les dix groupes les plus nombreux du domaine du noyau de la fonction publique, on observe d'importantes variations dans les tendances des départs. Le nombre total de départs non liés à l'échéance d'une période déterminée oscille entre environ 2 % pour le groupe des Services d'ordinateurs (CS) et environ 5,6 % pour les Commis aux écritures et règlements (CR) et les Manœuvres et hommes de métier (GL). La proportion de départs volontaires se situait entre 0,6 % dans le groupe de la direction (EX) et 3,2 % dans celui des Commis aux écritures et règlements (CR). Ces différences peuvent refléter de nombreux facteurs comme la structure d'âge du groupe et l'accès à des emplois plus attrayants.

Tableau 2031 Départs selon la cause, noyau de la fonction publique, 2002‑2003
Départs précisés	Nombre	%
Retraite	2 614	52,8
Démission	1 698	34,3
Décès	200	4,0
Autre	441	8,9
Total	4 953	100,0

Recrutement à l'extérieur

Comme le montre la figure 2032, 44 480 personnes ont été embauchées dans la fonction publique en 2002‑2003. De ce nombre,

• 5 604 (12,6 %) ont été nommées pour une période indéterminée, c'est‑à‑dire qu'elles ont obtenu un emploi permanent,
• 13 269 (29,8 %) ont été nommées pour une période déterminée,
• 15 413 (34,7 %) étaient des employés occasionnels (embauchés pour une période d'au plus 90 jours, avec une limite de 125 jours par période de 12 mois),
• 10 194 (22,9 %) étaient des étudiants embauchés le plus souvent durant les mois d'été.

Le recrutement d'employés nommés pour une période déterminée ou d'occasionnels peut expliquer que la même personne soit comptée plus d'une fois au cours de l'année, ou que l'on compte plus d'une personne pour un même emploi. Il ne convient donc pas de considérer le nombre total de ces nominations comme une mesure valable de l'ampleur des changements au sein de l'effectif du noyau de la fonction publique. Les étudiants ne sont pas pris en compte dans le nombre total d'emplois.

Comme le montre le tableau 2029, l'embauche d'employés nommés pour une période déterminée à des postes de durée indéterminée a généralement été plus importante que l'embauche à l'extérieur. Au début des années 1990, l'embauche à l'extérieur représentait moins de la moitié de la conversion des postes de durée déterminée à des postes de durée indéterminée. Depuis 2000, la proportion a été plutôt des deux tiers dans les cas d'embauche pour une période déterminée, même si le nombre absolu de conversions d'employés occupant un poste de durée déterminée à un poste de durée indéterminée a été important, soit 6 900 à 8 400. En fait, l'embauche pour une période déterminée constitue un moyen d'accélérer le processus de dotation et, peut‑être, de permettre une période d'« essai » tant à l'employé qu'au gestionnaire.

Figure 2032
Embauche et dotation en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, 2002‑2003^[36]

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Le nombre de candidats à des concours externes peut constituer un important indicateur de l'attrait qu'exerce un employeur. Le Rapport annuel de la Commission de la fonction publique pour 2002‑2003 renferme des données qui montrent l'intérêt du public à l'égard des emplois offerts dans l'administration fédérale. Par exemple, lors d'un projet pilote de recrutement par voie électronique, chaque concours à l'échelle nationale a attiré en moyenne 173 candidatures. Le site web de la Commission (emplois.gc.ca) attire plus de 1,275 million de visites par mois.

La dotation externe de postes pour une période indéterminée a exercé une influence moindre, surtout avant 1999‑2000, lorsqu'elle représentait entre 6 % et 38 % des départs. Cette situation est compréhensible si l'on tient compte de la réduction des effectifs survenue vers le milieu des années 1990. Plus récemment, le nombre de recrutements externes est légèrement inférieur ou supérieur à celui des départs.

Promotions

Les promotions, suite ou non à un concours, correspondent aux situations où un employé est nommé à un poste dont la rémunération maximale est supérieure de 4 % au moins à celle du poste précédent. Un seul départ peut donner lieu à une série de promotions, les postes des candidats choisis devant être comblés successivement, peut‑être au moyen de promotions. Comme l'indique le tableau 2030, sauf pour la période de l'Examen des programmes, c'est‑à‑dire de 1994 à 1998, le nombre de promotions a généralement varié entre 14 000 et 18 000 annuellement.

Le nombre total de promotions au sein du personnel embauché pour une période indéterminée et l'augmentation du nombre de promotions durant la période d'expansion rapide de l'effectif donnent à penser qu'il s'agit là du plus important facteur de changement.

Reclassifications

Un important sous‑ensemble des promotions, en l'occurrence les reclassifications, permet de faire le pont entre les domaines de la classification et de la dotation. Nous employons le terme « reclassification » lorsqu'un employé est promu à un niveau plus élevé tout en continuant d'occuper le même poste, après que l'on ait évalué que les exigences du poste ont suffisamment changé pour qu'une telle mesure soit justifiée. Il est important de signaler que lorsqu'il y a eu une augmentation significative des exigences liées à un poste, une reclassification s'avère appropriée.

De façon générale, la reclassification signifie le plus souvent le relèvement du niveau du poste qu'occupe un employé (et, donc, auquel il est rémunéré). Il peut y avoir reclassification lorsque l'évaluation de la description du poste entraîne un changement de groupe professionnel et(ou) de niveau suite à un changement significatif^[37] des fonctions du poste. Une reclassification se fait à la hausse si le travail devient plus exigeant, ou à la baisse s'il devient moins exigeant.

L'emploi du terme « reclassification » peut aisément porter à confusion. Au sens strict, le terme peut s'appliquer à la réévaluation d'un poste vacant, ce qui n'a aucune répercussion du point de vue de la rémunération tant qu'un titulaire n'est pas nommé. Certains assimilent même couramment une promotion (c.‑à‑d. une nomination à un poste différent et à un niveau plus élevé) à une reclassification. Nous employons ici ce terme au sens strict énoncé au paragraphe précédent.

En raison à la fois de ces interprétations différentes et de l'incertitude au sujet du soin avec lequel les spécialistes du personnel procèdent au codage de certaines opérations, il faut présumer que les chiffres disponibles sont imparfaits. Néanmoins, des analystes chevronnés de la rémunération estiment que les chiffres disponibles sont probablement un reflet raisonnable de la réalité et que les tendances à la surestimation ou à la sous‑estimation s'équilibrent en bout de ligne.

Selon une analyse effectuée conjointement par la Direction générale de la classification de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) et la Direction de l'information sur les nominations et l'analyse de la Commission de la fonction publique (CFP), environ 6 700^[38] reclassifications touchant des employés permanents à temps plein ont été effectuées dans le domaine du noyau de la fonction publique en 2002‑2003, ce qui représente environ 5,1% de ces employés. Comme le tableau 2033 le montre, 15 groupes ont fait l'objet d'au moins 75 reclassifications. En 2001, quatre groupes ont été fusionnés pour constituer le groupe PA, ce qui a donné lieu à certaines anomalies. Il n'est donc pas étonnant de constater que plus de 60 % de tous les cas ont touché quatre groupes (qui représentent 42 % des employés permanents à temps plein du noyau de la fonction publique) :

• Administration des programmes (PM)
• Commis aux écritures et règlements (CR)
• Services administratifs (AS)
• Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST).

Comme il ressort des données du tableau 2033, il est évident que la proportion la plus élevée d'employés reclassifiés en 2002‑2003 appartenait au groupe Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST), soit environ 26 % de l'effectif total à temps plein pour une période indéterminée de ce groupe. Ce chiffre étonnant semble représenter une partie de la tendance vers la disparition à toute fin pratique du groupe de classification ST. Ce déplacement est en grande partie attribuable à l'évolution des exigences du travail de bureau dans un environnement moderne automatisé.

Parmi les autres groupes qui affichent plus de 5 % de reclassifications, il y a les suivants :

• Gestion du personnel (PE)
• Administration des programmes (PM)
• Techniciens divers (GT)
• Achats et approvisionnements (PG)
• Services administratifs (AS)
• Recherche scientifique (SE)
• Commis aux écritures et règlements (CR)
• Économie, sociologie et statistiques (ES).

À noter que certains groupes (par exemple, PE, ES, GT et PG) ont recours à des programmes de recrutement prévoyant une promotion au sein du poste sur la base des progrès satisfaisants accomplis dans le cadre d'un programme de recrutement ou de perfectionnement. Certains groupes peuvent afficher un niveau exceptionnellement élevé de reclassifications par suite d'une décision particulière visant un vaste groupe d'employés.

Tableau 2033 Reclassifications dans les groupes professionnels du noyau de la fonction publique signalant au moins 75 cas, 2002‑2003
Groupe professionnel	Reclassi- fications d'après le SIPC*	Pourcentage de toutes les reclassi- fications	Effectif de départ**	Pourcentage de l'effectif du groupe reclassifié	Taille relative du groupe
Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST)	670	10,0	2 591	25,9	2,0
Gestion du personnel (PE)	304	4,5	2 803	10,8	2,2
Administration des programmes (PM)	1 341	20,1	13 563	9,9	10,4
Techniciens divers (GT)	157	2,3	1 821	8,6	1,4
Achats et approvisionnements (PG)	157	2,3	2 062	7,6	1,6
Services administratifs (AS)	1 056	15,8	14 959	7,1	11,5
Recherche scientifique (SE)	102	1,5	1 668	6,1	1,3
Économie, sociologie et statistiques (ES)	228	3,4	4 246	54	3,3
Commis aux écritures et règlements (CR)	1 155	17,3	22 850	5,1	17,6
Soutien technologique et scientifique (EG)	208	3,1	4 781	4,4	3,7
Services d'information (IS)	76	1,1	1 852	4,1	1,4
Manœuvres et hommes de métiers (GL)	140	2,1	4 219	3,3	3,2
Services divers (GS)	76	1,1	2 345	3,2	1,8
Groupe de la direction (EX)	91	1,4	3 454	2,6	2,7
Systèmes d'ordinateurs (CS)	119	1,8	8 336	1,4	6,4
Autres groupes professionnels	807	12,1	38 443	2,1	29,6
Total	6 687	100,0	129 993	5,1	100,0
* Employés permanents à temps plein seulement. ** Par effectif, on entend le nombre d'employés en début d'exercice, sauf les employés en congé non payé. SIPC : Système d'information sur les postes et la classification.

Il est intéressant d'examiner la tendance des reclassifications au sein des groupes. Nous avons étudié la situation de trois groupes dans cette perspective, tout en ayant à l'esprit la mise en garde précédente au sujet de l'interprétation des données. La figure 2034 illustre la situation du groupe Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST). De loin, le plus important mouvement a été de ST‑SCY 3 à CR 5 et à AS 1. Ce mouvement représente un gain salarial maximum d'environ 4 400 $, soit 11,4 %, pour un CR 5 et d'environ 5 300 $, soit 13,7 %, pour un AS 1. Très peu de reclassifications (seulement environ 4,3 % du total) ont eu lieu au sein du groupe ST lui‑même.

Figure 2034
Aperçu des reclassifications dans le groupe Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST), 2002‑2003

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L'appendice M présente un tableau semblable des reclassifications survenues en 2002‑2003 dans les groupes Commis aux écritures et règlements (CR) et Économie, sociologie and statistiques (ES). Les reclassifications dans le groupe CR reflétait l'incidence moyenne au sein de la fonction publique. Contrairement au groupe ST, environ 70 % des reclassifications consistaient en promotions au sein du groupe CR. Les cas les plus nombreux sont des promotions de CR 3 à CR 4 (30 %) et de CR 4 à CR 5 (36 %). Les seules autres tendances notables sont de CR 4 à AS 1 (11 %) et de CR 5 à AS 2 (8 %).

La tendance à la reclassification au sein du groupe est encore plus marquée pour le groupe ES, ce qui semble aller de soi pour un groupe très spécialisé. À quelques exceptions près, les 228 cas recensés en 2002‑2003 sont des reclassifications au sein du groupe. Les exemples les plus fréquents sont de ES 2 à ES 3 (31 %), de ES 3 à ES 4 (20 %) et de ES 4 à ES 5 (24 %).

Dans les trois groupes étudiés, les promotions de plus d'un niveau ou l'équivalent ont été assez rares, allant de moins de 1 % dans le groupe ES à environ 7 % dans le groupe ST.

Le tableau 2035 montre l'incidence des reclassifications en 2002‑2003 dans divers grands ministères et organismes dont au moins 1 % des employés permanents à temps plein ont été reclassifiés au cours de l'exercice. Dans l'ensemble, il est évident que l'ampleur des reclassifications a beaucoup fluctué entre les institutions gouvernementales. Certains grands ministères comme Développement des ressources humaines Canada (1,2 %), Statistique Canada (1,9 %), Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (2,6 %) et Anciens combattants (2,8 %) affichent des taux de reclassification relativement faibles pour cet exercice.

Pour les ministères ayant une incidence relativement élevée de reclassifications, il faut souligner deux types de cas spéciaux. Premièrement, au ministère des Finances et au ministère de la Justice notamment, il existe des programmes permanents et bien définis de recrutement et de perfectionnement. Ainsi, au ministère des Finances, les économistes titulaires d'au moins une maîtrise sont recrutés au niveau ES 2 et progressent par reclassification jusqu'au niveau ES 5, selon l'évaluation de leur rendement.

Deuxièmement, il peut y avoir des décisions exceptionnelles en matière de reclassification qui ont une incidence sur un grand nombre d'employés durant une année donnée. Ainsi, en 2002, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a décidé de reclassifier un groupe important d'agents de première ligne (probablement quelque 1 100 personnes^[39]) pour les faire passer de PM 2 à PM 3, compte tenu du degré de complexité de leur travail.

Les reclassifications de poste représentent une fraction importante et stable de l'ensemble des promotions tout au long des sept années pour lesquelles nous disposions de chiffres raisonnables sur les reclassifications.

 

Comme nous l'avons indiqué précédemment au tableau 2030, entre 1996‑1997^[40] et 2002‑2003, le nombre de reclassifications a oscillé entre un creux d'environ 3 200 en 1996‑1997 et un sommet de près de 6 300 en 1998‑1999 et de 6 700 en 2002‑2003^[41]. La proportion des employés à temps plein nommés pour une période indéterminée qui ont été reclassifiés chaque année a varié plus que les chiffres absolus, augmentant rapidement de 2,3 % en 1996‑1997 à 5,5 % en 1998‑1999, puis retombant à 4,2 % en 2001‑2002, avant d'augmenter de nouveau pour atteindre 5,1 % en 2002‑2003. Nous concluons de ces données que les reclassifications ont été un facteur important dans l'évolution de la composition de la fonction publique.

Employeurs distincts

En ce qui a trait aux employeurs distincts, l'ADRC a recruté 3 563 employés permanents en 2002‑2003, soit 8,8 % de son effectif permanent. En outre, 714 employés permanents (1,8 %) ont pris leur retraite et il y a eu 625 départs pour d'autres motifs (1,5 %).

À l'ACIA, on a embauché 193 employés pour une période indéterminée (4,2 %) et 1 169 autres pour une période déterminée; ce chiffre compte certaines personnes plus d'une fois. Par ailleurs, 64 employés ont pris leur retraite (1,4 %) et 85 employés permanents sont partis pour d'autres motifs (1,8 %).

Parcs Canada a recruté 428 employés en tout, soit 57 pour une période indéterminée, 360 pour une période déterminée et 11 employés saisonniers. Par ailleurs, 125 employés permanents de l'organisme ont démissionné en 2002‑2003, 40 ont pris leur retraite et il y a eu 10 décès.

Le CNRC a recruté 127 employés permanents, de même que 175 employés pour une période déterminée et 378 pour une période déterminée inférieure à un an. En 2002‑2003, 59 employés ont pris leur retraite (1,5 %) et 111 ont démissionné volontairement (2,8 %), dont 22 afin de retourner aux études. Il y a également eu 6 décès.

Après être devenu un employeur distinct, Parcs Canada, a entrepris un examen complet de son système de classification, estimant qu'il n'était généralement pas à jour. Au cours de la première étape de cet exercice, approximativement 1 000 employés des groupes Manœuvres et hommes de métier (GL) et Services généraux (GS) ont été reclassifiés. Approximativement 20 % de ces postes ont été reclassifiés à la hausse.

L'ACIA a récemment examiné l'utilisation qu'elle fait des reclassifications. En 2002‑2003, 99 postes ont été reclassifiés, la plupart à l'issue de programmes formels de perfectionnement. Cela représente environ 1,8 % de l'effectif. En outre, au Conseil national de recherches, il y a eu 69 reclassifications, soit environ 1,8 % de l'effectif.

Effet global des changements structurels sur le salaire moyen

Les changements structurels survenus entre 1991 et 2003 ont entraîné une hausse du salaire moyen de l'ordre de 5 000 $ (de 2003) dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts^[42]. Cela représente environ 10,6 % du salaire moyen (en dollars constants de 2003) dans ce domaine combiné. Durant la période où l'emploi dans la fonction publique a pris de l'expansion, soit de 1997‑1998 à 2002‑2003, ces changements structurels ont haussé le salaire moyen d'environ 2 600 $, un gain de 5,3 % en dollars constants de 2003.

Cette conclusion repose forcément sur différentes hypothèses, mais elle pourrait être assez précise. Nous avons utilisé les taux salariaux moyens de mars 2003 pour les différents groupes et niveaux et les avons appliqués à l'effectif et à la structure des groupes et des niveaux des années précédentes. Ainsi, nous avons pu estimer les coûts, en dollars de 2003, qu'auraient représentés les compositions d'effectif très différentes qui ont existé par le passé dans la fonction publique. Les résultats obtenus pour chaque année sont présentés au tableau 2036.

Tableau 2036 Évolution du salaire moyen dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts par suite des changements survenus dans la composition de l'effectif, 1991 à 2003*
	Salaire moyen ($ de 2003)	Changement en % depuis 1991
1991	47 670	–
1992	47 798	0,3
1993	48 317	1,4
1994	48 932	2,6
1995	49 294	3,4
1996	49 565	4,0
1997	49 550	3,9
1998	50 072	5,0
1999	50 690	6,3
2000	51 333	7,7
2001	51 584	8,2
2002	52 044	9,2
2003	52 715	10,6
* Comparaisons par rapport au salaire moyen de mars 2003. Encore une fois, seuls les trois plus grands employeurs distincts sont inclus dans le calcul.

Cette évolution des coûts moyens tient principalement à deux choses :

• l'augmentation de la taille des groupes à rémunération élevée et la diminution de la taille des groupes moins rémunérés;
• l'évolution de la répartition des employés par niveau à l'intérieur des groupes.

En ce qui a trait à la répartition des employés entre les paliers de rémunération au sein d'un groupe, l'impact sur le salaire moyen a été modeste. Même dans le groupe Commis aux écritures et règlements (CR), où l'on a observé une baisse marquée de la proportion d'employés occupant des postes de niveaux inférieurs et une hausse correspondante aux niveaux supérieurs, la hausse du salaire moyen entre 1991 et 2003 a été de 1 600 $, soit un peu plus de 4 %. Considérant le fait que la structure de la plupart des grands groupes est demeurée très stable (c'est le cas notamment du groupe PM) ou que ces groupes ont connu moins de changement que le groupe CR, on peut raisonnablement estimer que les effets de ce facteur ne représentent pas plus de 1 % à 2 % du salaire moyen.

Par conséquent, la croissance relative des groupes à rémunération plus élevée représente probablement de 8 à 10 points de pourcentage (sur un total de 10,6 %) de la hausse du salaire moyen entre mars 1991 et mars 2003.

Rétrospective — Rémunération des membres du groupe EX et des autres employés non syndiqués

Pour ce qui est de la rémunération du personnel de direction, le gouvernement établit la rémunération des membres du groupe EX 1 en fonction de celle versée à un échantillon de travailleurs similaires du secteur privé et du secteur public au Canada; les échelles salariales pour les niveaux supérieurs du groupe et les postes de sous‑ministre (DM) sont ensuite définies sous forme de multiples fixes de ceux du premier niveau (l'écart entre les niveaux salariaux maximums successifs est de 12 ou 15 %). Cette comparaison, mise à jour annuellement par Hay Associés, comprend une indemnité de 7 % pour les membres de la fonction publique fédérale au titre de la rémunération variable, qui doit être gagnée de nouveau chaque année et dont le montant dépend du rendement de chaque employé.

Au fil des années, le gouvernement a habituellement sollicité les conseils d'un comité indépendant présidé par un membre éminent du secteur privé au sujet des niveaux de salaire des hauts fonctionnaires et de leurs conditions d'emploi, dont la rémunération au rendement. Ces comités, présidés successivement par J.V. Clyne, Allen T. Lambert et James W. Burns, ont existé de 1968 à 1993. Le Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction a été créé en 1997, au lendemain de la période de gel salarial; il a d'abord été présidé par Lawrence Strong, qui a été remplacé par Carol Stephenson en 2002. Ce comité a présenté des rapports à six reprises entre janvier 1998 et mai 2003.

Dans cette section, nous nous concentrons surtout sur la période postérieure à 1990. Nous présentons des données antérieures (remontant à 1980) parce qu'il est utile de donner une plus longue perspective, compte tenu des controverses entourant la rémunération du personnel de direction, en particulier la rémunération au rendement.

Le tableau 2037 fait voir l'évolution, sur une période de 20 ans, de la rémunération du personnel de direction dans le noyau de la fonction publique fédérale. On peut observer que le salaire moyen est passé de 59 500 $ environ en 1983‑1984 à quelque 107 000 $ en 2002‑2003, une hausse de près de 80 % en dollars courants mais de 5 % environ en dollars constants de 2002‑2003. Durant la période de 1997 à 2003, les salaires des employés de la direction sont passés de 85 000 $ à 107 000 $, ce qui représente une hausse d'environ 26 %, ou un peu moins de 13 % en supprimant les effets de l'inflation.

Ces hausses du salaire moyen ont fait suite aux conseils fournis par le Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction, sous la présidence de M. Strong puis de M^me Stephenson. Plus important encore, après un gel de cinq ans (de 1991 à 1996), le gouvernement a souscrit à la recommandation du Comité consultatif de hausser les salaires en fonction de l'évaluation, faite par Hay Associés, de la rémunération globale selon la méthode décrite précédemment. Des rajustements d'échelle de 5,1 % en 1998 et de 8 % en 2000 ont conduit à des augmentations générales plus modestes — 3,1 % en 2001, 2,3 % en 2002 et 2,5 % en 2003.

Contrairement aux employés syndiqués, les employés de la direction n'ont pas droit à des augmentations d'échelon annuelles automatiques à l'intérieur de leur niveau). À compter de 1995‑1996, le gouvernement a autorisé des hausses à l'intérieur des échelles pour le personnel de direction selon l'évaluation du rendement. Les hausses moyennes de salaire au cours de ces années, selon l'évaluation du rendement, ont été d'environ 1 % ou 2 %.

Rémunération au rendement

La rémunération au rendement a connu des hauts et des bas au cours des deux dernières décennies. En 1981, le groupe SX de l'époque, qui comportait quatre niveaux, a été remplacé par le groupe EX, qui en compte cinq, tandis que le groupe SM était créé. Un nouveau régime de rémunération au rendement a aussi été adopté. Les nouvelles échelles salariales et les paiements forfaitaires auxquels avaient droit les membres du personnel de direction au maximum de leur échelle et ayant un rendement supérieur ou exceptionnel étaient complexes. Dans l'ensemble, de nombreux employés de la direction ont eu droit à des hausses salariales plus limitées que celles offertes habituellement aux employés syndiqués, ce qui, dans les faits, a contribué à l'établissement d'un fonds destiné à financer la rémunération au rendement.

Tableau 2037 Évolution des salaires et de la rémunération au rendement des membres du groupe de la direction de la fonction publique fédérale, 1980 à 2003
Exercice	Effectif du groupe EX*	Salaires		Rémunération au rendement	Valeur moyenne estimative des paiements forfaitaires par membre du groupe EX ($)	Salaire moyen + Paiement forfaitaire moyen ($)
		Salaire moyen ($ courant) (a)	Hausse moyenne pondérée de la fourchette des salaires du groupe EX (%) (b)	Valeur totale estimative de la rémunération au rendement (M $ courant)
1980‑1981	1 272	48 630	◊	2,7	219	48 849
1981‑1982	1 596	58 239	6,50	0	0	58 239
1982‑1983	3 594	56 976	6,00	0	0	56 976
1983‑1984	4 000	59 506	5,00	8,9	inconnu	inconnu
1984‑1985	4 308	61 460	3,50	4,2	1 045	62 505
1985‑1986	4 274	64 198	3,25	inconnu	inconnu	inconnu
1986‑1987	4 345	66 169	1,40	8,2	1 079	67 248
1987‑1988	4 302	70 827	6,40	10,5	1 027	71 854
1988‑1989	4 280	74 755	4,60	10,3	1 316	76 071
1989‑1990	4 614	78 456	5,70	17,6	2 722	81 178
1990‑1991	4 759	81 945	4,15	17,9	2 999	84 944
1991‑1992	4 392	83 013	◊	0	0	83 013
1992‑1993	4 155	85 489	3,00	0	0	85 489
1993‑1994	3 878	85 512	◊	0	0	85 512
1994‑1995	3 735	85 278	◊	0	0	85 278
1995‑1996	3 214	85 030	◊	13,0	2 712	87 742
1996‑1997	3 258	85 350	◊	inconnu	inconnu	inconnu
1997‑1998	3 235	84 961	◊	10,9	1 759	86 720
1998‑1999	3 421	92 642	5,10	14,0	2 631	95 273
1999‑2000	3 278	93 511	◊	19,4	4 002	97 513
2000‑2001	3 637	101 095	8,00	29,9	7 077	108 172
2001‑2002	3 903	104 509	3,10	33,9	7 316	111 825
2002‑2003	4 403	107 040	2,30	40,5	7 172	114 212
* L'effectif ne comprend pas les sous‑ministres; les membres du groupe Gestionnaires supérieurs (SM) sont inclus jusqu'à leur fusion au groupe EX en 1992. L'augmentation marquée du nombre de cadres de direction entre 1981‑1982 et 1982‑1983 tient compte de la modification importante de la définition de « gestionnaire supérieur ».

Les paiements forfaitaires accordés en 1981 ont représenté en moyenne 0,45 % de la rémunération de l'ensemble du groupe. Toutefois, l'application de ce nouveau régime a été interrompue presque immédiatement (pour les exercices 1981‑1982 et 1982‑1983) aux termes de la Loi sur les restrictions salariales du secteur public. Le régime a été remis en vigueur de 1983‑1984, mais le plafond prévu dans le plan initial limitant à 5 % la combinaison des hausses de salaire à l'intérieur de l'échelle et des paiements forfaitaires a été ramené à 4 %. De plus, au début de 1983‑1984, les employés au maximum de leur échelle salariale ayant obtenu au moins la cote Entièrement satisfaisant pouvaient recevoir un montant forfaitaire à titre de prime de rendement.

De 1984‑1985 à 1989‑1990, la rémunération au rendement appliquée n'a dérogé que légèrement au régime original. En 1990‑1991, le régime a de nouveau été rajusté, le plafond de la combinaison des augmentations à l'intérieur de l'échelle et des paiements forfaitaires étant ramené à 4,75 %. Au cours des quatre années suivantes, le régime a encore été suspendu et, lorsqu'il a été rétabli en 1995‑1996, les augmentations du salaire de base ont été plafonnées à 2,5 % de la hausse combinée de 5 % permise.

La mise en place du régime actuel s'est étalée sur deux exercices, 1998‑1999 et 1999‑2000, comme le recommandait le Comité consultatif présidé par M. Strong; depuis, le régime est fonctionnel. Il permet d'accorder des majorations de salaire à l'intérieur d'une échelle salariale selon le rendement offert, évalué d'après des engagements permanents rattachés principalement aux défis courants associés au poste. De plus, le rendement au regard de ce que l'on appelle les engagements clés (en principe, des changements poussés ou des objectifs élargis) peut permettre à un membre de la direction de toucher jusqu'à 10 % de son salaire^[43] sous forme soit de hausse de son salaire de base, soit d'un paiement forfaitaire s'il est déjà au maximum de son niveau. La valeur moyenne des paiements forfaitaires ne doit pas dépasser 7 %, ce qui correspond à l'indemnité prévue par Hay Associés sur la base de la comparaison de la rémunération globale des employés de niveau EX 1 dans la fonction publique fédérale avec celle versée dans le secteur privé et le secteur public élargi.

Le paiement forfaitaire moyen accordé dans le cadre du régime est passé de près de 3 % à légèrement plus de 4 % durant les deux exercices où s'est déroulée la mise en œuvre progressive. Au cours du premier exercice, la combinaison des augmentations à l'intérieur de l'échelle et des paiements forfaitaires a été plafonnée à 4,4 % de la masse salariale des EX, tandis que pour le second exercice, les montants forfaitaires étaient seuls assujettis à un plafond de 4,4 %. Depuis 2000‑2001, ces paiements ont été assujettis à un plafond d'environ 7 %.

Le tableau 2037^[44] montre également la valeur moyenne des paiements forfaitaires et le montant total du salaire moyen et des paiements forfaitaires moyens, ce que l'on peut appeler la « rémunération totale moyenne ». Selon cette mesure combinée, la rémunération moyenne du groupe EX a augmenté d'environ 31 % de 1997‑1998 à 2002‑2003, ou de près de 18 % si l'on supprime les effets de l'inflation.

Regagner une partie du salaire de base

Plus de 90 % des membres du personnel de direction ont reçu une rémunération au rendement depuis l'instauration du nouveau régime. Certains observateurs ont émis des critiques, jugeant ce pourcentage trop élevé et soutenant qu'une proportion beaucoup plus limitée du personnel de direction offrait un rendement exceptionnel. Cela revient à dire que l'État devrait adopter un autre régime de rémunération au rendement, qui récompenserait uniquement les employés offrant le meilleur rendement. Dans le régime actuel, on met de côté une fraction de la masse salariale (7 %), qui est remise presque entièrement aux employés selon l'évaluation de leur rendement par la haute direction et qu'ils doivent regagner chaque année. La combinaison du salaire régulier et du montant forfaitaire fondé sur le rendement doit être telle que la rémunération en espèces au niveau EX 1 équivaille à celle des cadres de direction ayant des responsabilités semblables dans le secteur privé et le secteur public élargi. Seuls les cadres de direction touchant plus de 7 % (environ le tiers en 2002‑2003) devraient vraiment être réputés avoir reçu une prime de rendement, plutôt que de gagner de nouveau leur plein salaire de base.

Employés non représentés

Le Conseil du Trésor fixe les niveaux de rémunération des employés qui ne sont pas membres du personnel de la direction et qui appartiennent à des groupes représentés par un syndicat sans toutefois être eux‑mêmes syndiqués, étant donné que leurs fonctions pourraient engendrer un conflit d'intérêts (par exemple, un employé traitant, à titre de gestionnaire, un grief présenté par un membre d'un syndicat). Le Conseil du Trésor établit aussi les conditions d'emploi de certains groupes non syndiqués, dont le groupe Gestion du personnel (PE) et la plupart des membres du groupe Droit (LA)^[45].

Par convention, le Conseil du Trésor applique à l'égard des employés exclus de la première catégorie les mêmes taux de salaire que ceux qui seraient applicables si les employés en question étaient membres du syndicat. Dans le cas du groupe PE, les hausses salariales ont généralement concordé avec celles du groupe Administration des programmes (PM) et, après 1999, de l'unité de négociation Services des programmes et de l'administration (PA). Pour ce qui est du groupe Droit, avant les gels des salaires du début des années 1990, le Conseil du Trésor utilisait de l'information sur les avocats de la Couronne des provinces à titre d'indicateur général pour établir les hausses de salaire. Dès la fin de ces gels, le Conseil du Trésor s'est aligné sur les hausses applicables à l'unité de négociation (employés syndiqués) LA, de taille beaucoup plus restreinte. À compter de 2000, il a utilisé une enquête de Hay Associés sur la rémunération des avocats au Canada pour définir les hausses de salaire.

Résumé de la croissance des salaires moyens

Le salaire moyen constitue la mesure la plus générale qui soit de l'évolution de la rémunération individuelle. Le tableau 2038^[46] et la figure 2039 illustrent l'évolution du salaire moyen dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, puis dans les deux domaines combinés.

Il ressort de ces données que la progression du salaire moyen a changé de façon marquée après 1997‑1998. De 1990‑1991 à 1997‑1998, la valeur du salaire moyen, exprimée en dollars constants de 2002‑2003, a oscillé à l'intérieur d'une fourchette relativement étroite (46 300 $ à 48 100 $). On pourrait penser que cette stabilité était une anomalie provoquée par les gels salariaux en vigueur au cours de ces exercices.

Figure 2039
Présentation graphique de l'évolution des salaires moyens, 1990‑1991 à 2002‑2003

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Toutefois, nous avons pu calculer les salaires moyens selon la même approche pour la période allant de 1982‑1983 à 1989‑1990 afin de vérifier la validité de ce point de vue. La négociation collective était en vigueur au cours de tous ces exercices, sauf deux. Durant toute cette période, le salaire moyen (en dollars constants de 2002‑2003) dans le noyau de la fonction publique s'est maintenu entre 45 400 $ et 47 200 $^[47]. Cela signifie que, pendant les 15 exercices ayant précédé 1997‑1998, marqués par de longues périodes de négociations collectives ou de contrôles et de gels salariaux, le salaire moyen dans la fonction publique fédérale, en termes de revenu réel, est demeuré à peu près inchangé.

Au cours des cinq exercices suivants, on a observé une tendance marquée à la hausse, le salaire moyen atteignant 52 800 $ en 2002‑2003. Le changement survenu de 1997‑1998 à 2002‑2003 dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a été de 27,3 % en dollars courants et de 14,1 % en dollars constants de 2002‑2003.

Les hausses salariales destinées à contrer l'inflation ont constitué le facteur le plus important de l'évolution des niveaux de salaire courants de 1997‑1998 à 2002‑2003. Au cours de ces cinq exercices, le coût de la vie a augmenté d'environ 11,6 %. Les changements salariaux correspondant à l'inflation servent à maintenir le pouvoir d'achat pour un niveau de revenu donné. Mais, contrairement à ce qui s'était passé dans la fonction publique fédérale pendant au moins les 15 exercices précédents, on a observé une hausse soutenue des salaires moyens réels. Nous allons donc chercher à décrire les facteurs sous‑jacents à cette hausse. La figure 2040 schématise l'importance relative des principaux facteurs de changement.

L'analyse résumée à la figure 2040 ne se veut pas exacte. Quoi qu'il en soit, la taille relative approximative des composantes du changement du salaire moyen ressort clairement de cette analyse^[49]. Les rajustements indiqués dans la figure pour l'effet composé et le moment des augmentations sont nécessaires pour prendre en compte l'interaction des diverses composantes du changement au fil des ans.

Le facteur le plus important influant sur l'évolution des salaires moyens réels, qui représente plus de la moitié de l'augmentation, est la mesure dans laquelle les résultats de la négociation collective sont allés au‑delà de ce qui était nécessaire pour compenser le taux d'inflation. Le tableau 2041 fait état de ces résultats^[50]. L'augmentation cumulative des salaires moyens en sus de l'inflation découlant de la négociation collective a été d'environ 7,9 % entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Cela recouvre en fait deux aspects. Le premier est la mesure dans laquelle les augmentations économiques au cours de cette période ont dépassé l'inflation^[51]. Sur la base de l'augmentation économique cumulative de 15,7 % rapportée au tableau 2041 et d'un taux d'inflation cumulatif de 12,4 %, nous pouvons calculer que l'écart cumulatif entre 1997 et 2002 a été d'environ 3,7 %^[52]. Le second aspect a trait au total des augmentations de restructuration, dont l'effet cumulatif a été de hausser les salaires moyens d'environ 4,1 % en termes réels. Les augmentations de restructuration sont examinées plus en détail au chapitre 4 du Volume Un.

Figure 2040
Composantes de l'évolution du salaire moyen en dollars constants, noyau de la fonction publique et employeurs distincts¹, 1997‑1998 à 2002‑2003

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* Points de pourcentage.

¹ Approximation fondée sur les données disponibles.

² Rajustement tenant compte du fait qu'un certain nombre d'augmentations négociées instaurées en 2002 ne sont pas pleinement incluses dans la croissance du salaire moyen pour 2002‑2003 parce qu'elles sont entrées en vigueur vers la fin de l'exercice.

^3,4 Pour tenir compte du fait que l'effet global des taux de croissance des composantes (autres que la parité salariale) se multiplie (au lieu de s'additionner).

⁵ L'incidence permanente de la parité salariale de 190 M$ sur les salaires, par employé (divisée par l'emploi de 2002‑2003), représente une croissance de 2,0 % à partir du salaire moyen de 1997‑1998. Comme l'incidence permanente inclut déjà l'incidence des augmentations salariales négociées, cette composante s'additionne (au lieu de se multiplier).

⁶ Incidence du changement de profil (ou effet de la composition) dans l'ancien noyau de la fonction publique (soit LRTFP partie I, annexe I plus ADRC, ACIA et Parcs Canada) de mars 1998 à mars 2003.

⁷ Les restructurations ne comprennent pas les ajustements spéciaux de rémunération (ASR).

⁸ Plus loin dans le chapitre, il est fait mention d'une augmentation réelle nette de 1,1 % attribuable à la progression dans l'échelle salariale. Ce montant est intégré principalement dans les 5,3 % associés au « changement de la composition de l'effectif », bien qu'il puisse y avoir un léger chevauchement avec les 4,1 % liés à l'augmentation de restructuration.

^9,10Tient compte de l'augmentation moyenne négociée par employé du noyau de la fonction publique (LTRFP partie I, annexe I) seulement. Toutes les autres augmentations en 1997 sont comprises parce qu'elles n'ont été saisies par le système des titulaires qu'après mars 1998.

L'autre facteur relativement important est l'évolution de la composition de l'effectif durant la période étudiée. Nous avons décrit plus tôt les phénomènes ayant conduit à une transformation de la nature même de la fonction publique, les postes à intensité de savoir plus élevée occupant une place de plus en plus grande dans la structure globale. Nous avons utilisé les salaires moyens par groupe et niveau en 2003 pour estimer le coût de la composition de l'effectif au cours des premiers exercices étudiés.

Nous avons ainsi conclu que 5,3 % de l'évolution globale des salaires moyens entre 1997‑1998 et 2002‑2003 sont attribuables à la croissance de la proportion de l'effectif occupant des postes à intensité de savoir plus élevée. Il faut souligner que ce pourcentage n'est pas une mesure précise, mais plutôt le fruit d'une projection théorique : quel aurait été le coût de la fonction publique au cours d'une année antérieure si nous avions versé à l'époque la rémunération applicable en 2003, et quel est l'écart avec le coût correspondant en 2003? L'utilisation du salaire moyen par groupe et par niveau signifie, entre autres, que l'on ne tient pas compte de la répartition des employés à l'intérieur des échelles salariales. Il demeure toutefois clair que l'évolution de la composition de l'effectif a eu une incidence marquée sur la hausse du salaire moyen.

Il faut mentionner deux facteurs de moindre importance. Il y a d'abord l'effet net des hausses salariales à mesure que l'employé progresse à l'intérieur de l'échelle salariale de son niveau de classification, qui est compensé dans une large mesure par la réduction des salaires à mesure que des employés quittent et sont remplacés par des employés débutant au bas de l'échelle salariale. Nous estimons à 1,1 % l'effet net combiné de ces deux phénomènes de 1997‑1998 à 2002‑2003. Pour l'essentiel, celui‑ci est déjà inclus dans l'évolution de la composition de l'effectif, examinée dans le paragraphe précédent.

Le second facteur est la parité salariale. Nous avons vu dans ce chapitre que le gouvernement du Canada a consacré des sommes importantes au versement de paiements ponctuels, conformément à ses obligations passées en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne, ou à des hausses permanentes des niveaux de salaire de différents groupes. Nous estimons à au moins 277 millions de dollars (ce qui comprend l'effet cumulatif des augmentations économiques ultérieures) en 2002‑2003 le total de cette dernière composante de la rémunération dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Il est arrivé à différentes reprises que l'on accorde des hausses de salaire aux termes d'ententes ou de mesures intérimaires visant à mettre en application le principe de la parité salariale pour des fonctions équivalentes, comme il est expliqué à l'appendice H. Nous estimons que près des trois quarts de l'incidence salariale permanente attribuable à la parité salariale (environ 190 millions de dollars) ont été enregistrés durant la période étudiée, soit de 1997 à 2003. Ce chiffre représente environ 2 % de la masse salariale du domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts en 2002‑2003. La moitié environ est probablement liée à la mise en œuvre de conventions collectives, notamment l'ajustement spécial de rémunération en 1998.

Ayant complété le tableau des transformations dans l'emploi et les niveaux de salaire dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, ainsi que des forces qui les sous‑tendent, nous passons à l'examen des mouvements budgétaires qui ont permis de défrayer les changements observés dans la masse salariale.

 

5. Financement des augmentations de la masse salariale totale

Alors que nous pouvons déterminer, à partir des montants déclarés annuellement dans les Comptes publics pour les dépenses en personnel, dans quelle mesure la masse salariale et la rémunération totale ont augmenté dans le domaine du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts au cours de la période étudiée, il n'y a pas de méthode ou de données fiables disponibles pour établir la nature des sources de financement de l'augmentation des coûts de la rémunération. Dans ce court chapitre, nous décrivons certaines des sources de financement de la croissance de l'effectif et du salaire moyen ces dernières années en tentant de quantifier le montant consacré à cette fin de chaque source.

Sources de financement de la rémunération

Les salaires des domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts totalisaient 8,2 milliards de dollars en 1997-1998 et 12,4 milliards de dollars en 2002-2003, soit une hausse de 4,2 milliards de dollars. En général, l'augmentation de la masse salariale provient de trois sources :

• les montants approuvés par le Conseil du Trésor au titre des coûts salariaux à l'appui des nouvelles politiques ou des augmentations de la charge de travail;
• les transferts internes effectués par les ministères, des budgets non salariaux aux budgets de salaires;
• les transferts du Conseil du Trésor aux ministères pour couvrir les augmentations salariales découlant de négociations collectives ou d'autres révisions approuvées des taux de rémunération.

La figure 2042 fait voir nos conclusions sur l'importance relative des sources de financement des hausses salariales.

Nous devons souligner que chaque chiffre présenté comporte une marge d'erreur importante. Des milliers de transactions ont été évaluées par voie électronique afin de désagréger ces composantes. Des erreurs peuvent facilement se glisser et fausser une composante de 200 à 300 millions de dollars, ce qui représente une marge d'erreur pouvant atteindre de 10 % à 15 %. Nous présentons les résultats de notre analyse en dépit de leur fragilité technique parce que les concepts sous‑jacents sont solides et que la relativité globale entre les composantes est un élément utile à signaler.

Figure 2042
Estimation des sources de financement de l'augmentation de la masse salariale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

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Avis important :
Tous les chiffres présentés dans cette figure sont des estimations fondées sur des calculs complexes et interreliés (en partie) se rapportant à des milliers de transactions. Le changement réel de la masse salariale totale pourrait facilement se situer dans la fourchette de ± 200 M$ (± 5 %) de l'augmentation estimative de 4,2 G $, à tout le moins en raison du niveau élevé d'incertitude visant l'ensemble des composantes du modèle. Le total de 1,5 à 1,8 G $ au titre des transferts du CT pour les augmentations salariales, par exemple, renferme certaines données ambiguës. Ce qui importe, c'est que le modèle fournisse un aperçu utile du financement des augmentations de salaire.

Changements dans les programmes et les politiques financés par le Conseil du Trésor

Nous allons d'abord mettre en relief les augmentations de la masse salariale qui font suite aux décisions du Cabinet d'investir davantage dans les gens pour atteindre des objectifs de politique publique. Ainsi que nous l'avons expliqué plus tôt, le Conseil du Trésor^[53] a approuvé différentes propositions pour financer la création ou l'expansion de programmes ou l'augmentation de la charges de travail ou atténuer d'autres pressions qui menacent l'intégrité des programmes existants. Suite à un examen relativement détaillé des approbations données pour cinq ministères et organismes figurant parmi ceux qui ont connu la croissance la plus rapide entre 1997‑1998 et 2002‑2003, nous estimons que les crédits salariaux nets supplémentaires approuvés par le Conseil du Trésor au titre des nouvelles politiques ou des pressions liées à la charge de travail au cours de cette période se sont situés entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars^[54].

Cette somme consiste essentiellement en montants inscrits aux budgets des dépenses des ministères par l'intermédiaire de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR) effectuée par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Ces fonds figurent dans le Budget principal des dépenses, habituellement déposé en février ou en mars. Y figurent également une petite somme nette au titre des politiques et des mesures reliées à la charge de travail, approuvée dans les budgets supplémentaires des dépenses ou transférée aux ministères à même les crédits du Conseil du Trésor dans le Budget principal des dépenses.

Nous insistons sur le fait que nos travaux reposent sur des renseignements complexes couvrant plusieurs années et sur des dizaines de décisions qui ont touché la plupart des ministères, sans oublier les hausses et les baisses connexes découlant du rapprochement des plans établis et de la réalité. Nous devons donc essentiellement en accepter le caractère approximatif. Il semble toutefois raisonnable de conclure qu'environ le tiers de l'augmentation de la masse salariale entre 1997‑1998 et 2002‑2003 s'explique par la décision prise par des ministres d'investir dans l'ajout de ressources humaines pour atteindre des objectifs stratégiques ou opérationnels.

Transferts budgétaires à l'initiative des ministères

Le second facteur est la hausse des transferts nets à la masse salariale à même les autres crédits budgétaires approuvés (dépenses de fonctionnement non salariales, dépenses en immobilisations, et subventions et contributions)^[55]. Comme nous l'avons vu précédemment, la valeur nette totale de ces transferts dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts était près de 1,2 milliard de dollars plus élevée en 2002‑2003 qu'en 1997‑1998. Cela équivaut à nos estimations concernant les transferts permanents dans le cadre des MJANR (315 millions de dollars) et les transferts en cours d'exercice (865 millions de dollars).

Comme nous l'avons indiqué plus haut, ces transferts ont pu concourir :

• au financement de l'augmentation du nombre de fonctionnaires ou
• d'autres coûts salariaux :
  • découlant principalement de changements dans la composition de l'effectif et des niveaux de classification des ministères;
  • découlant du financement incomplet des hausses de salaire accordées en vertu des conventions collectives.

Nous en concluons que ces transferts ont servi à financer les deux formes d'augmentation de la masse salariale.

L'une des façons de mieux voir quelle part de ces transferts a servi à financer l'augmentation du nombre d'employés, par rapport au coût croissant des salaires moyens, est d'évaluer dans quelle mesure les approbations déjà recensées visant des politiques ou des mesures liées à la charge de travail ont permis de couvrir le coût de l'accroissement du nombre de fonctionnaires fédéraux. Nous avons mentionné au début du chapitre que l'effectif fédéral avait augmenté de 37 000 employés entre 1997‑1998 et 2002‑2003. En divisant notre estimation de 1,3 à 1,6 milliard de dollars au titre des augmentations liées à des changements de politiques et à la charge de travail approuvées et financées par le Conseil du Trésor, par l'accroissement de l'effectif, nous obtenons un salaire moyen d'environ 35 100 $ à 43 200 $. Ce montant est nettement insuffisant, considérant que le salaire moyen en dollars courants est passé d'environ 41 500 $ en 1997‑1998 à un peu plus de 52 800 $ à la fin de 2002‑2003. Cela signifie que le financement provenant du Conseil du Trésor pour les changements de politiques et l'accroissement de la charge de travail n'a pas suffi à couvrir en totalité l'expansion de l'effectif de la fonction publique.

Nous avons donc multiplié l'augmentation de l'effectif de la fonction publique (37 000 personnes) par la moyenne des salaires moyens annuels durant cette période, soit environ 47 500 $^[56]. Ce chiffre tient compte du fait que les salaires moyens ont augmenté à chaque année durant cette période. Cette multiplication donne un coût total de 1,8 milliard de dollars. Ainsi, nous avons déterminé que même si les ministères ont reçu du Conseil du Trésor, dans le cadre des MJANR, entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars dans les budgets approuvés pour les changements de politiques et les augmentations de la charge de travail, ils ont dû trouver une somme supplémentaire variant entre 200 et 500 millions de dollars pour couvrir la rémunération des employés supplémentaires qu'ils ont embauchés.

Cela signifie également qu'entre le sixième et le tiers^[57] de l'ajout de 37 000 employés a été assumé au moyen de transferts en cours d'exercice au sein des ministères concernés, par exemple en puisant dans les budgets de voyage ou d'hébergement, ou dabs les dépenses de programmes pour embaucher plus de personnel. Ces transferts ont représenté environ de 2 % à 4 % de la masse salariale totale en 2002‑2003.

Financement de l'augmentation du salaire moyen

Le dernier élément important expliquant la croissance de la masse salariale est l'augmentation des salaires moyens. Ainsi que nous l'avons vu au chapitre précédent, le salaire moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a augmenté d'environ 11 300 $, soit 27,3 %, en dollars courants, passant de 41 500 $ au début de 1997‑1998 à 52 800 $ à la fin de 2002‑2003. (Une hausse d'environ 14,1 % en dollars constants de 2002‑2003.) Parmi les facteurs ayant contribué à cette hausse, il convient de mentionner :

• les résultats des négociations collectives,
• les augmentations économiques et les modifications aux échelles salariales,
• une évolution importante de la composition de la fonction publique caractérisée par l'augmentation du nombre de postes à plus forte intensité de savoir et à rémunération plus élevée,
• l'effet net des augmentations d'échelon annuelles à l'intérieur des échelles salariales et les départs de la fonction publique,
• les règlements au titre de la parité salariale pour un travail de valeur égale.

Nous avons fait deux calculs afin d'estimer approximativement la somme requise pour financer la croissance du salaire moyen :

• d'abord, nous avons multiplié l'augmentation du salaire moyen (11 300 $^[58]) par l'effectif de 1997‑1998 (198 000 employés environ), ce qui donne 2,24 milliards de dollars;
• puis, nous avons multiplié le nombre de nouveaux employés depuis 1997 (37 000) par 5 300 $, soit la différence entre le salaire moyen en 2002‑2003, c'est‑à‑dire 52 800 $, et le salaire moyen pluriannuel de 47 500 $, mentionné précédemment. Ce calcul donne un montant d'environ 200 millions de dollars.

Nous obtenons ainsi un montant total de 2,4 milliards de dollars, qui représente la somme additionnelle nécessaire, selon nos estimations, pour couvrir la hausse des salaires moyens en 2002‑2003 comparativement à 1997‑1998.

Si notre estimation voulant qu'une somme variant entre 200 et 500 millions de dollars (sur des transferts nets totaux de 1,2 milliard de dollars faits par les ministères) ait servi à financer les salaires liés à l'accroissement de la taille de la fonction publique est exacte, il faut en conclure que le solde (de 600 à 900 millions de dollars) a servi à couvrir une partie du coût de l'augmentation du salaire moyen. Cela signifie que des crédits supplémentaires d'environ 1,5 à 1,8 milliard de dollars devaient être obtenus du Conseil du Trésor pour défrayer l'augmentation d'environ 2,4 milliards de dollars du salaire moyen. En raison de la manière dont les dossiers sont tenus, il nous a été impossible de savoir quel montant total net a, de fait, été fourni par le Conseil du Trésor. Selon l'estimation éclairée d'un des analystes, ce montant avoisine 1,9 milliard de dollars, ce que nos déductions semblent étayer.

Nous tenons à souligner que ces calculs sont très approximatifs, en précisant que la distinction faite entre le coût de l'embauche des employés supplémentaires et la hausse du coût moyen des employés n'est pas tout à fait naturelle étant donné qu'une part appréciable du changement dans la composition de l'effectif aurait été réalisée grâce à l'embauche d'employés supplémentaires. Ainsi, l'embauche d'un nouvel employé, plus scolarisé ou expérimenté, à un niveau de classification supérieur à la moyenne, ajouterait simultanément à l'effectif et au niveau du salaire moyen. Par conséquent, la répartition que nous proposons des transferts ministériels nets entre le financement de l'expansion de l'effectif et l'augmentation des salaires moyens est quelque peu arbitraire. Comme nous l'avons noté, chaque élément repose sur des hypothèses. Néanmoins, le fait que les composantes s'équilibrent plus ou moins laisse supposer que le modèle proposé est une approximation raisonnable de la réalité. Une telle interprétation faciliterait une gestion responsable des augmentations futures de la masse salariale dans la fonction publique.

Comment le gouvernement fédéral a financé les coûts croissants de la rémunération de 1997-1998 à 2002-2003 : survol

Nous arrivons à la conclusion que l'augmentation de la masse salariale de 4,2 milliards de dollars entre 1997‑1998 et 2002‑2003 englobe les trois composantes qui suivent.

Un salaire moyen plus élevé — 60 %

Le coût du versement de salaires moyens plus élevés a représenté environ 60 % de l'augmentation de la masse salariale.

• Entre les trois cinquièmes et les trois quarts de ce montant a été financé par le Conseil du Trésor afin de couvrir le coût des mesures contenues dans les conventions collectives et d'autres augmentations de salaire autorisées.
• Le solde a été financé à l'aide de transferts au budget salarial par les ministères, surtout pour le coût lié à l'évolution de la composition de l'effectif et des niveaux de classification, de même que pour combler les fonds insuffisants affectés au coût des conventions collectives.

Augmentations de personnel approuvées aux fins des politiques et de la charge de travail — environ 33 %

Près du tiers de l'augmentation du coût de la rémunération totale découle des approbations données par le Conseil du Trésor concernant l'embauche d'un plus grand nombre d'employés pour la mise en œuvre de nouvelles politiques ou l'exécution de nouveaux programmes, ou pour tenir compte de l'augmentation de la charge de travail ou d'autres pressions s'exerçant au niveau des programmes existants.

Transferts budgétaires à l'initiative des ministères pour défrayer des niveaux de dotation plus élevés — environ 10 %

La fraction non couverte du coût lié à l'embauche de nouveaux employés (plus ou moins 10 % du total) a été financée au moyen de transferts effectués par les ministères à même d'autres crédits budgétaires approuvés.

Ayant examiné les grandes forces et les mesures budgétaires internes à l'origine des changements survenus dans la masse salariale totale, nous passons maintenant à l'examen d'aspects particuliers de la rémunération. Nous débutons par un examen des composantes non salariales de la rémunération totale, par exemple la rémunération au rendement et les autres indemnités. Nous passons ensuite à l'examen du régime de pensions et des programmes d'avantages sociaux offerts par le gouvernement fédéral aux employés du domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

 

6. Autres éléments de la rémunération

En plus de leur salaire de base, les employés fédéraux du domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts peuvent être rémunérés pour, par exemple, les heures supplémentaires de travail et, dans le cas de certains employés, un rendement exceptionnel. Le présent chapitre examine les politiques et les dépenses qui se rattachent aux éléments suivants de la rémunération :

• Rémunération au rendement
• Autres indemnités et primes
• Heures supplémentaires
• Paiements rétroactifs.

Nous examinons également les cotisations aux programmes légiférés faits au nom des employés, les dispositions relatives aux congés et aux indemnités de départ, des éléments qui contribuent tous au coût de la rémunération totale et l'enveloppe globale de la rémunération offerte aux employés.

Rémunération au rendement (conditionnelle)

Dans le domaine du noyau de la fonction publique, il y a trois groupes d'employés dont la formule de rémunération comprend une forme quelconque de rémunération au rendement (conditionnelle), aux termes de laquelle ils doivent atteindre un niveau prescrit de rendement avant de pouvoir regagner une partie de leur salaire annuel. Ce sont le personnel de direction, les employés exclus et non représentés, et certains employés représentés.

Personnel de direction

Tel que décrit dans les chapitres précédents, les membres des groupes de la direction (EX) et les sous‑ministres (DM) sont admissibles à une rémunération variable fondée sur le rendement.

Programme de gestion du rendement

En 2002‑2003, les augmentations salariales liées au Programme de gestion du rendement ont totalisé approximativement 9 millions de dollars. Les paiements forfaitaires liés au rendement ont atteint environ 32,1 millions de dollars. On dénombrait environ 4 350 membres des groupes EX et DM en mars 2003; plus de 90 % d'entre eux ont obtenu une hausse salariale ou un paiement forfaitaire. Le paiement forfaitaire moyen s'élevait à 7 400 $. Le chapitre précédent renferme des détails sur la rémunération au rendement du personnel de direction en remontant jusqu'à 1980‑1981. Nous avons présenté ces renseignements en raison du lien étroit entre le salaire et la rémunération conditionnelle pour le personnel de direction.

Employés exclus et non représentés

En outre, 325 autres employés des groupes Services scientifiques de la défense (DS), Droit (LA) et Médecine (MD), dont le salaire est comparable à celui des membres du groupe de la direction, participent au Programme de gestion du rendement de la même manière que le personnel de direction. Si l'on prend l'indemnité de 7 % de l'enveloppe salariale pertinente comme indicateur approximatif, le coût estimatif de la rémunération au rendement pour ces groupes aurait été de l'ordre de 2,8 millions de dollars en 2002‑2003.

Les employés des niveaux supérieurs de plusieurs groupes autres que celui de la direction ont droit à une rémunération au rendement. Des augmentations pouvant atteindre 10 % du salaire courant peuvent leur être accordées en fonction du rendement. Lorsqu'un employé atteint le maximum de son échelle, la rémunération au rendement est versée sous forme de paiement forfaitaire. Les ministères disposent de 5 % de l'enveloppe salariale pertinente et doivent s'y conformer pour verser l'ensemble des augmentations de salaire et des paiements forfaitaires.

Au nombre des employés admissibles, mentionnons ceux qui ne sont pas assujettis à une convention collective et dont le poste est classifié à l'un des échelons les plus élevés des groupes suivants :

• Services administratifs (AS)
• Administration financière (FI)
• Services d'information (IS)
• Administration du personnel (PE)
• Achats et approvisionnements (PG)
• Traduction (TR)
• Programmes de bien‑être social (WP).

Tous les membres du groupe Droit (LA) des niveaux 1 et 2A/2B y sont admissibles. Les membres d'un sous‑groupe de spécialistes, celui des agents de médiation et de conciliation, sont admissibles à tous les niveaux.

Au total, approximativement 3 200 employés ont eu accès à cette forme de rémunération au rendement en 2002‑2003.

Il n'est pas aisé d'obtenir des renseignements sur le nombre exact d'employés recevant une rémunération au rendement et les montants précis versés à cet égard. Le Secrétariat du Conseil du Trésor n'exige plus de rapports à ce sujet depuis la fin des années 1990. Toutefois, depuis 1997‑1998, un budget égal à 5 % de la masse salariale des employés concernés est prévu pour la rémunération au rendement — hausses salariales à l'intérieur de l'échelle salariale ou paiements forfaitaires aux employés ayant atteint le maximum de leur échelle salariale. La valeur totale de la rémunération au rendement des employés autres que ceux du groupe de la direction est passée de 6,9 millions de dollars en 1997‑1998 (environ 1 500 employés) à 12,2 millions de dollars en 2002‑2003 (2 800 employés). Les montants payés au cours des années antérieures auraient été moins élevés, voire nuls durant les périodes de gel salarial du milieu des années 1990.

Employés représentés

Les employés syndiqués dont les postes sont classifiés dans les groupes et aux niveaux autres que ceux de la direction mentionnés à la section précédente ont également droit à une version modifiée de la rémunération au rendement. Les employés qui n'ont pas atteint le sommet de leur échelle salariale peuvent toucher des augmentations qui devraient équivaloir en moyenne à deux échelons. La valeur d'un échelon est précisée de temps à autres par le Conseil du Trésor. Pour la période allant de 2000 à 2003, l'écart entre deux échelons est fixé à 750 $. Le montant réel versé à un employé peut varier selon le rendement, pourvu que la moyenne des deux échelons soit respectée. Ces employés n'ont pas droit à des paiements forfaitaires.

On dénombre environ 1 200 employés admissibles, quoique bon nombre d'entre eux se situent déjà au sommet de leur échelle salariale. En supposant qu'au moins la moitié des employés touchés ont déjà atteint le sommet de leur échelle, le total des augmentations salariales en vertu de cette politique n'aurait pas dépassé 900 000 $ en 2002‑2003.

L'un des groupes syndiqués, celui de la Traduction (TR), dispose d'un régime d'incitatif financier qui prévoit une rémunération supplémentaire basée sur la production d'un traducteur au‑delà de la production requise par le Bureau de la traduction pour récupérer ses frais auprès des ministères et organismes auxquels il dispense ses services. La participation à ce régime est volontaire. Des cibles annuelles sont fixées pour chaque niveau de classification, en fonction des coûts et des revenus anticipés par le Bureau. Cette production supplémentaire permet au Bureau d'éviter d'aller en sous‑traitance.

Les traducteurs participent au régime de revenu supplémentaire suivant une formule donnée. Les quelque 500 traducteurs ayant participé à ce régime en 2002‑2003 ont reçu une rémunération incitative totalisant approximativement 2 millions de dollars, pour une moyenne d'environ 4 000 $.

Le régime de rémunération au rendement applicable au groupe Traduction (TR) est entré en vigueur en 1999‑2000. Sa valeur, qui a été de 800 000 $ environ lors du premier exercice (360 employés) est passée à près de 3,5 millions de dollars en 2000‑2001 (550 participants), puis à 1,6 et 2 millions de dollars, respectivement, au cours des deux exercices suivants (500 employés).

La convention collective du groupe Enseignement universitaire (UT) prévoit un mécanisme adapté grâce auquel les enseignants dont le rendement est supérieur peuvent progresser de deux échelons plutôt que d'un seul (ou de trois échelons dans le cas d'un « professeur émérite ») s'ils ne se situent pas déjà au sommet de l'échelle salariale de leur niveau. S'ils se trouvent déjà au sommet de l'échelle, ils peuvent recevoir un paiement forfaitaire équivalent. Les paiements forfaitaires versés aux membres du groupe UT en 2002‑2003 ont totalisé quelque 140 000 $.

Le tableau 2043 résume la meilleure estimation que nous avons pu faire de la rémunération au rendement versée en 2002‑2003 aux trois blocs d'employés dont il est question dans la présente section.

Tableau 2043 Sommaire de la rémunération au rendement estimative des employés du domaine du noyau de la fonction publique, 2002‑2003
Régime de rémunération au rendement	Bénéficiaires	Augmentations salariales (M $)	Paiements forfaitaires (M $)	Total (M $)
EX/DM	4 368	9,0	32,1	41,1
Équivalent du personnel de direction	325	◊	2,8	◊
Employés exclus et non représentés	3 200	4,4	9,2	13,6
Employés représentés	◊	0,9	◊	0,9
Traducteurs	496	n.d.	1,9	1,9
Total			46,0*
* Nous donnons uniquement le total des paiements forfaitaires, puisque les augmentations salariales se reflètent dans les salaires futurs. ◊ Aucune estimation disponible.

Tenter de construire un tableau semblable pour les années antérieures aurait été trop complexe aux fins du présent examen. Comme nous l'avons noté précédemment, toutefois, en ce qui a trait au personnel de direction, les dépenses totales au titre de la rémunération au rendement pour les employés du noyau de la fonction publique auraient été inférieures au cours des années antérieures, voire nulles.

Employeurs distincts

Les principaux employeurs distincts offrent une rémunération au rendement sous diverses formes. L'ACIA et Parcs Canada ont des régimes très semblables à celui du noyau de la fonction publique. C'est également le cas du CNRC pour les membres du groupe Gestion et les agents supérieurs du personnel :

• En 2002-2003, à l'ACIA, 126 gestionnaires (dont 88 membres du personnel de direction) ont eu droit, au titre de la rémunération au rendement, à des paiements forfaitaires totalisant quelque 740 000 $ et à des augmentations d'échelon représentant 194 000 $.
• À Parcs Canada, 84 cadres supérieurs (dont 72 membres du personnel de direction) ont eu droit à des paiements forfaitaires totalisant environ 580 000 $ et à des augmentations d'échelon représentant approximativement 120 000 $.
• Au CNRC, 125 gestionnaires admissibles ont touché des paiements forfaitaires totalisant quelque 940 000 $.

L'ADRC applique un régime distinct inspiré du modèle du noyau de la fonction publique à deux égards. Premièrement, il ajoute une troisième forme de rémunération conditionnelle pour la gestion efficace des ressources humaines. Les membres de la direction et les cadres supérieurs exclus peuvent ainsi toucher un montant forfaitaire pouvant atteindre 5 %, qui s'ajoute à ce qu'ils touchent à l'égard de leurs engagements permanents et spéciaux.

Deuxièmement, l'ADRC a négocié le droit pour les membres syndiqués du groupe Gestion (MG) de profiter de la rémunération au rendement. Les membres de l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC) ont droit à un montant forfaitaire d'au plus 5 % qu'ils peuvent gagner chaque année selon leur évaluation du rendement. Dans le cas des membres admissibles de l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC), l'ADRC peut leur accorder jusqu'à 10 jours de congé par année selon la qualité de leur gestion des ressources humaines, d'après leur évaluation de rendement annuelle. Le total des paiements forfaitaires liés au rendement versés par l'ADRC en 2002‑2003 (y compris la valeur en espèces du congé prévu dans l'entente conclue avec l'AFPC) a atteint quelque 11 millions de dollars.

Autres indemnités et primes

Cet élément de la rémunération totale englobe un large éventail de paiements servant à des fins diverses. Le total des paiements versés en 2002‑2003 s'est élevé à quelque 382 millions de dollars. Quelque 90 types de paiements distincts, la plupart prévus dans une convention collective, ont coûté au moins 100 000 $ chacun.

Les paiements les plus importants sont résumés ci-dessous :

Indemnités/primes	Coût approximatif en 2002-2003 (M $)
Indemnités de service extérieur Ces indemnités compensent notamment les coûts supplémentaires attribuables au travail à l'extérieur du Canada, le coût de la vie à l'étranger lorsque celui‑ci est plus élevé que dans la région de la Capital nationale, les dangers et les difficultés propres à une affectation à un poste aux conditions difficiles.	77,8
Paiements supplémentaires liés à l'assurance‑emploi Ces paiements comblent l'écart entre les prestations de maternité/prestations parentales de l'assurance‑emploi et 93 % de la paye ordinaire, Ils ont été versés à quelque 3 450 employés.	62
Prime au bilinguisme  Cette prime de 800 $ par année est destinée aux employés autres que ceux du groupe de la direction (sauf les traducteurs) qui occupent un poste bilingue et qui satisfont au profil linguistique du poste. Elle profite à plus de 50 000 employés.	44
Prime pour la rémunération des heures de travail un jour férié ou tenant lieu de jour férié désigné	29,6
Primes de poste et de fin de semaine	24
Prime de disponibilité	20,3
Indemnités de poste isolé  Ces indemnités compensent les coûts exceptionnels qu'entraîne le fait de travailler et de vivre dans un poste isolé désigné.	18,9
Indemnité de rappel	13,3

Des indemnités plus modestes couvrent notamment le facteur pénologique (6,4 millions de dollars) pour les employés de Service correctionnel Canada qui ne sont pas des agents de correction (CX) mais qui assument des responsabilités supplémentaires liées à la garde des détenus; les tâches supplémentaires (5,0 millions de dollars); les congés pour études (3,4 millions de dollars); et les primes et récompenses (1,6 million de dollars de dollars).

Parmi les douzaines d'indemnités plus modestes, plusieurs ont trait à la santé et à la sécurité, comme l'indemnité pour chaussures de sécurité (136 000 $) ou l'indemnité pour produits dangereux (256 000 $). D'autres se rapportent à des fonctions spéciales comme l'indemnité pour équipe d'intervention en cas d'urgence nucléaire (297 000 $), l'indemnité d'infirmière responsable (592 000 $) et l'indemnité pour la surveillance des délinquants (1,06 million de dollars).

D'aucuns doutent de l'intégralité et de l'exactitude des renseignements déclarés au sujet de certaines indemnités. Puisque les dépenses sont substantielles, les ministères doivent veiller à l'exactitude de leurs rapports à cet égard. Il faudrait sans doute préciser la définition de ce que comprennent les diverses rubriques.

Employeurs distincts

Les autres indemnités et primes sont généralement semblables à celles offertes dans le domaine du noyau de la fonction publique et la plupart sont régies par des conventions collectives avec l'IPFPC et l'AFPC. Compte tenu des indemnités provisoires examinées dans le Volume Un, le montant total des indemnités versées dans le domaine des employeurs distincts est estimé à quelque 66,7 millions de dollars en 2002‑2003.

Rétrospective — Autres indemnités et primes

D'un point de vue historique, la stabilité constitue le point central. La plupart des dizaines de types d'indemnités, tant celles dont le coût est très élevé que celles représentant des coûts minimes, sont demeurées à peu près inchangées depuis de nombreuses années. Par exemple, la prime au bilinguisme est demeurée à 800 $ par année pour tous les employés admissibles depuis sa création sous sa forme actuelle en 1977. La seule modification de politique importante, apportée en 2001, a consisté à porter à un an la durée de versement du supplément de rémunération aux personnes recevant des prestations parentales ou des prestations de maternité dans le cadre du régime d'assurance‑emploi. On a modifié les allocations de service extérieur en 2001 à la suite d'un examen détaillé, de manière à accorder aux employés de tous les niveaux un traitement plus équitable en ce qui a trait aux indemnités de vie chère, par exemple en fournissant une aide accrue au titre du conjoint, et à tenir davantage compte de la dimension familiale.

Les données détaillées dont nous disposons sur les indemnités remontent uniquement à 1994‑1995, de sorte que nous avons étudié seulement la période allant de cet exercice à 2002‑2003. Les dépenses totales dans le domaine du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts sont passées d'environ 356 millions de dollars en 1994‑1995 à quelque 430 millions de dollars^[59], soit une hausse de 21 % en dollars courants mais une augmentation à peu près nulle en dollars constants de 2002‑2003.

Figure 2044
Tendances des dépenses consacrées aux autres indemnités et primes, certaines années, 1998-1999 à 2002-2003

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En analysant les tendances plus en détail, cependant, nous n'avons pu fournir de détails pour des employeurs distincts tels que l'ADRC qui ont été dissociés du noyau de la fonction publique à la fin des années 90. En gardant cette réserve à l'esprit, la figure 2044 présente des détails pour le noyau de la fonction publique de 1998‑1999 à 2002‑2003.

Un examen des données et des tendances nous amène à formuler les points qui suivent.

Indemnités de service extérieur

La valeur totale de ces indemnités est demeurée relativement constante de 1994‑1995 à 2000‑2001, oscillant entre 56 et 64 millions de dollars par année. Par suite des changements apportés à la politique, ce montant a grimpé à quelque 78 millions de dollars en 2002‑2003.

Paiements supplémentaires liés à l'assurance‑emploi

Ainsi que nous l'avons déjà souligné, la durée de la période de versement des prestations a presque doublé en 2001. En raison de la réduction de l'effectif de la fonction publique, la valeur de ces paiements a d'abord diminué : de 18,7 millions de dollars en 1994‑1995, elle est tombée à environ 13,9 millions de dollars en 1997‑1998; par la suite, elle a plus que triplé pour atteindre 62 millions de dollars en 2002‑2003^[60].

Prime au bilinguisme

La valeur totale de ces primes a varié en fonction du nombre de personnes y ayant droit; son coût s'est situé entre 40 et 50 millions de dollars par année.

Indemnités de poste isolé

La valeur de ces indemnités, qui dépassait 25 millions de dollars en 1994‑1995, a baissé jusqu'à 14,2 millions de dollars en 1999‑2000, avant de remonter à 18,9 millions de dollars en 2002‑2003. Le nombre d'employés ayant droit à l'indemnité de vie chère est passé de plus de 5 500 en 1994‑1995 à 3 600 environ en 2002‑2003. Cela révèle probablement un transfert de programmes fédéraux aux administrations publiques autochtones et du Nord.

Indemnités diverses, par exemple indemnités de disponibilité et de rappel, et primes de poste, de fin de semaine et de jour férié

La valeur de ces paiements a augmenté de plus de 50 % entre 1997‑1998 et 2002‑2003; cette progression a suivi étroitement celle de la masse salariale. Ce résultat s'explique entre autres par l'accroissement à la fois de l'effectif et du salaire moyen.

Il y a peu de choses à signaler au sujet des nombreuses indemnités de moindre valeur. Nous constatons que la valeur d'une indemnité d'importance moyenne au titre du facteur pénologique est passée d'un peu plus de 4 millions de dollars en 1994‑1995 à 6,5 millions de dollars en 2002‑2003. Cette augmentation tient à la fois à une hausse du nombre d'employés ayant droit à l'indemnité (de 7 400 à 9 900) et à l'augmentation du montant maximum de l'indemnité annuelle (de 1 600 $ à 2 200 $). Il faut aussi mentionner l'augmentation de la valeur des prix et récompenses — de 865 000 $ en 1999‑2000 à 1,6 million de dollars en 2002‑2003, qui reflète l'importance de plus en plus grande accordée par les gestionnaires de la fonction publique à la reconnaissance du rendement exceptionnel de certains de leurs employés.

Heures supplémentaires

En 2002‑2003, le montant global payé pour les heures supplémentaires dans le domaine du noyau de la fonction publique a totalisé environ 208 millions de dollars. Cela équivaut à environ 2,3 % de la masse salariale totale applicable, comme il ressort du tableau 2045.

Tableau 2045 Sommaire des paiements au titre des heures supplémentaires dans le domaine du noyau de la fonction publique, 2002‑2003
Catégorie d'heures supplémentaires	Montant (M $)	%
Jour normal de travail	106,9	51
Premier jour de repos	39,8	19
Deuxième jour de repos	36,4	18
Cumulatif	17,3	8
Jour férié	7,7	4
Total, heures supplémentaires	208,1	100

La plupart des conventions collectives prévoient une prime pour les heures travaillées au‑delà de la semaine normale de travail, qui compte habituellement 37,5 heures. Les heures supplémentaires doivent être autorisées à l'avance par le surveillant de l'employé. Les heures supplémentaires effectuées pendant une journée normale de travail, et dans la plupart des cas pendant un premier jour de repos, sont payées au taux de 1,5 fois le tarif horaire du poste. Dans le cas des heures supplémentaires effectuées un jour férié ou un deuxième jour de repos, ou après un certain nombre d'heures supplémentaires pendant le premier jour de repos, elles sont rémunérées à deux fois le taux des heures normales. À noter que les heures supplémentaires n'englobent pas les indemnités de rappel, de poste ou de disponibilité, ni les autres primes pour le travail effectué à des heures inhabituelles.

La rémunération peut être versée en espèces ou prendre la forme d'un congé compensatoire tenant lieu de paiement en espèces avec l'approbation du surveillant. Dans certains cas, un congé compensatoire prévu ne peut être pris pendant l'exercice et fait alors l'objet d'un paiement en espèces.

Les montants versés au titre des heures supplémentaires varient considérablement d'un groupe de classification à l'autre. Le tableau 2046 fournit des détails sur le recours aux heures supplémentaires, l'enveloppe salariale et l'effectif des groupes qui comptent pour au moins 1,5 % du montant total consacré aux heures supplémentaires.

Le tableau montre que les membres de certains groupes de classification importants comme ceux de l'Administration des programmes (PM), des Services administratifs (AS) et des Systèmes d'ordinateurs (CS) sont rémunérés pour des heures supplémentaires plus ou moins en proportion de leur part de l'enveloppe salariale globale du domaine du noyau de la fonction publique. En fait, le groupe le plus vaste, celui des Commis aux écritures et règlements (CR), a touché au titre des heures supplémentaires un montant nettement inférieur à sa part de l'enveloppe salariale globale.

Par ailleurs, d'autres groupes touchent des montants beaucoup plus élevés. Par exemple, les membres du groupe Services correctionnels (CX) touchent l'équivalent d'à peu près 3,5 fois leur part de l'enveloppe salariale au titre des heures supplémentaires. Le montant annuel versé au titre des heures supplémentaires dans ce groupe est d'environ 3 750 $ par employé, soit quelque 8 % du salaire moyen. De leur côté, les membres du groupe Radiotélégraphie (RO) touchent au titre des heures supplémentaires un montant approximativement dix fois plus élevé que leur proportion de l'enveloppe salariale. Les membres de ce groupe touchent en moyenne quelque 11 800 $, soit environ 22,5 % du salaire moyen.

Tableau 2046 Ventilation des heures supplémentaires pour les groupes de classification représentant au moins 1,5 % du total des dépenses en heures supplémentaires dans le domaine du noyau de la fonction publique, 2002‑2003
Groupe	Heures supplémentaires (M $)	%	% de la masse salariale	Effectif
Services correctionnels	23,2	11,2	3,2	6 171
Administration des programmes	22,6	10,9	10,2	17 248
Services administratifs	22,0	10,6	11,6	20 342
Commis aux écritures et règlements	19,2	9,2	13,6	32 296
Systèmes d'ordinateurs	14,5	7,0	7,2	11 276
Soutien technologique et scientifique	14,0	6,7	4,0	6 657
Manœuvres et hommes de métier	10,7	5,1	2,5	5 745
Techniciens divers	6,8	3,3	1,1	2 113
Équipages de navires	4,5	2,2	0,6	1 424
Radiotélégraphie	4,1	2,0	0,2	348
Service extérieur	3,9	1,9	0,8	1 134
Inspection technique	3,7	1,8	1,0	1 460
Services d'information	3,6	1,7	1,8	2 743
Services divers	3,4	1,6	1,2	3 294
Sciences infirmières	3,4	1,6	1,1	1 624
Génie et arpentage	3,2	1,5	2,0	2 602
Réparation de navires (est)	3,1	1,5	0,3	646
Total partiel	165,9	79,8	62,5	117 674
Total, noyau de la fonction publique	208,1	100,0	100,0	168 864

On peut supposer que ces différences dans l'utilisation des heures supplémentaires reflètent des distinctions inhérentes à la nature et à l'organisation du travail entre les différents groupes ou des pressions inhabituelles qui s'exercent au travail, et non des différences de culture ou des différences dans la rigueur de la gestion du personnel.

Les membres du groupe de la direction et les autres agents supérieurs non syndiqués n'ont pas droit à une rémunération pour les heures supplémentaires. Des sondages révèlent que les cadres supérieurs travaillent en moyenne 52 heures par semaine, sans tenir compte du temps de déplacement et du travail effectué les fins de semaine^[61]. Certains d'entre eux ont droit à un congé de direction pour compenser en partie les longues heures qu'ils consacrent à leur travail. Même si les données au sujet de ce congé sont fragmentaires, il est rare qu'un congé de direction dépasse une ou deux semaines par année. Même un congé de direction de deux semaines ne compenserait qu'environ 10 % du nombre moyen déclaré d'heures supplémentaires à raison d'une heure de congé par heure travaillée.

Il semble que la reconnaissance et la rémunération des heures supplémentaires des employés syndiqués manquent d'uniformité. Des données anecdotiques indiquent systématiquement que, de façon générale, certains analystes ne réclament pas d'heures supplémentaires ou ne réclament qu'une partie des heures supplémentaires travaillées. On ignore dans quelle mesure cette pratique est un choix personnel lié à l'image que les employés ont d'eux‑mêmes en tant que professionnels ou procède d'un climat de travail propre à certaines organisations ou professions qui décourage la facturation des heures supplémentaires.

Dans l'ensemble, il paraît évident que si toutes les heures supplémentaires travaillées étaient payées, le coût total pour l'employeur serait nettement plus élevé.

Employeurs distincts

Les primes de temps supplémentaire ont totalisé approximativement 143,7 millions de dollars pour l'exercice. L'ADRC a versé approximativement 103,7 millions de dollars à ce titre, soit environ 4,4 % de son enveloppe salariale. Cela représente près du double du ratio de la prime pour heures supplémentaires par rapport au salaire observé dans l'ensemble du domaine du noyau de la fonction publique (2,3 %). Le ratio des heures supplémentaires de Parcs Canada est semblable à celui du Conseil du Trésor (2,4 %), tandis que celui de l'ACIA est encore plus élevé que le ratio de l'ADRC, à environ 6,7 %. Ces différences reflètent probablement la vocation hautement opérationnelle et de première ligne de ces organismes. Dans cette optique, le ratio des heures supplémentaires du CNRC, un organisme principalement voué à la recherche, est relativement faible, à environ 2 %.

Rétrospective — Heures supplémentaires

Les dispositions des conventions collectives sur les heures supplémentaires n'ont pas beaucoup changé au cours des dix dernières années. Le tableau 2047 et la figure 2048 font voir l'application générale de ces dispositions dans le domaine du noyau de la fonction publique de 1991‑1992 à 2002‑2003. La valeur des heures supplémentaires lors du premier exercice a été de 286 millions de dollars environ, ou 349 millions de dollars constants de 2003. Si nous ajoutons au montant figurant au tableau 2047 pour 2002‑2003 les paiements au titre des heures supplémentaires par les principaux employeurs distincts (144 millions de dollars), cela porte le total pour cet exercice à 352 millions de dollars. Dans les faits, ce montant et celui applicable à 1991‑1992 sont égaux, ce qui semble remarquable, compte tenu des aléas opérationnels et financiers pouvant faire fluctuer le nombre d'heures supplémentaires requises. Même la proportion de la masse salariale totale est très proche — 3,2 % en 1991‑1992 et 2,8 % en 2002‑2003 (en incluant les principaux employeurs distincts). Le coût des heures supplémentaires par employé a oscillé en gros entre 1 080 $ et 1 365 $ au cours de chaque exercice.

Tableau 2047 Profil d'utilisation des heures supplémentaires dans le domaine du noyau de la fonction publique, 1991-1992 à 2002-2003 (certaines années)
	1991-1992	1994-1995	1997-1998	1999-2000	2002-2003
Effectif*	237 139	225 073	187 928	165 171	167 618
Masse salariale (M $)	8 966	9 150	7 733	7 553	9 022
Heures supplémentaires, jour de travail normal (M $)	131,1	107,1	108,2	121,2	106,9
Heures supplémentaires, premier jour de repos (M $)	58,1	51,2	42,3	42,7	39,8
Heures supplémentaires, deuxième jour de repos (M $)	61,0	56,9	32,1	37,6	36,4
Heures supplémentaires accumulées (M $)	21,2	15,4	12,4	13,1	17,3
Heures supplémentaires, jours fériés (M $)	14,9	12,9	12,1	10,9	7,8
Total (dollars courants) (M $)	286,4	243,5	207,1	225,6	208,1
Heures supplémentaires, coût par employé ($)	1 207,6	1 081,7	1 101,8	1 365,8	1 241,3
Pourcentage de la masse salariale	3,2 %	2,7 %	2,7 %	3,0 %	2,3 %
Total (dollars constants) (M $)	348,5	286,1	231,0	244,0	208,1
Heures supplémentaires, coût par employé ($)	1 469	1 271	1 229	1 477	1 241
* Les effectifs sont fondés sur la moyenne à la fin du trimestre pour chaque exercice.

Figure 2048
Profil d'utilisation des heures supplémentaires, certaines années, 1991 à 2003

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Il est évident, à l'examen des données du tableau 2047, que l'utilisation du temps supplémentaire a diminué en termes relatifs au cours de la dernière décennie. Les données relatives aux exercices intercalaires non inclus dans le tableau sont similaires à celles présentées, exception faite de 1993‑1994, où la valeur des heures supplémentaires déclarées n'a été que de 50 millions de dollars. La restructuration en profondeur au niveau des ministères et deux changements de Premier ministre survenus durant cet exercice pourrait expliquer le faible niveau du nombre d'heures supplémentaires. Il est cependant plus probable que cela tienne à un problème de déclaration, alors que les systèmes financiers devaient être adaptés aux structures nouvelles.

Depuis 1996‑1997, les cinq groupes se classant en tête de liste à cet égard ont été : Services correctionnels (CX), Administration des programmes (PM), Services administratifs (AS), Commis aux écritures et règlements (CR) et Systèmes d'ordinateurs (CS). Les employés de ces groupes ont déclaré à peu près la moitié de l'ensemble des heures supplémentaires, ce qui correspond en gros à la proportion qu'ils représentent de l'effectif du domaine du noyau de la fonction publique. Par contre, dans le cas de deux de ces groupes, la part des heures supplémentaires a été nettement différente de la proportion de l'effectif qu'ils représentent. Depuis 1997‑1998, le groupe CX a déclaré entre 10 % et 15 % de toutes les heures supplémentaires, tandis que les agents de correction représentaient entre 2,6 % (1997‑1998) et 3,5 % (2002‑2003) de l'effectif. À l'opposé, le nombre d'heures supplémentaires déclarées par le groupe CR équivalait à la moitié ou moins de la proportion qu'il représente de l'effectif total. Le tableau 2049 récapitule l'usage des heures supplémentaires dans les dix groupes ayant la part la plus importante des heures supplémentaires travaillées en 2002‑2003.

Tableau 2049 Profil des heures supplémentaires réclamées entre 1991-1992 et 2002-2003 par les dix groupes de classification arrivant en tête de liste à ce poste en 2002-2003
	1991-1992			1994-1995			1997-1998			1999-2000			2002-2003
	M $	% HS	% eff.	M $	% HS	% eff.	M $	% HS	% eff.	M $	% HS	% eff.	M $	% HS	% eff.
Services correctionnels	24,4	8,5	1,8	24,2	9,9	2,0	22,6	10,9	2,6	34,4	15,2	3,6	23,2	11,2	3,5
Administration des programmes	43,5	15,2	13,6	37,2	15,3	15,4	38,4	18,5	17,9	33,3	14,8	9,7	22,6	10,9	9,9
Services administratifs	14,5	5,1	6,1	14,0	5,8	6,7	15,7	7,6	7,4	22,5	10,0	9,9	22	10,6	11,6
Commis aux écritures et règlements	31,7	11,1	25,1	19,1	7,8	21,9	20,7	10,0	21,6	19,8	8,8	20,2	19,2	9,2	18,5
Gestion des systèmes d'ordinateurs	5,5	1,9	2,4	11,3	4,6	3,2	19,8	9,6	4,7	19,8	8,8	5,5	14,5	7,0	6,5
Soutien technologique et scientifique	15,6	5,5	3,1	13,0	5,3	3,2	10,6	5,1	3,0	11,1	4,9	4,0	14,0	6,7	3,8
Manœuvres et hommes de métier	17,1	6,0	6,1	15,3	6,3	5,3	13,5	6,5	4,2	10,0	4,4	3,9	10,7	5,1	3,3
Techniciens divers	10,9	3,8	1,3	8,7	3,6	1,4	6,8	3,3	1,2	7,1	3,2	1,2	6,8	3,3	1,2
Équipages de navires	11,3	4,0	0,8	6,7	2,7	0,8	3,9	1,9	0,8	3,4	1,5	0,9	4,5	2,2	0,8
Radiotélégraphie	5,4	1,9	0,5	4,4	1,8	0,6	2,5	1,2	0,2	3,2	1,4	0,2	4,1	2,0	0,2
Total partiel	179,9	63,0		153,9	63,0		154,5	75,0		164,8	73,0		141,6	68,0
Total, noyau de la fonction publique	286,4	100,0		243,5	100		207,1	100		225,6	100,0		208,1	100,0

Paiements rétroactifs

Les paiements rétroactifs ont principalement trait à des rajustements salariaux résultant de la conclusion de nouvelles conventions collectives. Pour 2002‑2003, cet élément a totalisé 247,2 millions de dollars.

Le gros de ces paiements se rapporte à des rajustements salariaux et aux modifications corrélatives de certains aspects comme la rémunération d'intérim et les heures supplémentaires applicables à des exercices antérieurs. Ce montant peut fluctuer grandement d'une année à l'autre selon la date d'entrée en vigueur et l'ampleur des hausses salariales prévues par certaines conventions collectives. Les rapports ultérieurs devraient attribuer les paiements rétroactifs aux exercices auxquels ils se rapportent.

Employeurs distincts

Les paiements salariaux rétroactifsont totalisé approximativement 30,6 millions de dollars pour l'année dans le domaine des employeurs distincts. Ce montant couvre les rajustements salariaux visant des exercices antérieurs.

Rétrospective — Paiements rétroactifs

Nous n'avons pas imputé de paiements rétroactifs aux exercices visés parce que le calcul des montants exacts et leur imputation aux groupes pertinents aurait exigé un travail fastidieux et n'aurait pas été très utile au regard de l'ampleur de la rémunération dont nous faisons l'analyse.

L'examen d'exercices choisis remontant jusqu'en 1990‑1991 permet d'observer que le montant des paiements rétroactifs peut varier énormément d'un exercice à l'autre :

Exercice	Paiements rétroactifs (M $)
1990-1991	450,7
1993-1994	81,7
1997-1998	107,4
2000-2001	1 332,2
2002-2003	247,2

Le montant très élevé enregistré en 2000‑2001 tient principalement au règlement de parité salariale conclus avec l'Alliance de la fonction publique du Canada au cours d'exercices antérieurs. Plus de 900 millions de dollars de cette somme avaient trait aux intérêts qui se rattachent à ce règlement.

Bien que le total varie et ne soit pas reliée à l'exercice correspondant, il ressort clairement qu'il y a des paiements rétroactifs, même durant les exercices (par exemple 1993‑1994) où il n'y a pas eu de négociation collective. De ce fait, la somme de 250 millions de dollars constitue une estimation raisonnable des répercussions annuelles de ces paiements, de sorte que nous l'avons incluse dans le calcul de la rémunération totale.

Cotisations aux programmes législatifs

Comme tout autre employeur, le Conseil du Trésor est tenu de cotiser à certains programmes. Cet élément de la rémunération totale a atteint environ 653 millions de dollars en 2002‑2003. En voici les quatre principaux volets.

Régime de pensions du Canada/Régime de rentes du Québec

En 2002‑2003, tous les employeurs devaient verser 4,95 % du salaire entre le niveau de salaire minimum aux fins des cotisations (3 500 $) et le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (39 100 $ en 2002 et 39 900 $ en 2003). Dans le domaine du noyau de la fonction publique, ces cotisations ont totalisé 265,6 millions de dollars.

Le montant correspondant versé par les employés du domaine du noyau de la fonction publique (261 millions de dollars) était un peu moins élevé puisque certains employés temporaires ou embauchés à plus d'une reprise en cours d'exercice ont eu droit à un remboursement des cotisations excédentaires par le biais du régime d'impôt sur le revenu, abaissant éventuellement le montant total reçu par l'ADRC au titre des cotisations des employés.

Les cotisations de l'employeur au Régime de pensions du Canada ou au Régime de rentes du Québec sont passées de 159 millions de dollars en 1991‑1992 à 400 millions de dollars en 2001‑2002 et en 2002‑2003. Conformément aux dispositions législatives applicables, les cotisations des employés ont représenté à peu près le même montant^[62].

Assurance‑emploi

Les cotisations patronales ont été de 3,08 $ par tranche de 100 $ de gains assurables en 2002 et de 2,94 $ en 2003. Le maximum de la rémunération assurable pour ces deux années était de 39 000 $. Pour le domaine du noyau de la fonction publique, les cotisations patronales ont totalisé 183 millions de dollars.

Les cotisations patronales représentent 1,4 fois les cotisations salariales. Par conséquent, les employés ont versé des cotisations d'environ 130,7 millions de dollars sous forme de retenues salariales. Ici encore, ce montant tient compte de certains remboursements par le biais de l'impôt sur le revenu aux employés qui ont un faible revenu ou qui ont été embauchés plus d'une fois.

Voici nos estimations des cotisations totales^[63] à l'assurance-emploi pour le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts au cours d'exercices choisis depuis 1990‑1991 :

Exercice	Montant estimatif des cotisations à l'assurance‑emploi (M $)
1990-1991	178,0
1993-1994	268,5
1997-1998	263,2
2000-2001	288,0
2002-2003	256,4

Les fluctuations des cotisations de l'employeur tenaient généralement à deux facteurs : a) la hausse des taux de cotisation d'assurance‑chômage au début des années 1990, qui a été suivie de baisses répétées, et b) l'évolution du niveau d'emploi et de la masse salariale en deçà du niveau maximum de revenu assurable (39 000 $ en 2002 et en 2003).

La cotisation des employeurs représente 1,4 fois celle des employés. Ces derniers peuvent se voir rembourser les cotisations versées en trop (par exemple, si l'employé travaille pour deux employeurs différents durant l'année et verse des cotisations excédentaires). L'utilisation de ce facteur de 1,4 nous permet d'obtenir les montants estimatifs suivants des cotisations des employés au cours des exercices mentionnés :

1990-1991	127 millions $
1993-1994	192 millions $
1997-1998	188 millions $
2000-2001	206 millions $
2002-2003	183 millions $

Régimes provinciaux de soins de santé

L'Alberta et la Colombie‑Britannique prélèvent encore des primes au titre des soins de santé. En vertu d'une entente avec le Conseil national mixte, le gouvernement fédéral partage le coût de ces primes avec ses employés dans les provinces en question. En 2002‑2003, la part de l'employeur a totalisé 10,3 millions de dollars pour le domaine du noyau de la fonction publique. Les employés des deux provinces ont versé des cotisations d'un montant équivalent.

En plus des régimes décrits dans la présente section, le gouvernement fédéral verse l'impôt‑santé des employeurs exigé au Manitoba, en Ontario, au Québec et à Terre‑Neuve. En 2002‑2003, le montant payé à ce titre a totalisé environ 341 millions de dollars. De cette somme, une tranche d'environ 194 millions de dollars était imputable au domaine du noyau de la fonction publique.

Employeurs distincts

Les retenues sur la paye effectuées par l'employeur au titre du RPC/RRQ, de l'assurance‑emploi et des cotisations aux régimes provinciaux de soins de santé (Colombie‑Britannique et Alberta) ont totalisé approximativement 190 millions de dollars pour l'ensemble des employeurs distincts en 2002‑2003. De plus, l'impôt‑santé des employeurs s'est établi à quelque 78,3 millions de dollars.

Rétrospective — Avantages liés aux soins de santé et aux soins dentaires

Depuis l'instauration du régime d'assurance‑maladie au Canada à la fin des années 1960, l'administration fédérale a aidé ses employés à défrayer les cotisations aux régimes publics provinciaux de soins de santé et leur a offert, en complément de ces régimes publics, une protection additionnelle au titre de services de santé réputés ne pas être médicalement nécessaires.

À l'origine, cinq provinces (le Manitoba, l'Alberta, la Colombie‑Britannique, l'Ontario et la Saskatchewan) ainsi que le Yukon ont perçu des cotisations pour le régime d'assurance‑maladie. À la suite des demandes des syndicats en ce sens, l'employeur a accepté de verser un montant similaire à celui qu'il avait payé pour des services similaires avant l'instauration du régime d'assurance‑maladie. Cela signifiait dans les faits que le gouvernement payait la moitié des cotisations des employés (et des pensionnés) aux régimes de soins de santé des provinces.

Dans le cas des employés résidant dans une province où aucune cotisation de ce genre n'était perçue, le gouvernement a instauré en 1971 un programme de rémunération supplémentaire au titre de l'assurance‑maladie. Ce programme prévoyait le versement aux employés et pensionnés de la fonction publique admissibles de montants équivalant en principe à 25 % du coût unitaire du régime d'assurance‑maladie dans la province visée. En 1979, le taux a été gelé à son niveau de 1978. Après l'établissement de l'impôt‑santé des employeurs en Ontario en 1990 (le Québec avait déjà instauré un impôt similaire), le programme de rémunération supplémentaire au titre de l'assurance-maladie a été éliminé. Au même moment, la part de l'employeur des cotisations au Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) a augmenté, passant à 90 % pour les employés (elle était de 75 % depuis 1989, tandis que la répartition traditionnelle des coûts était de 50/50) et à 75 % pour les pensionnés (contre 50 % auparavant).

Dans une province au moins (l'Alberta), le coût représenté par la fraction de 50 % des cotisations au régime d'assurance‑maladie était inférieur à 25 % du coût unitaire du régime. C'est pourquoi le gouvernement a versé un montant plus élevé à ses employés et pensionnés de l'Alberta, qui assumaient ensuite le coût de ces cotisations. En 1987, le Conseil du Trésor a cependant adopté une politique consistant à payer 50 % des cotisations aux régimes de soins de santé des provinces.

Le tableau 2050 fait voir les sommes versées au titre des régimes provinciaux de soins de santé, que ce soit sous forme de contribution aux cotisations d'assurance‑maladie perçues auprès des particuliers ou de l'impôt‑santé sur les salaires.

Tableau 2050 Sommaire des paiements effectués par le Conseil du Trésor au titre des cotisations aux régimes provinciaux de soins de santé et à l'impôt‑santé sur les salaires, 1993‑1994 à 2002‑2003
Exercice	Part de l'employeur des cotisations aux régimes provinciaux (M $)	Impôt-santé sur les salaires (M $)
1993-1994	25,8	250,8
1994-1995	27,1	251,9
1995-1996	29,3	244,0
1996-1997	24,1	234,4
1997-1998	25,7	234,6
1998-1999	26,4	241,0
1999-2000	26,1	253,3
2000-2001	27,7	324,6
2001-2002	27,6	312,1
2002-2003	40,1	341,0

Les cotisations de l'employeur au régime de soins de santé (perçues uniquement en Alberta et en Colombie‑Britannique) pour les employés des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts se sont chiffrées à 9,2 millions de dollars en 1994‑1995. Sauf en 1995‑1996, où le montant a atteint 10,9 millions de dollars, ces cotisations ont oscillé entre 8 et 9 millions de dollars jusqu'en 2002‑2003 lorsqu'elles ont grimpé à près de 13,2 millions de dollars par suite de la majoration des cotisations en Alberta et en Colombie‑Britannique.

Plusieurs provinces (soit, depuis 1990, le Manitoba, l'Ontario, le Québec et Terre‑Neuve) ont perçu auprès des employeurs un impôt sur la masse salariale au titre de leur régime d'assurance‑maladie. Les sommes ainsi perçues ont varié autour de 250 millions de dollars au milieu et à la fin des années 1990; en 2002‑2003, elles ont atteint 341 millions de dollars.

De plus, le Québec applique une taxe de vente sur les primes d'assurance et les frais administratifs, dont le coût, pour l'employeur fédéral, a représenté environ 4 millions de dollars en 1993‑1994 et est demeuré entre 4 et 5 millions de dollars jusqu'en 2000‑2001, année où il a bondi à 16 millions de dollars en raison de primes rétroactives; ce coût s'est ensuite stabilisé à 9,5 millions de dollars en 2001‑2003 puis à 11,2 millions de dollars en 2002‑2003.

Congés des employés

Bien que ces congés soient payés à même le salaire, ils représentent un élément important de la politique de rémunération puisqu'il s'agit en fait de temps rémunéré non travaillé. Les crédits de congé de la plupart des employés sont définis par la convention collective applicable. Les principaux types de congés payés sont décrits ci-après.

Jours fériés

Le gouvernement fédéral reconnaît 11 jours fériés par année; cela s'applique à tous les employés.

Vacances (congés annuels)

Les droits varient selon le groupe et les états de service. Pour les employés syndiqués, la progression générale est la suivante :

Nouvel employé	15 jours par année
8 années de service	20 jours
16 années	22 jours
17 années	23 jours
18 années	25 jours
27 années	27 jours
28 années	30 jours

Les membres de certains groupes, comme ceux de la Recherche (RE) et de l'Enseignement universitaire (UT), bénéficient de quatre semaines de congé annuel dès la première année, tout comme ceux du groupe Services de santé (SH). Les cadres supérieurs profitent de quatre semaines de congé dès leur nomination, de cinq semaines après dix ans à ce même niveau (ou après 20 ans au sein de la fonction publique) et de six semaines après 28 ans de service dans la fonction publique.

Les employés sont censés utiliser leurs crédits de congé pendant l'année. Normalement, les crédits inutilisés au‑delà de l'équivalent d'environ un an de crédits sont payés en espèces à la fin de l'exercice. Sous réserve de l'accord de leur gestionnaire, les employés peuvent toucher en espèces d'autres crédits de congé annuel.

Congé de maladie

Ce congé couvre les absences attribuables à une maladie ou à une blessure. Le gestionnaire de l'employé peut exiger une attestation médicale. Les congés de maladie s'accumulent normalement au rythme de 1,25 jour par mois travaillé (15 jours par année). Les crédits de congé de maladie inutilisés ne peuvent être encaissés. S'il le juge approprié, le gestionnaire peut accorder une avance sur les crédits de congé de maladie.

Congé pour responsabilités familiales

Les employés peuvent consacrer jusqu'à cinq jours par année à des responsabilités familiales, notamment pour prendre soin d'un proche qui est malade.

Congé compensatoire

Ce congé tient lieu de rémunération des heures supplémentaires.

Congé personnel et congé pour bénévolat

La plupart des employés syndiqués bénéficient d'un jour de congé par année à des fins personnelles et d'une autre journée pour faire du bénévolat.

Autres congés payés

Les employés peuvent bénéficier de plusieurs autres types de congé payés, notamment un congé pour accident de travail, un congé de deuil, un congé pour études, etc.

Employeurs distincts

Dans le domaine des employeurs distincts, les congés respectent généralement les politiques qui s'appliquent au domaine du noyau de la fonction publique. Cela n'est pas étonnant, dans la mesure où la plupart des employés sont assujettis à des conventions collectives négociées par des syndicats qui comptent des membres dans ces deux domaines. À noter que trois des plus importants employeurs distincts (l'ADRC, l'ACIA et Parcs Canada) ne sont détachés du noyau de la fonction publique que depuis cinq ans. Néanmoins, certaines différences sont apparues. Par exemple, l'ADRC n'a pas inclus dans ses conventions collectives le congé de bénévolat d'un jour dont bénéficie le noyau de la fonction publique depuis 2001.

Taux d'utilisation des congés

Au total, les employés du domaine du noyau de la fonction publique ont utilisé environ 7,74 millions de jours de congé payé en 2002‑2003. Cela représente environ 41,2 jours par année en moyenne. Selon nos calculs, la valeur des congés payés ou des heures non travaillées pour l'année a totalisé approximativement 1,6 milliard de dollars, soit l'équivalent d'environ 18,4 % de l'enveloppe salariale pertinente.

On pourrait soutenir que les périodes de repos sont une autre composante des heures non travaillées. Même si les ententes diffèrent, de nombreux fonctionnaires prennent en général deux pauses‑santé de 15 minutes chaque jour. Les fumeurs prennent parfois des pauses plus fréquentes. Des pauses totalisant 30 minutes par jour équivalent à approximativement 6,7 % de la journée de travail normale. Nous avons toutefois décidé de n'attribuer aucune valeur à ces pauses puisque la mesure dans laquelle les employés respectent strictement la limite des 7,5 heures de travail par jour est extrêmement variable. Pour beaucoup d'employés, les périodes de repos sont compensées par des heures supplémentaires non réclamées ou sont intégrées à la journée de travail du fait que des questions d'actualité sont discutées avec les collègues pendant les pauses.

Le tableau 2051 fait état de l'utilisation des principaux types de congé et donne la valeur estimative du coût salarial de chaque type de congé en 2002-2003. Les congés les plus utilisés sont naturellement les congés annuels, suivis des jours fériés et des congés de maladie.

Tableau 2051 Ventilation de l'utilisation* des congés et valeur estimative selon le type de congé, domaine du noyau de la fonction publique, 2002‑2003
Congés payés	Jours (millions)	Pourcentage (%)	Nombre moyen de jours par employé	Valeur estimative (M $)
Congés annuels	3,2	42,0	17,3	677,3
Jours fériés	2,1	26,7	11,0	430,8
Congés de maladie	1,6	20,2	8,3	325,3
Congés pour responsabilités familiales	0,3	3,8	1,6	61,7
Congés compensatoires	0,2	2,6	1,1	41,4
Congés personnels et pour bénévolat	0,2	2,2	0,9	35,7
Autres congés	0,2	2,6	1,1	41,3
Total	7,7	100,0	41,2	1 613,4
* Les données moyennes sur l'utilisation rapportées dans ce tableau et la présente section reposent sur un effectif total d'environ 187 000 employés. Cela correspond au nombre total d'employés actifs dans le système des congés à un moment donné durant l'exercice.

Paiement en argent des congés annuels

Comme nous l'avons vu, les employés doivent ou peuvent encaisser leurs crédits de congé annuel dans certaines circonstances. En 2002‑2003, la valeur estimative des congés ainsi liquidés a été d'environ 41,8 millions de dollars, soit l'équivalent de quelque 200 000 jours de congé.

Exemples d'utilisation des congés par groupe de classification

Nous avons cherché à déterminer quels étaient les groupes de classification ayant le plus recours, en moyenne, aux congés de maladie et aux congés pour responsabilités familiales. Les tableaux 2052 et 2053 présentent nos résultats. Pour ces deux types de congé, les groupes opérationnels sont les plus susceptibles d'utiliser les congés à leur disposition. Parmi les groupes comptant plus de 500 membres, celui des Services correctionnels (CX) a fait la plus grande utilisation des congés de maladie, avec 14,23 jours en moyenne par employé. Les membres de ce groupe utilisent aussi le plus régulièrement le congé pour responsabilités familiales, avec 4,44 jours en moyenne sur un maximum de cinq jours par année et par employé. Les autres groupes ayant le plus recours aux congés de maladie sont Réparation de navires (est) (13,94 jours de congé de maladie en moyenne) et Chauffage, force motrice et opération de machines fixes (HP), avec 11,7 jours.

Tableau 2052 Sommaire de l'utilisation moyenne des congés de maladie par les groupes du domaine du noyau de la fonction publique comptant au moins 500 employés, 2002‑2003
Groupe professionnel	Effectif	Nombre total de jours de congé de maladie	Moyenne par employé	Coût moyen par employé
Les 10 groupes ayant fait la plus grande à utilisation des congés de maladie
Services correctionnels	6 854	97 507	14,2	2 967 $
Réparation de navires (Est)	657	9 161	13,9	2 908 $
Chauffage, force motrice et opération de machines fixes	535	6 252	11,7	2 437 $
Réparation de navires (Ouest)	664	7 645	11,5	2 401 $
Programmes de bien‑être social	2 703	28 682	10,6	2 213 $
Achats et approvisionnements	2 511	25 272	10,1	2 099 $
Services hospitaliers	802	7 909	9,9	2 057 $
Services généraux	4 290	42 141	9,8	2 049 $
Administration des programmes	19 057	180 921	9,5	1 980 $
Soutien des sciences sociales	3 909	36 439	9,3	1 944 $
Les 3 groupes ayant fait la moins grande utilisation des congés de maladie
Réglementation scientifique	1  970	6 508	3,3	689 $
Services scientifiques de la défense	602	1 995	3,3	691 $
Service extérieur	1 235	4 815	3,9	813 $
Total, noyau de la fonction publique	187 781	1 559 671	8,3	1 731 $

Certains groupes utilisent relativement peu de congés de maladie ou de congés pour responsabilités familiales. Les groupes de classification comptant au moins 500 membres qui utilisent le moins de congés de maladie (3,3 jours) sont ceux des Services scientifiques de la défense (DS) et de la Recherche scientifique (SE); vient ensuite le groupe Service extérieur (FS), avec 3,9 jours en moyenne. Dans le cas du congé pour responsabilités familiales, les membres des groupes FS et EX en ont fait la plus faible utilisation (0,5 jour en moyenne); vient ensuite le groupe SE (0,6 jour par employé).

Tableau 2053 Sommaire de l'utilisation moyenne du congé pour responsabilités familiales (CRF) par les groupes du domaine du noyau de la fonction publique comptant au moins 500 employés, 2002‑2003
Groupe professionnel	Effectif			Nombre total de jours de congé pour responsabilités familiales	Moyenne par employé	Coût moyen par employé
Les 10 groupes ayant fait la plus grande à utilisation du CRF
Services correctionnels	6 854		30 436		4,4	926 $
Réparation de navires (Est)	657		2 791		4,2	886 $
Réparation de navires (Ouest)	664		2 335		3,5	733 $
Services hospitaliers	802		2 077		2,6	540 $
Chauffage, force motrice et opération de machines fixes	535		1 357		2,5	529 $
Programmes de bien‑être social	2 703		6 694		2,5	517 $
Services généraux	4 290		8 090		1,9	393 $
Sciences infirmières	1 868		3 484		1,9	389 $
Manœuvres et hommes de métier	7 631		14 009		1,8	383 $
Commis aux écritures et règlements	37 107		64 702		1,7	364 $
Les 3 groupes ayant fait la moins grande utilisation du CRF
Service extérieur	1 235	570			0,5	96 $
Groupe de la direction	4 496	2 383			0,5	111 $
Recherche scientifique	1 970	1 189			0,6	126 $
Total, noyau de la fonction publique	187 781	295 833			1,5	313 $

Utilisation des congés de maladie

De façon générale, l'utilisation moyenne des congés de maladie est nettement tributaire d'un nombre relativement restreint d'employés souffrant de maladies graves. En 2002‑2003, les 5 % d'employés qui ont pris au moins 20 jours de congé de maladie avec attestation médicale ont utilisé près du quart du nombre total de congés de maladie. Les employés comptant au moins 25 années de service ont été nettement plus enclins à se prévaloir des congés de maladie; ils ont pris 14,4 jours en moyenne. Ces employés, dont le nombre s'élevait à environ 28 600 en mars 2003 (environ 17 % de l'effectif) ont utilisé quelque 26 % du nombre total de jours de congé de maladie.

À l'opposé, les membres de la cohorte comptant moins de cinq années de service n'ont utilisé qu'environ 5,6 jours de congé de maladie en moyenne. Constituant environ 35 % de la population, ces employés ont pris autour de 21 % des congés de ce type. Les cohortes d'employés cumulant entre 5 et 24 années de service ont eu recours aux congés de maladie à peu près en proportion de leur part de l'effectif.

Utilisation des congés non payés

Les conventions collectives de la fonction publique fédérale prévoient également des congés non payés. Approximativement 14 500 employés y ont eu recours en 2002‑2003. Les principaux motifs invoqués étaient les suivants : congé dans le cadre d'un régime d'étalement du revenu (3 500 employés), maladie ou invalidité (3 200 employés), congé parental (2 100 employés) et congé de maternité (1 400 employées).

Employeurs distincts

De façon générale, les employés de l'ADRC ont eu davantage recours aux congés de maladie en 2002‑2003 que leurs collègues du domaine du noyau de la fonction publique. Néanmoins, la moyenne de 13 jours par employé à l'échelle de l'agence est compatible avec les données de certains groupes à vocation opérationnelle du noyau de la fonction publique. Le taux d'utilisation des congés de maladie à l'ACIA (9,4 jours par employé) était à peine plus élevé que la moyenne du noyau de la fonction publique (8,3 jours). Les employés de Parcs Canada ont fait un moins grand usage des congés de maladie, avec une moyenne de 6,2 jours par employé en 2002‑2003.

À l'ACIA, le nombre total de jours de congé a atteint approximativement 186 600, ce qui comprend les vacances, les congés de maladie, les congés compensatoires (liés aux heures supplémentaires), les congés pour responsabilités familiales et les congés pour accident du travail. Compte tenu des 11 jours fériés accordés à chaque employé, le total des congés s'élèverait à approximativement 248 000 jours. La valeur de ces heures non travaillées s'élèverait à quelque 50 millions de dollars, soit approximativement 17 % du temps rémunéré non travaillé. Ce chiffre est légèrement moins élevé que notre estimation de 18,4 % pour le domaine du noyau de la fonction publique.

Le nombre de jours de congé à l'ADRC en 2002‑2003 a atteint quelque 1,77 million de jours, soit l'équivalent d'approximativement 338 millions de dollars ou 13,5 % de l'enveloppe salariale. On estime que la valeur des heures non travaillées que représentent les congés de maladie est d'environ 103 millions de dollars, soit 4,1 % de l'enveloppe salariale. Cela se compare à une valeur estimative des congés de maladie d'environ 3,7 % de l'enveloppe salariale pour le noyau de la fonction publique.

Rétrospective — Congés des employés

Nous avons utilisé comme convention collective de référence celle du groupe de classification Commis aux écritures et règlements (CR) afin de déterminer l'évolution des droits aux congés depuis l'instauration des négociations collectives, en 1967.

Vacances (congés annuels)

En résumé, on constate que le nombre d'années de service requis pour obtenir un nombre donné de jours de vacances, ou de congés annuels, a diminué au fil du temps.

Depuis 1967, les nouveaux employés ont toujours eu droit à 15 jours. Il fallait accumuler 20 ans de service pour avoir droit à 20 jours de congé. Ce nombre a été ramené à 8 ans en 1989 et est demeuré inchangé depuis. L'exigence de 25 ans de service pour 25 jours de congé est pour sa part passée à 18 ans en 1999. La possibilité d'accumuler 30 jours de congé est apparue dans la convention collective de 1989, la condition étant que l'employé ait accumulé 30 ans de service. En 2001, il n'en fallait plus que 28. Cette même année, des mesures intermédiaires ont été prises, par exemple 22 jours de congé après 16 ans de service. On a aussi ajouté deux jours de congé, l'un pour raisons personnelles, l'autre pour des activités de bénévolat. L'appendice N fournit des détails sur ces changements. Les droits à d'autres formes de congé sont demeurés inchangés depuis les années 1980.

Le tableau 2054 donne un aperçu des congés utilisés dans le domaine du noyau de la fonction publique au cours d'exercices choisis depuis 1990. Des renseignements plus détaillés sont fournis à l'appendice N. Le nombre total de jours de congé par employé est demeuré relativement constant, à 40 jours par année plus ou moins un jour, y compris les jours fériés. La moyenne la plus élevée a été enregistrée en 2002‑2003, l'exercice le plus récent examiné, ce qui était sans doute prévisible du fait des deux jours de congé additionnels (pour raisons personnelles et bénévolat) convenus en 2001. Les vacances annuelles ont aussi été stables, variant entre 16,4 jours (1998‑1999) et 17,3 jours (2002‑2003). La possibilité d'obtenir plus de jours de congé plus tôt au cours de la carrière semble avoir été contrebalancée en grande partie par les départs ou par le paiement des congés annuels, de sorte que la moyenne a peu changé au fil des ans.

Tableau 2054 Sommaire de l'utilisation des congés payés dans le domaine du noyau de la fonction publique, exercices choisis depuis 1991
Exercice	Congés payés	Jours (millions)	%	Jours moyens par employé	Valeur estimative (M $ courants)	Valeur estimative (M $ constants)	Valeur estimative  (% de la masse salariale)
2002-2003 Masse salariale  8 822 M $	Vacances	3,2	42,0	17,3	677,3	677,3
	Jours fériés	2,1	26,7	11,0	430,8	430,8
	Congés de maladie	1,6	20,2	8,3	325,3	325,3
	Obligations familiales	0,3	3,8	1,6	61,7	61,7
	Congés compensatoires	0,2	2,6	1,1	41,4	41,4
	Raisons personnelles/ bénévolat	0,2	2,2	0,9	35,7	35,7
	Autres	0,2	2,6	1,1	41,3	41,3
	Total, 2002-2003	7,7	100,0	41,2	1 613,4	1 613,4	18,3
1997-1998 Masse salariale : 7 603 M $	Vacances	3,5	42,6	16,9	551,9	615,8
	Jours fériés	2,3	27,7	11,0	358,8	400,4
	Congés de maladie	1,7	20,7	8,2	267,6	298,6
	Obligations familiales	0,3	3,3	1,3	42,5	47,4
	Congés compensatoires	0,2	2,5	1,0	32,3	36,0
	Raisons personnelles/ bénévolat	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
	Autres	0,3	3,3	1,3	42,6	48,0
	Total, 1997-1998	8,2	100,0	39,7	1 295,7	1 446,2	17,0
1993-1994 Masse salariale : 9 244 M $	Vacances	4,2	42,1	17,1	652,4	769,9
	Jours fériés	2,7	27,0	11,0	418,7	494,1
	Congés de maladie	2,1	21,1	8,6	327,0	385,9
	Obligations familiales	0,3	2,9	1,2	45,0	53,2
	Congés compensatoires	0,3	2,8	1,1	43,3	51,1
	Raisons personnelles/ bénévolat	0	0,0	0,0	0,0	0,0
	Autres	0,4	4,0	1,6	62,3	73,0
	Total, 1993-1994	10,03	100,0	40,7	1 548,74	1 827,1	16,7
1991-1992 Masse salariale : 8 871 M $	Vacances	4,0	41,8	16,8	581,8	708,0
	Jours fériés	2,6	27,5	11,0	381,9	464,6
	Congés de maladie	2,1	21,8	8,7	303,6	369,5
	Obligations familiales	0,3	2,7	1,1	37,5	45,7
	Congés compensatoires	0,3	2,9	1,2	40,8	49,7
	Raisons personnelles/ bénévolat	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
	Autres	0,3	3,2	1,3	44,6	54,3
	Total, 1991-1992	9,58	100,0	40,0	1 390,26	1 691,7	15,7

Le tableau 2054 présente la valeur estimative du temps non travaillé et la proportion de la masse salariale que représente cette valeur. Pour obtenir ces estimations, nous avons multiplié le nombre de jours de congé déclarés (dans le cas des jours fériés, l'hypothèse était qu'il y en avait 11 par employé) par la rémunération quotidienne moyenne dans le domaine du noyau de la fonction publique^[64]. On peut voir que la proportion de la masse salariale affectée au temps non travaillé se situait en général aux environs de 16 % et progressait vers les 17 % de 1990‑1991 à 1997‑1998. Par la suite, elle était d'environ 18 %. Étant donné que le nombre total de jours de congé par employé était assez uniforme au cours de la période de 12 ans étudiée, il semble probable que la hausse de la proportion de temps non travaillé tienne d'une certaine manière au fait que l'Agence des douanes et du revenu du Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments et l'Agence Parcs Canada ont cessé de faire partie du domaine du noyau de la fonction publique.

Congés de maladie

Un examen plus approfondi des congés de maladie déclarés au cours des 12 dernières années permet d'observer des profils d'utilisation particuliers. Au niveau le plus général, le nombre moyen de jours de congé de maladie par employé^[65] dans le domaine du noyau de la fonction publique s'est maintenu à l'intérieur d'une fourchette étroite de 8,6 à 8,9 de 1990‑1991 à 1996‑1997, a ensuite baissé à 7,2 en 1999‑2000 puis est progressivement remonté jusqu'à 8,3 en 2002‑2003^[66]. Le repli observé est peut-être attribuable au nombre disproportionné d'employés ayant de graves problèmes de santé qui ont quitté la fonction publique dans le contexte de l'initiative de réduction de l'effectif. Lors des exercices 1998‑1999 et 1999‑2000, qui ont immédiatement suivi ces réductions dans la foulée de l'Examen des programmes, la fraction d'employés demandant 20 jours de congé de maladie ou plus a été beaucoup plus basse qu'à l'ordinaire, soit 4,4 %, tandis que la fraction des employés demandant moins de 5 jours a été spécialement élevée, soit 54 %.

La ventilation des employés (ici, ceux travaillant toute l'année) selon le nombre de jours de congé de maladie utilisés est également demeurée très stable. À l'exception de deux des douze années étudiées, de 46 % à 49 % des employés ont utilisé moins de cinq jours de congé durant l'année. À l'opposé de 4,4 % à 5 % des employés ont demandé au moins 20 jours de congé, ce pourcentage grimpant de façon constante au cours des trois exercices les plus récents pour atteindre 6,3 % en 2002‑2003.

Il est remarquable de constater que la distribution des congés de maladie par groupe de classification n'a pas non plus beaucoup changé durant cette période. L'appendice O fournit des précisions sur les groupes pour lesquels la proportion de congés de maladie utilisés par employé est la plus élevée et la plus basse. Lors de 10 des 13 exercices étudiés (de 1990‑1991 à 2002‑2003), cinq groupes de classification se sont constamment classés en tête de liste au chapitre du nombre de jours de congé de maladie réclamés par employé : Services correctionnels (CX), Réparation des navires (Est), Réparation des navires (Ouest), Chauffage, force motrice et opération de machines fixes (HP) et Services hospitaliers (HS). Le groupe CX s'est classé au premier rang à cet égard lors de 10 des 13 exercices en question. La moyenne de ce groupe se situait habituellement entre 12,73 jours (en 1997‑1998) et 14,73 jours (en 2001‑2002).

Il faut observer que, depuis 1998‑1999, les employés effectuant régulièrement leur travail par poste (ce qui comprend la plupart des membres du groupe CX et bon nombre de membres des autres groupes mentionnés) ont droit à deux jours additionnels de congé de maladie chaque année (ces jours additionnels ne peuvent être reportés aux exercices subséquents).

La même stabilité est constatée pour les trois groupes dont les membres déclarent le moins de jours de congé de maladie. Il s'agit des trois mêmes groupes au cours des 13 exercices étudiés : Services scientifiques de la défense (DS), Service extérieur (FS) et Règlement scientifique (SG-SRE). Dans ces groupes, le nombre de jours de congé de maladie par employé n'a jamais dépassé 3,9, et il était souvent inférieur à 2,5 pour au moins l'un d'entre eux. On peut comprendre que le travail opérationnel exécuté bien souvent dans des milieux difficiles, comme un établissement pénitentiaire ou un chantier naval, puisse donner lieu à un plus grand nombre de congés de maladie que le travail scientifique en laboratoire ou le service extérieur. Toutefois, le caractère quasi immuable des tendances au niveau de différents groupes, tant dans l'absolu qu'en valeur relative, sur une période de 13 ans, et ce, malgré l'évolution du contexte, donne à croire qu'outre la rigueur des pratiques d'inscription, des facteurs liés à la culture et à la gestion ont pu jouer un rôle dans l'utilisation des congés de maladie. Il pourrait aussi y avoir une certaine incohérence dans la rigueur avec laquelle les congés de maladie sont consignés dans la fonction publique.

Congé pour obligations familiales

Nous avons aussi examiné l'utilisation des congés pour obligations familiales. Entre 1990‑1991 et 2002‑2003, on constate une hausse lente mais généralement régulière de l'utilisation de ces congés, qui est passée de 1,1 jour par employé au départ à 1,6 à la fin des 13 années étudiées.

Si l'on considère ici encore les dix groupes dont les membres demandent le plus ce congé et les trois dont les membres le demandent le moins souvent, on remarque que leur position relative ne varie à peu près pas. Lors de chacun des 13 exercices étudiés, les trois premiers groupes sont, en ordre décroissant : Services correctionnels (CX), Réparation des navires (Est) et Réparation des navires (Ouest). Les groupes Services hospitaliers (HS), Programmes de bien‑être social (WP) et Chauffage, force motrice et opération de machines fixes (HP) se sont succédé aux quatrième et cinquième rangs au fil des ans. Le nombre moyen de jours demandés par les membres du groupe CX n'a jamais été inférieur à 4 (le nombre maximum autorisé chaque année est de 5 jours), et il a varié entre 4,33 et 4,47 jours par employé lors de huit des treize exercices.

Les trois groupes dont les membres ont demandé le moins de congés pour obligations familiales sont : Service extérieur (FS), Direction (EX) et Réglementation scientifique (SG-SRE). Dans un cas, le nombre de jours demandés par employé a été de 0,6. Plus généralement, la moyenne était inférieure à 0,4 jour; vers la fin de la période, la tendance semblait se situer davantage autour de 0,5 jour.

Paiement en argent des congés annuels

Enfin, sur la question des congés annuels, nous soulignons que les employés peuvent demander qu'une partie de leurs congés soit versée en espèces, plutôt que de les prendre sous forme de vacances. La politique du Conseil du Trésor est que les gestionnaires doivent faire effectuer le paiement des congés non utilisés par un employé au cours d'un exercice si les congés ainsi accumulés dépassent le nombre de jours de congés annuels auquel a droit l'employé. Voici les dépenses enregistrées à cet égard et le nombre d'employés ayant reçu un paiement au cours d'exercices choisis durant la dernière décennie :

	Paiement en argent des congés annuels
Exercice	Destinataires	Valeur des paiements (M $)
1994-1995	11 379	37,05
1998-1999	11 859	32,17
2002-2003	14 003	41,81

Indemnités de départ

Les conventions collectives de la fonction publique fédérale prévoient généralement le versement d'une indemnité de départ aux employés dont l'emploi prend fin. Si l'employé prend sa retraite, s'il est mis à pied, s'il est mis fin à son emploi pour raison d'invalidité ou si l'employé meurt, le montant de l'indemnité s'élève habituellement à une semaine de rémunération, au taux alors en vigueur, pour chaque année de service, jusqu'à concurrence de 30 semaines. Dans le cas des employés non syndiqués, l'indemnité est normalement limitée à 28 semaines. L'employé qui démissionne ou qui est renvoyé pour incompétence après avoir cumulé au moins dix années de service continu a droit à la moitié d'une semaine de salaire par année de service.

En 2002‑2003, les paiements au titre de l'indemnité de départ dans le domaine du noyau de la fonction publique ont totalisé environ 87,9 millions de dollars. Approximativement 67,9 millions de dollars ont été versés dans des régimes enregistrés d'épargne‑retraite. Approximativement 4 420 employés ont touché ces indemnités, qui s'élevaient en moyenne à près de 20 000 $.

Même si notre évaluation de la rémunération totale s'appuie sur les dépenses courantes, il convient de préciser le passif encouru par le gouvernement fédéral au titre des indemnités de départ futures. On estime que, pour le domaine du noyau de la fonction publique, le passif futur au titre des indemnités de départ liées au service totalisait quelque 193 millions de dollars en 2002‑2003. Pour l'ensemble du gouvernement, le passif total au titre de ces indemnités futures est estimé, dans les Comptes publics^[67], à environ 3,57 milliards de dollars. Cette obligation s'applique bien sûr à des départs qui s'échelonneront sur les 30 prochaines années, voire plus.

Employeurs distincts

Selon les Comptes publics, les indemnités de départ versées par les employeurs distincts en 2002‑2003 ont totalisé quelque 33,2 millions de dollars.

Rétrospective — Indemnités de départ

À titre d'indication générale pour l'ensemble des fonctionnaires, nous avons utilisé la convention collective applicable au groupe de classification le plus important, celui des Commis aux écritures et règlements (CR). Les modalités applicables sont demeurées à peu près inchangées depuis l'instauration de la négociation collective, à la fin des années 1960. Les seuls changements notables ont été les suivants : 

1. en 1989, le nombre maximum d'années prises en compte dans le calcul de l'indemnité lors de la retraite ou du décès est passé de 28 à 30;
2. au même moment, on a commencé à verser des montants pour les années partielles de service;
3. à compter de 1989, il a été convenu de n'imposer aucune limite à l'égard du nombre d'années pouvant être comptées en cas de mise à pied et, à compter de 1998, de tenir compte des années partielles;
4. à partir de 1971, les personnes dont les services n'étaient pas retenus après la période de probation ont aussi eu droit à une indemnité, la période minimum étant d'une année de service.

La figure 2055 illustre l'évolution des indemnités de départ et des prestations de cessation d'emploi connexes de 1990‑1991 à 2002‑2003. La ligne supérieure correspond aux sommes figurant dans les Comptes publics (article économique 107). Ces sommes englobent tous les paiements de fin de service au personnel civil dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Ces paiements ont une portée plus large que les indemnités de départ à proprement parler; ils incluent notamment les paiements effectués dans le cadre du Programme de la prime de départ anticipé (PDA), instauré au milieu des années 1990 pour faciliter la réduction de l'effectif de la fonction publique. La ligne inférieure correspond aux indemnités de départ uniquement dans le domaine du noyau de la fonction publique^[68].

Figure 2055
Indemnités de départ et prestations de cessation d'emploi, 1990‑1991 à 2002‑2003

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La forte hausse de ces deux postes au milieu des années 1990 s'explique par la forte réduction de l'effectif rendue nécessaire en vue d'atteindre les objectifs établis lors de l'Examen des programmes. Quant à la baisse marquée des indemnités de départ dans le domaine du noyau de la fonction publique après la réduction de la taille de la fonction publique comparativement aux exercices précédant l'Examen des programmes, elle est probablement causée par deux facteurs : la baisse de l'effectif et le fait que les mesures destinées à inciter les fonctionnaires à quitter la fonction publique au cours de l'Examen des programmes ont probablement fini par intéresser plusieurs employés qui, en temps normal, auraient pris leur retraite à la fin des années 1990 ou au début des années 2000^[69].

Il peut être intéressant de rappeler l'origine des indemnités de départ. À compter de 1923, le Règlement du service civil prévoyait l'octroi de « congés de retraite » aux employés qui démissionnaient de la fonction publique, prenaient leur retraite, quittaient pour des raisons de santé ou étaient mis à pied. Les employés avaient droit à un mois par tranche de cinq années de service, à concurrence de six mois. Au départ, l'employé devait avoir accumulé un nombre équivalent de crédits de congé de maladie^[70]. La direction a finalement décidé de convertir ce congé en un paiement en espèces, étant donné que les postes ne pouvaient être comblés tant que les employés n'avaient pas quitté la fonction publique. Cette politique a été mise en œuvre en 1957, sauf dans le cas des employés âgés de plus de 59,5 ans, qui pouvaient choisir entre un congé et un paiement. Lorsque les négociations collectives ont débuté, nombre de négociateurs, plus familiers avec les indemnités de départ du secteur privé, ont négocié les modalités qui, pour l'essentiel, existent encore de nos jours.

 

7. Régime de retraite de la fonction publique

Le Régime de retraite de la fonction publique fédérale est un régime à prestations déterminées administré par le secteur des Pensions de retraite, Regroupement des pensions et Services à la clientèle, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Aperçu du Régime de retraite de la fonction publique

La Loi sur la pension de la fonction publique prévoit que les employés touchent des prestations à l'âge de 55 ans (sous réserve d'au moins 30 années de service) ou de 60 ans (avec au moins deux années de service). Les employés peuvent prendre leur retraite dès l'âge de 50 ans et toucher des prestations réduites calculées à l'aide d'une formule.

Taux de prestation

S'il n'y a pas de réduction attribuable à une retraite hâtive, le montant des prestations payables correspond à un pourcentage de la moyenne des cinq meilleures années de salaire consécutives de l'employé. Ce pourcentage est déterminé selon un taux cumulatif de 2 % fois le nombre d'années de service, jusqu'à concurrence de 35 ans. Il en résulte une prestation de pension variant entre 4 % et 70 % du salaire moyen calculé.

Taux de cotisation

En 2002-2003, les employés ont cotisé au Régime de retraite de la fonction publique (RRFP) 7,5 % de leur salaire annuel en sus du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) du Régime de pensions du Canada ou du Régime de rentes du Québec. En 2003, le MGAP était de 39 900 $. Sur la partie de leurs gains en-dessous de ce seuil — ou sur leur salaire total s'il est inférieur à 39 900 $ — les employés versent une cotisation de 4 % au RRFP^[71]. Cela tient compte du fait que les prestations du RRFP sont réduites d'un montant correspondant à peu près aux prestations du RPC/RRQ lorsque la personne atteint 65 ans ou qu'elle reçoit des prestations d'invalidité du RPC/RRQ. À l'instar de tous les Canadiens qui ont un emploi, les employés de la fonction publique versent une cotisation égale à 4,95 % de leur salaire — jusqu'à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension, soit 39 900 $ — au Régime de pensions du Canada ou au Régime de rentes du Québec. Il est à noter que même si aucune cotisation n'est versée au RPC/RRQ sur la première tranche de 3 500 $ de revenu, le RRFP exige une cotisation de 4 % sur le revenu inférieur à ce seuil.

Réduction de la pension à 65 ans

Avant l'âge de 65 ans, les employés retraités reçoivent le plein montant de la pension à laquelle ils ont droit, lequel varie selon leurs années de service et toute autre variable telle que les périodes d'emploi à temps partiel, par exemple. Après 65 ans, les prestations du RRFP sont réduites d'un montant calculé comme suit :

0,007 x années de service x (moyenne du GMAP pour les cinq années précédentes
ou les cinq meilleures années de salaire consécutives, selon le chiffre le plus bas).

À titre d'exemple, un employé âgé de 65 ans prenant sa retraite en 2003 aux termes d'une carrière de 35 ans dans la fonction publique et touchant une prestation au titre du RRFP de 40 000 $ par année, calculée pour un salaire moyen d'environ 57 000 $, subirait la réduction suivante de ses prestations de pension :

0,007 x 35 x 38 460 $ (la moyenne quinquennale du GMAP en 2003)
= 9 422,70 $, soit une réduction de 785,23 $ par mois.

La réduction des prestations de pension qui en résulte n'est pas nécessairement égale à la prestation du RPC/RRQ, toutefois, puisque ces dernières sont calculées selon une formule différente. Les employés peuvent recevoir au total des prestations de pension inférieures à celles qu'ils touchaient avant de recevoir des prestations du RPC/RRQ.

Autres éléments du RRFP

Les prestations sont rajustées le 1^er janvier de chaque année en fonction de l'indice des prix à la consommation. La période d'acquisition de droits à pension (c'est‑à‑dire la période d'emploi après laquelle l'employé aura droit à une pension) est de deux ans.

Le conjoint survivant a droit à une prestation indexée égale au produit obtenu en multipliant 1 % par le nombre d'années de service de l'employé et par son salaire moyen au cours des cinq années les mieux rémunérées, sans réduction pour tenir compte du RPC/RRQ. Les enfants à charge survivants ont également droit à une indemnité.

Les employés peuvent transférer la valeur actuarielle de leur pension à un autre employeur (le plus souvent à un autre gros employeur du secteur public) qui a conclu un accord de transfert des pensions avec le gouvernement fédéral. S'il quitte la fonction publique au plus tard à l'âge de 50 ans, un ancien cotisant peut également demander que la valeur capitalisée de ses prestations acquises soit transférée dans un régime d'épargne‑retraite immobilisé.

Les sous-ministres (SM — les trois douzaines environ qui servent directement un ministre) bénéficient de deux droits spéciaux au titre de la pension. Le premier, créé en 1988 sur l'avis du Groupe consultatif de la rémunération du personnel de direction, accorde une année supplémentaire de rente constituée au titre de la pension pour chaque année de service en tant que sous-ministre, jusqu'à concurrence de 10 ans. Compte tenu du taux d'accumulation des prestations de 2 % fois le nombre d'années de service, cela signifie que la rente totale constituée peut équivaloir jusqu'à 90 % du salaire moyen pour 35 années de service et 10 années en tant que sous-ministre. La seconde mesure permet aux SM (les sous-ministres adjoints y sont aussi admissibles) qui quittent la fonction publique avant l'âge de 60 ans de continuer à verser des cotisations à leur pension de la fonction publique jusqu'à 60 ans.

Modalités financières du régime de retraite

Le régime de pension de retraite comporte maintenant deux sources de financement.

Mécanisme de financement 1 : les « comptes » de retraite

La première est une série de comptes (sans liquidités) qui consignent dans les Comptes du Canada les crédits nets au titre des cotisations salariales et patronales (plus les intérêts) devant permettre au gouvernement de s'acquitter de ses obligations envers ses employés au titre de la pension.

Ces comptes reproduisent un portefeuille hypothétique d'obligations à 20 ans, mais ils ne renferment en réalité aucun avoir. En conséquence, cette partie du régime est essentiellement non capitalisée, ce qui signifie qu'aucun fonds n'a été mis de côté et investi sur le marché externe. Néanmoins, cette formule comptable permet de reconnaître les coûts et les obligations au titre des pensions dans la comptabilité du gouvernement.

Depuis 1994, le Compte des conventions de retraite couvre les prestations de pension en sus des limites prévues pour les régimes de pension enregistrés en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu — de fait, les prestations de pension sur les revenus supérieurs à 99 000 $ en 2002. Ce compte englobe les prestations de pension sur le revenu dépassant ce seuil ainsi que le passif correspondant au coût des pensions non réduites accordées à certains employés déclarés excédentaires lors des mesures de réduction des dépenses qui ont accompagné l'Examen des programmes au milieu des années 90. Historiquement, les cotisations des employés et de l'employeur ont été créditées au Compte de pensions de retraite de la fonction publique.

Mécanisme de financement 2 : les placements sur le marché externe

Depuis avril 2000, la deuxième source est constituée des montants versés à un organisme indépendant, l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public, qui les investit sur le marché.

Paiement des prestations

Les prestations sont prélevées sur les revenus courants (c.-à-d. les recettes fiscales de l'État) de l'année au cours de laquelle elles sont versées. La pension relative au service antérieur à avril 2000 et toutes les prestations au‑delà de la limite prévue par la Loi de l'impôt sur le revenu sont financées à même la première source. Les droits à pension en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique pour la période postérieure à avril 2000 sont déduits des sommes versées à l'Office aux fins d'investissement. Tôt ou tard, les prestations seront payées à même les fonds accumulés par l'Office, lorsque les prestations annuelles pour le service postérieur à 2000 dépassent les cotisations nettes.

Cotisations au régime de retraite

Tel que noté précédemment, même si les employés du noyau de la fonction publique versent des cotisations, à l'instar de tous les Canadiens, de 4,95 % de leurs gains au maximum des gains annuels ouvrant droit à pension au titre du Régime de pensions du Canada ou du Régime de rentes du Québec (39 100 $ en 2002 et 39 900 $ en 2003), ils devaient verser en 2002‑2003 une tranche supplémentaire de 4 % sur cette partie de leur salaire, plus une autre tranche de 7,5 % sur la partie du salaire excédant ce niveau, au titre des cotisations au Régime de retraite de la fonction publique.

La figure 2056 fait voir le niveau des cotisations des employés au Régime de retraite de la fonction publique et au Régime de pensions du Canada ou au Régime de rentes du Québec, pour les gains inférieurs et supérieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit à pension.

Figure 2056
Niveaux de cotisations des employés au Régime de retraite de la fonction publique et au Régime de pensions du Canada/Régime de rentes du Québec selon leur rémunération annuelle

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Les employés du domaine du noyau de la fonction publique ont versé au total environ 455 millions de dollars en 2002‑2003, tandis que les cotisations de l'employeur au régime de pension de retraite ont atteint quelque 1,29 milliard de dollars. Cela représente la part de l'employeur du montant requis pour couvrir les droits futurs à pension dont on estime qu'ils ont été acquis pendant l'année. En réalité, le taux des cotisations salariales de l'employé est fixe et l'employeur verse le reste du montant nécessaire. Pour ce qui est du service postérieur à avril 2000, étant donné que les cotisations du gouvernement ne sont plus de nature hypothétique, le taux de cotisation de l'employeur est dorénavant fondé sur les besoins financiers projetés du régime et le rendement attendu sur les placements externes, et il est fixé pour quelques années en fonction de l'évaluation actuarielle triennale la plus récente. Ces cotisations peuvent donc varier légèrement du coût des droits à pension découlant du service courant qui, autrement, serait calculé selon des formules différentes, par exemple l'évaluation actuarielle comptable annuelle.

Dans le cas des cotisations au titre de la pension prélevées sur le revenu jusqu'à concurrence de la limite prévue dans la Loi de l'impôt sur le revenu, le ratio des cotisations patronales aux cotisations salariales est de 72 % contre 28 % depuis 2000. Les chiffres présentés dans le paragraphe précédent correspondent à un ratio de 74 % contre 26 %. Cela découle de l'inclusion des cotisations au Compte de convention de retraite, pour lesquelles la part de l'employeur est plus élevée.

Figure 2057
Financement des régimes de retraite de la fonction publique, 2002‑2003*

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*  Plusieurs observations s'imposent au sujet de ce diagramme :

• Ce diagramme présente une simplification du processus à des fins d'illustration. Ainsi, il ne décrit pas les processus complexes supplémentaires pour traiter des situations telles que les excédents ou les déficits du Compte ou du Fonds.
• La couverture de la pension correspondant à la partie du salaire d'un employé qui excède la limite prévue dans la Loi de l'impôt sur le revenu (pour les périodes de service à partir du 15 décembre 1994) est consignée dans le Compte des conventions de retraite.
• Les cotisations indiquées se rapportent uniquement au service courant (c.‑à‑d. en 2002‑2003), et non au service antérieur puisque nous examinons les coûts se rapportant à l'exercice 2002‑2003.
• Les chiffres de la figure 2057 ne correspondent pas à ceux du texte parce qu'ils couvrent le domaine du noyau de la fonction publique et les employeurs distincts. Les chiffres présentés dans le texte se rapportent seulement au domaine du noyau de la fonction publique, et sont donc moins élevés.

On pourrait penser qu'il serait préférable de procéder autrement pour faire état des coûts liés aux pensions dans le contexte de la rémunération totale. Ainsi, on pourrait déclarer le montant des prestations payées aux retraités et aux survivants pendant l'année. En 2002‑2003, environ 3,6 milliards de dollars ont été versés à des bénéficiaires ayant travaillé autrefois dans le domaine du noyau de la fonction publique ou pour l'un des employeurs distincts. Cette méthode ne convient toutefois pas car les paiements actuels au titre de la pension se rapportent au service cumulé pendant de nombreuses années et non au coût engagé pour couvrir les droits résultant du service de l'année courante.

De même, on pourrait soutenir qu'il serait logique d'inclure dans les coûts de l'employeur les intérêts crédités aux comptes de pension durant l'année. En 2002‑2003, ce montant a atteint approximativement 6,66 milliards de dollars pour les comptes des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Le calcul des coûts des pensions de retraite exige des évaluations actuarielles complexes qui ramènent toujours le coût à sa valeur actualisée nette. En excluant les intérêts, hypothétiques ou réels, et le rendement sur les avoirs placés à l'extérieur au titre des pensions, on obtient une meilleure comparaison des deux formules de pension. Cela nous permet de comparer des pommes à des pommes, nonobstant le mécanisme de financement choisi, qui demeure une décision financière, plutôt qu'une décision relative à la politique de rémunération.

Depuis plusieurs années, aux fins de la comptabilité, le gouvernement amortit l'excédent actuariel accumulé dans les comptes de pension traditionnels par suite de la consignation d'estimations passées qui ont été révisées à la baisse. À la fin des années 1990, l'estimation actuarielle des montants nécessaires pour couvrir les obligations futures au titre des pensions était moins élevée que les montants (y compris les intérêts) portés au crédit de ces comptes au fil des ans^[72]. En 2002‑2003, le montant net amorti pour l'ensemble des comptes de pension du gouvernement atteignait 2,19 milliards de dollars.

Cet amortissement a permis de réduire l'effet des cotisations nettes de l'employeur au titre des pensions sur la situation financière globale du gouvernement. La formule d'amortissement des gains et des pertes actuariels au titre des pensions sous forme de dépenses est une pratique courante. Ces chiffres sont révisés annuellement et ils ont commencé à fluctuer entre des gains nets et des pertes nettes, selon les résultats des mises à jour annuelles des évaluations actuarielles. L'amortissement des gains ou des pertes actuarielles s'applique aussi aux estimations consignées au Fonds des pensions de retraite de la fonction publique. Néanmoins, même si l'amortissement influe sur l'excédent annuel du gouvernement, il ne modifie pas les montants de cotisations versées à l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public au cours d'une année. De plus, dans l'optique du financement, le gouvernement demeure responsable de tout déficit futur du Régime de retraite de la fonction publique, ou du financement théorique des déficits hypothétiques des comptes « traditionnels » de pension de retraite.

Employeurs distincts

Les employeurs distincts participent au même régime de retraite que le domaine du noyau de la fonction publique. Pour 2002‑2003, les cotisations de l'employeur dans le domaine des employeurs distincts ont totalisé approximativement 470 millions de dollars et les cotisations des employés, environ 166 millions de dollars. Ces paiements traduisent à peu près le même ratio de cotisations employeur-employé que pour l'ensemble du régime.

Rétrospective — Pensions

Dans la présente section, il est à nouveau approprié d'analyser simultanément le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, étant donné que la plupart des programmes étudiés s'appliquent intégralement à l'un et à l'autre.

Le régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale actuellement en vigueur a été mis en place il y a 80 ans. La Loi sur la pension de la fonction publique est entrée en vigueur en janvier 1954. Les modalités applicables aux prestations et aux cotisations ont été modifiées à plusieurs reprises au cours des 50 dernières années, les changements les plus récents remontant à 1999.

Pour situer dans son contexte la politique en matière de pension de retraite, nous récapitulons l'évolution du régime depuis les 50 dernières années jusqu'à nos jours. 

1954
La Loi sur la pension de la fonction publique (LPFP) de 1954 confirmait en droit les caractéristiques fondamentales du régime existant à l'époque. Le régime s'appliquait désormais à beaucoup de travailleurs temporaires qui occupaient dans les faits un emploi depuis de nombreuses années. Les taux de cotisation étaient fixés à 6 % du salaire dans le cas des hommes et à 5 % dans le cas des femmes. On a aussi prévu le pouvoir de conclure des ententes réciproques de transfert de pension avec d'autres employeurs. Le calcul du salaire moyen était fondé sur les dix années où la rémunération était la plus élevée plutôt que sur les dix dernières années d'emploi.

1955
Les prestations supplémentaires de décès ont été instaurées dans le cadre du régime de pension de retraite.

1959
Une majoration ponctuelle permanente au titre du coût de la vie a été approuvée par le Parlement.

1960
La moyenne salariale utilisée pour le calcul des prestations est passée des dix aux six années consécutives où le salaire a été le plus élevé. Le taux de cotisation est passé de 6 % à 6,5 % pour les hommes. Les employés ont eu droit à des prestations de pension réduites dès l'âge de 50 ans.

1966
Le régime a été intégré au nouveau Régime de pensions du Canada (RPC)^[73]. Les cotisations au régime de pension de retraite de la fonction publique ont été réduites d'une somme égale aux cotisations au nouveau RPC; en contrepartie, les prestations étaient réduites lorsque le prestataire atteignait 65 ans et qu'il était admissible aux prestations du RPC ou dès qu'il avait droit à des prestations d'invalidité de ce régime.

1970
La Loi sur les prestations de retraite supplémentaires prévoyait l'indexation automatique des prestations de pension au coût de la vie jusqu'à concurrence de 2 % par année, les employés versant une cotisation égale à 0,5 % de leur salaire pour avoir droit à cette protection.

1971
On a mis en application une disposition permettant aux employés âgés de 55 ans et comptant au moins 30 ans de service de prendre une retraite anticipée.

1974
Le plafond applicable à l'indexation des prestations au coût de la vie a été éliminé.

1975
On a garanti l'égalité des cotisations et des taux de cotisation des hommes et des femmes. Les employées sont devenues admissibles aux prestations de survivant.

1977
La cotisation de l'employé au titre du coût de l'indexation est passée de 0,5 % à 1 % du salaire.

1983-1984
Au cours de la période de contrôle salarial en 1983 et 1984 (la période des « 6 % et 5 % »), la protection contre l'inflation des prestations de pension de la fonction publique a été assortie de limites.

1986
Le cycle des examens actuariels des régimes de pension de retraite de la fonction publique fédérale aux termes de la loi a été ramené de cinq à trois ans.

1989
Par suite des modifications apportées, on a éliminé la suspension des prestations lors du remariage d'un conjoint survivant, la réduction des prestations lorsque le conjoint survivant avait plus de 20 ans de moins que le participant décédé, et l'exigence voulant que les enfants survivants admissibles ne soient pas mariés.

1991
On a fusionné le Compte de pension de retraite et le Compte de prestations de retraite supplémentaires (ayant trait au coût de l'indexation des prestations au coût de la vie). Le gouvernement a été tenu de verser des cotisations au moins égales à celles des membres et de verser tout montant additionnel nécessaire pour couvrir le coût des prestations dans le cadre du régime.

1992
Les modifications apportées à la LPFP prévoyaient notamment l'admissibilité des employés travaillant au moins 12 heures par semaine, l'établissement d'un programme contributif de retraite anticipée pour les employés opérationnels de Service correctionnel Canada et la limitation des prestations en conformité avec les niveaux prescrits dans la Loi de l'impôt sur le revenu. La Loi sur les régimes de retraite particuliers permettait de verser des prestations au titre du revenu en sus des limites imposées par la Loi de l'impôt sur le revenu et des prestations spéciales comme celles versées aux employés admissibles ayant reçu la prime de départ anticipé de manière à supprimer les pénalités imposées aux employés ayant quitté la fonction publique dans la foulée de l'Examen des programmes. La Loi sur le partage des prestations de pension permettait aux participants et à leur conjoint de partager les droits à pension lors de la rupture du mariage.

1996
La période d'acquisition de droits a été ramenée de cinq à deux ans, et on a autorisé le transfert de la valeur capitalisée des droits à pension accumulés d'un employé quittant la fonction publique (uniquement pour les employés de moins de 50 ans) à un compte d'épargne‑retraite immobilisé.

1999
La Loi sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public comportait la création d'un office de placement indépendant dont le mandat était d'investir sur le marché les avoirs des régimes recueillis après avril 2000. Cette loi prévoyait aussi la disposition des surplus actuariels actuels et futurs. Les taux de cotisation des employés ont cessé d'être liés à ceux du Régime de pensions du Canada, et le Conseil du Trésor s'est vu conférer le pouvoir de fixer ces taux, à l'intérieur de limites précises. Les conjoints de même sexe ont commencé à avoir droit aux prestations de survivant.

La LPFP a été modifiée de manière à ramener de six à cinq ans la période servant à établir la moyenne salariale aux fins du calcul des prestations.

Ces observations mettent en relief plusieurs thèmes. D'abord, le progrès social a entraîné de nombreux ajustements visant à faire concorder la politique en matière de pension de retraite avec les normes émergentes liées, par exemple, à l'égalité des hommes et des femmes et à l'évolution des opinions au Canada au sujet du mariage. Ensuite, lors des périodes où les conditions économiques et financières se sont dégradées — par exemple, au moment où l'inflation a mis en péril le niveau de vie des pensionnés —, le Parlement a pris des mesures pour que le régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale demeure l'un des éléments clés de la politique de ressources humaines. Enfin, la tendance générale a clairement été dans le sens d'améliorer les prestations auxquelles avaient droit les employés prenant leur retraite et leurs personnes à charge.

Taux de cotisation de l'employeur et des employés

Ainsi que nous l'avons vu dans le sommaire rétrospectif qui précède, lors de la création du Régime de pensions du Canada (RPC) et du Régime de rentes du Québec (RRQ) en 1966, les taux de cotisation au titre de la pension de retraite de la fonction publique étaient fixés à 6,5 % et 5 % du salaire pour les hommes et les femmes, respectivement. Ces taux ont ensuite été réduits en fonction des taux de cotisation au RPC et au RRQ applicables au salaire, à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (5 000 $ en 1966). En 1970, les taux de cotisation ont été portés à 7 % du salaire pour les hommes et à 5,5 % pour les femmes, de manière à couvrir le coût de l'indexation à l'inflation. Le taux de cotisation des femmes est devenu égal à celui des hommes en 1976. En 1977, le taux général est passé à 7,5 %, là encore pour couvrir de façon plus complète le coût de l'indexation des prestations.

Les taux de cotisation au RPC/RRQ sont demeurés inchangés jusqu'en 1987, après quoi ils ont augmenté de 0,1 % par année jusqu'en 1996. Par la suite, dans le but de garantir la viabilité financière du RPC et du RRQ, les taux de cotisation des employés ont été majorés, passant de 2,8 % en 1996 à 4,95 % en 2003. Le taux de cotisation des employés au régime de retraite de la fonction publique a en fait baissé, car il correspondait à la fraction résiduelle du taux de cotisation combiné de 7,5 % (taux plafond), une fois retranché le taux de cotisation au RPC et au RRQ. En conséquence, la proportion des coûts du régime de retraite assumée par l'employeur a commencé à augmenter. À compter de 2000, on a donc séparé les deux taux de cotisation; en 2003, le taux combiné de cotisation de l'employé a grimpé à 8,95 % pour la tranche des gains se situant entre, d'une part, le montant correspondant à l'exemption de base de l'année aux fins du RPC (3 500 $ en 2003) et, d'autre part, le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (39 900 $ en 2003).

Le tableau 2058 fait voir les taux de cotisation des employés au régime de retraite de la fonction publique et au RPC/RRQ de 1986^[74] à 2003. On peut voir que, entre 1986 et 1999, le taux de cotisation des employés au régime de retraite de la fonction publique sur la tranche de revenu^[75] située entre l'exemption de base de l'année et le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (qui constitue les deux tiers environ de la masse salariale) est passé de 5,7 % à 4 %.

L'Appendice P donne un aperçu complet des cotisations versées par l'employeur et les employés depuis 1924-1925 pour financer le régime de pension de retraite du gouvernement fédéral. Les données exhaustives sur les cotisations présentées dans cet appendice englobent notamment différentes sociétés d'État (en particulier Postes Canada, jusqu'en octobre 2000), les paiements au titre des services passés et des congés non payés et différentes autres charges (par exemple, le remboursement du déficit) visant à combler les besoins financiers du régime. Si ces données sont importantes sur le plan historique, il est plus approprié pour notre analyse des coûts de la rémunération de nous pencher uniquement sur les cotisations de l'employeur et des employés pour les services courants dans le domaine combiné du noyau de la fonction publiqueet des employeurs distincts.

Tableau 2058 Taux de cotisation des employés au Régime de pensions du Canada, au Régime de rentes du Québec et au Régime de retraite de la fonction publique, 1986 à 2003
Année	Sous le montant de l'exemption de base de l'année		Entre le montant de l'exemption de base et le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension			Au-dessus du montant maximum des gains annuels ouvrant droit à pension
	RPC/RRQ	RRFP	RPC/RRQ	RRFP	Total	RRFP
1986	–	7,5 %	1,8 %	5,7 %	7,5 %	7,5 %
1987	–	7,5 %	1,9 %	5,6 %	7,5 %	7,5 %
1988	–	7,5 %	2,0 %	5,5 %	7,5 %	7,5 %
1989	–	7,5 %	2,1 %	5,4 %	7,5 %	7,5 %
1990	–	7,5 %	2,2 %	5,3 %	7,5 %	7,5 %
1991	–	7,5 %	2,3 %	5,2 %	7,5 %	7,5 %
1992	–	7,5 %	2,4 %	5,1 %	7,5 %	7,5 %
1993	–	7,5 %	2,5 %	5,0 %	7,5 %	7,5 %
1994	–	7,5 %	2,6 %	4,7 %	7,5 %	7,5 %
1995	–	7,5 %	2,7 %	4,8 %	7,5 %	7,5 %
1996	–	7,5 %	2,8 %	4,7 %	7,5 %	7,5 %
1997	–	7,5 %	3,0 %	4,5 %	7,5 %	7,5 %
1998	–	7,5 %	3,2 %	4,3 %	7,5 %	7,5 %
1999	–	7,5 %	3,5 %	4,0 %	7,5 %	7,5 %
2000	–	4,0 %	3,9 %	4,0 %	7,9 %	7,5 %
2001	–	4,0 %	4,3 %	4,0 %	8,3 %	7,5 %
2002	–	4,0 %	4,7 %	4,0 %	8,7 %	7,5 %
2003	–	4,0 %	4,95 %	4,0 %	8,95 %	7,5 %

Le tableau 2059 présente les cotisations de l'employeur et des employés au titre des services courants de 1991‑1992 à 2002‑2003 (à l'exclusion des sociétés d'État)^[76]. Pour chaque exercice, les cotisations des employés sont perçues aux taux énoncés au tableau 2058. Les cotisations de l'employeur sont égales au montant estimatif nécessaire pour couvrir le coût anticipé des droits à pension accumulés au cours de l'exercice.

Tableau 2059 Cotisations pour services courants de l'employeur et de l'employé au Régime de retraite de la fonction publique, 1991‑1992 à 2002‑2003.
Année	Part de l'employeur (M $)				Part de l'employé (M $)				Total (M $)
	LPFP	CR	Total	%	LPFP	CR	Total	%
1991-1992	561	0	561	51 %	540	0	540	49 %	1 101
1992-1993	671	0	671	54 %	566	0	566	46 %	1 237
1993-1994	730	0	730	56 %	564	0	564	44 %	1 294
1994-1995	748	0	748	58 %	551	0	551	42 %	1 299
1995-1996	721	5	726	58 %	519	1	520	42 %	1 246
1996-1997	749	16	765	61 %	480	1	481	39 %	1 246
1997-1998	809	17	826	65 %	452	1	453	35 %	1 279
1998-1999	1 006	28	1 034	69 %	468	2	470	31 %	1 504
1999-2000	1 186	26	1 212	72 %	472	3	475	28 %	1 687
2000-2001	1 230	56	1 286	73 %	481	4	485	27 %	1 771
2001-2002	1 419	103	1 522	73 %	554	7	561	27 %	2 083
2002-2003	1 618	186	1 804	74 %	632	12	644	26 %	2 448

Le tableau 2059 montre que les cotisations des employés, exprimées en dollars courants, sont demeurées relativement stables de 1991‑1992 à 1994‑1995, se situant autour de 550 millions de dollars. Ce chiffre est descendu jusqu'à 453 millions de dollars en 1997‑1998, dans la foulée de l'Examen des programmes. Par la suite, avec la hausse de la masse salariale, la valeur totale des cotisations des employés a augmenté constamment pour atteindre 644 millions de dollars en 2002‑2003.

Les cotisations de l'employeur ont plus que doublé depuis 1991‑1992 : de 561 millions de dollars environ cette année‑là, elles ont atteint 1,8 milliard de dollars en 2002‑2003. Au cours de cette période, le ratio des cotisations pour services courants de l'employeur à celles des employés est passé de 1,03 à 2,8. Cependant, lorsqu'on examine le régime de pension de retraite de la fonction publique depuis sa création (voir l'appendice P), y compris les cotisations versées pour d'autres fins^[77] ce ratio a été assez stable au fil des ans, passant de 1,71 à 1,76 de 1991‑1992 à 2002‑2003. La part des coûts des services courants assumée par l'employeur a crû de 51 % à 74 % au cours de la même période. Par contre, le ratio cumulatif de toutes les cotisations, quel qu'en soit le motif (comme les cotisations spéciales de l'employeur aux fins de l'indexation des coûts du service antérieur) a très peu changé, passant de 63 % à 64 % au cours des 13 exercices^[78].

Tel que noté dans le sommaire rétrospectif de la politique en matière de pensions présenté plus tôt, la Loi sur les régimes de retraite particuliers, de 1992, prévoyait la création d'un compte distinct, le Compte de convention de retraite, destiné à couvrir le coût des prestations de pension payables à l'égard de la fraction de la rémunération excédant les limites fixées dans la Loi de l'impôt sur le revenu (99 000 $ en 2002). Le tableau 49 permet de voir que les cotisations de l'employeur à ce compte représentaient 94 % du total en 2002‑2003 et celles des employés, 6 %. Tout comme dans le cas du Compte de pension de retraite, l'employeur assume les coûts excédant la valeur des cotisations des employés au Compte de convention de retraite.

Un point clé à retenir est que bon nombre de ces hausses ont été provoquées par les hypothèses actuarielles changeantes. Au début des années 1990, des hausses salariales plus basses que prévu combinées à des taux d'intérêt réels relativement élevés ont fait en sorte que le montant requis pour couvrir le coût des services courants était peu élevé. Les choses ont changé plus tard au cours de la décennie : les taux d'intérêt réels ont baissé tandis qu'augmentaient les attentes au chapitre de la croissance des salaires, ce qui s'est traduit par une hausse des cotisations requises. Enfin, au début des années 2000, nous avons assisté à une augmentation à la fois des salaires et de l'effectif, compensée en partie par une hausse du rendement à long terme attendu des cotisations investies sur le marché privé par l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public.

Pour mettre les choses en contexte, mentionnons que la valeur des prestations versées dans le cadre du régime pour le domaine du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts et quelques autres entités de plus petite taille est passée de 1,4 milliard de dollars en 1990‑1991 à environ 3,6 milliards de dollars en 2002‑2003. Ces paiements ne constituent pas une mesure adéquate des charges courantes parce qu'elles ont trait au coût des services rendus par le passé.

Depuis avril 2000, les cotisations au Régime de retraite de la fonction publique ont été confiées à l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public, qui a pour mandat d'investir cet argent sur le marché. Voici la valeur des investissements effectués depuis :

Exercice	Investissement (milliards $)
2000-2001	1,9
2001-2002	2,0
2002-2003	2,4

Tel qu'indiqué précédemment, la plus grande partie du régime est essentiellement non capitalisée, même si ses transactions sont consignées aux comptes des pensions de retraite dans les Comptes du Canada : le Compte de pensions de retraite de la fonction publique et le Compte de conventions de retraite. Ces comptes reproduisent un portefeuille « hypothétique » d'obligations gouvernementales dont les intérêts sont crédités à chaque trimestre. Toutes les prestations sont versées à même les sources d'encaisse de l'exercice en cours.

 

8. Assurances et autres avantages sociaux offerts aux employés

Ce chapitre résume les régimes d'assurance offerts aux employés dans les domaines de l'assurance‑vie, de l'assurance‑invalidité, de l'indemnisation des travailleurs, des soins dentaires et des soins de santé complémentaires, ainsi que des avantages autres que les pensions pour les pensionnés.

Prestation supplémentaire de décès et assurance-vie

Le Régime de prestations supplémentaires de décès offre une assurance‑vie temporaire correspondant au double du salaire annuel de l'employé pour tous les contributeurs visés par la Loi sur la pension de la fonction publique. Le régime étoffe la pension dans la mesure où il protège les survivants, plus particulièrement pendant qu'un employé accumule des droits à pension. Un ancien employé peut continuer de cotiser au régime après sa retraite. À compter de l'âge de 66 ans, le montant assuré diminue de 10 % par année jusqu'à l'âge de 75 ans, où la prestation atteint le niveau plancher de 10 000 $^[79]. Le régime est administré par le secteur des Pensions de retraite, Regroupement des pensions et Services à la clientèle, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Les employés versent 0,15 $ par tranche de 1 000 $ de salaire. En 2002‑2003, les cotisations salariales (pour les employés du domaine du noyau de la fonction publique et de celui des employeurs distincts ainsi que les autres participants visés par la Loi sur la pension de retraite de la fonction publique, de même que les pensionnés participants) ont totalisé environ 58,5 millions de dollars. L'employeur verse le douzième des prestations payées chaque année, en plus du plein montant de la prestation minimale de 10 000 $ lorsqu'un participant atteint l'âge de 65 ans. En 2002-2003, le gouvernement a versé autour de 8,6 millions de dollars, soit quelque 15 % des dépenses totales du régime.

Le Compte des prestations de décès de la fonction publique affiche un excédent comptable très substantiel (par rapport aux coûts) qui s'élevait à 2 milliards de dollars à la fin de mars 2003. L'intérêt porté au crédit du compte pendant l'année s'élevait à 159,2 millions de dollars. Quant aux prestations versées, elles ont atteint 125,3 millions de dollars.

Figure 2060
Aperçu des revenus et des dépenses du Compte des prestations de décès de la fonction publique, 2002‑2003

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De façon générale, les employés bénéficient d'une assurance‑vie temporaire supplémentaire liée à leur emploi dans la fonction publique fédérale. Dans le cas des syndiqués, la plupart des syndicats parrainent de tels régimes à l'intention — et aux frais — de leurs membres.

Dans le cas du personnel de direction (environ 9 000 membres actifs et retraités du groupe EX) et des employés exclus et non représentés (environ 21 000), le Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la fonction publique (RACGFP) comporte un volet assurance‑vie. Le RACGFP s'applique au domaine du noyau de la fonction publique, à la plupart des employeurs distincts et à approximativement 25 autres organismes.

Les prestations du RACGFP comprennent :

• une assurance‑vie équivalant à une ou deux fois le salaire annuel du participant,
• à concurrence de 250 000 $, une assurance pour décès accidentel et mutilation,
• une modeste protection d'assurance‑vie, de décès accidentel et de mutilation pour le conjoint et les enfants à charge du participant.

La protection d'assurance‑vie aux frais du participant diminue de 10 % par année à compter de l'âge de 61 ans et jusqu'à la cessation d'emploi.

Pour les participants qui ne sont pas membres du groupe de la direction, la protection maximale correspond au double du salaire annuel. Ces employés assument le coût entier de l'assurance‑vie aux termes du RACGFP aux taux fixés pour les diverses protections par La Nationale du Canada, Compagnie d'assurance‑vie, le souscripteur du régime. Par exemple, un employé de sexe masculin âgé d'entre 51 et 55 ans verse 0,18 $ par tranche de 1 000 $ de salaire assuré, contre 0,13 $ pour une employée de sexe féminin. Les primes salariales pour le volet du personnel autre que le personnel de direction ont totalisé environ 6 millions de dollars.

Dans le cas du personnel de direction, l'assurance‑vie de base équivaut au double du salaire annuel de l'assuré. Le participant peut ajouter une assurance supplémentaire à concurrence de son salaire annuel, le maximum correspondant au triple du salaire annuel. Les membres du personnel de direction demeurent assurés après la retraite. Le montant d'assurance diminue progressivement, passant d'une fois le salaire final pour la première année de retraite à 25 % à compter de la quatrième année suivant la retraite. L'employeur finance entièrement le coût de la protection du personnel de direction, sauf le coût de la protection supplémentaire facultative. En 2002‑2003, les primes versées par l'employeur pour le compte des membres actifs et retraités du personnel de direction ont totalisé environ 6,2 millions de dollars. Il s'agit d'un avantage imposable.

Toute protection des employés qui n'appartiennent pas au groupe de la direction prend fin à la cessation d'emploi, sauf si l'employé est entièrement invalide et reçoit des prestations d'invalidité de longue durée. Lorsque la protection en vertu du régime est réduite ou prend fin, le participant peut souscrire une police individuelle auprès de l'assureur. Le gouvernement assume les frais de conversion afin que cette protection puisse être maintenue sans nécessiter d'examen médical, aux taux réguliers.

Rétrospective — Prestation supplémentaire de décès et assurance-vie

Prestation supplémentaire de décès

Le 1er janvier 1955, date à laquelle a été instaurée la PSD, la prestation était égale au salaire annuel, jusqu'à concurrence de 5 000 $. Le taux de cotisation des employés était de 0,20 $ par tranche de 1 000 $ de rémunération. Depuis 1960, des réductions de 10 % par année débutent lorsque l'employé atteint 61 ans, de sorte que le montant minimum de la prestation était de 500 $ à l'âge de 70 ans. Par ailleurs, le plafond salarial a été éliminé dans les années 1960. En 1992, le montant assuré, qui correspondait jusque-là au salaire, est devenu le double de ce montant, et le montant minimum des prestations est passé de 500 $ à 5 000 $. À compter de septembre 1999, ce montant a atteint 10 000 $ et l'âge auquel les prestations commencent à diminuer a été porté à 65 ans. Parallèlement, le taux de cotisation mensuel a été ramené à 0,15 $ par tranche de 1 000 $ de salaire, soit le taux en vigueur actuellement. Les cotisations des employés (dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, ainsi que les pensionnés connexes) se sont chiffrées à quelque 60 millions de dollars par année de 1990‑1991 à 2002‑2003. Les cotisations du gouvernement ont varié entre 8,4 millions de dollars en 2001‑2002 et 9,9 millions de dollars en 1999‑2000 et en 2000‑2001^[80].

Tableau 2061 Sommaire des cotisations, des prestations, des intérêts et des soldes cumulés, Compte de prestations de décès de la fonction publique, de 1990-1991 à 2002-2003
Exercice	Solde d'ouverture (M $)		Cotisations		Intérêts crédités			Prestations versées
			Employés/ pensionnés	Gouvernement FP sociétés
1990‑1991	616	59,3		9,7		69,0	36,2
1991-1992	718	60,7		9,6		79,9	37,8
1992-1993	831	62,8		8,9		91,2	54,6
1993-1994	939	64,1		9,3		99,7	84,1
1994-1995	1 027	63,8		9,1		106,9	84,5
1995-1996	1 123	63,0		9,0		116,4	80,1
1996-1997	1 232	61,6		9,3		124,8	83,8
1997-1998	1 343	61,0		9,1		132,9	87,3
1998-1999	1 459	62,6		9,3		140,1	77,0
1999-2000	1 493	60,5		9,9		147,3	103,7
2000-2001	1 707	53,3		9,9		151,4	122,4
2001-2002	1 799	53,1		8,4		155,5	119,0
2002-2003	1 897	53,5		8,6		159,2	125,3

L'excédent comptable accumulé dans le Compte de prestations de décès de la fonction publique a augmenté de façon constante tout au long des exercices examinés. De 616 millions de dollars en 1990-1991, il atteignait quelque 2 milliards de dollars en mars 2003. Les intérêts portés au crédit du compte ont été supérieurs aux prestations versées chaque année. Ainsi, en 1990-1991 la valeur totale des prestations a été de 36,2 millions de dollars tandis que les intérêts crédités au compte ont dépassé les 69 millions de dollars; en 2002‑2003, la valeur des prestations a été de 125,3 millions de dollars et celle des intérêts, de 159,2 millions de dollars. Le tableau 2061 montre les chiffres applicables à chaque exercice de 1990-1991 à 2002-2003, selon les Comptes publics.

Assurance-vie pour le personnel de direction et les employés non représentés

L'assurance offerte aux membres du personnel de direction a été instaurée en 1971 et comporte deux volets : une assurance‑vie de base égale à un an de salaire et une assurance en cas de décès ou de mutilation par accident (fixée au départ à 50 000 $).

En 1975, ce régime a été offert aux employés non syndiqués occupant des postes jugés équivalents à ceux de cadres de direction. En 1979, l'assurance‑vie de base est passée à une fois et demie le salaire annuel, puis à deux fois le salaire en 1981, niveau qui est encore en vigueur. L'assurance‑vie et l'assurance en cas de décès ou de mutilation par accident ont été étendues aux personnes à charge en 1979. Vers la fin des années 1980, on a établi un régime d'assurance-vie à la retraite pour les cadres de direction, l'assurance étant égale au salaire annuel au moment de la cessation d'emploi et diminuant de 25 % par année jusqu'à concurrence de 25 % du salaire à vie.

Financement de l'assurance-vie

Tous ces programmes sont financés entièrement par l'employeur dans le cas du personnel de direction; pour ce qui est des autres employés admissibles, ce sont eux qui doivent en assumer le coût. Les cotisations de l'employeur au RACGFP au titre de l'assurance‑vie et de l'assurance en cas de décès ou de mutilation par accident pour les cadres de direction sont passées de quelque 4,6 millions de dollars en 1993‑1994 à environ 6,2 millions de dollars en 2002‑2003^[81], y compris environ 1 million de dollars en 1993‑1994 et 1,6 million de dollars en 2002‑2003 pour les cadres de direction ayant pris leur retraite.

Assurance‑invalidité

Les employés peuvent également se prévaloir de deux régimes semblables offrant une protection du revenu aux fonctionnaires fédéraux à temps plein ou à temps partiel incapables de travailler pendant une période prolongée en raison d'une maladie ou d'une blessure invalidante, quelle qu'en soit la cause. Les employés touchant une indemnité pour accident du travail peuvent être admissibles à un montant complémentaire en vertu de l'un des régimes.

Il y a d'abord le Régime d'assurance‑invalidité (RAI), qui s'adresse aux employés syndiqués du domaine du noyau de la fonction publique, à la plupart des employeurs distincts et à plusieurs autres organismes et sociétés d'État. À cela s'ajoute le volet Assurance‑invalidité de longue durée (AILD) du RACGFP, qui vise les membres de la direction et les employés exclus ou non représentés travaillant essentiellement pour le même groupe d'employeurs au sein du gouvernement fédéral. Contrairement aux autres avantages sociaux où le gouvernement fédéral assume en réalité les coûts engagés, ces protections sont offertes dans le cadre de régimes d'assurance classique, c'est-à-dire que des assureurs assument l'essentiel des risques, sous réserve d'un rajustement périodique des primes en fonction des prestations réellement versées. Le RAI est souscrit par la Compagnie d'assurance‑vie Sun Life du Canada et le régime d'AILD, par La Nationale.

Les deux régimes prévoient des prestations représentant 70 % du salaire assuré, dont le versement débute après l'épuisement des crédits de congé de maladie de l'employé ou un délai de carence d'au moins trois mois. Le montant de toute autre prestation d'invalidité du RPC/RRQ, prestation du régime de pension ou indemnité d'accident du travail est déduit de la prestation payable. Les prestations sont indexées annuellement en fonction de l'augmentation du coût de la vie de la même manière que la pension, mais jusqu'à concurrence d'un maximum de 3 %. Si un employé y demeure admissible, les prestations peuvent être versées jusqu'à l'âge de 65 ans.

Régime d'assurance‑invalidité

Les montants versés dans le cadre du RAI ont totalisé 171,8 millions de dollars en 2002; environ 8 500 demandeurs ont touché des prestations de 20 225 $ en moyenne. En 2002, le gouvernement a versé des primes mensuelles de 0,918 $ par tranche de 1 000 $ de salaire assuré. Les primes versées par l'employeur au RAI ont totalisé quelque 109,3 millions de dollars ^[82], soit 85 % du coût total des primes. Les employés ont versé les 15 % restants, soit 19,3 millions de dollars, ce qui représente 0,162 $ par mois par tranche de 1 000 $ de salaire.

À noter que les déficits annuels enregistrés en 2000, 2001 et 2002 ont incité le Conseil du Trésor à autoriser une hausse de 49 % du taux des primes de l'employeur et des employés à compter de janvier 2003. Les réserves accumulées dans le régime à la fin de 2002 totalisaient 1,04 milliard de dollars, soit le montant estimé en 2002 comme étant nécessaire au règlement futur des réclamations en cours.

La figure 2062 illustre les répercussions des opérations sur le RAI en 2002.

Figure 2062
Aperçu des revenus et des dépenses du Régime d'assurance-invalidité, 2002

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Le taux d'invalidité parmi les quelque 200 000 employés couverts par le Régime d'assurance-invalidité a été d'environ 4,3 % en 2002^[83]. Le taux d'incidence (c.‑à‑d. la probabilité qu'un membre devienne invalide au cours de l'année) était de 0,96 % en 2002. Un nombre un peu plus élevé de demandes de règlement ont été acceptées au cours de l'année (un peu plus de 1 900), que de cas qui ont pris fin (environ 1 830). Les causes des nouvelles demandes de prestation acceptées en 2002 sont présentées au tableau 2063. Près de la moitié (44,3 %) ont trait à la dépression/anxiété.

Tableau 2063 Nouvelles demandes acceptées dans le cadre du Régime d'assurance‑invalidité en 2002
Causes de l'invalidité	Nombre de demandes	Pourcentage
Dépression/anxiété	846	44,3
Néoplasmes (cancer)	272	14,2
Colonne vertébrale et région sacro‑iliaque	160	8,4
Autres	158	8,3
Accidents	121	6,3
Trouble cardio‑vasculaire	107	5,6
Arthrite et rhumatisme	105	5,5
Trouble neurologique	92	4,8
Trouble gastro‑intestinal	50	2,6
Total	1 911	100,0

Figure 2064
Aperçu des revenus et des dépenses du volet de l'invalidité de longue durée du Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la fonction publique, 2002

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Régime d'assurance-invalidité de longue durée

Le Régime d'assurance-invalidité de longue durée (AILD) fait partie du Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la fonction publique. Les demandes payées en 2002 ont totalisé 28,8 millions de dollars. Les 1 126 bénéficiaires ont reçu 25 600 $ en moyenne. Comme dans le cas du RAI, l'employeur a payé 85 % des primes (0,595 $ par tranche de 1 000 $ de salaire assuré) pour le compte des employés exclus ou non représentés. Il a aussi acquitté intégralement la prime de 0,70 $ par tranche de 1 000 $ de salaire assurable pour les membres de la direction. Les primes de l'employeur au titre du régime d'AILD ont totalisé 21,1 millions de dollars. Les employés ont versé 0,105 $ par tranche de 1 000 $ de gains assurés, soit 15 % des coûts, leurs primes totalisant 3,6 millions de dollars pour l'année.

L'érosion du régime (l'écart croissant entre les revenus et les dépenses) a éliminé l'excédent accumulé entre 2000 et 2002, de sorte que le régime a affiché un déficit net à la fin de 2002. Par conséquent, les primes des employés et de l'employeur ont été relevées de 60 % à compter de janvier 2003. À la fin de 2002, l'actif du régime était d'environ 160 millions de dollars.

Le taux d'invalidité parmi les quelque 40 000 participants au régime d'AILD était d'environ 2,8 % en 2002. Le taux d'incidence des nouvelles réclamations pendant l'année a été de 0,84 %. Le nombre de nouvelles réclamations approuvées (332) était nettement plus élevé que celui des dossiers fermés (279). L'éventail des causes des nouvelles demandes d'AILD en 2002 était très semblable à celui du RAI. La principale catégorie de réclamations (qui regroupe les « troubles psychologiques et nerveux », selon la nomenclature du souscripteur) est la plus importante, représentant environ 58 % des cas.

Rétrospective — Assurance-invalidité

En ce qui a trait aux employés qui sont incapables de travailler durant de longues périodes en raison d'une maladie ou d'une blessure invalidante, nous présentons ici un aperçu de l'évolution de ces programmes et des coûts connexes.

Régime d'assurance-invalidité

Le Régime d'assurance-invalidité (RAI) du gouvernement fédéral a été instauré en 1970 à l'intention des employés syndiqués à titre de complément des prestations pour invalidité de sources courantes, comme la Loi sur la pension de la fonction publique, le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec.

Le nombre de demandes actives en fin d'année dans le cadre du RAI a presque doublé, passant de 4 118 en 1981 à 7 920 en 1992. Depuis, il est demeuré généralement entre 8 000 et 8 500. La baisse importante du nombre de participants au régime au début et au milieu des années 1990 — en raison de l'Examen des programmes et du fait que Postes Canada a cessé d'y adhérer — signifie que la proportion de participants obtenant une aide dans le cadre du RAI a augmenté sensiblement au cours des années 1990.

La valeur totale des paiements effectués est passée de 30 millions de dollars courants en 1981 à 85,2 millions de dollars en 1990, puis à 126 millions de dollars en 2000 et à 171,8 millions de dollars en 2002. Le montant moyen des paiements par demande (après les différents programmes compensatoires) lors des mêmes années a été de 6 303 $, 11 957 $, 15 022 $ et 20 225 $, respectivement. Le tableau 2065 présente des données récapitulatives sur les demandes pour des années choisies entre 1981 et 2002.

On peut voir au tableau 2065 que le taux d'invalidité (proportion des participants ayant une demande active) est passé de 1,7 % environ en 1981 à 2,9 % en 1990, et qu'il s'est maintenu entre 4,3 % et 4,7 % depuis 1995. Les nouvelles demandes admises en cours d'année ont toujours représenté environ 1 % des participants, tandis que la proportion de demandes prenant fin chaque année était légèrement plus basse. Les principales causes d'invalidité ont également changé. Ainsi, le nombre de demandes approuvées à l'égard desquelles la dépression et l'anxiété ont été fournies comme motif d'invalidité a augmenté, passant de 23,7 % de ces demandes en 1991 à plus de 44 % en 2002.

Tableau 2065 Demandes dans le cadre du Régime d'assurance‑invalidité (RAI) du gouvernement fédéral au cours d'années choisies, de 1981 à 2002
Année	Demandes actives à la fin de l'année	Paiements M $	Nombre de participants	Pourcentage de participants invalides	Montant moyen des paiements ($)
1981	4 118	26,0	238 514	1,73	6 303
1985	5 314	53,9	246 105	2,16	10 139
1990	7 125	85,2	247 206	2,88	11 957
1991	7 542	95,8	242 239	3,11	12 708
1992	7 920	104,0	251 177	3,15	13 137
1993	8 460	115,0	252 056	3,36	13 588
1994	8 637	119,4	211 960	4,07	13 829
1995	8 586	118,8	202 178	4,25	13 840
1996	8 472	122,1	189 651	4,47	14 408
1997	8 358	122,6	176 976	4,72	14 666
1998	8 210	120,4	173 944	4,72	14 666
1999	8 134	122,2	173 766	4,68	15 022
2000	8 204	126,6	179 123	4,58	15 429
2001	8 412	152,1	190 325	4,42	18 075
2002	8 496	171,8	198 384	4,28	20 225

Lors de la création du RAI, en 1970, l'employeur et l'employé versaient chacun 50 % des cotisations. En 1989, ce ratio a été modifié, les cotisations de l'employeur représentant désormais 67 % du total et celles de l'employé, 33 %. En 1990, la proportion était passée à 75 % et 25 %, respectivement, tandis que la formule de partage des coûts actuelle (85 % et 15 %) remonte à 1993.

Les cotisations mensuelles combinées en 1970 étaient égales à 0,40 $ par tranche de 1 000 $ de salaire. Les estimations sur lesquelles reposaient ces cotisations s'étant révélées trop basses, le régime s'est rapidement trouvé en position déficitaire. En 1973, le taux total des cotisations de l'employeur et des employés est passé à 0,54 $, puis à 0,80 $ l'année suivante. Ce dernier taux de cotisation a permis de dégager des excédents, qui ont donné lieu à un congé de cotisation pendant plusieurs mois en 1979‑1980. Le taux a peu fluctué jusqu'en 1989, année où il a été majoré, atteignant 1,20 $. Dans les années 1990, des excédents ont été dégagés, de sorte que le taux a été ramené à 1,08 $ en 1993. Toutefois, en 2000, les déficits croissants ont conduit à un relèvement du taux; à compter de 2003, il était de 1,61 $. L'examen du tableau 2065 révèle clairement les pressions croissantes sur le régime; en effet, on peut voir la hausse rapide des paiements après 2000. Environ 20 millions des 59 millions de dollars du déficit de 2001 étaient imputables à l'augmentation des paiements par suite de rajustements salariaux en vertu du règlement de la parité salariale conclu avec l'Alliance de la fonction publique du Canada.

Les cotisations de l'employeur au RAI étaient de 108,3 millions de dollars en 1991; elles sont demeurées à 110 millions de dollars environ au cours des deux années suivantes puis ont diminué, se situant autour de 77 millions de dollars en 1997 et en 1998 (par suite des réductions consécutives à l'Examen des programmes). Elles ont ensuite augmenté chaque année, atteignant 109,3 millions de dollars en 2002. Les cotisations des employés ont pour leur part varié entre 13,5 millions de dollars (en 1998) et 20,2 millions de dollars (en 1992) au cours de la période étudiée^[84].

Assurance-invalidité de longue durée

Le second programme d'assurance-invalidité est l'Assurance-invalidité de longue durée (AILD) dans le cadre du Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la fonction publique. Ce régime, qui vise les fonctionnaires ne faisant pas partie d'une unité de négociation syndiquée, a été instauré en 1968. Les indemnités sont les mêmes que celles prévues par le RAI à l'intention des employés syndiqués. Le tableau 2066 renferme des données de base sur les demandes présentées en vertu de l'AILD.

Tableau 2066 Demandes d'assurance‑invalidité de longue durée dans le cadre du Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la fonction publique, de 1985 à 2002
Année	Demandes actives à la fin de l'année	Paiements (M $)	Nombre de participants	Pourcentage des participants invalides	Montant moyen des paiements ($)
1985	601	7,6	34 548	1,74	12 705
1990	692	12,4	41 280	1,68	17 896
1991	750	13,6	37 859	1,98	18 094
1992	800	15,2	39 081	2,05	19 042
1993	830	16,7	40 074	2,07	20 100
1994	881	17,9	40 221	2,19	20 361
1995	913	20,3	39 039	2,34	22 187
1996	937	19,2	38 004	2,47	20 501
1997	959	19,5	35 469	2,70	20 347
1998	950	21,0	34 052	2,79	22 075
1999	961	19,5	35 044	2,74	20 342
2000	975	21,2	36 132	2,70	21 699
2001	1 073	25,2	38 749	2,77	23 484
2002	1 126	28,8	39 603	2,84	25 590

La hausse du nombre de demandes actives a été beaucoup plus graduelle que dans le cas du RAI; elle a été d'un tiers environ de 1985 (601 demandes) à 1992 (800); ce nombre a atteint environ 950 à la fin des années 1990 et 1 126 en 2002. Du fait que le nombre de participants s'est situé la plupart du temps entre 34 000 et 40 000, la proportion de participants ayant une demande active a augmenté assez lentement. Cette proportion est demeurée inférieure à 2 % jusqu'en 1992, puis elle a atteint environ 2,7 % en 1997 et est demeurée à peu près à ce niveau jusqu'en 2002. Les nouvelles demandes acceptées ont habituellement représenté de 0,7 % à 0,8 % des participants durant la période examinée. La proportion de cas de maladie mentale ou nerveuse (selon la description du souscripteur) est demeurée à des niveaux assez comparables au fil du temps : elle constituait 44 % des nouvelles demandes en 1992 et 58 % approximativement en 2002.

La valeur totale des paiements est passée de 7,6 millions de dollars en 1985 à 12,4 millions de dollars en 1990, puis à 20,3 millions de dollars en 1995 et à 28,8 millions de dollars en 2002. Le paiement moyen par demande (après avoir pris en compte les paiements de compensation) a été de 12 700 $ en 1985, de 17 900 $ en 1990, de 22 200 $ en 1995 et de 25 600 $ en 2002.

En 1968, les employés versaient l'intégralité des primes d'AILD. Par suite de l'instauration du RAI en 1970, la répartition des primes d'AILD entre l'employeur et les employés a correspondu étroitement aux ratios applicables dans le cas des employés syndiqués. En 1970, le ratio employeur/employés s'établissait à 50/50, puis il est passé à 75/25 en 1991 et à 85/15 en 1993. En 1990, le gouvernement a assumé entièrement les primes des membres du groupe Direction (EX).

Au cours des premières années, les cotisations combinées de l'employeur et des employés correspondaient au taux fixé pour le RAI. De 1975 à 1984, en fonction de l'évolution du régime, le taux des primes mensuelles à l'AILD était supérieur à celui des employés syndiqués, atteignant 0,96 $ par tranche de 1 000 $ de salaire en 1975, 0,88 $ en 1979 et 0,84 $ en 1981. Par contre, à compter de 1984, la proportion moins élevée de cas d'invalidité dans le cadre de l'AILD s'est traduite par des taux de primes nettement moins élevés que ceux du RAI. Le taux a été fixé à 0,64 $ en 1984 puis à 0,52 $ en 1986, à 0,55 $ en 1990, à 0,83 $ en 1993, à 1,04 $ en 1998, à 0,70 $ en 2001 pour enfin s'établir à 1,12 $ en 2003.

Les primes versées par l'employeur, qui se chiffraient à 12,1 millions de dollars environ en 1991, ont augmenté rapidement par suite de la hausse des taux, atteignant quelque 19,8 millions de dollars en 1994. Après avoir fléchi lors des deux années suivantes, elles ont de nouveau augmenté pour atteindre 26,4 millions de dollars en 1999, avant de retomber à près de 21,1 millions de dollars en 2002. En général, les cotisations des employés ont varié entre 2 et 3 millions de dollars par année.

Indemnisation des travailleurs

Les employés incapables de travailler en raison d'une blessure accidentelle survenue au travail ou d'une maladie professionnelle prennent des congés de maladie jusqu'à ce que leur admissibilité à une indemnité d'accident du travail soit déterminée, après quoi un congé d'accident du travail peut leur être accordé et les jours de congé de maladie qu'ils ont utilisés pendant la période d'attente peuvent leur être remis. La valeur des montants versés pour ce type de congés en 2002‑2003 est estimée à 10,4 millions de dollars^[85].

En vertu de la Loi sur l'indemnisation des agents de l'État, les employés du gouvernement fédéral sont évalués par la Commission des accidents du travail de leur province d'emploi. S'ils ont droit à une indemnité, à des soins ou à de la réadaptation, cet organisme le leur fournit directement. Les prestations varient d'une province à l'autre, de même que selon la nature et la gravité de la blessure ou de la maladie.

Le montant de l'indemnité et les frais médicaux encourus par l'organisme provincial sont facturés directement à la Direction générale du travail, de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC)^[86]. Les coûts liés aux demandes antérieures à avril 1998 sont payés par RHDCC pour le compte de l'ensemble du gouvernement fédéral. En 2002‑2003, ils ont totalisé environ 42 millions de dollars.

RHDCC facture le coût des demandes postérieures à avril 1998 directement au ministère d'attache. En 2002‑2003, les montants ainsi facturés ont totalisé quelque 18,4 millions de dollars. Par conséquent, pour l'exercice en question, les coûts au titre de l'indemnisation des travailleurs dans l'administration fédérale ont représenté un peu plus de 60 millions de dollars, dont environ 55 millions de dollars sont imputables au domaine du noyau de la fonction publique ou ne peuvent être imputés à un autre domaine de façon fiable. Les organismes provinciaux versant les prestations ont facturé des frais d'administration représentant approximativement entre 15 % et 20 % de cette somme.

Bien que notre approche mette l'accent sur les dépenses courantes, il est utile de signaler le passif actuariel engagé par le gouvernement fédéral au titre de l'indemnisation des travailleurs. Pour l'ensemble du gouvernement, les Comptes publics estiment que le passif total pour ces prestations en 2002‑2003 atteignait quelque 567 millions de dollars. Cela représente la valeur actualisée nette estimative de l'ensemble des paiements futurs à verser à la suite d'incidents déclarés jusqu'à aujourd'hui.

Comme on pourrait s'y attendre, les ministères à vocation opérationnelle enregistrent les coûts les plus élevés. En combinant les coûts des demandes antérieures et postérieures à 1998, les ministères et organismes dont les coûts à cet égard étaient les plus élevés en 2002‑2003 sont les suivants :

• Employés civils de la Défense nationale (environ 14,4 millions de dollars);
• Service correctionnel Canada (environ 11,5 millions de dollars);
• Agence des douanes et du revenu du Canada (environ 5 millions de dollars);
• Transports Canada (environ 4,3 millions de dollars, bien que la totalité de cette somme, sauf une tranche de 200 000 $, ait trait à des demandes antérieures à 1998, avant que le Ministère se départisse d'importantes opérations);
• Pêches et Océans Canada (environ 3,4 millions de dollars).

À eux seuls, ces ministères représentent plus de 60 % du total des coûts des indemnités d'accident du travail à l'échelle du gouvernement fédéral.

Employeurs distincts

Les coûts au titre de l'indemnisation des travailleurs accidentés imputés aux employeurs distincts en 2002-2003 ont totalisé 6,9 millions de dollars.

Rétrospective — Indemnisation des travailleurs

Les dépenses reliées à l'indemnisation des travailleurs dans les ministères et organismes fédéraux (à l'exclusion des sociétés d'État) ont été les suivantes :

Exercice	Loi sur l'indemnisation des agents de l'État, Coûts pour les ministères et organismes fédéraux (M $)
1991-1992	62,3
1992-1993	46,9
1993-1994	47,5
1994-1995	60,2
1995-1996	62,0
1996-1997	58,2
1997-1998	69,2
1998-1999	50,8
1999-2000	49,3
2000-2001	58,1
2001-2002	60,3
2002-2003	61,9

Sauf lors de cinq exercices, ces dépenses ont gravité autour de 60 millions de dollars. Étant donné qu'un accident est un événement entouré d'incertitude et que les charges et paiements sont comptabilisés au cours de l'exercice où les sommes sont versées, nous concluons que ce montant de 60 millions de dollars a constitué une bonne estimation des dépenses annuelles moyennes engagées à cet égard, bien que les coûts puissent avoir augmenté récemment. Les frais administratifs des organismes provinciaux représentent en général 16 % du montant total. Les nouvelles demandes d'indemnisation^[87] au cours des dernières années sont passées d'un peu plus de 7 000 en 1998 et en 1999 à 8 400 en 2003.

Régimes de soins de santé et de soins dentaires

Les régimes de soins de santé et de soins dentaires de la fonction publique fédérale diffèrent des programmes décrits dans la section précédente en ce qu'ils ne constituent pas des régimes couverts par une assurance contractée à l'extérieur. Des assureurs privés gèrent ces régimes pour le compte du gouvernement fédéral, qui finance (en soustrayant les cotisations des participants) le coût des prestations, les frais d'administration et les taxes applicables.

Le gouvernement du Québec prélève une taxe de vente sur les primes (9 %) et les frais d'administration (7,5 %) des régimes d'assurance, y compris ceux dont un assureur gère uniquement les services administratifs. La Great West, compagnie d'assurance‑vie, qui est l'administrateur du régime de soins dentaires, règle ces frais directement, de sorte qu'ils sont pris en compte dans la description qui suit. Toutefois, dans le cas des autres régimes, le Conseil du Trésor paie les taxes directement. En 2002‑2003, le Conseil du Trésor a versé au total quelque 11,2 millions de dollars à ce titre.

Régime de soins de santé de la fonction publique

Le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) complète la protection des soins de santé offerte dans le cadre du régime d'assurance-santé provincial ou territorial.

Le RSSFP est le régime le plus répandu dans l'administration fédérale. Il couvre les employés (qui choisissent de participer) du domaine du noyau de la fonction publique et de la plupart des employeurs distincts, le personnel de certaines sociétés d'État et les membres de divers autres groupes comme les employés du Parlement, les parlementaires, les juges, les pensionnés de la fonction publique et les personnes à charge de ces participants. Il couvre également les personnes à charge des membres des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada. En 2002, on dénombrait environ 505 000 participants au total, dont 227 200 pensionnés.

Le RSSFP est géré par l'entremise d'une fiducie constituée en 2000; les fiduciaires comprennent les agents de négociation (syndicats) du Conseil national mixte, l'Association nationale des retraités fédéraux (qui représente les pensionnés) et le Conseil du Trésor. La Sun Life administre le RSSFP pour le compte de la fiducie. Le Conseil du Trésor procure les fonds nécessaires à la fiducie, qui finance à son tour les coûts engagés par l'administrateur pour régler les demandes admissibles (y compris les frais d'administration et les taxes).

Dispositions complémentaires en matière de soins de santé

Le principal volet en est l'assurance‑santé complémentaire, qui englobe à son tour les éléments suivants :

Frais de médicaments

Couvre 80 % des coûts des médicaments approuvés prescrits par un médecin ou un dentiste (sous réserve d'une franchise annuelle).

Soins de la vue 

Offre principalement des prestations jusqu'à concurrence de 200 $ toutes les deux années civiles pour des lunettes ou des lentilles cornéennes.

Professionnels de la santé

Couvre les services prescrits fournis notamment par un physiothérapeute, un psychologue ou un massothérapeute, de même que les traitements assurés par un chiropraticien ou un naturopathe, par exemple. Les services d'une infirmière en service privé ou d'une infirmière visiteuse nécessaires pour des raisons médicales sont également inclus.

Frais divers

Couvre les dispositifs médicaux comme les prothèses auditives et les fauteuils roulants, les services de transport par ambulance ou par ambulance aérienne qui sont nécessaires pour des raisons médicales, de même que d'autres fournitures et équipements nécessaires.

Frais admissibles engagés à l'extérieur de la province

Couvre les dépenses (jusqu'à concurrence de 100 000 $) engagées par suite d'une urgence survenue à l'extérieur de la province de résidence du participant et qui ne sont pas visées par le régime d'assurance‑maladie de celle‑ci.

Disposition relative aux soins hospitaliers

Le deuxième volet est celui de l'assurance‑hospitalisation, qui compte trois niveaux de remboursement des frais d'hospitalisation. La garantie au premier niveau est offerte à tous les participants; la protection aux deux niveaux supérieurs est aux frais de l'employé.

Autres caractéristiques

À cela s'ajoute un régime de protection étendu couvrant les honoraires de médecins et les frais d'hospitalisation normalement couverts par un régime provincial d'assurance‑maladie; il s'adresse aux participants (et à leurs personnes à charge) en poste à l'étranger. Une protection supplémentaire est prévue en vertu de la Directive sur le service extérieur à l'intention des employés en poste à l'étranger. Dans certains cas, un pensionné résidant à l'extérieur du Canada peut bénéficier d'une certaine protection en vertu de ce volet du RSSFP.

Les participants ont droit au remboursement de 80 % des frais admissibles, sous réserve d'une franchise annuelle de 60 $ pour un participant ou de 100 $ pour une famille. Certains services comportent un plafond annuel ou cumulatif des frais admissibles même si le montant global annuel ou cumulatif pouvant être réclamé n'est pas limité.

Revenus et dépenses du Régime

Les indemnités versées en 2002^[88] ont totalisé approximativement 424,8 millions de dollars. Si l'on tient compte des frais d'administration et des taxes, les coûts pour cette année‑là ont atteint environ 446,3 millions de dollars. On estime à approximativement 121,9 millions de dollars la part du total des coûts qui est imputable au domaine du noyau de la fonction publique.

Figure 2067
Aperçu des revenus et des dépenses du RSSFP, 2002

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Outre la coassurance de 20 % et la franchise annuelle à l'égard des demandes de remboursement en vertu du RSSFP, les participants versent des cotisations mensuelles en fonction du niveau d'assurance‑hospitalisation qu'ils ont choisi, tandis que les pensionnés versent des cotisations au titre des prestations complémentaires de santé. En 2002‑2003, les mensualités des fonctionnaires actifs ont varié entre 1,10 $ pour la protection de niveau II pour une personne seule et 10,34 $ pour la protection de niveau III pour une famille. Les employés actifs ont versé 7,2 millions de dollars pour cette protection, tandis que les pensionnés ont versé des cotisations de 73,8 millions de dollars. Les membres de la direction et leurs équivalents ne sont pas tenus de cotiser. La figure 2067 illustre la situation financière globale du RSSFP en 2002.

Les cotisations de l'employeur correspondantes ont été de 60,56 $ par mois, tant pour un célibataire que pour une famille. Il s'agit d'un avantage imposable au Québec. Au total, l'employeur a versé des cotisations d'environ 363 millions de dollars (81 %) et les participants, d'environ 83 millions de dollars (19 %). Les cotisations de l'employeur pour l'année au titre des employés du domaine du noyau de la fonction publique sont estimées à quelque 108,6 millions de dollars^[89].

Le tableau 2068 montre la répartition des demandes de remboursement pour l'ensemble du RSSFP en 2002. Soulignons que les médicaments représentent approximativement 63 % des dépenses.

Le montant moyen des demandes de remboursement au cours de l'année a été d'environ 840 $ par participant. En moyenne, les participants ont présenté des demandes portant sur environ 20,5 articles à un coût unitaire moyen d'approximativement 41 $.

Tableau 2068 Ventilation des demandes de remboursement en vertu du RSSFP, selon le type de prestations, 2002
Prestation	Montant (M $)	Pourcentage
Médicaments	267,3	62,9
Professionnels de la santé	45,9	10,8
Hospitalisation	35,5	8,4
Soins de la vue	26,9	6,3
Autres	36,6	8,6
Total – protection complémentaire	412,2	97,0
Total – protection étendue	12,6	3,0
Total des demandes de remboursement – RSSFP	424,8	100,0

Employeurs distincts

La part des coûts du régime qui peut être attribuée aux employeurs distincts a atteint approximativement 41,7 millions de dollars en 2002.

Rétrospective — Régime de soins de santé de la fonction publique

Protection offerte par le Régime

En 1950, sous l'égide du Conseil national mixte^[90] (CNM), on a créé un régime d'assurance collective hospitalière et médicale, financé entièrement par les employés. Ce régime a été remplacé en 1960 par un régime d'assurance général, le Régime d'assurance collective chirurgicale et médicale (RACCM), qui était offert aux employés, aux pensionnés ainsi qu'à leurs veufs et veuves et à leurs enfants orphelins. L'employeur acquittait au départ 50 % du coût des cotisations pour les employés, et il a fait de même pour les pensionnés et les survivants à compter de 1963. Une assurance‑hospitalisation a été offerte à titre facultatif à compter de 1960, et les participants en ont acquitté le coût jusqu'en 1969; par la suite, l'employeur a assumé 50 % des coûts.

Après l'adoption de la Loi sur les soins médicaux en 1966, les provinces et les territoires ont mis sur pied des régimes d'assurance-maladie qui, au cours des années suivantes, ont couvert les services médicalement nécessaires. En 1972, la composante de base du RACCM a été supprimée, et seule la protection additionnelle correspondant aux services non couverts par les régimes provinciaux est demeurée en vigueur. Un régime amélioré et de portée plus générale a été instauré la même année à l'intention des employés en poste à l'étranger et de leurs personnes à charge.

L'assurance‑hospitalisation a été renforcée au cours des années 1980. L'assurance optionnelle relative au coût des chambres à deux lits a été offerte en 1980, et celle relative au coût d'une chambre privée, en 1985. Leur coût était assumé par les employés.

En 1991, le RACCM, qui était jusqu'alors un régime d'assurance financé au moyen de primes, est devenu un régime de type services administratifs seulement, le Conseil du Trésor assumant le risque d'assurance. C'est parallèlement à ce changement de la nature du régime que celui-ci a reçu le nom qu'il porte encore, le Régime de soins de santé de la fonction publique, à la suite d'une recommandation du vérificateur général^[91], visant notamment à réduire les taxes payables aux provinces au titre des régimes d'assurance. Mais par la suite, le Québec, l'Ontario et Terre‑Neuve ont modifié leurs taxes afin qu'elles s'appliquent également aux régimes de type services administratifs seulement.

Partage des coûts

Avant 1989, le seul changement important apporté à la formule de partage égal des coûts entre l'employeur et les employés avait été la décision prise par le Conseil du Trésor en 1981 d'assurer la totalité du financement de l'assurance de base prévue par le RACCM dans le cas des membres du groupe EX et de leurs personnes à charge. Ainsi que nous le verrons dans la section suivante, le Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSD) a été financé entièrement par l'employeur à compter de 1988. Par suite de négociations avec les principaux syndicats, à compter de 1989, le coût du régime a été assumé par l'employeur dans une proportion de 75 % contre 25 % en faveur des employés, y compris la couverture des frais hospitaliers de niveau I. Comme nous l'avons indiqué précédemment, lors de la suppression du programme de rémunération supplémentaire au titre de l'assurance maladie en 1991, la fraction des cotisations versées par l'employeur a grimpé à 90 % pour les employés et à 75 % pour les pensionnés. Les membres du groupe EX ont eu droit à une couverture des frais hospitaliers de niveau III défrayée par l'employeur.

En 1992, après la grève des fonctionnaires l'année précédente et l'adoption de dispositions législatives prévoyant le gel des salaires, l'employeur a accepté de verser la totalité des cotisations au RSSFP, y compris la couverture des frais hospitaliers de niveau I^[92]. La fraction des cotisations versée par les pensionnés a été ramenée de 25 à 20 %^[93]. L'une des conditions associées à ces différents changements était que tous les excédents accumulés au titre du RSSFP (y compris l'assurance‑hospitalisation) soient affectés au paiement des coûts non couverts par les cotisations. Le montant des excédents était de 94,2 millions en 1992; en 2000, ces fonds avaient été entièrement utilisés.

Les taux de cotisation applicables aux pensionnés ont augmenté nettement en 1997, les sommes perçues en 1996 ayant été insuffisantes. Le taux mensuel est passé de 4,66 $ à 9 $ pour les personnes seules, et de 9,03 $ à 17,65 $ pour les familles.

Durant la plus grande partie de l'existence du RACCM puis du RSSFP, la franchise annuelle était de 25 $ pour une protection individuelle et de 40 $ ou 50 $ pour une protection familiale. En 1997, la franchise est passée à 60 $ pour la protection individuelle et à 100 $ pour la protection familiale. Le taux correspondant à l'assurance partielle à l'égard de la plupart des dépenses admissibles acquittées par les participants est toujours demeuré à 20 % (autrement dit, les dépenses admissibles sont remboursées à concurrence de 80 %).

Coûts du Régime

Dans notre analyse du RSSFP, nous avons fait une ventilation des coûts selon les différents domaines de l'administration fédérale pour l'exercice 2002-2003. Les difficultés que poserait une telle répartition pour les années antérieures seraient sans doute plus grandes que ses avantages éventuels, de sorte que nous avons décidé de nous concentrer ici sur l'ensemble du RSSFP et d'y faire brièvement mention dans les sections « Rétrospectives » de la suite de notre analyse. Cela nous apparaît raisonnable, car le régime dispose d'une administration unifiée.

Le coût représenté par le RSSFP correspond à la somme des remboursements versés, des frais administratifs de la société d'assurances qui gère le régime et des taxes payables. Voici les coûts totaux depuis 1995 :

Année	Coût total (M $)
1995	251,0
1996	266,9
1997	271,1
1998	297,1
1999	319,5
2000	354,6
2001	408,9
2002	446,2

L'élément de ces coûts visant les frais d'administration et les taxes est passé de près de 12,5 millions de dollars en 1995 à environ 22,2 millions de dollars.

Financement du Régime

Le montant total versé par le Conseil du Trésor au nom du gouvernement fédéral a été, selon les estimations, de près de 84 millions de dollars en 1990‑1991, de 125 millions de dollars en 1991‑1992, de 140 millions de dollars en 1992‑1993 et de 156 millions de dollars en 1993‑1994. De 1994‑1995 à 1999‑2000, le coût annuel assumé par l'employeur a été d'environ 175 millions de dollars. C'est durant cette période que les excédents accumulés dans le cadre du RACCM ont été affectés à l'augmentation des coûts et que, après 1997, les taux mensuels de cotisation des pensionnés ont grimpé de près de 100 %. Depuis, les coûts ont augmenté de façon marquée, passant de 283 millions de dollars en 2000‑2001 à 350 millions de dollars en 2001‑2002 et à 422 millions de dollars en 2002‑2003.

La figure 2069 retrace l'évolution des cotisations de l'employeur à partir de 1992‑1993, le coût total du RSSFP et les cotisations estimatives d'autres sources. Elle montre en partie que les cotisations de l'employeur et l'excédent du RACCM ont contribué à limiter les cotisations de l'employeur au cours des années qui ont suivi 1992. Les cotisations des pensionnés ont elles aussi été importantes. Au début des années 1990, elles sont passées de 33,5 millions de dollars à environ 55 millions de dollars. À compter de 1997, lorsque les taux de cotisation des pensionnés ont en fait doublé, le total a grimpé aux environs de 74 millions de dollars. Les cotisations des employés représentent un montant très modeste car elles se limitent à la couverture des frais hospitaliers de niveaux II et III. Elles ont oscillé autour de 7 millions de dollars depuis 1996.

Figure 2069
Sources de financement et coûts totaux du Régime de soins de santé de la fonction publique, 1992 à 2002*

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* Note : Les coûts ont trait aux années civiles, tandis que les sources de financement ont trait aux exercices. Bien qu'il y ait une certaine distorsion, nous avons utilisé les années civiles dans la légende horizontale. Les relevés de cotisations de l'employeur avant 1993‑1994 ont été détruits, de sorte que les chiffres pour les premières années sont des estimations. Les cotisations des pensionnés et des employés sont estimées à l'aide d'un modèle de coût.

Historique des demandes de remboursement

Le tableau 2070 fait voir l'évolution des demandes de remboursement dans le cadre du RSSFP et le nombre de participants de 1985 à 2002. On peut y constater qu'en 1991, il y avait près de 460 000 participants et que ce nombre est demeuré assez stable jusqu'en 1999, après quoi il a augmenté pour atteindre un peu plus de 500 000 en 2002. Si l'on considère les changements rapides survenus au sein de la fonction publique durant ces années, la participation au RSSFP apparaît fort stable. Cela tient compte du fait que, lorsque le nombre de participants actifs a chuté de 50 000 entre 1991 et 1998 (en raison du choix de Postes Canada de ne plus adhérer au régime et de la réduction des effectifs consécutive à l'Examen des programmes), le nombre de pensionnés participant au régime a crû d'environ 40 000 entre 1991 et 2002. La proportion de participants qui sont des pensionnés est ainsi passée d'environ 36 % à 45 % durant cette période.

Le tableau 2070 renferme des données sur l'augmentation des demandes de remboursement dans le cadre du RSSFP depuis 1985. Cette année‑là, la valeur des remboursements se chiffrait à 63,3 millions de dollars, soit un coût par participant de 154,30 $. Dès 1990, ces montants avaient doublé, atteignant 134,4 millions de dollars pour la valeur totale des remboursements et un coût par participant de 300 $. En 1998, ils avaient doublé à nouveau pour atteindre 284,8 millions de dollars et 616 $, respectivement. Enfin, la valeur totale des remboursements en 2002 était de 424,8 millions de dollars et le coût par participant, de 841 $.

Tableau 2070 Sommaire du nombre de participants au Régime de soins de santé de la fonction publique et des remboursements au cours d'années choisies, de 1985 à 2002
Année	Nombre de participants	Remboursements (M $)	Remboursements par participant ($)
1985	410 000	63,3	154
1990	448 000	134,4	300
1991	463 279	155,7	336
1992	487 480	178,9	367
1993	465 657	223,8	481
1994	472 515	232,1	491
1995	472 395	238,6	505
1996	462 627	254,9	551
1997	462 157	259,0	560
1998	462 667	284,8	616
1999	467 379	304,9	652
2000	474 657	337,9	712
2001	489 443	389,1	795
2002	505 276	424,8	841

Au tableau 2071, nous comparons les dépenses par catégorie en 1992, 1997 et 2002. On peut ainsi constater que le coût des médicaments est de loin le principal facteur expliquant la hausse des coûts. En effet, si l'on considère l'écart de 246 millions de dollars du coût des remboursements entre 1992 et 2002, la part de ce montant attribuable au coût des médicaments se chiffre à 184 millions de dollars, soit les trois quarts environ de l'augmentation. À l'opposé, le coût d'éléments comme les frais d'hospitalisation et les dépenses reliées aux soins de la vue a peu augmenté; en fait, il a même diminué en proportion des dépenses totales.

Tableau 2071 Ventilation des remboursements dans le cadre du RSSFP selon le type de prestations au cours d'années choisies, de 1992 à 2002
Prestation	1992		1997		2002
	Montant (M $)	Pour- centage	Montant (M $)	Pourcentage	Montant (M $)	Pour- centage
Médicaments	83,6	46,8	129,3	49,8	267,3	62,9
Hospitalisation	34,9	19,5	45,8	17,7	35,5	8,4
Soins de la vue	13,8	7,7	24,4	9,4	26,9	6,3
Autres	34,3	19,2	51,3	19,9	82,5	19,4
Régime complémentaire	166,6	93,2	250,8	96,8	412,2	97,0
Régime étendu	12,2	6,8	8,2	3,2	12,6	3,0
Total — RSSFP	178,8	100,0	259,0	100,0	424,8	100,0

Les remboursements relatifs aux employés participants et à leurs personnes à charge ont totalisé 84,2 millions de dollars (46,7 %) en 1992, 99,2 millions de dollars (38,3 %) en 1997 et 166,6 millions de dollars (39,2 %) en 2002, et ceux relatifs aux pensionnés participants et à leurs personnes à charge, 75,7 millions de dollars (42,3 %) en 1992, 143,7 millions de dollars (55,4 %) en 1997 et 233,8 millions de dollars (55 %) en 2002. Les autres remboursements concernaient des personnes à charge des membres des Forces canadiennes et de la GRC.

Régime de soins dentaires de la fonction publique

Le Régime de soins dentaires (RSD) de la fonction publique couvre les soins dentaires courants et raisonnablement nécessaires pour prévenir les maladies ou les défauts des dents. Voici les principales catégories de protection :

Entretien préventif de routine

Comprend les services de diagnostic, le nettoyage et le polissage des dents, les obturations et les traitements radiculaires.

Restaurations majeures

Comprend notamment les couronnes, les dentiers et les pontiques.

Services d'orthodontie 

Comprend la correction de problèmes comme les dents protubérantes ou mal alignées.

Les participants ont droit au remboursement de 90 % du coût standard (d'après le barème du coût des soins dentaires de la province pour l'année précédente) pour l'entretien préventif de routine, et à 50 % des coûts pour les deux autres types de service. Le montant total remboursable au titre des traitements d'orthodontie est limité à un maximum cumulatif de 2 500 $ par bénéficiaire, et en 2002, la limite annuelle était de 1 400 $ par bénéficiaire. Il y a également une franchise annuelle de 25 $ par participant et de 50 $ pour deux bénéficiaires ou plus faisant partie d'une même famille.

Le RSD comprend des sous‑régimes pour les employés représentés par l'Alliance de la Fonction publique du Canada et un autre pour les employés représentés par les 15 autres agents de négociation du Conseil national mixte. Le sous‑régime du CNM couvre le personnel de direction, les employés exclus et non représentés et d'autres groupes comme les employés du Parlement et les juges de nomination fédérale. Ces deux sous‑régimes couvrent également les personnes à charge des participants. Il y aussi des sous‑régimes pour les personnes à charge des membres des Forces canadiennes et de la GRC et pour les membres admissibles de la réserve des Forces canadiennes. Les protections et les modalités sont essentiellement les mêmes pour tous les sous‑régimes^[94].

En 2002, le RSD comptait environ 330 500 participants. Cela englobe environ 250 000 participants aux sous‑régimes de l'AFPC et du CNM, approximativement 41 000 autres personnes à charge visées par le sous‑régime des Forces canadiennes, quelque 18 000 personnes à charge couvertes par le sous‑régime des membres de la GRC et environ 20 700 bénéficiaires du sous‑régime de la réserve des Forces canadiennes.

Les demandes de remboursement présentées en 2002 ont totalisé approximativement 155,9 millions de dollars. Les frais d'administration et les taxes ont fait passer le coût total du régime à quelque 167,3 millions de dollars. On estime que la part de ce montant attribuable au domaine du noyau de la fonction publique est de l'ordre de 87,6 millions de dollars. La Great West, compagnie d'assurance‑vie, administre le RSD sur la base des services administratifs seulement.

Le gouvernement assume intégralement le coût du RSD^[95] (les revenus d'intérêts sur le fond de caisse étaient négligeables). En réalité cependant, les employés ont versé des cotisations « virtuelles » équivalant à environ 20 millions de dollars en 2002. En effet, en 1987, le Conseil du Trésor et les syndicats de la fonction publique ont convenu d'affecter au RSD le remboursement au titre des cotisations d'assurance‑emploi se rapportant aux programmes de congés de maladie et de congés de maternité à la charge du gouvernement. Auparavant, ce montant était remboursé annuellement à chaque employé.

Figure 2072
Revenus et dépenses du Régime de soins dentaires de la fonction publique, 2002

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Les 155,9 millions de dollars versés en remboursement en 2002 se répartissent comme suit entre les trois principales catégories 

Entretien préventif de routine	117,1 millions de dollars
Restaurations majeures	21,2 millions de dollars
Services d'orthodontie	17,6 millions de dollars

Le coût moyen des remboursements pour l'ensemble du RSD a été d'environ 470 $ par participant en 2002. Les participants ont réclamé en moyenne 10,5 unités —tout service reçu en vertu du régime — à un coût unitaire moyen d'environ 45 $.

Employeurs distincts

Les coûts du Régime de soins dentaires pour le domaine des employeurs distincts ont totalisé environ 32,7 millions de dollars en 2002.

Rétrospective — Régime de soins dentaires de la fonction publique

Protection du Régime et partage des coûts

Le RSD a été mis en place en 1987. Les cotisations destinées à financer ce régime de type services administratifs seulement étaient au départ réparties également entre l'employeur et les employés. Toutefois, un règlement à l'amiable conclu presque aussitôt après par le Conseil du Trésor et les syndicats de la fonction publique a eu pour conséquence que l'employeur a assumé la totalité des coûts^[96]. En dehors de ce changement, les modalités du RSD sont demeurées à peu près les mêmes. La couverture est automatique; le taux de remboursement est de 90 % ou de 50 %, selon le service, et la franchise annuelle est de 25 $ pour les particuliers et de 50 $ pour les familles.

Le tableau 2073 présente les principales données historiques sur le nombre de participants et la valeur des demandes de remboursement depuis la création du RSD en 1988. Les participants comprennent les employés faisant partie des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, les membres de la Force de réserve des Forces canadiennes et les personnes à charge des membres des Forces canadiennes et de la GRC. Le nombre total de participants a augmenté au cours des premières années d'existence du RSD, grimpant jusqu'à 352 000 en 1993, puis retombant à 291 000 en 1998 par suite de l'Examen des programmes. Depuis, ce nombre a de nouveau été en hausse, à l'instar de l'effectif de la fonction publique pour atteindre quelque 330 490 participants en 2002.

Coûts du Régime et historique des demandes de remboursement

Les données du tableau 2073 sur les demandes de remboursement montrent que la valeur totale des paiements effectués a augmenté assez rapidement, doublant presque entre 1988 (61,1 millions de dollars environ) et 1993 (118,4 millions de dollars). La valeur des demandes s'est ensuite maintenue entre 120 et 130 millions de dollars jusqu'en 2000; par la suite, elle a augmenté rapidement, atteignant 155,9 millions de dollars en 2002. Le montant des paiements par participant a pris plus longtemps à doubler; d'un peu plus de 200 $ en 1988, il s'établissait à 423 $ en 1996. Ce montant a ensuite baissé avant de rebondir récemment pour atteindre 472 $ en 2002.

Tableau 2073 Nombre de participants au Régime de soins dentaires de la fonction publique et demandes de remboursement, de 1988 à 2002
Année	Nombre de participants	Valeur totale des demandes de remboursement (M $)	Valeur moyenne des demandes de remboursement ($)
1988	304 000	61,1	201
1989	306 100	67,3	220
1990	308 900	77,2	250
1991	344 600	88,5	257
1992	347 035	104,1	300
1993	352 300	118,4	336
1994	348 200	123,4	354
1995	322 300	126,4	392
1996	303 405	128,2	423
1997	297 607	117,9	396
1998	291 066	118,5	407
1999	299 713	120,7	403
2000	310 912	130,5	420
2001	324 509	139,0	428
2002	330 490	155,9	472

Les coûts totaux du régime ont généralement été de 7 % supérieur au seul coût des demandes de remboursement. Le coût total des taxes et des charges administratives facturées par la compagnie d'assurance qui gère le régime a augmenté, passant d'environ 7,3 millions de dollars en 1992 à près de 10,6 millions de dollars en 2002. Les coûts totaux du régime ont atteint 111,5 millions de dollars en 1992 et 167,3 millions de dollars en 2002.

La répartition des réclamations entre les trois grandes catégories au cours des dix dernières années est illustrée au tableau 2074. Si la part attribuable à l'entretien préventif de routine est demeurée stable (près des trois quarts du coût total), celle des services d'orthodontie est passée de 8,2 % à 11,3 %.

Tableau 2074 Demandes de remboursement dans le cadre du Régime de soins dentaires de la fonction publique selon la catégorie, de 1992 à 2002
Catégorie	1992		1997		2002
	Valeur (M $)	%	Valeur (M $)	%	Valeur (M $)	%
Entretien préventif de routine	80,1	76,9	87,3	74,1	117,1	75,1
Restaurations majeures	15,5	14,9	17,6	14,9	21,2	13,6
Services d'orthodontie	8,5	8,2	13	11,0	17,6	11,3
Total	104,1	100,0	117,9	100,0	155,9	100,0

Avantages sociaux des pensionnés non liés à la pension

Les fonctionnaires à la retraite, leur conjoint et leurs personnes à charge bénéficient de plusieurs avantages sociaux offerts par le gouvernement fédéral. Les plus importants sont le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) et le Régime de soins dentaires des pensionnés (RSDP).

Régime de soins de santé de la fonction publique – Pensionnés

Le RSSFP complète les régimes provinciaux de santé, plus particulièrement en ce qui touche les médicaments sur ordonnance, les honoraires d'un professionnel de la santé, les frais d'hospitalisation et les soins de la vue. Comme nous l'avons déjà souligné, approximativement 227 000 (45 %) des 505 000 participants au RSSFP étaient des pensionnés. La part du coût total des demandes de remboursement présentées en 2002 attribuable aux pensionnés et à leurs personnes à charge était d'environ 233,8 millions de dollars, soit quelque 55 % des demandes présentées dans le cadre du RSSFP. À noter que ce groupe comprend l'ensemble des pensionnés fédéraux, toutes catégories confondues, y compris ceux des Forces armées et de la GRC.

Les cotisations de l'employeur au titre des prestations du RSSFP destinées aux pensionnés se sont élevées à environ 163 millions de dollars en 2002‑2003. En 2002, les pensionnés ont versé approximativement 73,8 millions de dollars au titre des coûts du RSSFP, soit quelque 89 % des cotisations non patronales.

Régime de soins dentaires des pensionnés

Le Régime de services dentaires pour les pensionnés (RSDP) est un régime à participation facultative mis sur pied par le Conseil du Trésor à l'intention des pensionnés de la fonction publique et de leurs personnes à charge admissibles. Ce régime a été instauré en 2001 dans le cadre d'une série d'améliorations aux avantages sociaux liés aux pensions de retraite, à l'assurance-vie et à la prestation de décès. Le RSDP est un régime contributif; les prestations aux pensionnés sont versées selon la même formule que celles versées en vertu du Régime de soins de santé de la fonction publique. Le régime est administré par la compagnie d'assurance Sun Life, qui fournit uniquement des services administratifs, c'est-à-dire une formule identique à celle en vertu de laquelle est administré le régime principal.

Figure 2075
Aperçu des revenus et des dépenses du Régime de soins dentaires de la fonction publique, 2002

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Les paramètres de base de ce régime ont très peu changé au cours des premières années. Le nombre de participants a légèrement augmenté, passant de 124 000 environ la première année à près de 134 000 en 2002. La moitié environ des participants ont des personnes à charge admissibles. La valeur totale des demandes de remboursement a également été très stable jusqu'ici, se situant en gros entre 59 et 60 millions de dollars par année. La valeur moyenne des demandes par participant a pour sa part diminué, passant de 472 $ en 2001 à 445 $ en 2002. Ce montant ressemble beaucoup à celui ayant trait au RSD, dont la taille est bien plus grande. Le coût total du RSDP a été de 5 % supérieur au seul coût des demandes de remboursement; les frais administratifs et les taxes payables annuellement étant légèrement supérieurs à 3 millions de dollars.

Lors de la création du RSDP, le gouvernement a convenu d'en assumer 60 % des coûts. Jusqu'ici, les taux de cotisation des membres ont permis de couvrir plus de 60 % des coûts totaux du régime, ce qui revient à dire que la répartition du coût prévue au départ entre l'employeur et les pensionnés s'est retrouvée inversée dans les faits. Les participants versent 16 $ par mois pour une personne seule, 31,96 $ pour un participant et un proche admissible ou 47,96 $ pour une famille de plus de deux personnes. Les cotisations des membres ont totalisé 36,8 millions de dollars en 2001 et ont atteint 40,7 millions de dollars en 2002. Le gouvernement assume la différence entre le coût du régime et la valeur des cotisations des employés. En 2001, la somme affectée au régime par le Conseil du Trésor a atteint 24,9 millions de dollars et elle n'était plus que de quelque 22,2 millions de dollars en 2002, soit environ le tiers du total. Avec le temps, il est prévu que l'employeur assumera à peu près 60 % des coûts totaux.

Passif au titre des avantages sociaux des pensionnés non liés à la pension

Le RSSFP et le RSDP se traduisent donc tous deux par une obligation prospective de payer la part de l'employeur à l'égard des demandes futures des pensionnés. Cela vaut à la fois pour les participants déjà à la retraite et pour les employés actuels. Les Comptes publics du Canada font une estimation actuarielle de ces coûts futurs. En mars 2003, la valeur estimative du passif futur du RSSFP était de 5,8 milliards de dollars, déduction faite des cotisations des participants. Ce montant estimatif a augmenté de quelque 350 millions de dollars depuis mars 2002, soit d'environ 6,3 %. Le montant estimatif du passif éventuel du RSDP était d'environ 1,39 milliard de dollars en mars 2003, en hausse de la même proportion au cours de l'année.

Autres avantages non liés à la pension

Comme nous l'avons indiqué dans les sections précédentes, les fonctionnaires à la retraite bénéficient d'autres avantages non liés à la pension, dont :

• la prestation supplémentaire de décès;
• la protection d'assurance‑vie pour les membres de la direction dans le cadre du Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la fonction publique;
• les prestations d'assurance‑invalidité ou d'assurance‑invalidité de longue durée, qui peuvent être maintenues jusqu'à l'âge de 65 ans pour combler tout écart entre les droits prévus par ces régimes et le total des autres prestations y compris la pension de la fonction publique.

Employeurs distincts

Les avantages non liés à la pension offerts aux pensionnés sont également accessibles à la plupart des anciens employés admissibles des employeurs distincts, dans les domaines des soins de santé et des soins dentaires, de l'assurance-vie et des autres prestations dont bénéficient les employés retraités qui touchent une pension, généralement aux mêmes conditions que pour les pensionnés qui ont pris leur retraite du noyau de la fonction publique.

 

9. Conclusion — Rémunération totale dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts

Pour résumer le tout, le tableau 2076 regroupe les différents éléments de la rémunération totale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts pour trois exercices clés :

• 1990‑1991, le point de départ pour la plupart de nos travaux d'analyse et le dernier exercice avant les gels salariaux du début des années 1990;
• 1997‑1998, le creux de l'emploi et de la rémunération totale dans la foulée de l'Examen des programmes;
• 2002‑2003, le dernier exercice pour lequel des renseignements complets étaient disponibles aux fins du présent rapport.

Le résumé et notre analyse antérieure montrent clairement que les deux facteurs clés derrière la croissance des dépenses ont été les traitements et salaires et les cotisations de l'employeur au régime de pension. Ensemble, ces éléments ont connu une croissance de 4,6 milliards de dollars (88 % de l'augmentation totale) entre 1990‑1991 et 2002‑2003. De 1997‑1998 à 2002‑2003, ils ont progressé de 5,2 milliards de dollars, soit près de 87 % de la croissance totale.

Ceci conclut notre analyse de la rémunération totale dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Nous allons maintenant nous pencher sur le domaine des Forces canadiennes.

Tableau 2076 Évolution de la rémunération totale, domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003
PRESTATIONS AUX EMPLOYÉS Domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts	COÛT POUR L'EMPLOYEUR (Milliards $)
	1990‑1991*	1997‑1998	2002‑2003
Traitements et salaires (paye régulière)	9,10	8,20	12,50
Rémunération au rendement — montants forfaitaires seulement	0,02	0,02	0,06
Indemnités provisoires de recrutement et de maintien en poste et autres indemnités et primes	0,35 (1993‑1994)	0,30	0,53
Primes pour heures supplémentaires	0,29	0,21	0,35
Paiements rétroactifs**	0,25	0,25	0,25
Retenues à la source – RPC/RRQ – A‑E – Cotisations aux régimes provinciaux d'assurance‑santé	0,32	0,41	0,65
Pensions	0,56	0,83	1,8
Assurance‑vie et assurance‑invalidité – Prestation supplémentaire de décès – Assurance‑vie du RACGFP – Indemnisation des travailleurs – Assurance‑invalidité – Assurance‑invalidité de longue durée du RACGFP	0,20	0,18	0,21
Régimes de soins de santé et de soins dentaires – Impôt‑santé des provinces sur les salaires – Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) – Régime de soins dentaires (RSD) – Taxe de vente du Québec)	0,40 (1993‑1994)	0,38	0,55
Indemnité de départ	0,12	0,23	0,12
Indemnités en espèces tenant lieu de congé	0,04 (1993‑1994)	0,03 (1998‑1999)	0,04***
Total	11,60	11,00	17,00
* Certains chiffres visent les exercices les plus rapprochés de ceux pour lesquels des données étaient disponibles. Ce qu'il importe de signaler, c'est que différents chiffres attribués à 1990‑1991 sont de fait des données visant 1991‑1992, 1993‑1994 et, dans un cas, 1989‑1990. **  S'applique aux exercices antérieurs; inclus dans le total à titre de montant pluriannuel typique. *** Comprend uniquement les données pour le domaine du noyau de la fonction publique.

 

SECTION DEUX - AUTRES DOMAINES

10. Rémunération dans le domaine des Forces canadiennes

En mars 2003, au total, la Force régulière et la réserve active comptaient environ 84 400 membres. On a recensé environ 62 185 membres de la Force régulière (y compris 1 120 réservistes à temps plein affectés à des opérations) et quelque 22 250 membres de la première réserve^[97].

Rémunération totale

En mars 2003, la solde régulière des Forces canadiennes totalisait quelque 3,7 milliards de dollars^[98]. Le total des coûts à la charge du gouvernement pour toutes les composantes de la rémunération dans ce domaine a atteint quelque 5,3 milliards de dollars.

Les salaires ont totalisé environ 3,3 milliards de dollars pour les membres de la Force régulière, et environ 0,4 milliard de dollars pour les membres de la première réserve. De façon générale, les salaires moyens ont été d'environ 52 700 $ et 17 900 $ respectivement pour les deux groupes.

Fondamentalement, les principes à partir desquels la rémunération des militaires est déterminée combinent plusieurs perspectives.

• Premièrement, les Forces canadiennes reconnaissent les principes généraux de la rémunération dans l'administration fédérale comme la parité interne et externe, la compétitivité avec le marché du travail externe et l'abordabilité.
• Deuxièmement, la rémunération doit refléter les caractéristiques distinctives du service militaire. Ces dernières comprennent l'insistance sur le besoin de travailler en équipe et la « perturbation causée par l'affectation ». Les membres des Forces canadiennes peuvent recevoir l'ordre de déménager ou de livrer bataille, être séparés de leur famille pendant de longues périodes, être privés du revenu de leur conjoint, devoir composer avec une liberté personnelle réduite et être complètement exposés au danger.
• Enfin, le régime de rémunération doit faire en sorte que la profession militaire suscite un respect tel que les gens s'engageront à servir avec honneur pendant de longues périodes puisqu'on ne peut faire l'acquisition des connaissances et du savoir‑faire militaires sur le marché en temps opportun.

Solde de base

Les Forces canadiennes utilisent un concept d'équipe hiérarchique afin de déterminer la solde. L'idée de départ est que les connaissances et les responsabilités augmentent avec le grade et que tous les membres ayant le même grade contribuent de façon égale à la mission. En fait, tous les membres ayant le même grade et la même expérience devraient gagner un montant correspondant à la valeur moyenne du travail des Forces à ce niveau. On accorde une plus grande valeur à la profession militaire (marins, soldats et pilotes) qu'aux tâches de soutien. Cette approche vise à relier la rémunération des militaires aux réalités de la technologie de haut niveau et des tactiques de combat d'aujourd'hui. Elle fait également en sorte que la solde ne fluctue pas en fonction d'une tâche précise, ce qui facilite la mobilité et l'exécution des tâches confiées aux membres d'une équipe.

Toutefois, les pressions qui s'exercent sur le marché du travail obligent les Forces à reconnaître également certaines spécialités. La constitution de deux groupes de métiers, les Spécialistes 1 et 2, et l'octroi d'une rémunération spéciale aux pilotes, au personnel des soins médicaux et dentaires et au personnel des services juridiques, aident à combler les pénuries de main‑d'œuvre et à conserver une expertise critique.

Conformément aux principes précités, la paye de base offerte dans les Forces canadiennes reflète la structure de ces dernières :

Militaires du rang

Ceux‑ci comprennent, par ordre ascendant de grade, les soldats, les caporaux, les caporaux‑chefs, les sergents, les adjudants, les adjudants‑maîtres et les adjudants‑chefs. À ces grades, il y a trois niveaux de rémunération :

• le niveau type, qui couvre approximativement 73,8 % des militaires du rang,
• le niveau Spécialiste 1 pour les postes comme ceux d'opérateur du contrôle aérospatial et de technicien médical, soit environ 24,6 % des militaires du rang,
• le niveau Spécialiste 2, qui englobe un petit nombre de postes comme celui de mécanicien de bord, soit approximativement 1,6 % des membres.

Officiers du service général

Cette catégorie englobe les grades d'élève‑officier, de sous‑lieutenant, de lieutenant, de capitaine, de major et de lieutenant‑colonel.

Officiers supérieurs

Comprend les colonels et les généraux à tous les grades.

Groupes spécialisés

Ces derniers englobent des professions fort différentes à divers niveaux que l'on distingue afin de mieux faire correspondre la rémunération à la situation du marché du travail externe. Ces professions comprennent :

• les pilotes^[99] (rémunérés selon leur grade, plus un incitatif financier);
• les avocats militaires (payés aux taux correspondant à leur niveau dans le groupe Droit du noyau de la fonction publique);
• les médecins et dentistes militaires (rémunérés selon les résultats d'enquêtes sectorielles);
• les juges militaires (dont la rémunération est généralement conforme à celle des juges des cours provinciales).

En droit, Sa Majesté est l'employeur des membres des Forces canadiennes et de la réserve. En vertu de la législation, le Conseil du Trésor est autorisé à fixer les niveaux de rémunération des militaires. Dans la pratique, la rémunération est gérée conjointement par le ministère de la Défense nationale, par l'intermédiaire du sous‑ministre adjoint (Ressources humaines – Militaires), et le Conseil du Trésor. Le MDN établit les taux réels de la solde et des avantages sociaux, de même que les politiques pertinentes, au moyen des Instructions sur la rémunération et les avantages sociaux. Le Conseil du Trésor approuve les politiques de rémunération des militaires, de même que l'augmentation éventuelle des crédits.

Chaque année, on procède au calcul comparatif de la rémunération totale des militaires du rang et des officiers du service général pour déterminer le pourcentage d'augmentation justifiée (PAJ) pour l'année. La rémunération totale découle d'une formule très précise qui englobe la solde, les avantages connexes, certains avantages non salariaux et les congés. La base de comparaison pour les militaires du rang est un groupe de postes essentiels de caporaux et de caporaux‑chefs. Il y en a de 3 à 5 dans chacun des quelque 80 groupes professionnels^[100]. Environ 55 % de ces derniers se doublent de comparateurs précis dans le noyau de la fonction publique. À l'aide de ces comparateurs, l'écart global de rémunération par rapport à la fonction publique est calculé afin d'obtenir le PAJ.

Dans le cas des officiers du service général, les comparateurs des grades de capitaine, de major et de lieutenant‑colonel sont jumelés à la fonction publique à l'aide d'une version modifiée du plan Hay. Le PAJ est établi de la même façon que pour les militaires du rang.

Les pourcentages globaux d'augmentation approuvés par le Conseil du Trésor ne correspondent habituellement pas au PAJ. Pour 2002‑2003, en raison de divergences au sujet de la formule et de son calcul et dans le but de rendre une décision en temps opportun, des augmentations de 4,5 % ont été approuvées pour les officiers du service général et de 4,0 % pour les militaires du rang, et il a été convenu d'examiner conjointement la méthode d'approbation des augmentations de la solde.

Solde des officiers supérieurs

La solde des officiers supérieurs est directement liée à celle des membres du groupe de la direction dans le noyau de la fonction publique. Sur la base d'une évaluation des postes‑repères appropriés, les correspondances sont les suivantes :

• pour les colonels, le maximum est le salaire des EX 1 plus 13 % de l'écart entre les EX 1 et les EX 2;
• pour les brigadiers‑généraux, le maximum est le salaire des EX 2 plus 32 % de l'écart entre les EX 2 et les EX 3;
• pour les majors‑généraux, le maximum est le salaire des EX 3 plus 86 % de l'écart entre les EX 3 et les EX 4;
• pour les lieutenants‑généraux, l'échelle salariale est celle des EX 5.

L'emploi d'une méthode différente pour ces grades supérieurs signifie que, dans certains cas, les taux de la solde de lieutenant‑colonel peuvent s'approcher de ceux du rang d'officier le plus rapproché, celui de colonel. En 2002‑2003, l'écart n'était que de 4,7 %.

Outre le montant issu de l'évaluation de comparabilité, la solde de base comprend trois autres éléments :

• Le facteur militaire, équivaut à 7,5 % de la solde des militaires du rang et à 6,5 % pour les officiers du service général. Ce facteur vise à compenser le niveau accru du risque personnel et des restrictions au chapitre des libertés personnelles qui sont propres à la vie militaire.
• La disposition d'application générale tenant lieu de rémunération pour les heures supplémentaires au taux de 6 % pour les militaires du rang et de 4 % pour les officiers du service général.
• La rémunération d'intérim équivalant à 0,51 % pour les militaires du rang et à 0,66 % pour les officiers du service général. Cet élément constitue un supplément à l'intention des membres occupant provisoirement un grade plus élevé sans y être promu ou sans toucher une rémunération d'intérim proprement dite.
• La solde des officiers supérieurs ne comprend pas ces éléments.

En 2002‑2003, les taux annuels standards de la solde des militaires du rang se situaient donc entre un minimum de 25 968 $ pour les soldats et un maximum de 71 280 $ pour les adjudants‑chefs. Dans le cas du grade comptant le plus de membres, soit celui de caporal (qui regroupe approximativement la moitié des militaires du rang), la solde se situait entre 43 644 $ et 46 152 $. Les caporaux du groupe Spécialistes 1 gagnent environ 9 % de plus que le maximum; dans le cas des caporaux du groupe Spécialistes 2, l'écart par rapport au maximum du groupe Spécialistes 1 est d'environ 7 %.

Toujours en 2002‑2003, les taux annuels de la solde des officiers non spécialistes variaient entre 42 120 $ pour un nouveau sous‑lieutenant et un maximum de 160 900 $ pour un lieutenant‑général. Les pilotes gagnaient entre 44 580 $ et 98 688 $. Les médecins et dentistes militaires pouvaient gagner jusqu'à 200 300 $ et les avocats militaires, jusqu'à 159 700 $.

Les membres de la réserve touchent des taux journaliers qui correspondent généralement à 85 % de la solde d'un membre de la Force régulière. Ceux qui servent moins de 30 jours touchent une indemnité de 9 % tenant lieu de congé. Les membres de la réserve participant à des opérations (service en classe C) reçoivent 100 % de la solde.

Le cheminement vers le maximum de l'échelle salariale repose sur des augmentations d'échelon annuelles constituant une « prime de rendement ». Cette prime représente 1,5 % pour les militaires du rang et 2 % pour les officiers du service général. En réalité, ces augmentations sont automatiques parce qu'elles sont toujours appliquées à moins d'être annulées par le commandant, ce qui est très rare.

La montée en grade repose sur les évaluations de rendement et sur l'ordre de mérite établi chaque année par un conseil de promotion. Les promotions effectives à partir des listes de mérite dépendent du nombre de postes vacants pour chaque grade. À l'intérieur d'un grade donné, la solde augmente d'un échelon par année jusqu'à ce que le membre touche le maximum de l'échelle. Il convient de souligner qu'habituellement, les membres commencent au bas de l'échelle à titre de soldats ou d'élèves‑officiers, puis progressent au fil de leur carrière. En revanche, les employés de la fonction publique peuvent se joindre à cette dernière directement aux plus hauts échelons.

La figure 2077 illustre la distribution générale de la solde de base dans la Force régulière. Par rapport à la figure correspondante pour le noyau de la fonction publique, même s'il y a beaucoup plus de militaires touchant moins de 35 000 $ (approximativement 7 600, soit plus de 12 %), le seuil distinguant le premier quartile du deuxième était beaucoup plus élevé, soit approximativement 45 000 $.

Figure 2077
Ventilation de la solde annuelle réelle dans les Forces canadiennes régulières, par tranche de 5 000 $, mars 2003

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En revanche, à peine 1 % environ ont touché plus de 100 000 $, soit seulement le tiers de la proportion observée dans le noyau de la fonction publique. Il faut noter que la solde de base des militaires englobe à la fois le facteur militaire et une composante tenant lieu de rémunérations des heures supplémentaires, de sorte que les comparaisons directes avec la rémunération dans la fonction publique doivent être interprétées en fonction de cet élément.

Le tableau 2078 dresse un bilan sommaire de la solde des militaires selon leur catégorie. On y indique l'effectif, l'enveloppe salariale de base et la solde moyenne des membres par catégorie. Une tranche d'environ 235 millions de dollars de l'enveloppe salariale totale est consacrée au facteur militaire et une autre de quelque 180 millions de dollars est affectée aux heures supplémentaires.

Tableau 2078 Solde militaire selon la catégorie des membres, mars 2003
Catégorie	Effectif	Pourcentage (%)	Solde de base totale (M $)	Solde de base moyenne ($)
Militaires du rang	48 183	57,0	2 262,9	46 950
Officiers du service général	11 935	14,1	752,4	63 000
Pilotes	1 293	1,5	108,8	84 150
Avocats militaires	120	0,1	12,6	105 000
Médecins et dentistes militaires	294	0,3	44,2	150 300
Officiers supérieurs	360	0,4	39,7	110 300
Total partiel, Force régulière	62 185*	73,6	3 220,6	52 700***
Membres de la réserve	22 249	26,4	397,9	17 880
Total	84 434	100,0	3 618,5**
* Comprend 1 121 membres de la réserve travaillant à temps plein et considérés comme faisant partie de la Force régulière. ** Cela diffère légèrement du chiffre de 3,668 milliards de dollars présenté au tableau 2080, en raison de l'utilisation de méthodes d'estimation différentes. *** À vrai dire, les chiffres du tableau 2078 donnent un salaire moyen de 51 800 $. Nous utilisons 52 700 $ sur la base du salaire total apparaissant au tableau 2080, qui fournit des données comparables pour 1990‑1991 à 2002‑2003.

Composition des Forces canadiennes

Le tableau 2079 montre la répartition des membres de la Force régulière selon le grade en mars 2003, de même que la solde moyenne­ pour chaque grade.

D'après ce tableau, il est clair que certains écarts salariaux entre les grades sont très modestes, notamment entre un caporal et un caporal‑chef de même qu'entre un lieutenant‑colonel et un colonel. Par ailleurs, les écarts au maximum de l'échelle sont plus prononcés entre un capitaine et un major (presque 15 %), entre un soldat et un caporal (plus de 20 %), de même qu'entre les différents grades de général.

Tableau 2079 Ventilation des membres de la Force régulière, échelles salariales et salaire moyen selon le grade (à l'exclusion des groupes spécialisés), mars 2003
	Échelle salariale
Grade*	Effectif	Non‑ spécialistes	Médecins et dentistes	Avocats	Pilotes	Salaire moyen ($)
Lieutenant‑général	14	136 700-  160 900				158 500
Major‑général	18	119 900- 141 100				138 900
Brigadier‑général	42	98 600- 116 000	171 100- 200 300	131 100- 159 700		113 800
Colonel	302	86 100- 101 300	163 000- 188 800	99 300- 139 000		104 400
Lieutenant‑colonel	1 054	91 200- 97 100	154 900- 179 400	93 500- 119 200	94 600- 98 700	97 800
Major	3 162	78 700- 88 200	142 700- 182 900	75 100- 107 800	88 600- 93 600	86 700
Capitaine	5 769	58 200- 76 900	102 100- 146 800	54 200- 77 400	62 300- 87 700	71 350
Lieutenant	699	45 900- 55 200	48 400- 51 500		49 900- 59 300	48 400
Sous‑lieutenant	1 083	42 100- 42 700	39 100- 45 200		44 600- 45 200	44 000
Adjudant‑chef	645	68 400- 71 300				70 100
Adjudant‑maître	1 767	61 600- 64 100				63 800
Adjudant	3 642	55 800- 57 900				58 000**
Sergent	6 684	50 100- 52 100				52 500**
Caporal‑chef	8 442	45 400- 47 900				49 100**
Caporal	17 363	43 600- 46 100				46 200**
Soldat	9 417	25 900- 38 100				31 500**
Total	60 103
* Ces chiffres ne comprennent pas le rang d'élève‑officier. ** Le fait que le salaire moyen pour ces grades dépasse le maximum de l'échelle salariale est une anomalie inexpliquée des données.

Recrutement, promotions et départs

En 2002‑2003, il y a eu environ 4 612 recrues parmi les militaires du rang et 1 712 chez les officiers. Ces recrues représentaient approximativement 10,2 % de l'effectif total en mars 2003. Il y a eu environ 13 500 candidats.

Des occasions de promotion se présentent lorsque des postes deviennent vacants aux différents grades. En 2002‑2003, il y a eu environ 2 700 promotions parmi les militaires du rang, soit quelque 6 % de l'effectif. Approximativement 690 officiers du service général ont été promus à ce groupe ou à l'intérieur de celui‑ci, soit environ 6 % de l'effectif. En tout temps au cours de cet exercice, approximativement 150 membres occupaient un poste à titre intérimaire.

En 2002‑2003, quelque 3 130 militaires du rang et quelque 470 officiers du service général ont quitté les Forces canadiennes. Cela représente environ 7 % de l'effectif réel total des officiers du service général et des militaires du rang. Chez ces derniers, on compte 1 180 départs involontaires (soit environ 38 % des départs), principalement pour des raisons d'ordre médical (738). En outre, 710 autres ont été libérés volontairement pendant la période de formation de base et 1 620 ont pris leur retraite. Enfin, 46 membres sont morts en service pendant l'année.

Rétrospective — Évolution de l'emploi et de la rémunération

Depuis le début des années 1990, les Forces canadiennes ont connu des changements importants en ce qui concerne tant l'emploi que la rémunération. En résumé, durant cette période de 13 ans, on a pu observer quatre grandes tendances :

1. une réduction marquée du nombre de membres à temps plein et de membres de la Force de réserve;
2. la stabilité du nombre de membres par grade, assortie d'un léger transfert depuis les militaires du rang vers les officiers du service général;
3. des gels salariaux suivis de hausses des salaires moyens réels qui correspondent étroitement aux tendances observées dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts;
4. une certaine amélioration des indemnités et des autres avantages.

Évolution de 1991 à 2003

Il ressort clairement que l'effectif des Forces canadiennes diminue. Ainsi que le montre le tableau 2080 :

• le nombre de membres de la Force régulière, qui dépassait 88 600 en mars 1991, était descendu à 58 950 en mars 2000 et en mars 2001. Cela représente une réduction du tiers de l'effectif. En mars 2003, le nombre de membres avait augmenté de plus de 3 000, ce qui donnait une baisse nette de 30 % sur 12 ans.
• Le nombre de membres actifs de la Force de réserve a diminué dans des proportions équivalentes (33,6 %), passant de 33 500 environ en mars 1991 à 22 250 en mars 2003^[101].
• L'effectif combiné, qui était de 122 140 en mars 1991, était descendu à 84 369 en mars 2003.

Exprimée en dollars courants, la masse salariale des membres de la Force régulière et de la Force de réserve des Forces canadiennes^[102], qui était de 3,3 milliards de dollars en mars 1991, a baissé jusqu'à 2,9 milliards de dollars en 1997 avant de remonter de façon constante pour atteindre 3,7 milliards de dollars en mars 2003. En dollars courants, le changement net entre 1991 et 2003 a été de 360 millions de dollars (11 %). Si la comparaison est faite entre le creux atteint en mars 1998 et mars 2003, l'écart est de 27 %, ce qui donne une hausse réelle (c'est‑à‑dire en dollars constants) d'environ 13,8 %.

La paye de la Force régulière a chuté, passant d'un total avoisinant 3,2 milliards de dollars en 1993‑1994 à 2,6 milliards de dollars en 1996‑1997 pour progresser depuis et atteindre environ 3,3 milliards de dollars en 2002‑2003.

En dollars constants de 2002‑2003, la paye totale des militaires a atteint 3,6 milliards de dollars en 2002‑2003 en baisse par rapport à 4,2 milliards de dollars en 1990‑1991, mais en hausse par rapport aux 3,2 milliards de dollars enregistrés en 1997‑1998.

La masse salariale des membres de la Force de réserve fluctue en fonction du temps de travail et du taux de rémunération. C'est pourquoi on ne peut dégager aucune tendance au fil du temps à cet égard, la masse salariale de la Force de réserve variant beaucoup; de 202 millions de dollars en 1990‑1991 (lorsque l'effectif correspondant était le plus élevé), elle a grimpé jusqu'à 398 millions de dollars en 2002‑2003, année où le nombre de membres actifs était relativement bas.

L'examen de la rémunération brute moyenne (masse salariale totale des membres de la Force régulière divisée par le nombre de membres) permet de constater une croissance de quelque 17 700 $ (en dollars courants) entre 1990‑1991 et 2002‑2003. Les salaires moyens réels s'établissaient à 35 000 $ en 1990‑1991 et à 52 700 $ en 2002‑2003, ce qui représente une hausse de 50,6 % en dollars courants.

Tableau 2080 Évolution de l'effectif et de la masse salariale des Forces canadiennes, Force régulière et Force de réserve, de 1990‑1991 à 2002‑2003
Exercice	Membres de la Force régulière	Masse salariale de la Force régulière (K $)	Membres de la Force de réserve	Masse salariale de la Force de réserve (K $)	Effectif militaire total	Masse salariale totale* (K $)	Masse salariale totale* (milliers de $ constants)
1990‑1991	88 629	3 106 375	33 511	202 581	122 140	3 308 956	4 202 403
1991-1992	85 077	3 064 433	33 163	225 732	118 240	3 290 165	4 003 538
1992-1993	81 376	3 135 657	32 905	239 442	114 281	3 375 099	4 041 164
1993-1994	77 125	3 158 001	33 797	233 730	110 922	3 391 731	4 002 337
1994-1995	72 795	3 089 931	28 339	224 761	101 734	3 314 692	3 895 511
1995-1996	67 090	2 771 811	28 040	211 530	95 130	2 983 340	3 432 624
1996-1997	63 495	2 639 667	31 844	214 647	95 339	2 854 314	3 228 093
1997-1998	61 663	2 626 392	30 826	261 669	92 489	2 888 061	3 222 595
1998-1999	59 938	2 724 800	27 443	265 895	87 381	2 990 695	3 306 203
1999-2000	58 950	2 900 052	25 364	312 827	84 314	3 212 880	3 475 465
2000-2001	58 950	3 034 489	23 443	323 564	82 393	3 358 053	3 535 050
2001-2002	60 459	3 110 204	21 749	363 195	82 208	3 473 399	3 576 942
2002-2003	62 120	3 270 799	22 249	397 854	84 369	3 668 653	3 668 653
* Source : Comptes publics et MDN.

En dollars constants de 2002‑2003, la rémunération est passée de 44 500 $ en 1990‑1991 à 52 700 $ en 2002‑2003, soit une hausse de 18,4 % environ.

Si nous analysons en particulier la période qui a suivi l'Examen des programmes comme nous l'avons fait pour le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, nous observons que le salaire moyen en dollars courants est passé de 42 600 $ environ en 1997-1998 à 52 700 $ en 2002-2003, ce qui donne une hausse de 23,7 %. En dollars constants de 2002‑2003, le salaire moyen a plutôt progressé de 10,9 % (passant de 47 500 $ à 52 700 $ environ). Ces hausses du salaire moyen sont de 3 % à 4 % inférieures à celles enregistrées dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts pour la même période de cinq ans. Le domaine des Forces canadiennes est particulièrement différent du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts au chapitre de l'évolution de l'emploi. Si l'emploi a augmenté de 20 % environ entre 1997 et 2003 parmi les employés civils de la fonction publique, le nombre de militaires en service régulier a continué de diminuer après 1997, ne marquant une légère hausse qu'en 2003, ce qui donne une augmentation nette de l'effectif de la Force régulière de moins de 1 % de 1997 à 2003.

Les figures 2081, 2082 et 2083 schématisent ces changements de l'effectif et de la rémunération dans les Forces canadiennes.

Figure 2081
Aperçu de l'évolution du nombre de membres de la Force régulière, de réservistes et de l'effectif militaire actif total, de 1990‑1991 à 2002‑2003

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Figure 2082
Évolution de la masse salariale totale des membres de la Force régulière et des réservistes, séparément et ensemble, de 1993‑1994 à 2002‑2003

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Figure 2083
Évolution de la solde moyenne des membres réguliers des Forces canadiennes, en dollars courants et en dollars constants de 2003, 1993-1994 à 2002-2003

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Les tableaux 2084 et 2085 font voir la distribution des membres de la Force régulière des Forces canadiennes selon le grade au cours de chaque exercice depuis 1990‑1991 jusqu'à 2002‑2003. De façon générale, la distribution est demeurée assez stable, la proportion de membres de la Force régulière occupant les différents grades ayant peu changé pour huit des 15 grades indiqués dans les tableaux, soit tous les grades de général, celui de colonel, celui d'élève‑officier et tous les grades d'adjudant. Une hausse marquée est observée pour quatre grades :

• lieutenant‑colonel (de 1,4 % en 1990‑1991 à 1,7 % en 2002‑2003),
• major (de 4,4 % à 5,1 %),
• capitaine (de 8,5 % à 9,4 %),
• caporal (de 23,5 % à 28 %).

À l'opposé, il y a eu une baisse marquée de la proportion de membres ayant le grade de

• lieutenant (de 2,6 % à 1,7 %),
• sergent (de 12 % à 10,9 %)
• soldat (de 18,8 % à 15,1 %).

Si l'on emploie les grandes catégories qu'utilisent les militaires, c'est‑à‑dire officiers supérieurs (colonel et grades supérieurs), officiers du service général (élève‑officier jusqu'à lieutenant‑colonel) et militaires du rang (adjudants et grades inférieurs), on constate une continuité frappante. La proportion d'officiers supérieurs a décliné légèrement, passant de 0,63 % en 1990‑1991 à 0,61 % en 2002‑2003; dans le cas des officiers du service général, elle est passée de 20,7 % à 22 %, et dans celui des militaires du rang, de 78,7 % à 77,4 %.

Évolution de la rémunération de 1990 à 2003

Dans la logique de ce modeste changement de la structure des Forces canadiennes, on remarque une hausse de 2,7 % environ du coût associé au salaire moyen en raison de la distribution des grades en 2002‑2003 comparativement à 1990‑1991. De même que dans notre analyse des domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, nous avons pris comme point de départ le salaire moyen par grade en 2003 et l'avons appliqué à la structure existant en 1990‑1991; ce sont ces résultats que nous avons présentés précédemment. Si nous divisons cette période en deux segments dont le point de séparation est l'exercice 1997‑1998 — qui correspond au creux atteint à la suite de l'Examen des programmes —, deux tendances distinctes peuvent être observées. Au niveau du segment allant de 1990‑1991 à 1997‑1998, il y a eu une hausse de 4,3 % attribuable aux changements de la structure par grade, suivie, dans le deuxième segment (1997‑1998 à 2002‑2003), d'une baisse d'environ 1,5 %.

Tableau 2084 Effectif de la Force régulière des Forces canadiennes, par grade, de 1990‑1991 à 2002‑2003*
Grade	1990-1991	1991-1992	1992-1993	1993-1994	1994-1995	1995-1996	1996-1997	1997-1998	1998-1999	1999-2000	2000-2001	2001-2002	2002-2003
Général/ lieutenant- général	12	14	18	14	16	18	12	11	9	10	11	11	13
Major- général	37	35	30	28	31	25	23	17	18	20	19	19	18
Brigadier- général	101	90	85	76	69	66	59	46	42	42	45	42	41
Colonel	399	386	368	360	331	305	270	244	262	277	280	295	298
Lieutenant- colonel	1 218	1 243	1 229	1 210	1 147	1 071	942	905	894	934	955	1 011	1 053
Major	3 851	3 864	3 843	3 743	3 584	3 386	3 117	3 015	2 952	2 961	3 017	3 066	3 133
Capitaine	7 459	7 706	7 921	8 145	7 718	6 887	6 401	6 254	6 062	5 891	5 778	5 783	5 761
Lieutenant	2 239	2 149	1 872	1 567	1 270	1 067	941	775	860	987	1 030	960	1 020
Sous- lieutenant	1 136	874	715	580	526	500	418	491	511	542	617	747	892
Élève- officier	2 172	2 115	1 829	1 835	1 665	1 447	1 334	1 337	1 415	1 371	1 309	1 427	1 569
Adjudant- chef	1 054	1 044	1 037	980	912	803	710	602	578	583	598	627	642
Adjudant- maître	2 712	2 682	2 627	2 504	2 368	2 152	1 947	1 740	1 654	1 628	1 690	1 728	1 764
Adjudant	5 255	5 141	5 047	4 907	4 644	4 333	3 958	3 802	3 642	3 579	3 587	3 594	3 638
Sergent	10 497	10 311	9 999	9 481	8 911	8 164	7 352	7 057	6 773	6 590	6 602	6 604	6 627
Caporal- chef	12 401	12 129	11 819	11 116	10 562	9 932	9 414	8 972	8 665	8 437	8 381	8 422	8 340
Caporal	20 595	20 958	21 754	23 095	23 465	21 391	19 139	20 196	19 803	19 326	18 370	17 759	17 124
Soldat (formé)	4 484	5 660	5 285	3 725	1 606	1 075	1 583	1 312	1 499	1 547	1 219	1 332	1 582
Soldat (de base)	10 929	7 915	3 980	2 160	2 821	3 204	4 187	4 141	3 446	3 296	3 546	4 660	6 122
Soldat (recrue)	1 009	674	730	688	421	418	419	171	558	333	554	1 298	1 538
Total	87 560	84 990	80 188	76 214	72 067	66 244	62 226	61 088	59 643	58 354	57 608	59 385	61 175
* Le total des effectifs au tableau 2084 diffère légèrement de celui indiqué pour les membres de la Force régulière au tableau 2080. Les chiffres de ce tableau proviennent de Statistique Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor et sont présentés d'une manière compatible avec la déclaration de la masse salariale connexe, tandis que les chiffre du tableau 2084 sont des données « réelles » produites par les Forces canadiennes dans le cadre du processus de vérification.

Le changement net de 2,7 % dans la solde moyenne des militaires entre 1990‑1991 et 2002‑2003 décrit ici se compare avec l'augmentation du salaire moyen du noyau de la fonction publique d'environ 10,6 %, attribuable aux changements structurels par groupe et niveau. Nous en concluons que l'évolution de la composition de l'effectif des Forces canadiennes, à titre de facteur de hausse de la solde moyenne au cours des 12 derniers exercices a eu moins du quart de l'effet qu'il a pu avoir dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Tableau 2085 Répartition des membres de la Force régulière des Forces canadiennes, selon le grade, de 1990‑1991 à 2002‑2003
Grade	Pourcentage
	1990-1991	1991-1992	1992-1993	1993-1994	1994-1995	1995-1996	1996-1997	1997-1998	1998-1999	1999-2000	2000-2001	2001-2002	2002-2003
Général/ lieutenant-général	0,01	0,02	0,02	0,02	0,02	0,03	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02
Major‑général	0,04	0,04	0,04	0,04	0,04	0,04	0,04	0,03	0,03	0,03	0,03	0,03	0,03
Brigadier-général	0,12	0,11	0,11	0,10	0,10	0,10	0,09	0,08	0,07	0,07	0,08	0,07	0,07
Colonel	0,46	0,45	0,46	0,47	0,46	0,46	0,43	0,40	0,44	0,47	0,49	0,50	0,49
Lieutenant-colonel	1,39	1,46	1,53	1,59	1,59	1,62	1,51	1,48	1,50	1,60	1,66	1,70	1,72
Major	4,40	4,55	4,79	4,91	4,97	5,11	5,01	4,94	4,95	5,07	5,24	5,16	5,12
Capitaine	8,52	9,07	9,88	10,69	10,71	10,40	10,29	10,24	10,16	10,10	10,03	9,74	9,42
Lieutenant	2,56	2,53	2,33	2,06	1,76	1,61	1,51	1,27	1,44	1,69	1,79	1,62	1,67
Sous-lieutenant	1,30	1,03	0,89	0,76	0,73	0,75	0,67	0,80	0,86	0,93	1,07	1,26	1,46
Élève‑officier	2,48	2,49	2,28	2,41	2,31	2,18	2,14	2,19	2,37	2,35	2,27	2,40	2,56
Adjudant-chef	1,20	1,23	1,29	1,29	1,27	1,21	1,14	0,99	0,97	1,00	1,04	1,06	1,05
Adjudant-maître	3,10	3,16	3,28	3,29	3,29	3,25	3,13	2,85	2,77	2,79	2,93	2,91	2,88
Adjudant	6,00	6,05	6,29	6,44	6,44	6,54	6,36	6,22	6,11	6,13	6,23	6,05	5,95
Sergent	11,99	12,13	12,47	12,44	12,36	12,32	11,81	11,55	11,36	11,29	11,46	11,12	10,83
Caporal-chef	14,16	14,27	14,74	14,59	14,66	14,99	15,13	14,69	14,53	14,46	14,55	14,18	13,63
Caporal	23,52	24,66	27,13	30,30	32,56	32,29	30,76	33,06	33,20	33,12	31,89	29,90	27,99
Soldat (formé)	5,12	6,66	6,59	4,89	2,23	1,62	2,54	2,15	2,51	2,65	2,12	2,24	2,59
Soldat (de base)	12,48	9,31	4,96	2,83	3,91	4,84	6,73	6,78	5,78	5,65	6,16	7,85	10,01
Soldat (recrue)	1,15	0,79	0,91	0,90	0,58	0,63	0,67	0,28	0,94	0,57	0,96	2,19	2,51
Total	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

Augmenter les niveaux de salaire

Par conséquent, nous envisageons les hausses salariales au niveau des différents grades comme étant la raison principale expliquant la hausse du salaire moyen. Depuis la fin des années 1970, conformément aux lignes directrices émanant du Conseil du Trésor, la solde militaire est déterminée (du moins en théorie) au moyen d'une analyse comparative avec la rémunération dans la fonction publique — ce que l'on appelle la méthode de la rémunération globale. Ce processus de comparaison détaillée des différentes composantes de la rémunération permet de calculer la hausse de rémunération justifiée. Mais en bout de ligne, la hausse salariale approuvée est établie par le Conseil du Trésor en fonction de nombreux facteurs, et elle ne correspond pas forcément à cette hausse de rémunération justifiée. La méthode de la rémunération globale a été élaborée pour deux raisons. D'abord, par suite de l'unification des Forces canadiennes dans les années 1960, on a cherché un groupe de comparaison approprié en ce qui touche la solde militaire. On a décidé en fin de compte que la comparaison devait être faite avec la fonction publique. Ensuite, le Secrétariat du Conseil du Trésor tenait de plus en plus à ce que la politique de rémunération prenne en compte toutes les formes de rémunération.

Simple en théorie, la mise en œuvre de cette approche s'est révélée d'une application extrêmement complexe^[103]. Toutes les formes possibles et imaginables d'avantages étaient examinées de façon à établir lesquelles devaient être prises en compte. On a ensuite conçu des modes d'évaluation de chaque élément afin d'en calculer la valeur pécuniaire. Enfin, il a fallu déterminer des repères salariaux pertinents. Dans le cas des militaires du rang (MR), on a évalué une soixantaine de professions d'après les normes de classification pertinentes de la fonction publique, principalement à l'égard des emplois traditionnels de cols bleus. Cette analyse a permis de faire des comparaisons salariales au niveau du grade de caporal. La structure salariale applicable à des grades plus élevés de la catégorie des MR a été définie de façon à assurer une progression uniforme jusqu'aux rangs plus élevés. Les taux de rémunération des simples soldats étaient fondés sur un ratio de taux d'apprenti et de taux de compagnon en vigueur dans le cadre du Programme d'apprentissage de l'Ontario.

Étant donné que les officiers du service général (OSG) remplissent souvent des rôles non associés spécifiquement à une profession, il n'a pas été possible de s'entendre sur les repères à utiliser. C'est pourquoi la rémunération des OSG a été associée à un indice de hausses salariales pour les postes d'un type similaire dans le noyau de la fonction publique.

Le mécontentement provoqué par ce processus et les critiques émises dans un rapport du vérificateur général en 1990 ont conduit à la tenue d'un examen conjoint mené en 1992 par le Groupe consultatif sur la solde et la rémunération, composé de représentants du Conseil du Trésor et des Forces canadiennes. On a donc adopté une méthode plus exhaustive, dite de la « comparabilité salariale totale ». La question de savoir comment procéder à une comparaison dans le cas de la rémunération des OSG a été résolue au moyen d'un plan Hay modifié, qui avait déjà été utilisé par l'armée britannique. On a évalué un échantillon aléatoire de postes d'officier des Forces canadiennes et de postes de même type de la fonction publique, avec l'aide indépendante de Hay Associés.

Le Groupe consultatif a recommandé des hausses salariales de 14,7 % pour les officiers du service général (9,32 % par suite de l'application du plan Hay modifié pour préciser les valeurs relatives des postes par rapport à la fonction publique, le solde représentant l'effet net des changements touchant d'autres éléments de la rémunération globale), et de 6,7 % pour les militaires du rang. Ces recommandations n'ont pas été mises en œuvre en raison des gels salariaux imposés dans l'ensemble de l'administration fédérale en vertu de la Loi sur la rémunération du secteur public et des lois d'exécution du budget subséquentes. Une exception a été faite de manière à accorder une augmentation de 2,2 % aux MR en 1996, conformément à une recommandation faite avant les gels salariaux.

Le tableau 2086 récapitule les hausses des échelles salariales du personnel des Forces canadiennes depuis 1991. La colonne intitulée « Rémunération au rendement » a trait aux majorations à l'intérieur de l'échelle chaque année jusqu'à ce que le membre ait atteint le salaire maximum. La colonne « Hausses — comparabilité » correspond à la mise en œuvre progressive des hausses salariales recommandées en 1992 par le Groupe consultatif sur la solde et la rémunération. On considérait que ces hausses revenaient aux membres des Forces canadiennes après la fin du gel des salaires, en 1997.

Les augmentations économiques sont les augmentations approuvées chaque année par le Conseil du Trésor et qui correspondent en théorie (mais rarement dans les faits) à la hausse de rémunération justifiée découlant de la méthode de comparabilité salariale totale. En fait, depuis 2000, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les Forces canadiennes discutent de la manière d'asseoir le processus de définition des hausses de la solde sur une base plus solide. Les augmentations économiques accordées aux officiers supérieurs correspondent aux augmentations approuvées à l'égard des cadres civils de la fonction publique.

Le tableau 2086 montre que l'augmentation économique cumulative applicable aux échelles salariales des militaires du rang entre 1996‑1997 et 2002‑2003 s'est élevée à 24,7 %, lorsque mesurée en dollars courants. Si l'on tient compte de la mise en application progressive des hausses découlant de la méthode de comparabilité, qui se chiffrent à 6,8 %, les majorations d'échelle au cours de cette période de sept ans ont été de 33 %. Dans le cas des officiers du service général, les augmentations économiques ont donné lieu à des majorations d'échelle cumulatives de 20,5 % de 1997‑1998 à 2002‑2003. Si l'on ajoute la hausse nette de 14,7 découlant de la méthode de comparabilité, cela donne une augmentation totale de 37,7 % environ.

Pour ce qui est des officiers supérieurs, les augmentations économiques ont été de 21,4 % environ. Outre les augmentations économiques accordées à l'ensemble des cadres de la fonction publique, on a procédé à une nouvelle évaluation de l'équivalence des grades d'officier supérieur des Forces canadiennes aux niveaux du groupe Direction (EX) dans la fonction publique, les résultats de cette évaluation s'appliquant à compter d'avril 1999. Le grade de colonel est passé d'une équivalence directe au niveau EX 1 à une équivalence au niveau EX 1 plus 13 % de l'écart entre les niveaux EX 1 et EX 2; le grade de brigadier général est passé d'une équivalence au niveau EX 2 à une équivalence au niveau EX 2 plus 32 % de l'écart entre EX 2 et EX 3; dans le cas du grade de major‑général, on est passé d'une équivalence au niveau EX 3 plus 50 % de l'écart entre EX 3 et EX 4 à un équivalence au niveau EX 3 plus 86 % de cet écart. Enfin, l'équivalence applicable au grade de lieutenant‑général est demeurée au niveau EX 5.

Tableau 2086 Historique des augmentations salariales dans les Forces canadiennes de 1991 à 2003
Année	MR			OSG			Officiers supérieurs
	Rémunération au rendement	Augmentation économique	Hausse — comparabilité	Rémunération au rendement	Augmentation économique	Hausse — comparabilité	Rémunération au rendement	Augmentation économique
1991	Oui	0	0	Oui	0	0	Oui	0
1992	Oui	3,00 %	0	Oui	3,00 %	0	Gel	3,00 %
1993	Oui	0	0	Oui	0	0	Gel	0
1994	Gel	0	0	Gel	0	0	Gel	0
1995	Gel	0	0	Gel	0	0	Gel	0
1996	1,5 %	0	2,20 %	2,0 %	0	0	5,0 %	0
1997	1,5 %	2,24 %	2,11 %	2,0 %	1,59 %	3,53 %	5,0 %	0
1998	1,5 %	2,23 %	1,20 %	2,0 %	2,21 %	3,53 %	4,0 %	4,51 %
1999	1,5 %	8,93 %	1,13 %	2,0 %	5,23 %	7,02 %	5,25 %	2,01 %
2000	1,5 %	2,73 %	0	2,0 %	3,00 %	0	4,4 %	8,00 %
2001	1,5 %	2,50 %	0	2,0 %	2,50 %	0	Oui	3,10 %
2002	1,5 %	4,00 %	0	2,0 %	4,50 %	0	Oui	2,30 %
Total		24,68 %	6,80 %		20,54 %	14,70 %		21,44 %
Grand total			32,95 %			37,68 %

Le salaire moyen de l'ensemble des membres de la Force régulière, exprimé en dollars historiques, a augmenté de 23,7 % de 1997‑1998 à 2002‑2003. Ce résultat est inférieur à celui auquel on aurait pu s'attendre compte tenu des augmentations à l'intérieur de l'échelle salariale décrites au paragraphe précédent. Toutefois, le roulement du personnel pourrait bien avoir servi à atténuer l'effet des augmentations à l'intérieur de l'échelle salariale du salaire moyen global du domaine des Forces canadiennes.

Le tableau 2086 permet aussi de voir que des augmentations économiques particulièrement élevées ont été approuvées en 1999‑2000 : 8,93 % pour les MR et 5,23 % pour les OSG. Cela faisait suite aux recommandations du Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants (CPDNAC). Les deux principaux éléments de ces changements ont été :

1. la haussede la composante « facteur militaire » de la rémunération de base, qui est passée de 4 % à 6,5 % et à 7,5 % pour les militaires du rang et les officiers du service général, respectivement;
2. une réévaluation de la comparabilité avec la fonction publique.

En ce qui a trait aux MR, le principal changement a consisté à hausser de 10 % environ la solde d'entrée des simples soldats; pour ce qui est des OSG, la hausse de la solde d'entrée des sous‑lieutenants et des lieutenants a été de plus de 5 %, et elle s'est chiffrée à 11,5 % pour les élèves‑officiers.

Le facteur militaire a été majoré en raison surtout d'une prise en compte plus complète des restrictions et responsabilités personnelles (de 0,5 % à 3 % pour les MR et à 2,5 % pour les OSG).

La solde des officiers spécialistes (avocats militaires, dentistes et médecins militaires) est rattachée à leur domaine professionnel. Dans le cas des avocats militaires, elle est établie en fonction de la rémunération des membres du groupe Droit (LA) de la fonction publique. Le facteur militaire de 6,5 % a été approuvé à compter d'avril 2000 dans le cas des avocats militaires. Concernant les dentistes et médecins militaires, une modification importante a été apportée à la politique applicable en 1999; au lieu de faire des comparaisons avec les médecins et dentistes appartenant à la fonction publique, on a déterminé la rémunération de ces officiers à partir d'enquêtes portant sur le salaire moyen net de dentistes et de médecins exerçant à temps plein en pratique privée. Ce changement s'explique par une hausse du taux d'attrition à la fin du service obligatoire; ce taux, qui avait toujours avoisiné les 50 %, frôlait désormais 80 %. La nouvelle approche a donné lieu à des hausses de 50 % environ de 1998 à 2002 en ce qui touche le salaire maximum des médecins et dentistes des Forces canadiennes.

Pour résumer la hausse du salaire moyen de 1997‑1998 à 2002‑2003, nous aimerions présenter les points suivants :

• Entre ces deux exercices, la solde moyenne des membres de la Force régulière est passée de 42 600 $ à 52 700 $ environ, soit une hausse de 10 100 $.
• Il s'agit d'une hausse de 23,7 % environ en dollars courants, ou d'environ 10,9 % en dollars constants de 2003.
• Nous estimons que les changements relatifs à la distribution des membres entre les différents grades et l'évolution de la solde relative entre grades n'a représenté que 2,7 % de cette hausse de 23,7 %, c'est‑à‑dire moins d'un huitième du total.
• La hausse de la solde moyenne durant cette période tient d'abord et avant tout aux décisions prises concernant la majoration des échelles salariales applicables aux différents grades.

La question est alors de savoir comment ont été financées ces hausses salariales. Si l'on examine en particulier la période ayant suivi l'Examen des programmes et les gels salariaux (soit de 1997‑1998 à 2002‑2003), on peut voir que la masse salariale des Forces canadiennes a augmenté de 0,78 milliard de dollars (de 2,89 à 3,67 milliards de dollars). La principale source de financement de cette hausse fut un transfert net de 612 millions de dollars environ à même la réserve de rémunération^[104]. Le reste a été financé principalement à l'aide de transferts du ministère de la Défense nationale dans le cadre des mises à jour annuelles des niveaux de référence (montant net de quelque 77 millions de dollars entre 1997‑1998 et 2002‑2003) et de transferts nets en cours d'exercice d'une partie d'autres crédits budgétaires approuvés (185 millions de dollars). Durant cette période, la procédure d'approbation des majorations des budgets salariaux à l'appui des politiques approuvées s'est traduite pour les Forces canadiennes par une baisse nette de 44 millions de dollars environ^[105].

Recrutement, promotions et cessations d'emploi

Les années visées par le rapport présentent plusieurs points d'intérêt. Premièrement, le recrutement a connu un regain de croissance depuis 2000 seulement. Deuxièmement, les promotions ont enregistré un recul des trois quarts entre 1990‑1991 et 1996‑1997. Depuis, elles ont connu une hausse, sans toutefois dépasser la moitié du niveau de 1990‑1991. Les départs volontaires sont relativement peu élevés (3,4 % en 2002‑2003) bien qu'ils soient encore plus élevés que dans la fonction publique.

Tableau 2087 Aperçu du recrutement, des promotions et des cessations d'emploi dans les Forces canadiennes de 1990‑1991 à 2002‑2003
Exercice	Recrutement		Promotions		Cessations d'emploi					Décès
					Volontaires		Non volontaires
	MR	OSG	MR	OSG	MR	OSG		MR	OSG
1990‑1991	s.o.	s.o.	18 939	3 662	s.o.	s.o.		s.o.	s.o.	n.d.
1991-1992	s.o.	s.o.	13 448	3 001	s.o.	s.o.		s.o.	s.o.	n.d.
1992-1993	s.o.	s.o.	13 017	2 545	s.o.	s.o.		s.o.	s.o.	n.d.
1993-1994	s.o.	s.o.	10 895	2 244	s.o.	s.o.		s.o.	s.o.	n.d.
1994-1995	s.o.	s.o.	7 033	1 791	s.o.	s.o.		s.o.	s.o.	n.d.
1995-1996	s.o.	s.o.	5 154	1 543	s.o.	s.o.		s.o.	s.o.	n.d.
1996-1997	s.o.	s.o.	4 700	1 216	s.o.	s.o.		s.o.	s.o.	n.d.
1997-1998	2 473	641	4 880	1 777	1 611	334		1 192	215	25
1998-1999	2 006	761	4 645	1 280	2 103	434		1 166	189	49
1999-2000	2 036	673	6 240	1 339	2 070	387		1 120	165	40
2000-2001	2 692	695	7 052	1 477	1 990	326		1 324	188	43
2001-2002	4 574	816	7 570	1 538	1 681	249		1 243	167	33
2002-2003	4 650	1 080	8 226	1 515	1 847	301		1 297	228	44

Rémunération au rendement et primes incitatives

Les officiers supérieurs, les médecins et dentistes militaires ayant au moins le grade de lieutenant‑colonel et les avocats militaires ont droit à une prime de rendement en vertu des mêmes modalités essentiellement que les membres du personnel de la direction du noyau de la fonction publique. Les avocats militaires dont le grade est inférieur à celui de colonel bénéficient d'un système de rémunération au rendement calqué sur celui des employés autres que ceux de la direction, les employés exclus et les employés non représentés du noyau de la fonction publique. Dans le cas des officiers supérieurs, les primes forfaitaires variables ont totalisé quelque 2,6 millions de dollars en 2002‑2003, ce qui correspond approximativement à la consigne de 7 %. La prime moyenne a été d'environ 7 350 $. Les augmentations salariales des officiers supérieurs fondées sur le rendement en regard des engagements permanents ont totalisé environ 0,2 million de dollars.

Pour tous les autres officiers admissibles, les montants forfaitaires au titre de la rémunération au rendement ont totalisé quelque 0,8 million de dollars en 2002‑2003 et les augmentations d'échelon, approximativement 0,4 million de dollars.

Rétrospective — Rémunération au rendement

Conformément aux liens avec les modèles de la fonction publique, la disponibilité et le niveau de la rémunération au rendement ont varié avec les années.

Tableau 2088 Comparaison de la rémunération au rendement des membres de la Force régulière des Forces canadiennes, 1990-1991, 1997-1998 et 2002-2003
Catégorie de paiement	1990‑1991 (M $)	1997‑1998 (M $)	2002‑2003 (M $)
Officiers supérieurs et spécialistes
Rémunération variable versée sous forme de paiement forfaitaire	s.o.	s.o	2,6
Augmentations à l'intérieur de l'échelle d'après l'évaluation du rendement	s.o	s.o	0,2
Autres officiers admissibles
Rémunération au rendement versée sous forme de paiement forfaitaire	s.o	s.o	0,8
Augmentations à l'intérieur de l'échelle d'après l'évaluation du rendement	s.o	s.o	0,4
Total	2,0	2,3	4,0

Il ressort clairement des chiffres qui précèdent que la rémunération au rendement dans les Forces canadiennes a augmenté en flèche depuis 1999‑2000, ce qui est tout à fait conforme à l'expérience comparable du personnel de direction du noyau de la fonction publique. Les augmentations « à l'intérieur de l'échelle » semblent basses, bien que les lieutenants‑colonels semblent avoir atteint le plafond de la rémunération des colonels après une promotion ou être sur le point de l'atteindre^[106].

Indemnités de recrutement

Les Forces canadiennes offrent plusieurs indemnités de recrutement. En 2002‑2003, leur montant a totalisé quelque 4,9 millions de dollars. De cette somme, approximativement 3,5 millions de dollars ont été affectés au recrutement de militaires du rang, comme ceux qui détiennent un diplôme d'études postsecondaires ou un certificat dans une profession militaire sous‑représentée (1,5 million de dollars). Une somme d'approximativement 1,05 million de dollars a servi au recrutement d'officiers et 335 000 $ au recrutement de médecins et de dentistes. La seule indemnité de maintien en poste ou indemnité provisoire, celle des pilotes, est venue à échéance en juillet 2003 et n'a pas été renouvelée. Aucun paiement n'a été effectué à ce titre en 2002‑2003.

Rétrospective — Indemnités de recrutement et de maintien en poste

À la fin des années 1990, les Forces canadiennes ont accordé des primes de recrutement et de maintien en poste afin de répondre aux besoins opérationnels. Les indemnités de recrutement des militaires du rang spécialisés ont représenté 3,5 millions de dollars en 2002‑2003 alors qu'elles étaient nulles au début des années 1990.

En 1999, il aurait fallu 21 médecins qualifiés (grades de capitaine et de major) pour atteindre l'effectif cible de 173 et il manquait à peu près autant de dentistes. On jugeait que la situation se détériorerait encore. On a alors instauré la Prime au recrutement pour l'enrôlement direct d'officiers (médecins et dentistes) qui prenait la forme d'un paiement forfaitaire de 80 000 $ pour les médecins et de 25 000 $ pour les dentistes qui devaient avoir suivi la formation de base des officiers d'une durée de trois mois.

Dans le cas des pilotes, le problème était de maintenir en poste le personnel qualifié. En 1998, le taux d'attrition des pilotes était de 12 %, soit le double de la norme annuelle, principalement en raison de la concurrence des transporteurs aériens. Aussi, de 1998 à 2003^[107], les pilotes qui choisissaient de se réengager pouvaient recevoir une prime spéciale de 50 000 $ à 75 000 $. Entre la fin de 1999 et 2003, approximativement 10,2 millions de dollars ont été consacrés à des primes de maintien en poste.

Autres formes de rémunération, d'indemnités et de droits à des congés

Les membres des Forces canadiennes ont le droit de toucher d'autres indemnités, par exemple l'indemnité pour difficultés d'existence et l'indemnité de service à bord d'un sous-marin. Ils reçoivent aussi une prime de temps supplémentaire, une indemnité de cessation d'emploi et les prestations prévues par la loi, par exemple celles du Régime de pensions du Canada. Dans la présente section, nous examinons la nature et le coût de ces avantages sociaux et indemnités, ainsi que les dispositions relatives aux congés.

Les autres formes d'indemnités ont totalisé 180,5 millions de dollars en 2002‑2003. Le tableau 2089 donne un aperçu des principales catégories d'indemnités.

Tableau 2089 Principales indemnités offertes dans les Forces canadiennes, selon la catégorie, 2002‑2003
Indemnité	Montant (M $)	Pourcentage
Indemnité de difficulté	17,2	10
Prime de service à l'étranger	28,3	16
Indemnité de risque	8,8	5
Boni d'indemnité de difficulté	0,3	0
Indemnité de réintégration après le combat	5,8	3
Total partiel : indemnités d'opérations	60,4	33
Indemnité pour service en mer	15,8	9
Indemnité de personnel navigant	8,5	5
Indemnité d'opérations en campagne	6,5	4
Indemnité de service à bord d'un sous‑marin	1,4	1
Indemnité de parachutiste	1,2	1
Autres indemnités d'environnement	2,0	1
Total partiel : indemnités d'environnement	35,4	20
Indemnité de vie chère en région	64,8	36
Indemnités de poste isolé/de service septentrional	2,3	1
Indemnité de maternité/indemnité parentale	17,6	10
Total	180,5	100

La plus importante est l'indemnité de vie chère en région, qui vise à maintenir le coût de la vie à un niveau raisonnablement prévisible pour les membres des Forces canadiennes et leurs familles, quel que soit leur lieu d'affectation au Canada. Calculé selon une enquête dans le secteur privé, le montant de cette indemnité mensuelle varie d'une région à l'autre. Le montant de l'indemnité est calculé pour 52 emplacements où le ministère de la Défense nationale a des installations. En février 2003, le montant de l'indemnité était compris entre 0 $ pour Kingston, Charlottetown et Corner Brook et un maximum de 863 $ à 1 138 $ selon le secteur du Grand Toronto. Pour Ottawa‑Gatineau, l'indemnité était de 124 $. Si les deux conjoints font partie des Forces, chacun touche 75 % de l'indemnité applicable. Comme l'indique le tableau 2089, le coût de cette indemnité a totalisé 64,8 millions de dollars en 2002‑2003.

Le deuxième bloc d'indemnités en importance, celui des indemnités d'environnement, couvre une douzaine d'activités distinctes, notamment à titre de parachutiste, de plongeur, de sous‑marinier ou de membre de la Force opérationnelle interarmées 2, qui entraînent l'exposition à des conditions environnementales défavorables ou à des risques auxquels les autres militaires ne sont généralement pas exposés. Le montant total de cette indemnité a atteint 35,4 millions de dollars en 2002‑2003.

Le troisième groupe est celui des indemnités d'opérations, qui ont totalisé 60,4 millions de dollars pour l'année. Ces indemnités constituent essentiellement un soutien pour un membre en affectation et visent à compenser les difficultés et les problèmes liés à une affectation donnée. Le montant de l'aide varie généralement en fonction des difficultés associées au lieu d'affectation. Ces indemnités, qui sont exonérées d'impôt, se fondent sur l'indemnité de vie chère comprise dans les indemnités de service extérieur de la fonction publique. Une indemnité de réintégration après le combat est également prévue.

Enfin, les prestations de maternité et les prestations parentales ont totalisé environ 17,6 millions de dollars en 2002‑2003.

Rétrospective — Autres indemnités

La valeur totale des autres indemnités a augmenté, passant d'environ 133,2 millions de dollars pour l'année civile 1990 à 180,5 millions de dollars en 2002‑2003. À titre d'exercice de référence médian, nous avons établi que 114,7 millions de dollars avaient été versés en 1997‑1998 au titre des indemnités imposables aux membres des Forces canadiennes. Nous n'avons pu obtenir de précisions sur le niveau des dépenses des indemnités particulières des années antérieures. Les principales différences à signaler au chapitre des dépenses totales au fil des ans ont trait à l'instauration de l'indemnité de vie chère en région de même qu'à la valeur et à l'utilisation accrues des prestations de maternité et des prestations parentales.

Au chapitre des politiques en vigueur, le principal changement relatif aux indemnités depuis 1990 a été la création de l'indemnité de vie chère en région (IVCR), en 2000‑2001, en remplacement de l'indemnité d'aide au logement (IAL), qui fournissait une aide financière aux membres des Forces canadiennes qui louaient un logement privé. La nouvelle indemnité avait pour objet de réduire la variation du niveau de vie découlant du transfert des membres des Forces canadiennes d'une collectivité à une autre au Canada, compte tenu de l'écart marqué du coût de la vie dans différents centres. Le montant versé pour chaque centre est établi à partir d'une enquête indépendante, et il est majoré de façon à inclure aussi l'impôt applicable à l'égard d'une telle indemnité. Au cours du dernier exercice où elle a été accordée (1999‑2000), l'IAL a coûté environ 3,9 millions de dollars^[108]. La valeur totale des IVCR versées au cours de son premier exercice d'existence, en 2000‑2001, s'est chiffrée à 49,2 millions de dollars; en 2002‑2003, ce montant atteignait environ 64,8 millions de dollars.

Si l'on se fie aux dépenses de 2002‑2003, la deuxième catégorie la plus importante d'indemnités était celle des indemnités d'environnement, qui remontent aux anciennes indemnités de la marine, de l'armée et de la force aérienne du milieu des années 1960. Ces indemnités sont accordées aux membres des Forces canadiennes qui, de par leurs fonctions, sont exposés à l'occasion ou en permanence à des conditions environnementales défavorables et à des risques auxquels les autres militaires ne sont généralement pas exposés. Elles demeurent le fait d'un rajustement « imposé » découlant de la fusion des forces armées vers le milieu des années 1960 ainsi que de quelques adaptations spéciales ultérieures. Elles ne sont pas encore définitives et veillent à ce que, en ce qui a trait au degré et à la durée de l'exposition, tous les membres des Forces canadiennes soient traités de manière équitable, quelle que soit la branche de l'armée qu'ils ont choisie.

Toutefois, en 2002‑2003, il existait encore 18 indemnités spécialisées. Peu de changements étaient à l'horizon durant la période examinée — de 1990‑1991 à 2002‑2003 —, si ce n'est une hausse régulière du montant des indemnités. Au cours des gels imposés de 1992 à 1996, les indemnités n'ont pas varié; de 1997 à 2003, les taux applicables ont généralement augmenté de 29 % à 30 % environ, ce qui correspond en gros à la hausse des niveaux de salaire.

La troisième catégorie est celle des indemnités d'opérations. Elles constituent une compensation financière pour les difficultés, le risque et les écarts de niveau de vie associés aux contextes opérationnels, généralement à l'étranger. Avant la guerre du Golfe de 1991, les membres des Forces canadiennes à l'étranger avaient droit à une indemnité de service à l'étranger (ISE). En théorie, cette indemnité correspondait à l'indemnité de vie chère en région (IVCR) fournie aux civils travaillant à l'étranger conformément au Règlement sur le service extérieur mais, dans la pratique, elle accusait un retard par rapport à l'IVCR car sa valeur pécuniaire se situait entre le tiers et la moitié de l'IVCR en 1991. De nombreux changements ponctuels ont été apportés à l'indemnité versée aux membres affectés à des opérations dans le Golfe puis à des opérations dans l'ancienne Yougoslavie, au Cambodge, en Somalie, au Rwanda et en Haïti avant que le système actuel ne soit approuvé en 2003. Afin de prendre en compte la nature des affectations militaires, par exemple, l'indemnité de difficulté est fournie en tranches de six mois. Les sommes consacrées à ce chapitre ont été sommairement évaluées^[109] à environ 2,8 millions de dollars en 1990‑1991 et à 36 millions de dollars en 1997‑1998. La somme versée pour l'ensemble des indemnités d'opération en 2002‑2003 a avoisiné 60,4 millions de dollars.

Enfin, des mesures ont été prises au cours de la période étudiée pour que les membres des Forces canadiennes aient droit aux prestations de maternité et aux prestations parentales de la même manière que les employés faisant partie du noyau de la fonction publique. À compter de 1999, on a convenu que les congés de maternité seraient admissibles aux fins du calcul des indemnités de départ. Conformément à l'accroissement de la durée du congé de maternité et du congé parental à la suite des modifications du Programme d'assurance‑emploi en 2001, le montant versé au titre de ces prestations avait atteint 17,6 millions de dollars en 2002‑2003.

La paye rétroactive ne s'applique pas aux Forces canadiennes. Les augmentations salariales entrent en vigueur le 1^er avril de chaque année et sont appliquées promptement. En vertu de la politique du Conseil du Trésor, aucune augmentation approuvée n'est rétroactive à une année antérieure^[110].

Temps supplémentaire

Comme nous l'avons vu plus haut, le temps supplémentaire proprement dit n'est pas rémunéré en fonction des heures réellement travaillées. On calcule plutôt un pourcentage de la solde, selon une comparaison avec le noyau de la fonction publique, qui s'ajoute à la solde de base, à titre de rémunération générale pour les heures supplémentaires. Il est entendu que cette formule est équitable si l'on tient compte de l'ensemble de la carrière du membre.

Différentes études ont montré que l'incidence des heures supplémentaires est plus importante que ce à quoi correspond cette indemnité. La recommandation n 10 du rapport de 1998 du Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants sur la qualité de vie dans les Forces canadiennes portait également sur la nécessité de réévaluer ce facteur de façon à tenir copte de la charge de travail du personnel militaire. Toutefois, en 2002‑2003, cette indemnité demeurait inchangée.

Indemnité de départ

Tout comme dans la fonction publique régulière, les membres des Forces armées qui prennent leur retraite ont droit à une indemnité de départ équivalant à une semaine de salaire au taux courant de rémunération pour chaque année de service, jusqu'à concurrence de 30 ans. Pour y être admissible, le militaire doit compter au moins dix années de service; s'il cumule entre 10 et 20 années de service, l'indemnité de départ est calculée à la moitié du taux. En 2002‑2003, une somme de quelque 93,8 millions de dollars a été versée au titre des indemnités de départ et autres indemnités de cessation d'emploi aux membres des Forces armées. Les indemnités de départ à elles seules on représenté 63 millions de dollars. En supposant que tous ceux qui sont partis avaient droit à une indemnité de départ (ce qui n'est sans doute pas le cas), chacun a reçu un montant d'environ 18 000 $ en moyenne. Une somme d'environ 21,5 millions de dollars a été versée pour aider les militaires et leur famille à déménager au lieu de résidence prévu.

Rétrospective — Indemnité de départ

Les droits relatifs aux indemnités de départ et aux prestations de cessation d'emploi n'ont pas changé au cours de la période étudiée. Les montants versés ont fluctué en fonction du nombre de membres quittant les Forces canadiennes, comme on peut le voir ci-après.

Exercice	Indemnité de départ et prestation de cessation d'emploi  (M $)*
1993-1994	75,9
1994-1995	362,2
1995-1996	190,1
1996-1997	56,3
1997-1998	41,6
1998-1999	56,5
1999-2000	60,6
2000-2001	71,3
2001-2002	70,3
2002-2003	69,9
*  Ces chiffres comprennent les indemnités de départ de la Force régulière et (après avril 1997), l'allocation de retraite de la Force de réserve.

Les exercices 1994-1995 et 1995-1996, où les paiements au titre de ces indemnités et prestations ont été particulièrement élevés, sont ceux où l'effectif de la Force régulière a le plus diminué.

Avantages sociaux prévus par la loi

À l'instar de tous les autres employeurs de certaines provinces, le gouvernement verse des cotisations obligatoires et des charges sociales à l'égard des membres des Forces canadiennes :

• les cotisations de l'employeur au titre du Régime de pensions du Canada pour les membres des Forces canadiennes et de la réserve ont totalisé 153,5 millions de dollars en 2002;
• les cotisations de l'employeur à l'assurance‑emploi dans le domaine des Forces canadiennes ont été de 69,7 millions de dollars;
• les primes au titre des régimes provinciaux de soins de santé, qui ne visent que l'Alberta et la Colombie‑Britannique, ont totalisé 3,5 millions de dollars;
• les cotisations au titre de l'impôt‑santé provincial ont totalisé quelque 56,7 millions de dollars.

Rétrospective — Avantages sociaux prévus par la loi

Les cotisations prévues par la loi et les impôts sur la masse salariale rattachés aux Forces canadiennes ont augmenté dans certains domaines et diminué dans d'autres, comme c'est le cas pour les autres employeurs. Les principaux points sont mentionnés ci-dessous.

Régime de pensions du Canada

Les cotisations de l'employeur, qui s'élevaient à 80,9 millions de dollars en 1993‑1994, sont demeurées à peu près à ce niveau jusqu'en 1998‑1999 puis ont commencé à augmenter, atteignant 153,5 millions de dollars en 2002‑2003.

Assurance‑emploi

Les cotisations de l'employeur ont diminué constamment, ce qui tient à la fois à la réduction de l'effectif et à la baisse des taux de cotisation au cours de cette période. La valeur totale des cotisations d'assurance-emploi versées par l'employeur en 1993‑1994 se chiffrait à 144,7 millions de dollars; en 2002‑2003, elle n'était plus que de 69,7 millions de dollars. Un modeste remboursement de cotisation d'A‑E est accordé aux membres des Forces canadiennes; il était d'environ 0,67 million de dollars en 2000‑2001 puis de 0,78 million de dollars en 2002‑2003^[111].

Cotisations aux régimes provinciaux d'assurance-maladie

Durant la période examinée, ces cotisations ont été perçues uniquement en Alberta et en Colombie‑Britannique. Elles ont totalisé en gros 2,8 millions de dollars en 1993‑1994 et en 2000‑2001, et 3,5 millions de dollars en 2002‑2003.

Impôts‑santé sur les salaires

Ces impôts ont totalisé 44,9 millions de dollars en 1993‑1994, 39,4 millions de dollars en 1998‑1999, 51,8 millions de dollars en 2000‑2001 et 56,7 millions de dollars en 2002‑2003.

Parité salariale

La parité salariale n'a eu qu'un effet indirect sur la rémunération dans le domaine des Forces canadiennes par le biais de la formule de comparabilité globale de la rémunération de la fonction publique à celle des militaires. En 1999, une augmentation de 0,63 % a été appliquée à titre d'élément du PAJ pour les militaires du rang par suite de la mise en œuvre du règlement conclu avec l'Alliance de la Fonction publique du Canada dans le domaine du noyau de la fonction publique. Il n'y a eu aucune rétroactivité dans le cas des Forces canadiennes.

Droits à des congés

Les membres de la Force régulière avaient droit à

• 20 jours de congé annuel s'ils cumulaient jusqu'à 4 années de service (environ 21 % de l'effectif),
• 25 jours s'ils cumulaient entre 5 et 27 années de service (73 %),
• 30 jours s'ils cumulaient au moins 28 années de service (6 %).

Les membres bénéficient également des 11 jours fériés reconnus dans la fonction publique et de 2 jours supplémentaires à Noël.

Rétrospective — Droits à des congés

Les droits à des congés des membres des Forces canadiennes n'ont à peu près pas changé depuis 1990, si l'on fait exception de la hausse du nombre maximum de jours de congé annuels, qui est passé à 30 jours après 30 ans de service au début des années 1990 — le nombre d'années de service requis a été ramené à 28 en 2002. Également, comme nous l'avons déjà indiqué, les prestations de maternité et les prestations parentales ont fait l'objet d'améliorations par suite des modifications apportées à la politique d'assurance‑emploi en 2001.

Il nous a été impossible d'obtenir des données sur la rémunération tenant lieu de congé relativement aux membres encore en service et à ceux qui quittent les Forces canadiennes.

Congés de maladie

Seuls les congés de maladie approuvés par un médecin sont consignés. Dans les cas nécessitant un congé de maladie de moins de 48 heures, le commandant de l'intéressé peut l'autoriser. En 2002‑2003, 6 680 membres ont pris environ 185 000 jours de congé de maladie, soit une moyenne d'environ 27,7 jours. Ailleurs dans les Forces armées, les congés de maladie occasionnels ne sont pas comptabilisés, de sorte que toute estimation du nombre total de congés serait dépourvue de fondement scientifique.

Autres congés

Divers autres types de congés peuvent être accordés aux membres des Forces canadiennes. En voici des exemples :

• Permission — La permission englobe divers types d'absences. Elle est entièrement discrétionnaire et varie donc selon les circonstances et le point de vue du supérieur. Sa durée ne doit pas dépasser deux jours par mois.
• Congé de réaffectation et congé de mi‑période d'affectation — Dans chaque cas, le congé peut être d'une ou de deux semaines.
• Congé de maternité et congé parental — Les modalités de ce congé sont conformes à celles qui s'appliquent à l'ensemble de la fonction publique. À la fin de mars 2003, 81 membres étaient en congé de maternité et approximativement 609 étaient en congé parental.

On estime sommairement à 15 % la proportion des heures non travaillées. Ce chiffre suppose que tous les membres ont épuisé leurs congés annuels et leurs jours fériés, y compris les deux jours supplémentaires à Noël, et ne tient compte que des jours de congé de maladie consignés. Dans l'ensemble, on pourrait s'attendre à ce que le taux d'utilisation des congés soit un peu plus élevé puisque notre calcul ne tient pas compte des autres types de congé. Si on applique systématiquement ce taux de 15 %, la valeur des jours non travaillés serait d'au moins 498,8 millions de dollars, sachant que les coûts salariaux moyens à l'échelle des Forces armées canadiennes sont d'environ 205 $ par jour.

Régime de pension des Forces canadiennes

La plupart des dispositions régissant la pension des Forces canadiennes reflètent celles du domaine du noyau de la fonction publique^[112]. La principale différence est que, de façon générale, les membres des Forces canadiennes peuvent prendre leur retraite et toucher une pension non réduite à des âges moins élevés que dans la fonction publique régulière. Par exemple, les membres bénéficiant d'un engagement de durée intermédiaire peuvent prendre leur retraite sans pénalité après 20 ans de service^[113].

Les membres engagés pour une période indéterminée de service peuvent voir leur pension réduite. Dans le cas des militaires du rang, la réduction correspond au produit obtenu en multipliant 5 % par le nombre d'années qui restent à courir avant leur 55^e anniversaire ou, s'il est moins élevé, au produit obtenu en multipliant 5 % par le nombre d'années qui restent à courir avant qu'ils ne cumulent 25 années de service. Les officiers engagés pour une période indéterminée sont assujettis aux mêmes principes de base, sauf que la réduction se rapporte au nombre d'années qui restent à courir avant qu'ils atteignent l'âge de la retraite applicable (normalement 55 ans), ou, s'il chiffre est moins élevé, au nombre d'années de service qu'exige leur grade (28 ans pour un grade inférieur à celui de colonel et 30 ans pour un officier supérieur). Compte tenu de ces dispositions, on dénombrait à la fin de mars 2002 environ 20 650 militaires retraités âgés de moins de 55 ans, soit environ 28 % du total.

Les cotisations des membres sont les mêmes que dans le cadre du régime principal : 4 % des gains à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension en vertu du Régime de pensions du Canada, et 7,5 % au‑delà de ce revenu^[114]. En 2002‑2003, les cotisations des membres ont représenté environ 162,8 millions de dollars, soit quelque 22,2 % du total des cotisations. Le gouvernement a versé le solde des cotisations requises, soit 570,7 millions de dollars (77,8 %). Depuis avril 2000, les cotisations pour services courants sont transférées à la Caisse de retraite des Forces canadiennes pour être investies par l'Office d'investissement des régimes de pension du secteur public.

Pour replacer ces chiffres dans leur contexte, précisons que les pensions et les indemnités de retraite versées au cours de l'année ont totalisé environ 1,9 milliard de dollars. L'intérêt porté au crédit du Compte de la pension de retraite des Forces canadiennes en 2002‑2003 est évalué à 3,2 milliards de dollars. Une somme d'environ 940 millions de dollars a été portée au crédit des résultats du gouvernement aux fins de l'amortissement continu d'un excédent du coût actuariel estimatif des prestations de retraite prévues pour les anciens membres et les membres actuels des Forces canadiennes.

Rétrospective — Pensions

La seule différence fondamentale entre le régime applicable aux fonctionnaires et celui auquel participent les membres des Forces canadiennes concerne l'âge normal à partir duquel il est possible de recevoir une pension non réduite. Le régime de la fonction publique énonce des conditions particulières, soit un âge minimum ainsi qu'un nombre donné d'années de service, tandis que celui des Forces canadiennes fonde l'admissibilité sur un nombre minimum de vingt années de service. Cette distinction tient au fait que les forces militaires doivent inciter leurs membres à prendre leur retraite avant qu'ils n'arrivent à un âge trop avancé, ce qui leur permet de disposer en tout temps d'un effectif jeune, capable de subir les rigueurs associées aux opérations à mener et aux fonctions à remplir. L'indexation des prestations en fonction de l'évolution du coût de la vie s'effectue uniquement à partir du moment où le pensionné a 60 ans, ou 55 ans dans le cas d'un pensionné ayant au moins 30 ans de service.

Une autre différence importante est que les droits à pension accumulés aux termes de la LPRFC sont transférables uniquement à d'autres entités fédérales, tandis que ceux accumulés aux termes de la Loi sur la pension de la fonction publique (LPFP) peuvent aussi être transférés à des entités provinciales et municipales et à de nombreux employeurs du secteur privé.

Outre ces différences, les changements touchant aux prestations, aux taux de cotisation et aux modalités financières de la LPFP valent également pour la LPRFC. Par suite d'un changement particulier apporté à cette dernière loi en 1992, les pensionnés qui acceptent un emploi dans la Force de réserve (service de réserve de classe B ou C) pendant une période continue d'un an ou plus ont été, à partir de ce moment, réputés avoir adhéré de nouveau au régime de pension de service militaire. Auparavant, ces pensionnés se rendaient compte tout à coup que leur pension cessait de leur être versée après un an de service de réserve.

La ressemblance existant à la base entre les régimes définis par la LPRFC et la LPFP tient en partie au fait que les cotisations au RPC et celles au régime prévu par la LPRFC ont été intégrées jusqu'en 2000, à partir de quoi elles ont été scindées. Cela signifie que les taux de cotisation des participants au régime défini par la LPRFC sont les mêmes que ceux établis pour les participants au régime défini par la LPFP, décrits au chapitre 7 du présent volume.

En gros, les cotisations combinées des participants à ces deux régimes de 1977 à 1999 étaient égales à 7,5 % de leur rémunération. Après 2000, les taux applicables ont été fixés à 4 % de la rémunération, à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) aux termes du RPC (qui s'établissait, à titre d'exemple, à 39 900 $ en 2003), à quoi s'ajoutait le taux de cotisation au RPC (4,95 % en 2003). Le taux de cotisation versé par les participants au régime défini par la LPRFC à l'égard de la fraction de leur rémunération excédant le MGAP est de 7,5 %.

L'appendice Q^[115] présente un historique complet des cotisations versées aux termes de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes. Il renferme des données sur les cotisations versées aux termes de la LPRFC à l'égard à la fois des services courants (cotisations relatives aux seuls droits à pension accumulés au cours de l'exercice) et des services accompagnés d'option (services antérieurs).

Nous nous concentrons ici sur les cotisations reliées aux services courants, car ce sont elles qui reflètent le plus clairement la place qu'occupe le coût du régime de pension par rapport à la rémunération globale au cours d'un exercice donné. Le tableau 2090 contient des renseignements plus précis sur les cotisations de l'employeur et des membres à l'égard des services rendus au cours de l'exercice, de 1990‑1991 à 2002‑2003. Cette fois encore, de la même manière que ce que prévoit la LPFP, les cotisations des employés sont calculées en fonction des taux indiqués au tableau 2058, au chapitre 7 du présent volume. Le gouvernement verse ensuite une cotisation complémentaire suffisante pour assurer le financement des droits à pension accumulés durant l'exercice, d'après l'évaluation actuarielle du coût que cela représente.

Tableau 2090 Données détaillées sur les cotisations de l'employeur et des membres au régime de pension de retraite des Forces canadiennes au titre des services courants, de 1990-1991 à 2002-2003
Exercice	Part de l'employeur  (M $)				Part des membres  (M $)				Cotisations totales (M $)
	LPRFC	CR	Total	%	LPRFC	CR	Total	%
1991-1992	392	0,0	392,0	68	184	0	184	32	576,0
1992-1993	414	0,0	414,0	69	182	0	182	31	596,0
1993-1994	424	0,0	424,0	71	173	0	173	29	597,0
1994-1995	426	0,0	426,0	72	164	0	164	28	590,0
1995-1996	398	0,6	398,6	73	148	0,1	148,1	27	546,7
1996-1997	379	2,3	381,3	74	134	0,1	134,1	26	515,4
1997-1998	391	1,7	392,7	74	135	0,1	135,1	26	527,8
1998-1999	382	2,0	384,0	74	132	0,2	132,2	26	516,2
1999-2000	548	9,3	557,3	80	140	0,7	140,7	20	698,0
2000-2001*	496	10,5	506,5	78	141	0,8	141,8	22	648,3
2001-2002*	509	10,7	519,7	78	145	0,9	145,9	22	665,6
2002-2003*	549	14,5	563,5	78	155	1,1	156,1	22	719,6
* Cotisations à la Caisse de retraite des Forces canadiennes (CRFC).

Les cotisations de l'employeur au régime de pension de retraite des Forces canadiennes ont été très stables durant la plus grande partie des années 1990, leur valeur totale se maintenant généralement autour de 400 millions de dollars. Ces cotisations n'ont été nettement plus élevées (autour de 425 millions de dollars) qu'en 1993‑1994 et en 1994‑1995. Par contre, à la fin de la décennie, elles ont augmenté au point de dépasser 500 millions de dollars, atteignant même 557 millions de dollars en 1999‑2000. Durant toute la période examinée, les cotisations des employés ont oscillé entre 132 millions de dollars en 1998‑1999 et 184 millions de dollars en 1991‑1992.

L'examen de ces chiffres à la lumière des changements actuels touchant l'effectif des Forces canadiennes jette un nouvel éclairage sur cette question. La baisse des cotisations des employés de 1991‑1992 à 1998‑1999 est allée de pair avec la réduction de l'effectif; la hausse constatée par la suite concorde avec les hausses salariales mentionnées précédemment. Dans le cas des cotisations de l'employeur, les hausses observées à compter de 1999‑2000 tiennent principalement aux attentes plus modestes concernant les taux d'intérêt réels et au fait que l'on prévoyait une croissance plus marquée des salaires. Si l'effectif militaire n'avait pas connu une réduction, les cotisations de l'employeur auraient nécessairement été beaucoup plus élevées.

Le ratio des cotisations de l'employeur à celles des employés a augmenté de façon assez soutenue de 1991‑1992 à 2002‑2003, progressant de 2,13 à 3,54 durant cette période. La fraction du coût des services courants assumée par l'employeur a aussi augmenté durant cette période, passant de 68 % à 78 %, tandis que celle assumée par les employés diminuait à l'avenant, soit de 32 % à 22 %.

Cependant, deux points méritent d'être soulignés pour situer les choses dans leur juste contexte. D'abord, dans une perspective historique à long terme, la fraction payée par l'employeur n'est pas particulièrement inhabituelle. Ainsi que l'indique l'appendice Q, lors de 17 des 45 exercices antérieurs à 1991‑1992 qui y sont examinés, l'employeur a payé au moins 80 % du coût des services courants. Ensuite, comme nous l'avons déjà noté dans cette section, on estimait que les membres des Forces canadiennes devaient prendre leur retraite avant d'être trop âgés de façon que l'effectif militaire demeure relativement jeune. Cela suppose des départs à la retraite à un plus jeune âge — et des coûts plus élevés pour l'employeur, dans la mesure où les taux de cotisation des membres demeurent conformes aux normes de la fonction publique^[116].

De même que dans le cas du régime de pension de retraite de la fonction publique, le ratio des cotisations de l'employeur à celles des employés au titre du compte de convention de retraite (relativement à la fraction de la rémunération excédant les limites fixées dans la Loi de l'impôt sur le revenu) favorise nettement les membres des Forces canadiennes. Au cours de la période examinée, la part de l'employeur n'a jamais été inférieure à 90 % du coût des services courants.

La valeur des prestations versées aux termes de la LPRFC était de 1,11 milliard de dollars environ en 1991‑1992, et elle atteignait 1,9 milliard de dollars en 2002‑2003. Le nombre de prestataires (retraités, conjoints survivants et enfants) est passé de 82 700 en 1991‑1992 à environ 104 200 en 2002‑2003. À peu près 30 % des membres ayant pris leur retraite avaient moins de 55 ans.

Assurances, soins de santé et soins dentaires

Les membres actifs des Forces canadiennes participent au Régime des prestations supplémentaires de décès suivant des modalités semblables à celles qui s'appliquent généralement à la fonction publique, sauf que la réduction de la protection survient cinq ans plus tôt que pour les fonctionnaires réguliers. Les membres retraités peuvent choisir de maintenir leur participation. La protection équivaut au double de la solde annuelle et diminue de 10 % par année à compter de 61 ans jusqu'à un plancher de 5 000 $ à 70 ans.

Les membres versent des cotisations mensuelles au taux de 0,05 $ par tranche de 250 $ de solde annuelle. Le total des cotisations des membres en vertu de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes a été d'environ 12,4 millions de dollars. Le gouvernement a versé quelque 2,6 millions de dollars, soit un peu plus de 17 % du total.

À l'instar de celui de la fonction publique, le solde du Compte des prestations de décès de la Force régulière augmente, mais à un rythme plus lent. Les intérêts crédités au compte ont atteint environ 15,7 millions de dollars et les prestations versées, quelque 29,6 millions de dollars.

Les membres de la Force régulière et les retraités peuvent souscrire à leurs frais une assurance‑vie temporaire collective par l'intermédiaire des Services financiers du Régime d'assurance‑revenu militaire (SF RARM).

Les officiers supérieurs et les avocats ayant le grade de lieutenant‑colonel bénéficient, par l'entreprise des SF RARM, de la même assurance‑vie supplémentaire que celle qui est offerte aux membres de la direction du noyau de la fonction publique. Les primes, qui ont totalisé environ 0,4 million de dollars en 2002‑2003, sont entièrement à la charge du gouvernement. Les primes d'assurance‑invalidité de longue durée pour ces officiers sont également versées par l'employeur; elles ont totalisé 0,6 million de dollars pour l'année.

En contrepartie de leur acceptation d'un mode de vie dangereux comportant peu de protection, les membres des Forces canadiennes profitent d'un régime complet de soins médicaux et dentaires. Les Services de santé des Forces canadiennes (SSFC) fournissent des soins médicaux et dentaires aux membres en poste au Canada et à l'étranger, soit directement, soit par l'entremise d'ententes coopératives avec des fournisseurs civils. Ces services sont essentiellement conçus pour répondre aux besoins des membres en service, que ces besoins soient couverts par un régime provincial de soins de santé ou, comme dans le cas des fonctionnaires, par le Régime de soins de santé de la fonction publique et le Régime de soins dentaires^[117]. En 2002‑2003, les coûts des SSFC ont atteint environ 363 millions de dollars, abstraction faite du coût d'entretien de l'infrastructure et des autres frais de soutien indirects. Cela représente environ 6 000 $ pour chaque membre de la Force régulière.

Les membres de la Force régulière qui deviennent invalides au point de ne plus pouvoir remplir leur rôle de soldat et de devoir être libérés peuvent protéger leur revenu de trois façons :

• Premièrement, ils deviennent admissibles à une rente immédiate (pension) correspondant à leurs années de service s'ils cumulent au moins 10 années de service dans la Force régulière.
• Deuxièmement, en cas de maladie, de blessure ou de décès se rapportant au service, des prestations sont payables en vertu de la Loi sur les pensions, dont l'administration relève exclusivement du ministère des Anciens combattants. La Loi sur l'indemnisation des agents de l'État (indemnisation des travailleurs) ne s'applique pas aux membres des Forces canadiennes. La Loi sur les pensions est distincte de la Loi sur la pension de la fonction publique. Aucune cotisation n'est versée et les prestations ne sont pas établies en fonction du salaire moyen ou des années de service. Les prestations payables en vertu de la Loi sur les pensions sont estimées au moyen d'évaluations actuarielles, de façon similaire à l'estimation du passif au titre de l'indemnisation des travailleurs de la fonction publique. Même si les Comptes publics font état d'un passif total de 27,5 milliards de dollars en mars 2003 pour ces prestations, la plus grande partie a trait aux anciens combattants et au coût d'événements survenus il y a déjà longtemps. Néanmoins, on estime annuellement le coût des nouvelles éventualités découlant des activités militaires courantes. Ce montant représente la valeur actualisée de tous les paiements futurs à verser en conséquence d'incidents qui se sont produits durant l'année, y compris ceux qui sont survenus mais qui ne feront l'objet d'un rapport qu'à une date ultérieure. En 2003, les Comptes publics situaient ce coût annuel des services courants à 504 millions de dollars.
• Troisièmement, ils bénéficient d'un Régime d'invalidité de longue durée dans le cadre des SF RARM. Les prestations sont semblables à celles de la fonction publique régulière (leur montant correspond toutefois à 75 % de la solde et il est indexé chaque année pour inflation, jusqu'à concurrence de 2. Ce régime est financé conjointement par les cotisations des membres et du gouvernement. Les cotisations de l'employeur pour 2002‑2003 ont totalisé 35,6 millions de dollars (85 %). Les cotisations des membres ont totalisé environ 6,8 millions de dollars (15 %). Le coût de la protection des membres de la réserve (entièrement à la charge du gouvernement) a été d'environ 3 millions de dollars. Comme dans le cas du régime du noyau de la fonction publique, le montant d'une rente ou d'un revenu d'invalidité est déduit du montant payable au titre de l'invalidité de longue durée.

Depuis le début de 2003 (et rétroactivement à partir de 1972), le régime d'assurance pour mutilation accidentelle des Forces canadiennes verse un montant forfaitaire pouvant aller jusqu'à 250 000 $ aux membres de la Force régulière et de la première réserve des Forces canadiennes qui ont subi une blessure attribuable à l'exercice de leurs fonctions. Pour 2004 (la première année complète d'assurance), les coûts de l'employeur se sont élevés à 450 000 $.

Les réservistes qui servent à temps plein pendant au moins 180 jours consécutifs ont droit, pendant la durée de leur service, à du soutien en matière de soins de santé et soins dentaires selon la même base que les membres de la Force régulière. D'autres réservistes (qui servent dans les Forces canadiennes à un titre ou à un autre) et les personnes à charge des membres de la Force régulière sont couverts par le Régime de soins de santé de la fonction publique. Les coûts, qui sont entièrement à la charge du gouvernement, ont atteint 19,2 millions de dollars. On estime à approximativement 40 100 le nombre de personnes couvertes par le Régime.

Le régime global de soins dentaires de la fonction publique comporte des sous‑régimes spécialement conçus pour les personnes à charge des membres de la Force régulière, de même que pour les membres de la première réserve^[118] et leurs personnes à charge. En 2002‑2003, le régime des personnes à charge des membres des Forces canadiennes couvrait approximativement 40 900 personnes (d'après le nombre réel de personnes ayant présenté des demandes de remboursement); celui des réservistes couvrait environ 20 700 personnes d'après les données que la Great West, compagnie d'assurance‑vie, a transmises au ministère de la Défense nationale. Le coût des deux sous‑régimes de soins dentaires, qui sont entièrement remboursés par le gouvernement, a totalisé 18,2 millions de dollars pour l'année, dont 1,8 million de dollars pour les réservistes.

Les membres retraités des Forces armées, qui touchent une rente, et leurs personnes à charge sont admissibles au Régime de soins de santé de la fonction publique et au Régime de soins dentaires des pensionnés. Nous n'avons pas cherché à ventiler les dépenses attribuables aux pensionnés en fonction de leur domaine d'emploi pendant leur service actif. Le gouvernement maintient en outre la protection d'assurance‑vie pour les officiers supérieurs retraités des Forces canadiennes; cette mesure a coûté approximativement 0,2 million de dollars en 2002‑2003.

Rétrospective — Assurances, soins de santé et soins dentaires

Le Régime de prestations supplémentaires de décès est financé principalement par les membres des Forces canadiennes. La valeur annuelle totale des cotisations des participants était de 10 millions de dollars environ de 1991‑1992 à 1997‑1998. Depuis 1998‑1999, ce chiffre a augmenté de façon constante, atteignant 12,4 millions de dollars en 2002‑2003, ce qui correspond à l'augmentation de la masse salariale durant cette période. L'administration publique a généralement versé des cotisations annuelles variant entre 2,2 et 2,8 millions de dollars.

L'excédent actuariel porté au crédit du Compte de prestations de décès des Forces régulières a augmenté à chaque exercice, passant de 137,8 millions de dollars en 1991‑1992 à 193,1 millions de dollars en 2002‑2003. Cependant, l'excédent annuel des cotisations et des intérêts créditeurs sur la valeur des prestations versées a diminué par suite de l'augmentation des demandes présentées au Compte. En 1991‑1992, les revenus ont dépassé les prestations de plus de 15 millions de dollars, mais de seulement 1,1 million de dollars en 2002‑2003.

Les membres réguliers et à la retraite des Forces canadiennes peuvent acheter, à leurs propres frais, une autre assurance‑vie collective temporaire par l'entremise du Régime d'assurance revenu militaire (RARM). Depuis 1993, l'employeur a contribué pour 85 % du coût de l'assurance‑invalidité de longue durée, comme c'est le cas dans le noyau de la fonction publique^[119]. La prime mensuelle représentait 0,25 % du salaire de 1971 à 1980, année à laquelle elle est passée à 0,40 %. Elle a ensuite été portée à 0,54 % en 1997 et à 1,395 % en 1999 de manière à couvrir le coût relié à la modification d'une définition, qui est décrite dans le paragraphe suivant.

Le coût de la protection offerte aux membres de la Force régulière et de la Force de réserve est passé de 9,6 millions de dollars en 1993‑1994 à 38,2 millions de dollars en 2002‑2003. Cette hausse tient dans une grande mesure à la modification de la définition du concept d'invalidité, en particulier l'élimination de l'exigence voulant que le membre, pour être admissible, soit incapable d'effectuer quelque travail que ce soit. On éliminait du coup une lacune au niveau de la couverture, un membre invalide pouvant être réformé pour raisons médicales sans pour autant avoir droit à des prestations d'assurance-invalidité. Conformément à la nouvelle définition, un membre dans cette situation aurait droit à des prestations d'assurance pendant 24 mois. (Le membre qui compte au moins 10 années de services a droit à la pension sans pénalité.)

Un autre facteur ayant contribué à la hausse est la décision, mise en application en 1999‑2000, d'accorder une protection complète aux membres de la Force de réserve. Les coûts reliés à ces membres sont passés de 12 000 $ en 1993‑1994 à 1,4 million de dollars en 1999‑2000 et à plus de 2,4 millions de dollars en 2002‑2003.

Les officiers supérieurs et les avocats juridiques ayant le grade de lieutenant-colonel ont droit à une assurance-vie et à une assurance‑invalidité supplémentaires défrayées par l'employeur depuis 1990. Le coût assumé à ce chapitre par l'employeur a été assez stable, passant de 0,6 million de dollars en 1993‑1994 à 1 million de dollars en 2002‑2003.

Jusqu'à la fin des années 1980, les Forces canadiennes ont exploité six hôpitaux entièrement fonctionnels pour fournir la plupart des services aux malades hospitalisés dont avait besoin le personnel militaire. En raison de la diminution du nombre de membres au cours des années 1990, il est devenu évident que le système n'était plus viable. Tout au long de cette décennie, l'ensemble des hôpitaux des Forces canadiennes ont été fermés l'un après l'autre, l'objectif étant de se fier essentiellement au système général de soins de santé du Canada pour dispenser les « soins de santé en garnison ». Toutefois, on a tôt fait de constater que ce système était lui‑même soumis à des tensions. Les Forces canadiennes ont par la suite mis au point le Programme de pourvoyeurs désignés. Par suite d'un protocole d'entente avec Anciens combattants Canada, les Forces canadiennes participent au système de traitement des demandes de la Croix bleue qui permet aux membres d'avoir accès à des soins de santé spécialisés dans le secteur civil.

Les préoccupations permanentes quant aux dispositions relatives aux soins de santé et à leurs coûts ont donné lieu, en 1999, à un autre examen, puis à un nouveau programme en 2000. Le fait le plus important à signaler est que ce processus a abouti sur une initiative d'impartition à des tiers fournisseurs, en vertu de laquelle la Med Emerg International Inc. fournit du personnel de santé pouvant dispenser des services dans les établissements de santé des Forces canadiennes. Les soins à l'extérieur des bases rémunérés continuent d'être dispensés grâce au partenariat conclu entre Anciens combattants Canada et la Croix bleue.

Tout comme pour les coûts des soins médicaux et dentaires, les dépenses dans ce domaine ont augmenté depuis 1990. Les données historiques disponibles sont quelque peu nébuleuses mais, en 1989‑1990, les coûts encourus au titre des hôpitaux des Forces canadiennes atteignaient 233 millions de dollars^[120]. En 1993‑1994, à la fermeture des quatre principaux hôpitaux, les coûts s'établissaient à 309 millions de dollars, hormis les coûts d'infrastructure et, en 1998‑1999, à 250 millions de dollars. Ce montant a atteint environ 363 millions de dollars en 2002‑2003.

Les membres de la Première réserve (exception faite des membres du Service de réserve de classe C, qui sont considérés comme des membres réguliers) et les personnes à charge des membres des forces armées sont couverts par le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP), tel qu'indiqué au chapitre 8. Le gouvernement assume la totalité du coût de ce régime. Les demandes de remboursement pour les personnes à charge des membres de la Première réserve et des membres réguliers sont passées de près de 7,4 millions de dollars en 1996 à environ 19 millions de dollars en 2003.

Des volets du Régime de soins dentaires de la fonction publique s'appliquent spécifiquement aux personnes à charge des membres de la Force régulière et des membres de la GRC, ainsi qu'aux membres de la Première réserve et aux personnes à leur charge. Selon les estimations, le nombre de personnes à charge des membres de la Force régulière couvertes par ce régime atteignait 48 500 en 1995, mais était tombé à 41 000 environ en 2000, 2001 et 2002. Cette baisse concorde à peu près avec la baisse du nombre de membres de la Force régulière. Le volet du régime couvrant les membres de la Force de réserve n'est entré en vigueur qu'en 1991, et le nombre de personnes couvertes s'est maintenu autour de 28 300 jusqu'en 2002, où il a été de 20 654.

Les dépenses de ces deux volets ont progressé, sans toutefois montrer une tendance particulière :

Année	Forces canadiennes/GRC Personnes à charge (M $)	Membres de la Force de réserve (M $)
1993	21,1	1,7
1994	22,4	1,9
1995	22,5	1,8
1996	22,5	1,8
1997	21,0	1,8
1998	21,8	2,7
1999	22,1	1,8
2000	23,0	1,9
2001	23,6	1,9
2002	24,8	2,0

Ainsi que nous l'avons noté précédemment, les retraités des Forces canadiennes qui touchent une rente et leurs personnes à charge peuvent choisir d'être couverts par le Régime de services dentaires pour les pensionnés. Nous ne pouvons répartir le coût de ce régime en fonction du domaine particulier de l'administration fédérale auquel les pensionnés appartenaient.

Aperçu historique — Rémunération dans les Forces canadiennes

Le tableau 2091 donne un aperçu historique de la rémunération totale dans les Forces canadiennes en ventilant du mieux possible les composantes des dépenses en 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003, comme nous l'avons fait précédemment pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

La rémunération totale des Forces canadiennes a suivi la même tendance générale que celle observée pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, soit un recul entre 1990‑1991 et 1997‑1998, suivi d'une augmentation en 2002‑2003, qui l'a portée à un niveau supérieur à celui enregistré en 1990‑1991. Cependant, le recul observé pour les Forces canadiennes a été plus marqué et la reprise beaucoup moins importante que pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts. En outre, les salaires et les cotisations aux pensions n'expliquent que les deux tiers de la hausse de la rémunération globale contre au moins 85 % dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. D'autres augmentations importantes ont été constatées pour les indemnités et les primes ainsi que pour les coûts des services de santé.

Tableau 2091 Sommaire de l'évolution de la rémunération totale* dans le domaine des Forces canadiennes, 1990-1991, 1997-1998 et 2002-2003
COMPOSANTE Forces canadiennes		COÛT POUR L'EMPLOYEUR Millions $
		1990‑1991	1997‑1998	2002‑2003
1.	Traitements et salaires (paye régulière)	3,30	2,90	3,70
2.	Rémunération au rendement — montant forfaitaire seulement	0,02	0,02 (99-00)	0,03
3.	Indemnités de recrutement et de maintien en poste et autres indemnités et primes	0,13	0,12	0,19
4.	Primes pour heures supplémentaires**	s.o.	s.o.	s.o.
5.	Retenues à la source (RPC/RRQ, A‑E, primes des régimes provinciaux d'assurance‑santé)	0,23 (1993-1994)	--	0,23
6.	Pensions	0,39 (1991-1992)	0,39	0,57
7.	Assurance‑vie et assurance‑invalidité (prestation supplémentaire de décès; SFRARM, assurance-vie et assurance-invalidité de longue durée)	0,01 (1993-1994)	–	0,04
8.	Régimes de soins de santé et de soins dentaires  (Services de santé des FC, impôt-santé des provinces sur le salaire, Régime de soins de santé de la fonction publique, Régime de soins dentaires)	0,32***	0,33 (1998-1999)	0,46
9.	Indemnité de départ	0,08  (1993-1994)	0,04	0,09
	Total	4,48	3,77	5,25
* Certains des chiffres inclus portent sur les années les plus récentes pour lesquelles nous disposons de données. Ce qui est plus pertinent, les divers chiffres pour 1990‑1991 sont en fait des données ayant trait à 1991‑1992, 1993‑1994 et, dans un cas, 1989‑1990. ** Taux uniforme de 6 % ou de 4 % inclus dans la paye régulière. *** Cette somme traduit les données disponibles pour les années les plus rapprochées. Les données sur les Services de santé des Forces canadiennes ont trait à 1989‑1990 et les autres volets, à 1993‑1994.

Nous déplaçons maintenant notre attention de l'expérience des Forces canadiennes en matière de rémunération au cours de la dernière décennie aux changements survenus dans la rémunération à la Gendarmerie royale du Canada.

 

11. Rémunération dans le domaine de la Gendarmerie royale du Canada

En 2002‑2003, la solde régulière des membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) a totalisé environ 1,1 milliard de dollars. Le coût total de toutes les formes de rémunération pour l'ensemble de la GRC a atteint environ 1,6 milliard de dollars.

Les employés de la GRC sont répartis en trois grands groupes :

• Les membres réguliers, nommés en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, qui totalisaient quelque 15 588 en mars 2003. Il s'agit des membres en uniforme effectuant des tâches de police ou chargés de la gestion de ces dernières.
• Les employés civils (environ 2 441), aussi nommés en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, qui exécutent des tâches à l'appui des tâches de police dans des domaines comme les services de laboratoire judiciaire, la toxicologie, la technologie relative aux empreintes digitales et aux armes à feu, les systèmes informatiques et les télécommunications.
• Environ 3 700 fonctionnaires réguliers qui appuient les activités de la GRC^[121].
  
  

Tableau 2092 Évolution de l'effectif et de la masse salariale, membres réguliers et employés civils de la GRC, de 1990‑1991 à 2002‑2003
Exercice	Effectif			Masse salariale (M $)			Masse salariale totale ($ constants de 2003)
	Membres réguliers	Employés civils	Total	Membres réguliers	Employés civils	Total
1990‑1991	15 860	1 836	17 696	719,2	83,3	802,5	1 019,2
1991-1992	15 887	1 899	17 786	775,4	92,7	868,1	1 056,3
1992-1993	16 039	1 930	17 969	811,9	97,7	909,6	1 089,1
1993-1994	15 994	1 974	17 968	835,4	103,1	938,5	1 107,5
1994-1995	15 410	1 985	17 395	813,3	104,8	918,0	1 078,5
1995-1996	15 142	1 970	17 112	786,5	102,3	888,8	1 022,7
1996-1997	15 102	2 066	17 108	771,1	102,4	873,5	987,9
1997-1998	15 058	2 008	17 066	764,6	102,0	866,5	966,9
1998-1999	14 840	2 014	16 854	789,5	107,1	896,6	991,2
1999-2000	14 537	2 057	18 594	796,4	112,7	909,1	983,4
2000-2001	15 139	2 124	17 263	857,5	120,3	977,8	1 029,3
2001-2002	14 466	2 232	17 698	914,2	131,9	1 046,1	1 077,3
2002-2003	15 588	2 441	18 029	933,3	146,1	1 079,5	1 079,5

La GRC comptait 126 membres de la haute direction, dont 93 membres réguliers et 33 employés civils.

Le tableau 2092 montre l'évolution de l'effectif total et de la masse salariale des membres réguliers et des employés civils de la GRC de 1990‑1991 à 2002‑2003. En calculant les chiffres sur les salaires, nous avons eu de la difficulté à concilier les données internes provenant des dossiers des ressources humaines et des registres financiers de la GRC. Après discussion, il a été décidé d'utiliser les données présentées dans ce tableau, qui proviennent des Comptes publics.

Effectif de la GRC en 2002-2003

Les gendarmes et les caporaux regroupent plus de 80 % des membres réguliers. Environ la moitié des employés civils fait partie de deux groupes participant au travail policier. Le premier, celui du Soutien de l'exécution de la loi, englobe les opérateurs de télécommunications et les agents de contrôle. Le deuxième, celui des Services de laboratoire judiciaire, comprend les techniciens préposés aux empreintes digitales et d'autres scientifiques et techniciens judiciaires. Les autres employés civils font partie de groupes qui correspondent à ceux de la fonction publique régulière, le plus important, et de loin, étant celui des services informatiques.

En 2002‑2003, la GRC a recruté 644 membres réguliers et 314 employés civils. Cela représente environ 4,1 % et 12,9 % respectivement de l'effectif total en mars 2003. Plus de 9 000 candidats ont postulé des postes de membre régulier pendant l'année, soit une moyenne de 14 candidats par poste comblé.

Les membres souhaitant obtenir une promotion passent des examens et sont entendus par des comités de sélection qui déterminent leurs qualifications. Les promotions sont attribuées aux candidats compétents à mesure que des postes de niveau supérieur deviennent vacants. Même si les personnes compétentes sont habituellement promues selon le principe du mérite, on insiste davantage sur la correspondance entre le titulaire et l'emploi. Il n'y a pas de « reclassification » au sens où cela s'entend dans la fonction publique régulière. Comme il ne s'agit pas de « leur » emploi, les membres ne sont pas nécessairement promus si le poste qu'ils occupent est reclassifié à la hausse. En 2002‑2003, approximativement 1 070 membres ont été promus, soit environ 5,9 % de l'effectif de mars 2003. Le taux de promotion a été légèrement plus élevé chez les employés civils (8,3 %) que parmi les membres réguliers (5,6 %) pendant l'année.

À l'exception des départs à la retraite, les départs ont été relativement peu nombreux : à peine plus de 100 membres réguliers et civils ont quitté la GRC en 2002‑3003, soit moins de 1 % de l'effectif de mars 2003. Un peu plus de 535 membres ont pris leur retraite pendant cette période.

Rétrospective — Effectif de la GRC, 1991 à 2003

Alors que l'effectif total de la GRC a été très stable, augmentant de moins de 2 % de 1991 à 2003, Il y a eu en fait une diminution d'un peu plus de 2 % du nombre de membres réguliers et une croissance de l'ordre d'un tiers du personnel civil. Le nombre total de membres a augmenté de 373, atteignant 18 029, les membres réguliers perdant 272 membres pour atteindre 15 588 membres et le nombre d'employés civils augmentant de 605, pour passer à 2 441.

Détermination des salaires à la GRC

Le contexte juridique dans lequel la rémunération des membres de la GRC est déterminée se caractérise par deux facteurs : d'abord, les membres n'ont pas le droit de se syndiquer et de mener des négociations collectives; ensuite, le Conseil du Trésor est l'employeur et est fondé à établir le niveau de la rémunération et des indemnités payables aux membres de la GRC. Malgré cela, il existe depuis 1974 un mécanisme de représentation par des membres élus à cette fin qui permet aux membres de la GRC d'exprimer leurs positions relativement à la détermination de leur rémunération.

Puisque les membres sont privés du droit à la négociation collective, le Conseil réunit des représentants de la haute direction de la GRC et des membres, de même qu'un président indépendant. Chaque année, le Conseil compare la rémunération totale^[122] de la GRC à celle du service de police de six grandes villes et de deux services de police provinciaux. Ces dernières années, y compris en 2002‑2003, les augmentations ont été établies de manière que la rémunération totale de la GRC corresponde à la moyenne des trois principaux corps policiers du groupe de référence.

Les salaires des membres réguliers sont déterminés par le Conseil du Trésor, compte tenu des recommandations du Conseil de la solde de la GRC acceptées par le commissaire de la GRC. Bien que le Conseil du Trésor ait approuvé des hausses salariales fondées sur ce principe, il a bien pris soin de ne pas faire de cette pratique une politique officielle, pour le cas où les hausses accordées dans un ou plusieurs services de police s'avèrent « déraisonnables ».

La paye des employés civils est établie de diverses façons. Certains participent au soutien de l'exécution de la loi et touchent une proportion de la rémunération des gendarmes. Par exemple, les employés au niveau 2 des groupes Agents de contrôle (IM) et Opérateurs des télécommunications (TO) touchent 79 % du maximum de la solde d'un gendarme et ceux des autres niveaux touchent une proportion déterminée de l'échelle de rémunération du niveau 2. Les employés affectés à un laboratoire judiciaire sont jumelés à certains groupes comparateurs de la fonction publique; les autres employés civils sont classifiés et rémunérés de manière compatible avec le groupe équivalent de la fonction publique.

Les officiers supérieurs sont jumelés comme suit au groupe EX du noyau de la fonction publique :

• les salaires des grades d'inspecteur et de surintendant se situent à mi-chemin de l'échelle salariale des EX 1 et EX 2, respectivement;
• un surintendant principal correspond au niveau EX 2;
• un commissaire adjoint sur le terrain correspond au niveau EX 3;
• un commissaire adjoint en poste au quartier général équivaut au niveau EX 4;
• un sous‑commissaire équivaut au niveau EX 5.

Les données disponibles ne nous ont pas permis de produire un graphique de distribution des salaires des membres actuels de la GRC, par intervalle de 5 000 $ en mars 2003, comme nous l'avons fait pour le noyau de la fonction publique, l'ADRC et les Forces canadiennes. Néanmoins, la structure des rangs des membres réguliers de la GRC montre clairement que la répartition est fortement concentrée. En 2002‑2003, 63 % des membres réguliers étaient des constables (dont l'échelle salariale, en 2002, variait de 38 571 $ à 62 497 $). Il est probable que, tout au plus, 1,5 % des membres de la GRC gagnaient moins de 45 000 $ et que la proportion gagnant plus de 100 000 $ était à peu près similaire.

Rétrospective — Historique de la détermination des salaires à la GRC

À la fin des années 1960 et au début des années 1970, il n'existait aucune méthode formelle d'établissement de la rémunération des membres de la GRC. En 1974, le Secrétariat du Conseil du Trésor et la Gendarmerie royale du Canada ont mis sur pied un Comité consultatif pour la rémunération; son mandat consistait à concevoir des méthodes régissant la détermination de la rémunération. Source de frustration, ce concept a été abandonné au bout de six ans. À compter de 1977, on s'est fondé sur des enquêtes menées par le Bureau de recherche sur les traitements (BRT) de la Commission des relations de travail dans la fonction publique à propos de différents services policiers pour déterminer la rémunération. En 1987, l'enquête s'est limitée à huit services de police de grande envergure. À la fin des années 1980, il a été question de recourir à une méthode fondée sur la rémunération globale pour faire des comparaisons entre services de police, mais il n'y a pas eu de suite à cette initiative.

Le gel des salaires imposé au milieu des années 1990 a fait que la rémunération des membres de la GRC n'a pas suivi le rythme observé dans les principaux services de police de référence, et l'absence de processus crédible d'établissement des niveaux salariaux a suscité de la frustration.

En 1993, la GRC se classait au sixième rang parmi un groupe de huit corps policiers de comparaison. Cette année-là, William M. Mercer a élaboré une base de données englobant toutes les composantes de la rémunération de six services de police municipaux importants (Vancouver, Calgary, Edmonton, Winnipeg, Toronto et Montréal) ainsi que des services de police provinciale de l'Ontario et du Québec. Une deuxième étude, menée cette fois par le cabinet d'avocats Stikeman Elliott en 1994, recommandait la création d'un conseil de la solde de la GRC en vue de mettre au point une méthode plus ordonnée, plus indépendante, plus transparente et plus professionnelle de détermination de la rémunération dans la GRC.

Outre l'élaboration de propositions de hausses salariales fondées sur de travaux de recherche, le Conseil de la solde^[123] a étudié diverses autres questions controversées, par exemple l'univers à utiliser pour fins de comparaisons, la rémunération régionale, les rapports entre niveaux salariaux pour différents grades, les questions de rémunération associées aux postes isolés et la possibilité de faire un lien entre rémunération et compétences ou secteurs d'activité.

Tel qu'indiqué précédemment, depuis la fin des années 1990, la politique a consisté en pratique à faire correspondre les salaires et la rémunération totale des membres de la GRC avec la moyenne des trois services de police, parmi les huit services de référence, qui se classent en tête de liste à ce chapitre^[124].

À la suite de la période de gel salarial liée à l'Examen des programmes, le Conseil du Trésor a approuvé deux hausses complémentaires en 1998 et une en 1999, sans oublier deux hausses spéciales en 2000; ces hausses ont totalisé 8,5 %.Selon le rapport de décembre 2003 du Conseil de la solde sur la rémunération globale, la GRC se classait deuxième parmi les neuf services de police analysés^[125].

Rétrospective — Évolution des salaires, 1991 à 2003

Étant donné que les niveaux de salaire des employés civils sont alignés sur ceux des emplois correspondants du noyau de la fonction publique, nous n'avons pas décrit en détail l'évolution des salaires des employés civils de la GRC.

Les échelles salariales des membres réguliers de la GRC ont augmenté au total de 40,88 % entre janvier 1991 et janvier 2003, tel que l'indique le tableau 2093. L'évolution de la masse salariale et du salaire moyen des membres réguliers et civils de la GRC est présentée aux figures 2095 et 2096. Pour la période allant de 1990-1991 à 2002-2003, le salaire moyen des membres de la GRC est passé de 45 400 $ à 59 900 $, une augmentation de 32 %. En termes réels (en dollars constants de 2003), l'augmentation n'a été que de 2 300 $, soit 4 %.

Tableau 2093 Évolution des augmentations salariales et des échelles de salaire des gendarmes de la GRC, de 1991 à 2003*[126]
Date d'entrée en vigueur		Augmentations approuvées	Échelle salariale des gendarmes
		%	Minimum		Maximum
1991	janvier	3,50	29 044	47 060
1992	janvier	4,20	30 264	49 037
1993	janvier	3,00	31 172	50 508
1994		Gel
1995		Gel
1996		Gel
1997		Gel
1998	janvier	2,00	31 795	51 518
	avril	1,00	32 113	52 033
	octobre	0,75	32 354	52 423
1999	janvier	2,67	33 218	53 823
	avril	1,00	33 550	54 361
2000	janvier, augmentation économique	2,00	34 221	55 448
	janvier, comparabilité	2,76	35 165	56 978
	juillet	2,73	36 125	58 533
2001	janvier	3,00	37 209	60 289
	janvier	0,15
2002	janvier	3,50	38 511	62 399
2003	janvier	2,50	39 473	63 959
Augmentation cumulative		40,88
* Dans chaque cas, les hausses ont pris effet le premier jour du mois indiqué. Le même pourcentage d'augmentation s'appliquait à tous les grades des membres réguliers.

Au cours de la période qui a suivi l'Examen des programmes, nous observons une augmentation d'environ 18,0 % du salaire moyen des membres, qui est passé d'environ 50 800 $ en 1997‑1998 à 59 900 $ en 2002-2003. En dollars constants de 2003, l'augmentation a été de 5,6 %, soit de 56 700 $ à 59 900 $.

Au cours de la période, l'augmentation des salaires moyens des membres de la GRC a été moindre que celle des fonctionnaires des domaines combinés du Conseil du Trésor et des employeurs distincts. (Les taux correspondants de hausse dans le noyau de la fonction publique étaient autour de 27,3 % en dollars courants et de 14,1 % en dollars constants de 2002‑2003.) Cette différence s'explique principalement par l'absence réelle de changement dans la composition de l'effectif de la GRC par rapport au noyau de la fonction publique, où ce facteur a contribué pour 5,3 % à la hausse des salaires moyens.

Le tableau 2094 expose la distribution des membres de la GRC selon le grade pour les membres réguliers et selon le domaine de spécialisation pour les membres du personnel civil, en mars des années 1991, 1995, 1998, 2000 et 2003.

On peut voir que les gendarmes et les gendarmes spéciaux constituaient 54,5 % de l'effectif de la GRC en 1991, et 54,7 % en 2003. Le nombre de postes de la haute direction a nettement augmenté, passant de 70 environ au début et au milieu des années 1990 à 126 en 2003. Toutefois, la proportion de l'effectif constitué par les officiers supérieurs (à partir du grade de sergent d'état‑major) a baissé, passant de 7,9 % en 1991 à 6,7 % en 2003, leur nombre absolu chutant de plus de 200 (de 1 398 à 1 200).

Un examen approfondi de l'évolution de la distribution des membres réguliers selon le grade entre 1991 et 2003 montre que l'incidence nette de cette évolution sur le salaire moyen, le cas échéant, serait négative. Nous avons évalué cette hypothèse à l'aide de la même méthode que celle utilisée pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts ainsi que pour le domaine des Forces canadiennes : nous avons multiplié les salaires moyens correspondant aux différents grades en 2003 par l'effectif selon la structure en place en 1991, puis nous avons calculé le salaire moyen de l'ensemble des membres réguliers. On obtient ainsi une rémunération moyenne brute en 2003 qui est d'environ 100 $ plus basse que celle obtenue avec la rémunération de 2003 et la structure de l'effectif de 1991. Nous en concluons que l'évolution de la composition de l'effectif des membres réguliers de la GRC selon le grade n'a pas vraiment eu d'incidence sur les salaires moyens.

L'évolution des salaires a donc été déterminée presque exclusivement par les augmentations en pourcentage approuvées par le Conseil du Trésor au fil des années, comme il ressort du tableau 2093. Le pourcentage d'augmentation de la rémunération des membres réguliers a été le même pour tous les grades, à l'exception des membres de la haute direction, dont la rémunération est rattachée aux niveaux correspondants du groupe EX du noyau de la fonction publique.

Tableau 2094 Membres réguliers et employés civils et rémunération par grade ou domaine de spécialisation, années choisies depuis 1991
Catégorie	Mars 1991			Mars 1996			Mars 2000			Mars 2003
	Effectif	%	Salaire total (M $)	Effectif	%	Salaire total (M $)	Effectif	%	Salaire total (M $)	Effectif	%	Salaire tota (M $)
Cadres de direction
Employés civils	18	0,1	0,8	17	0,1	0,9	17	0,1	0,9	33	0,2	3,4
Membres réguliers	53	0,3	2,4	51	0,3	2,6	66	0,4	3,6	93	0,5	9,6
Total partiel	71	0,4	3,2	68	0,4	3,5	83	0,5	4,5	126	0,7	13,0
Membres réguliers (excluant les cadres de direction)
Surintendant	124	0,7	5,6	119	0,7	6,2	100	0,6	5,5	128	0,7	13,3
Inspecteur	354	2,0	16,0	357	2,1	18,5	282	1,7	15,5	303	1,7	28,0
Sergent d'état-major	920	5,2	41,7	883	5,2	45,8	747	4,5	40,9	769	4,3	62,3
Sergent	1 805	10,2	81,9	1 765	10,4	91,7	1 593	9,6	87,3	1 628	9,0	119,3
Caporal	2 955	16,7	134,0	2 902	17,1	150,8	2 821	17,0	154,5	2 806	15,6	187,8
Constable	9 397	53,1	426,1	8 878	52,3	461,1	8 844	53,3	484,5	9 782	54,3	509,7
Gendarme spécial	248	1,4	11,2	170	1,0	8,8	100	0,6	5,5	77	0,4	4,0
Total partiel	15 802	89,3	716,6	15 074	88,8	783,0	14 487	87,3	793,6	15 493	86,0	924,5
Membres du personnel civil (excluant les cadres de direction)
Soutien de l'exécution de la loi	655	3,7	29,7	696	4,1	36,2	631	3,8	34,5	665	3,7	33,6
Services informatiques	230	1,3	10,4	238	1,4	12,3	365	2,2	20,0	675	3,7	43,6
Laboratoire judiciaire	372	2,1	16,9	374	2,2	19,4	365	2,2	20,0	412	2,3	25,1
Services administratifs	106	0,6	4,8	187	1,1	9,7	199	1,2	10,9	329	1,8	19,2
Technique et exploitation	425	2,4	19,3	407	2,4	21,2	382	2,3	20,9	220	1,2	12,9
Catégorie scientifique et professionnelle	35	0,2	1,6	68	0,4	3,5	83	0,5	4,5	107	0,6	7,9
Total partiel	18 227	10,3	82,7	1 970	11,6	102,3	2 025	12,2	110,9	2 408	13,3	142,3
Total	17 625	100,0	802,5	17 112	100,0	888,8	16 595	100,00	909,1	18 027	100,0	1 079,8
Note : Les chiffres sur les effectifs présentés dans ce tableau diffèrent quelque peu des totaux du tableau 2092 en raison des différences entre les périodes de déclaration.

Figure 2095
Aperçu de l'évolution de la masse salariale des membres réguliers et du personnel civil, pris séparément et ensemble, de la Gendarmerie royale du Canada, de 1990‑1991 à 2002‑2003

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Figure 2096
Aperçu de l'évolution des salaires moyens à la GRC, en dollars courants et en dollars constants de 2003, pour l'effectif combiné des membres réguliers et civils, 1990–2003

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Sources des augmentations salariales

La GRC a dépassé son budget de fonctionnement de plus de 8 millions de dollars en 1997‑1998 et l'on a demandé à PriceWaterhouseCoopers d'examiner les opérations financières de l'organisme et d'évaluer si le financement accordé était suffisant. Cela a amené le Conseil du Trésor à décider, en 2000, de combler les déficits salariaux liés aux services de police à contrat et d'appuyer le recrutement de civils ayant des compétences spécialisées, notamment en gestion financière.

Depuis 2000, les initiatives de politique et autres visant à garantir l'intégrité des programmes, approuvées par le Conseil du Trésor, ont été la principale source de financement des hausses salariales. Des augmentations salariales liées à des initiatives stratégiques ont également été approuvées, par exemple pour combattre le crime organisé et la contrebande, moderniser le réseau d'information de la police canadienne, mettre en place des stratégies intégrées pour l'application de la loi à la frontière et les produits de la criminalité, et prendre les mesures nécessaires pour garantir la sécurité publique dans le sillage des attentats du 11 septembre 2001.

Nous estimons que la valeur nette de ces deux formes de hausses des budgets salariaux a totalisé 247 millions de dollars de 1997‑1998 à 2002‑2003. En outre, la GRC avait eu droit à la fin de cette période à une hausse nette de 80 millions de dollars environ à même la réserve de rémunération du Conseil du Trésor. L'imputation de fonds aux salaires à même les autres postes budgétaires approuvés, à l'initiative de la GRC elle‑même, ont représenté pour leur part un montant net estimatif de 62 millions de dollars. Ces montants totalisent beaucoup plus que l'augmentation déclarée de la masse salariale, soit environ 215 millions de dollars, entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Nous avons été incapables de déterminer comment concilier ces chiffres.

Autres formes de rémunération et d'indemnités

Les membres réguliers et civils de la haute direction de la GRC ont droit à une rémunération au rendement selon les mêmes modalités que le personnel de direction du noyau de la fonction publique. En 2002‑2003, les paiements forfaitaires versés aux quelque 126 membres en cause ont totalisé approximativement 1,24 million de dollars, soit près de 7 % de l'enveloppe salariale pertinente. Le montant moyen a été tout juste inférieur à 10 000 $. Les augmentations d'échelon pour ce groupe ont totalisé approximativement 300 000 $. En outre, une cinquantaine d'autres employés civils de la GRC occupant des postes équivalant à ceux de niveaux supérieurs autres que la direction et admissibles à la rémunération au rendement dans le noyau de la fonction publique ont touché approximativement 205 000 $, dont environ 106 400 $ en paiements forfaitaires.

Une seule indemnité de recrutement et de maintien en poste (« provisoire ») est offerte, à l'intention du groupe Personnel affecté aux ordinateurs (CP). Elle correspond à l'indemnité versée au groupe Services d'ordinateurs (CS) du domaine du noyau de la fonction publique. Le montant total versé à ce titre en 2002‑2003 a été d'environ 1,76 million de dollars. Approximativement 850 employés en ont bénéficié6.

Les autres formes de rémunération et d'indemnités ont totalisé quelque 76,7 millions de dollars pour l'année, tel que décrit au tableau 2097.

Tableau 2097 Principales indemnités à la GRC, selon la catégorie, années choisies
	1990‑1991	1997‑1998	2002‑2003
Type d'indemnité	Montant (M $)	Montant (M $)	Montant (M $)	%
Vêtements civils/entretien de l'équipement	4,76	6,18	16,13	21,0
Prime de poste/disponibilité	3,68	6,14	14,52	18,9
Allocation de gendarme supérieur	3,29	4,15	13,35	17,4
Indemnité de transfert	5,96	6,3	8,02	10,4
Prime de poste isolé	5,34	3,54	7,39	9,6
Prestations de maternité/prestations parentales	0,7	1,24	7,07	9,2
Solde de service annuelle	n.d.	n.d.	4,69	6,1
Prime au bilinguisme	n.d.	2,23	2,34	3,0
Autres	n.d.	n.d.	3,22	4,2
Total	23,73	29,78	76,73	100,0

En général, les plus coûteuses de ces indemnités sont aussi versées par d'autres grands corps policiers au Canada. L'indemnité de vêtements civils a été de 1 735 $ pour les hommes et de 1 920 $ pour les femmes en 2002‑2003. La prime de poste s'élevait à 1,50 $ par heure travaillée entre 16 heures et 8 heures. L'allocation de gendarme supérieur représentait 2 % de la solde de gendarme après 11 ans de service, ou 4 % après 7 ans de service, sous réserve de la réussite de l'examen de caporal. La solde de service annuelle variait entre 114 $ par année après 5 ans de service et 912 $ après 40 ans de service, soit un total d'environ 4,69 millions de dollars. Les indemnités de transfert représentent un mois de solde si le membre est transféré avec des personnes à charge, et la moitié dans le cas contraire.

D'autres indemnités sont offertes selon les mêmes modalités que pour l'ensemble de la fonction publique, comme la prime de bilinguisme et le complément de rémunération ayant trait aux prestations d'assurance‑emploi au titre du congé parental et du congé de maternité. Les primes de poste isolé sont particulièrement importantes pour la GRC, qui est présente dans de nombreuses collectivités des Territoires et dans des régions éloignées de diverses provinces.

La rémunération des heures supplémentaires des membres de la GRC est substantielle. Elle a totalisé environ 99,1 millions de dollars en 2002‑2003, soit quelque 9 % de la solde régulière. La solde rétroactive et a totalisé un peu moins de 10 millions de dollars.

Des indemnités de départ et allocations de cessation d'emploi sont versées lors d'un départ volontaire, d'un départ à la retraite ou du décès. Dans les deux premiers cas, les membres comptant entre 10 et 20 ans de service dans la GRC peuvent toucher la moitié d'une semaine de solde par année de service, tandis que ceux qui comptent plus de 20 ans de service peuvent recevoir une semaine de solde par année de service, jusqu'à concurrence de 28 ans. Les paiements au titre de cette indemnité ont totalisé environ 19,9 millions de dollars en 2002‑2003, soit 20 400 $ en moyenne pour chacun des 973 membres qui en ont bénéficié cette année‑là.

Rétrospective — Autres formes de rémunération et d'indemnités

La rémunération au rendement a fluctué de la même manière que dans le noyau de la fonction publique. Ainsi, les paiements forfaitaires se sont chiffrés à près de 0,18 million de dollars en 1997‑1998, à 0,92 million de dollars en 2000‑2001 et à 1,24 million de dollars en 2002‑2003. Quelques dizaines de cadres du personnel civil peuvent aussi recevoir une rémunération au rendement, selon les modalités applicables à certains employés ne faisant pas partie du personnel de direction dans le noyau de la fonction publique. Les sommes versées à ces employés sous forme de paiements forfaitaires n'ont pas dépassé 8 000 $ par année au total, et le montant total des augmentations à l'intérieur des échelles est encore moins élevé.

Des indemnités provisoires de recrutement et de maintien en poste pour le groupe du Personnel affecté aux ordinateurs (CP) ont commencé à être versées en 1999, suite à l'instauration de ces indemnités pour le groupe Systèmes d'ordinateurs (CS) dans le domaine du noyau de la fonction publique.

La plus forte hausse (quatre fois supérieure) a été enregistrée pour les primes de poste et les indemnités de disponibilité. Dans le cas des primes de poste, le taux horaire applicable était de 0,45 $ pour chaque heure de travail entre 16 h et 8 h. Ce taux est passé à 0,65 $ en janvier 1998, puis à 0,75 $ en janvier 1999, à 1 $ en 2000 et, enfin, à 1,50 $ en 2001.

Le taux de la prime d'ancienneté annuelle, qui était chaque mois de 6,50 $ multiplié par le nombre de tranches de cinq ans de service, a été porté à 9,50 $ en 2001. Du coup, la prime maximum après 35 ans de service est passée de 546 $ — chiffre indiqué dans le Rapport sur la rémunération globale de 1993 — à 798 $ dans le rapport de 2003.

L'indemnité de vêtements civils a été majorée de façon marquée en 2003, surtout pour les membres de sexe masculin. L'indemnité annuelle en 1993 était de 1 007 $ pour les hommes et de 1 665 $ pour les femmes. En 1998, ces montants sont passés à 1 044 $ pour les hommes et à 1 723 $ pour les femmes. Enfin, en 2002, ils se sont élevés à 1 736 $ pour les hommes et à 1 919 $ pour les femmes. Le montant annuel de l'allocation pour l'entretien d'équipement n'a pas changé durant cette période, demeurant de 128 $ pour les hommes et de 142 $ pour les femmes.

L'allocation de gendarme supérieur a été haussée à deux reprises. En 1993, les gendarmes possédant au moins 11 ans d'expérience recevaient une allocation égale à 2 % de la rémunération d'un gendarme de première classe. En 1998, l'allocation a été accordée aux gendarmes possédant 10 ans d'expérience et ayant réussi l'examen de qualification pour le grade de caporal. En 2000, elle a été portée à 4 % et accordée aux gendarmes possédant sept ans d'expérience et ayant réussi l'examen de qualification pour le grade de caporal.

Les prestations de maternité et les prestations parentales majorées de façon à atteindre 93 % de la rémunération normale (y compris les prestations d'assurance‑emploi) ont été accordées pendant une période d'un an plutôt que de six mois à compter de 2001, dans la foulée de la décision du gouvernement fédéral de prolonger la période de versement des prestations d'assurance‑emploi.

Entre janvier 1998 et décembre 2000, la GRC a fait l'essai d'une indemnité reliée au marché immobilier (IMM) dans le cadre d'un projet pilote. Il s'agissait d'une proposition faite par le Conseil de la solde à la suite d'audiences portant sur les écarts relatifs au coût de la vie et à leur incidence sur la GRC. Le Conseil du Trésor avait rejeté une proposition visant à accorder une indemnité de recrutement et de maintien en poste aux membres de la région métropolitaine de Vancouver. La solution consistant à établir un système général prévoyant des écarts salariaux régionaux a été rejetée par les membres — qui jugeaient que cette approche pouvait donner lieu à des dissensions entre eux — et par la direction — qui estimait que le coût en serait trop élevé. L'IMM a été envisagée à titre de mesure temporaire permettant d'atténuer les pressions les plus marquées au chapitre du coût de la vie dans les régions où ce coût est particulièrement élevé. Cette indemnité pouvait toujours être réduite ou supprimée graduellement à mesure que la rémunération offerte par la GRC devenait plus compétitive par rapport aux services de police de référence.

L'IMM était associée aux écarts de coût du logement. Les critères d'admissibilité étaient les suivants : les membres ne devaient pas recevoir d'indemnité de postes isolés; le prix de vente moyen sur le marché résidentiel devait être inabordable (plus de quatre fois supérieur à la rémunération maximum d'un gendarme); et la rémunération d'un gendarme appartenant au service de police de référence situé le plus près devait être supérieure à celle offerte par la GRC. Durant les trois années civiles où s'est déroulé le projet pilote, les indemnités versées ont totalisé 11 millions de dollars environ, et un peu plus de 3 000 membres ont pu s'en prévaloir chaque année. La plus grande partie des indemnités (plus de 85 %) ont été accordées à des membres de la Division E (Colombie-Britannique), en particulier dans la région métropolitaine de Vancouver. Des indemnités de faible montant ont été versées en Ontario et en Alberta. Le projet pilote n'a pas été prorogé, l'IMM étant de moins en moins pertinente à mesure que la GRC remontait au classement parmi les services de police de référence.

Le Conseil de la solde a consacré beaucoup d'énergie à étudier les enjeux associés à la rémunération des membres occupant des postes isolés ou situés en région éloignée, et il a publié un rapport important en décembre 2002. L'opinion générale qui prévaut à la GRC est que la directive révisée du Conseil national mixte sur les postes isolés et les logements de l'État ne comble pas suffisamment les besoins opérationnels de la GRC en vue de maintenir une présence appropriée dans les postes isolés et éloignés. Cette question demeure à l'étude.

Les montants versés pour les heures supplémentaires sont un élément important de la rémunération des forces de police en raison de la nature imprévisible du travail. Les politiques régissant l'admissibilité au remboursement des heures supplémentaires n'ont pas changé sur la période étudiée, soit de 1993 à 2003. Le montant dépensé a fluctué entre 50 millions de dollars et 66 millions de dollars, sauf pour l'année la plus récente dont nous faisons état (2002-2003), où ce montant a augmenté de manière significative, tant en termes absolus qu'en pourcentage de la masse salariale régulière, comme il ressort du tableau 2098.

Tableau 2098 Évolution des dépenses relatives aux heures supplémentaires travaillées par les membres de la GRC, exercices choisis, de 1990‑1991 à 2002‑2003
Exercice	Coût des heures supplémentaires (M $)
1990‑1991	66,4
1994-1995	49,8
1997-1998	59,3
1999-2000	66,1
2002-2003	99,1

Les dépenses au titre des indemnités de départ et des allocations de cessation d'emploi ont généralement totalisé 20 millions de dollars environ, sauf durant la période de l'Examen des programmes, de 1995‑1996 à 1997‑1998, où elles ont à peu près doublé.

Prestations de pension

Les membres réguliers et civils de la GRC (sauf les employés à temps partiel) participent à un régime de pension en vertu de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada(LPRGRC)^[127]. Les modalités sont semblables à celles qui s'appliquent aux membres des Forces canadiennes et sont généralement compatibles avec celles du régime du noyau de la fonction publique^[128].

Le droit à pension repose sur le salaire moyen le plus élevé de cinq années consécutives. Les gains ouvrant droit à pension englobent la solde régulière, la solde de service annuelle et l'allocation de gendarme supérieur. Les membres réguliers ont droit à une pension non réduite après 25 ans de service (au moins 24 ans plus un jour), quel que soit leur âge, ou à l'âge de 60 ans avec au moins 10 ans. Une pension réduite est offerte après 20 ans de service, la réduction étant de 5 % pour chaque année de service manquante. Les employés civils deviennent admissibles à une pension intégrale à 55 ans après au moins 30 ans de service, comme pour le noyau de la fonction publique.

Les cotisations des membres sont de 4 % de la solde jusqu'à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension du RPC/RRQ, et de 7,5 % au‑delà de ce revenu. En 2002‑2003, les membres ont versé 62,3 millions de dollars^[129], soit approximativement 24,2 % du total. De son côté, le gouvernement a fourni le reste de la somme nécessaire, soit quelque 195,3 millions de dollars (75,8 %).

Voici d'autres chiffres qui donneront une meilleure perspective. La valeur totale des prestations versées a été d'environ 323,2 millions de dollars. L'intérêt porté au crédit du Compte de pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada a atteint quelque 829,2 millions de dollars. Approximativement 170 millions de dollars ont été portés au crédit des résultats du gouvernement à titre d'amortissement partiel d'un excédent actuariel à l'égard du montant exigé du gouvernement pour assurer le versement des prestations déterminées accumulées par les membres actuels et anciens de la GRC.

Rétrospective — Évolution des cotisations de l'employeur au titre des pensions

À l'instar du régime des Forces canadiennes, le régime de la GRC diffère de celui des fonctionnaires du domaine du noyau de la fonction publique et de celui des employeurs distincts en ce que les droits à prestation sont calculés davantage en fonction du nombre d'années de service que de l'âge.

De 1977 à 1999, les membres ont versé des cotisations égales à 7,5 % de leur rémunération à la fois au Régime de pensions du Canada ou au Régime de rentes du Québec et au régime de pension de retraite établi aux termes de la LPRGRC. À compter de 2000, les taux de cotisation à ces régimes ont été scindés. Des cotisations égales à 4 % de la rémunération ont été versées au régime de pension de retraite de la GRC à concurrence du « maximum des gains annuels ouvrant droit à pension » (39 900 $ en 2003), à quoi s'ajoutaient les cotisations au RPC/RRQ. Les membres versaient au régime de pension de retraite de la GRC (RPRGRC) des cotisations égales à 7,5 % de leur rémunération en sus du MGAP.

L'appendice R^[130] présente l'historique des cotisations au régime de pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada. Il renferme des données détaillées sur les cotisations versées aux termes de la LPRGRC pour les services courants (cotisations relatives aux droits à pension accumulés durant l'exercice) et les services accompagnés d'option (services antérieurs). Un sommaire des cotisations liées aux services courants est présenté au tableau 2099.

Tableau 2099 Cotisations de l'employeur et des membres au régime de pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada au titre des services courants, de 1991‑1992 à 2002‑2003
Exercice	Part de l'employeur (M $)				Part des membres (M $)				Cotisations totales (M $)
	RPRGRC	CCR	Total	%	RPRGRC	CCR	Total	%
1991‑1992	105	0	105	64 %	60	0	60	36 %	165
1992-1993	120	0	120	66 %	61	0	61	34 %	181
1993-1994	126	0	126	68 %	60	0	60	32 %	186
1994-1995	126	0	126	68 %	60	0	60	32 %	186
1995-1996	119	0,05	119	68 %	57	0,01	57	32 %	176
1996-1997	120	0,27	120	70 %	54	0,02	54	30 %	174
1997-1998	126	0,27	126	70 %	54	0,02	54	30 %	180
1998-1999	140	0,77	141	73 %	53	0,05	53	27 %	194
1999-2000	159	0,71	160	75 %	53	0,06	54	25 %	213
2000‑2001*	143	1,39	144	72 %	54	0,13	54	28 %	199
2001-2002*	179	3,22	182	75 %	60	0,19	60	25 %	242
2002-2003*	185	10,33	195	76 %	62	0,29	62	24 %	258
* Cotisations à la Caisse de retraite de la GRC.

Nous nous concentrons ici sur les cotisations reliées aux services courants, car il s'agit du coût associé aux droits à pension accumulés durant l'exercice. L'administration publique est tenue de verser ensuite une cotisation complémentaire suffisante pour assurer le financement des droits à pension accumulés durant l'exercice, d'après l'évaluation actuarielle du coût connexe.

Les cotisations de l'employeur étaient légèrement supérieures à 100 millions de dollars au début des années 1990; elles ont ensuite varié entre 119 et 126 millions de dollars jusqu'en 1997‑1998. En 2002‑2003, elles atteignaient 195 millions de dollars. Les cotisations des membres sont demeurées très stables; elles se sont maintenues à l'intérieur d'une fourchette étroite allant de 53 millions de dollars en 1998‑1999 et 62 millions de dollars en 2002‑2003.

Étant donné la croissance constante de la masse salariale de la GRC, cette stabilité des cotisations des membres peut sembler curieuse. Il semble que la progression de la masse salariale durant la plus grande partie des années 1990 ait été plus que compensée par une diminution annuelle de la proportion des cotisations des employés imputée au régime de pension de retraite de la GRC, abstraction faite des cotisations versées au RPC ou au RRQ. L'augmentation des cotisations des membres après 1999‑2000 jusqu'en 2002‑2003 a ainsi été de 15 %, ce qui concorde assez avec la hausse correspondante d'environ 19 % de la masse salariale.

Le ratio des cotisations de l'employeur à celles des membres aux termes de la LPRGRC était étonnamment bas en 1991‑1992 (1,75). Il a par la suite grimpé jusqu'à 3 environ, se chiffrant à 2,98 en 2002‑2003. La part du coût des services courants acquittée par l'employeur est passée de 64 % à 76 % entre 1991‑1992 et 2002‑2003, tandis que la part des membres a diminué à l'avenant (de 36 % à 24 %). Cette répartition de 76 % et 24 % en 2002‑2003 est très proche de celle observée pour le régime de pension de retraite de la fonction publique lors du même exercice. Toutefois, le changement sur la période de 12 exercices examinée a été nettement moins prononcé dans le cas de la LPRGRC (64 % au départ) que dans celui de la LPFP (51 % au départ)^[131].

La valeur des prestations versées aux termes de la LPRGRC en 2002‑2003 a totalisé 323,2 millions de dollars, comparativement à 96,3 millions de dollars environ en 1991‑1992. Le nombre de prestataires, y compris les retraités, les conjoints survivants et les enfants admissibles, qui était de 5 421 en 1991‑1992, atteignait 11 435 en 2002‑2003. De même que dans le cas des Forces canadiennes, 30 % environ des membres ayant pris leur retraite avaient moins de 55 ans, selon le rapport actuariel du Bureau du surintendant des institutions financières sur le régime de pension de retraite de la GRC au 31 mars 2002.

Assurances, soins de santé et soins dentaires

Contrairement à la plupart des fonctionnaires fédéraux, les membres de la GRC n'ont pas droit à la prestation supplémentaire de décès. Ils peuvent opter pour un régime d'assurance‑vie à leurs frais et maintenir cette protection après la retraite. L'indemnité de base est de 150 000 $ et la protection peut être bonifiée par tranche de 11 000 $, jusqu'à concurrence de 198 000 $ (selon l'âge au moment de l'adhésion au régime). Les membres de la haute direction sont couverts aux frais de l'État, de la même manière que les membres de la direction du noyau de la fonction publique. En 2002‑2003, les coûts se sont élevés à environ 280 000 $ pour les membres en service et à approximativement 96 000 $ pour les cadres supérieurs à la retraite.

L'employeur assume entièrement le coût des soins de santé et des soins dentaires des membres réguliers et civils. Les dépenses du gouvernement à ce titre ont totalisé approximativement 41,1 millions de dollars en 2002‑2003. La population visée étant estimée à approximativement 18 000 personnes^[132], le coût par membre a été de 2 164 $.

En cas d'invalidité de courte durée, la solde des membres réguliers est entièrement protégée tant qu'il y a des chances raisonnables qu'ils puissent reprendre le service. En cas d'invalidité de longue durée, les membres peuvent toucher 75 % de leur solde (indexée en fonction du coût de la vie à concurrence de 3 %) jusqu'à ce qu'ils se remettent, qu'ils atteignent l'âge de 65 ans ou qu'ils décèdent. Cette prestation est intégrée à celles du RPC/RRQ et au régime de pension. L'employeur et les membres versent respectivement 85 % et 15 % des cotisations. Les cotisations des membres de la haute direction sont entièrement à la charge de l'État. En 2002, le coût de l'assurance invalidité de longue durée pour le gouvernement a été d'environ 9,6 millions de dollars. Les membres ont versé quelque 1,7 million de dollars en primes.

Les personnes à charge des membres de la GRC peuvent participer au Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) et à un sous‑régime du Régime de soins dentaires (RSD). En 2002, les coûts du RSSFP pour le gouvernement à l'égard de quelque 13 900 personnes à charge ont été d'environ 6,7 millions de dollars. On estime à approximativement 18 000 le nombre de personnes à charge bénéficiant du RSD, ce qui représente pour le gouvernement un coût d'environ 7,1 millions de dollars^[133].

À l'instar des membres retraités des Forces canadiennes, ceux de la GRC et les personnes à leur charge sont couverts par le RSSFP et le Régime de services dentaires des pensionnés. Nous n'avons pas tenté de ventiler les coûts de ces régimes pour le gouvernement selon l'employeur du pensionné au moment de sa retraite. Ces coûts sont donc inclus dans les montants déclarés pour le domaine du noyau de la fonction publique.

Rétrospective — Assurances, soins de santé et soins dentaires

Le coût de l'assurance-vie offerte par le gouvernement aux officiers supérieurs en service et à la retraite a augmenté légèrement, passant de 0,16 million de dollars en 1993-1994 à 0,28 million de dollars en 2002-2003. Pour les officiers supérieurs à la retraite, ce coût a atteint 96 000 $ en 2002‑2003, contre 54 000 $ environ en 1993‑1994.

Le coût des soins de santé et des soins dentaires des membres réguliers et du personnel civil de la GRC totalisait environ 39 millions de dollars en 2002-2003, ce qui équivaut à près de 2 162 $ par membre. Tel qu'indiqué au tableau 2100, ce montant était d'environ 19,3 millions de dollars ou 1 088 $ par membre en 1990-1991.

Tableau 2100 Coût des soins de santé et des soins dentaires par membre de la GRC
Exercice	Soins de santé et soins dentaires (M $)	Nombre de membres (réguliers et civils)	Coût par membre ($)
1990‑1991	19,3	17 696	1 088
1991-1992	22,4	17 786	1 206
1992-1993	25,3	17 969	1 410
1993-1994	25,7	17 968	1 432
1994-1995	25,2	17 395	1 446
1995-1996	26,9	17 112	1 572
1996-1997	26,3	17 108	1 540
1997-1998	27,0	17 066	1 584
1998-1999	29,9	16 854	1 771
1999-2000	29,9	16 594	1 678
2000-2001	32,2	17 263	1 868
2001-2002	35,5	17 698	2 007
2002-2003	39,0	18 029	2 162

Entre 1993 et 2003, le plafond de 6 000 $ par mois applicable aux prestations du régime d'assurance-invalidité de courte durée a été supprimé et la limite applicable au montant de revenu de toutes provenances est passée de 85 % à 100 % de la rémunération. La part des coûts assumée par l'employeur est passée de 75 % à 85 %, le même pourcentage que dans la fonction publique. Les cotisations visant les membres de la direction sont payées entièrement par le Conseil du Trésor.

Les prestations d'invalidité de longue durée ont représenté pour l'employeur un coût de 2,5 millions de dollars environ en 1993‑1994. Depuis, ce coût a augmenté constamment, s'élevant à 3,6 millions de dollars en 1996‑1997, à 7,8 millions de dollars en 1998‑1999 et à 9,6 millions de dollars en 2002‑2003. La valeur des cotisations des membres a pour sa part doublé, passant de 0,83 million de dollars en 1993‑1994 à 1,69 million de dollars en 2002‑2003.

Les personnes à charge des membres de la GRC peuvent participer au Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) et à un régime rattaché au Régime de soins dentaires (RSD) offert également aux personnes à charge des membres des Forces canadiennes. La fraction du coût du RSSFP imputable aux personnes à charge des membres de la GRC a été d'environ 1,9 million de dollars en 1993; elle a atteint 5,9 millions de dollars en 2002; dans le cas du RSD, le coût est passé de quelque 6,6 millions de dollars en 1996 à près de 7,1 millions de dollars en 2002.

Les coûts du RSSFP et du Régime de services dentaires des pensionnés sont inclus dans les montants indiqués précédemment pour le domaine du noyau de la fonction publique.

Primes prévues par la loi et autres avantages sociaux

Le gouvernement verse les cotisations et les charges sociales prévues par la loi à l'égard des membres de la GRC, à l'instar d'autres employeurs de certaines provinces :

• les cotisations patronales au titre du RPC/RRQ ont totalisé quelque 33,4 millions de dollars pour les membres réguliers et civils de la GRC en 2002;
• les cotisations patronales à l'assurance‑emploi ont totalisé 20,7 millions de dollars;
• les primes au titre des régimes provinciaux de soins de santé, qui sont prélevées uniquement en Colombie‑Britannique et en Alberta, ont totalisé 2,4 millions de dollars en 2002‑2003;
• l'impôt‑santé provincial a totalisé quelque 12 millions de dollars dans les provinces où il est prélevé.

Une modeste remise de 42 800 $ au titre des cotisations d'assurance‑emploi a été distribuée au prorata parmi les membres.

La parité salariale n'a pas d'impact direct sur la solde des membres réguliers de la GRC puisque, depuis quelques années, leur solde est établie de manière à correspondre à la solde versée par les grands corps policiers du pays dont les membres sont les mieux rémunérés. La solde de la plupart des employés civils est la même que la paye des fonctionnaires occupant des postes semblables dans le noyau de la fonction publique. Les employés civils de groupes correspondant à ceux qui ont eu droit à un règlement de parité salariale ont touché environ 11,2 millions de dollars en 2001 (y compris 3,1 millions de dollars au titre des intérêts). Nous n'avons pas estimé l'impact permanent de ces changements sur les salaires des employés civils visés de la GRC.

Les membres réguliers ont droit à 15 jours de congé annuel pendant les cinq premières années de service, à 20 jours à partir de six ans de service, à 25 jours après 10 ans et à 30 jours après 25 ans. Comme pour le noyau de la fonction publique, il y a 11 jours fériés. Les membres ont droit à des congés de maladie selon les besoins, mais une attestation médicale est requise au‑delà de quatre jours d'absence. Un congé de maternité et un congé parental étoffant les prestations d'assurance‑emploi sont offerts selon les mêmes modalités que dans le noyau de la fonction publique. Le congé pour responsabilités familiales est une catégorie générale de congé accordé pour divers motifs liés à la famille, notamment pour prendre soin d'un proche gravement malade, en cas de décès d'un proche ou pour prodiguer temporairement des soins à un conjoint ou à une personne à charge. Un congé peut également être pris en remplacement de la rémunération des heures supplémentaires^[134].

Les congés annuels viennent en tête, avec approximativement 17 jours en moyenne par membre. Les données relatives aux congés fériés laissent supposer que tous les membres ont utilisé tous les jours à leur disposition ou ont bénéficié d'un autre type de congé en remplacement. Au total, nous estimons que les « heures non travaillées » ont représenté environ 12,8 % du temps rémunéré. En supposant que la solde générale moyenne par jour et par membre soit de 252 $, la valeur de ce temps serait d'environ 151,5 millions de dollars. Les membres peuvent choisir de monnayer leurs congés. En 2002‑2003, les membres actifs ont reçu environ 5,2 millions de dollars à ce titre. Les membres quittant la GRC ont également monnayé leurs congés, ce qui a représenté 6,6 millions de dollars.

Rétrospective — Primes prévues par la loi et autres avantages sociaux

Les primes prévues par la loi et les impôts sur la masse salariale liés aux membres de la GRC ont augmenté dans certains domaines et diminué dans d'autres, comme c'est le cas pour les autres employeurs. Voici les principaux points à mentionner :

• Régime de pensions du Canada et Régime de rentes du Québec :
  • Les cotisations de l'employeur étaient de 7,33 millions de dollars en 1993‑1994; elles ont augmenté au fil des ans pour atteindre 33,4 millions de dollars en 2002‑2003.
• Assurance‑emploi :
  • Les cotisations de l'employeur étaient d'environ 8,8 millions de dollars en 1993‑1994.
  • En 2002‑2003, elles étaient passées à près de 20,7 millions de dollars.
• Cotisations aux régimes d'assurance-maladie des provinces :
  • De 1993‑1994 à 2002‑2003, ces cotisations ont été perçues uniquement en Alberta et en Colombie-Britannique.
  • Elles ont totalisé entre 1,7 et 1,9 million de dollars jusqu'en 2002‑2003, où elles ont atteint 2,4 millions de dollars.
• L'impôt‑santé sur la masse salariale perçu par certaines provinces a évolué ainsi :
  • 10,3 millions de dollars en 1993‑1994
  • 9,9 millions de dollars en 1997‑1998
  • 12 millions de dollars en 2002‑2003.

Au cours de la dernière décennie, seuls deux grands changements ont été apportés aux dispositions relatives aux droits à des congés des membres de la GRC. Le premier changement, entré en vigueur en 2001, a consisté à faire passer de 25 à 30 le nombre maximum de jours de congé annuels après 25 ans de service. Le second a trait aux congés de maternité et aux congés parentaux, dont la durée a été portée de six mois à un an, les membres touchant des prestations dont la valeur nette est égale à 93 % de leur salaire régulier, comme pour les fonctionnaires du noyau de la fonction publique.

Des données historiques sur l'utilisation des congés à la GRC avant 2000 ne sont pas disponibles; par conséquent, nous n'avons pas tenté d'analyser cet aspect. En 2002‑2003, les paiements tenant lieu de congé consentis aux membres actifs ont totalisé près de 5,2 millions de dollars. La valeur de cette forme de rémunération pour les membres quittant la GRC a été de 6,6 millions de dollars en 2002‑2003.

Aperçu historique — Rémunération à la GRC

Contrairement aux données présentées pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts et le domaine des Forces canadiennes, la rémunération globale des membres réguliers et du personnel civil de la GRC n'a pas diminué puis augmenté au cours de la période allant de 1990‑1991 à 2002‑2003, l'effectif étant demeuré relativement stable tout au long de cette période. La hausse de 86 % enregistrée de 1990‑1991 à 2002‑2003 s'explique en grande partie par des hausses salariales et la croissance des cotisations de l'employeur au régime de pension.

Tableau 2101 Évolution de la rémunération totale des membres réguliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada, 1990-1991, 1997-1998 et 2002-2003
Volet GRC		Coût pour l'employeur (M $)
		1990‑1991	1997‑1998	2002‑2003
1.	Traitements et salaires (paye régulière)	0,94	0,867	1,08
2.	Rémunération au rendement — montants forfaitaires seulement	–	0,002	0,001
3.	Allocations de recrutement et de maintien en poste et autres allocations et primes	0,08	0,03	0,08
4.	Primes pour heures supplémentaires	0,07	0,06	0,1
5.	Retenues à la source pour le RPC/RRQ, l'A-E, et les primes des régimes d'assurance‑santé des provinces	0,02 (1993-1994)		0,06
6.	Pensions	0,11 (1993-1994)	0,13	0,20
7.	Assurance‑vie et assurance‑invalidité (assurance‑vie des cadres; indemnisation des travailleurs; assurance‑invalidité, assurance‑invalidité de longue durée)	0,01 (1993-1994)	0,08 (1998-1999)	0,01
8.	Régimes de soins de santé et de soins dentaires (impôts‑santé provinciaux sur les salaires; Régime de soins de santé et Régime de soins dentaires de la GRC; Régime de soins de santé de la fonction publique; Régime de soins dentaires)	0,02	0,01	0,07
9.	Indemnités de départ	0,02	0,04	0,02
10.	Paiements en espèces tenant lieu de congé	-		0,01
	Total	1,27	1,18	1,63

Voilà qui termine notre examen des changements et des tendances touchant la rémunération à la Gendarmerie royale du Canada depuis 1990. Nous allons maintenant présenter quelques brefs commentaires portant sur le domaine des Autres groupes.

 

12. Autres groupes — Juges, parlementaires, employés du Parlement, personnel des cabinets des ministres et étudiants

Ce dernier chapitre résume les modalités de rémunération de plusieurs groupes spéciaux :

• les juges de nomination fédérale (les juges de la Cour suprême du Canada, de la Cour fédérale, de la Cour d'appel fédérale, de la Cour canadienne de l'impôt et des cours supérieures de première instance et des cours d'appel des provinces et des territoires);
• les députés et les sénateurs;
• les employés de la Chambre des communes, du Sénat et de la Bibliothèque du Parlement;
• le personnel des cabinets des ministres qui ne sont pas assujettis à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique;
• les étudiants qui sont embauchés non pas au sein de la fonction publique régulière mais en vertu de programmes spéciaux conçus pour leur donner une expérience de travail pendant les vacances qui entrecoupent leurs études collégiales et universitaires.

Chacun de ces groupes constitue un monde à part. Les chiffres présentés sont des estimations raisonnablement fidèles des principaux éléments du salaire et des cotisations au régime de pension. Toutefois, beaucoup d'éléments restants sont incomplets. La rémunération totale atteignait presque certainement au moins 725 millions de dollars en 2002-2003.

Comme nous le verrons un peu plus loin, la paye des juges des cours supérieures des provinces, de la Cour fédérale et de la Cour canadienne de l'impôt est établie sur la recommandation d'une Commission quadriennale indépendante. De façon générale, la Commission favorise la concordance de la rémunération des juges à l'échelle salariale DM 3. Les juges de plus haut rang sont rémunérés selon des multiples de ce taux judiciaire de base.

La paye des parlementaires en 2003 respectait le même principe. Le Premier ministre touchait le même salaire que le juge en chef de la Cour suprême. Les députés touchaient 50 % de ce montant. Les ministres et le président de la Chambre gagnent 74 % du salaire du Premier ministre. Les autres postes dans la hiérarchie de la Chambre des communes étaient rémunérés selon diverses proportions fixes du salaire du juge en chef et du Premier ministre. Les sénateurs et les personnes qui assument un rôle spécial, par exemple le président ou le whip du Sénat, touchaient une rémunération correspondant à celle de leur homologue de la Chambre des communes, moins 25 000 $^[135].

Enfin, les salaires des agents du Parlement sont aussi liés à ce barème. Le Vérificateur général gagne le même salaire qu'un juge de la Cour suprême, tandis que les autres agents tels que le Directeur général des élections gagnent le même montant que les juges de la Cour fédérale.

Comme nous le décrivons plus en détail dans le Volume Un, toute la structure (en faisant abstraction de la paye des chefs de la direction des sociétés d'État) dépend de deux décisions : le salaire des EX 1, tel que recommandé par le Comité Stephenson, et le salaire des juges de la Cour fédérale et des cours supérieures des provinces, établi à la lumière des travaux de la Commission quadriennale, qui a tendance à lier cette rémunération au salaire des postes de DM 3.

Le lien en loi entre la rémunération des parlementaires et celle des juges signifie que presque tous les salaires des hauts responsables fédéraux étaient interdépendants et fondés, en bout de ligne, sur une évaluation de la rémunération comparable à celle du niveau EX 1 dans le secteur privé et le secteur public élargi. La principale exception concerne les salaires des chefs de la direction des sociétés d'État. Cependant, la rémunération de ces dirigeants répond à une formule semblable sur deux plans : premièrement, la structure salariale repose sur la comparabilité avec le secteur privé (25^e centile en 2002‑2003) au premier niveau; deuxièmement, l'augmentation du taux de salaire suit habituellement de près celle recommandée pour le personnel de direction.

Rémunération des juges de nomination fédérale

En 2002‑2003, il y avait un peu plus de 1 000 juges de nomination fédérale au Canada. Leur nombre et leur rémunération sont régis par la Loi sur les juges. La plupart des juges touchaient un salaire de 210 200 $. Un salaire plus élevé était versé au juge en chef de la Cour suprême du Canada (270 200 $ ou 1,285 fois le salaire d'un juge titulaire), aux huit juges de la Cour suprême (250 200 $ ou 1,19 fois le salaire d'un juge titulaire) et aux 34 juges en chef et juges en chef adjoints des autres tribunaux (230 400 $ ou 1,096 fois le salaire d'un juge titulaire).

Les juges qui atteignent l'âge de 65 ans et qui siègent depuis 15 ans (ou l'âge de 70 ans et qui siègent depuis 10 ans) peuvent opter pour le statut de juge surnuméraire. Un juge surnuméraire touche le salaire d'un juge titulaire, mais ne travaille qu'à temps partiel suivant les instructions du juge en chef.

Le salaire annuel versé aux juges de nomination fédérale totalisait environ 218,2 millions de dollars en mars 2003.

Les juges reçoivent une indemnité annuelle maximale de 5 000 $ pour leurs frais accessoires raisonnables. Les juges en chef, les juges en chef adjoints et les juges de la Cour suprême du Canada reçoivent des indemnités de frais de représentation variant entre 10 000 $ et 18 750 $. On estime que ces indemnités ont totalisé environ 5,6 millions de dollars en 2002‑2003. Elles doivent être justifiées mais ne sont pas imposables.

En vertu de leur régime de pension établi conformément à la Loi sur les juges, les juges de nomination fédérale touchent une rente immédiate à la retraite, pourvu que la somme de leur âge et de leurs années de service (au moins 15 ans) ne soit pas inférieure à 80. Un juge est tenu de prendre sa retraite à 75 ans. Le montant de la rente équivaut aux deux tiers du salaire du juge au moment de sa retraite et est indexé de la même manière que la pension de la fonction publique régulière. En cas d'invalidité permanente, un juge a droit à une rente immédiate. Les conjoints survivants et les enfants admissibles peuvent également recevoir une rente au décès d'un juge; la rente destinée au conjoint/à la conjointe est du tiers de la rémunération du juge ou, si celui‑ci était à la retraite, de la moitié de la pension. Les prestations versées en vertu du régime ont totalisé 61,9 millions de dollars en 2002‑2003.

Les rentes des juges ne sont pas intégrées au Régime de pensions du Canada ou au Régime de rentes du Québec, de sorte qu'il n'y a pas de réduction de la rente à 65 ans, comme pour les autres régimes de pensions du secteur fédéral.

Les juges versent des cotisations égales à 7 % de leur salaire, dont 1 % au Compte des prestations supplémentaires, le reste servant à réduire les dépenses du gouvernement. Ce dernier verse un montant équivalent au Compte des prestations de retraite et consigne les dépenses qu'il engage au titre des prestations de pension aux juges au moment de leur versement. Aucun fonds n'est mis de côté pour couvrir les paiements futurs de prestations. Compte tenu de ces deux mécanismes, les deux volets du régime ne sont pas capitalisés. Puisque notre analyse repose sur une méthode de comptabilité des dépenses courantes, nous avons utilisé ces paiements de prestations en guise d'approximation des coûts actuels engagés par le gouvernement et nous les avons inscrits au poste des cotisations. Par conséquent, les cotisations au titre de la pension des juges en 2002‑2003 ont totalisé quelque 61,9 millions de dollars. Comme les juges ont versé approximativement 10 millions de dollars, le coût net pour le gouvernement a été de l'ordre de 51,9 millions de dollars (environ 84 %).

En vertu de la Loi sur les juges, les juges de nomination fédérale et leurs personnes à charge peuvent bénéficier d'une assurance‑vie et participer au Régime de soins de santé de la fonction publique et au Régime de soins dentaires selon les mêmes modalités que le personnel de direction du noyau de la fonction publique. Les primes et les indemnités connexes sont entièrement à la charge du gouvernement. Les juges retraités et leurs personnes à charge ont également droit à des prestations suivant les mêmes modalités que le personnel de direction de la fonction publique. Il s'agit de prestations imposables dont le montant est relativement élevé dans le cas des juges puisque ces derniers sont nettement plus âgés en moyenne que les membres du personnel de direction de la fonction publique régulière. Les juges ne participent pas au Régime de prestations supplémentaires de décès puisqu'ils ne sont pas visés par la Loi sur la pension de retraite de la fonction publique. Les juges ne touchent pas d'indemnité de départ.

Les juges bénéficient normalement de huit semaines de congé annuel, des congés de maladie selon les besoins et les jours fériés habituels. Abstraction faite des congés de maladie, les congés des juges équivalent approximativement à 20 % de l'année de travail, de sorte que les heures non travaillées représentent au moins environ 43 millions de dollars. Les juges provisoirement incapables de remplir leurs fonctions pour cause de maladie peuvent se voir accorder un congé de maladie d'au plus six mois par leur juge en chef, ou pour une période plus longue avec l'approbation du gouverneur en conseil.

Rétrospective — Rémunération des juges de nomination fédérale

Le nombre de juges nommés par le fédéral est passé de 850 en 1990 à 1 035 en janvier 2003, une hausse de 185, ou près de 22 %.

La grande majorité de ces juges reçoivent la même rémunération. Le tableau 2102 montre le niveau salarial des juges titulaires des cours supérieures (cela vaut aussi pour les juges de la Cour fédérale et de la Cour canadienne de l'impôt, et pour ceux qui siègent aux différents tribunaux d'appel fédéraux et provinciaux). Ce tableau montre également la rémunération médiane des postes de niveau DM 3, qui est l'un des principaux niveaux de référence utilisés jusqu'ici pour établir des comparaisons avec la rémunération des juges nommés par le gouvernement fédéral.

L'indépendance des juges par rapport au pouvoir exécutif et au Parlement est considérée comme un principe constitutionnel fondamental. Les juges peuvent ainsi rendre en toute impartialité des jugements dans des causes délicates. Par conséquent, la détermination de la rémunération et des avantages sociaux des juges constitue une question épineuse. Dans la pratique, la rémunération des juges est fixée par le Parlement aux termes de la Loi sur les juges, comme nous l'avons vu. Les modifications à cette loi sont proposées par le ministre de la Justice. De façon à dépolitiser le débat et à maintenir l'indépendance du pouvoir judiciaire, le Parlement a mis sur pied en 1982 la première Commission triennale sur le salaire et les avantages sociaux des juges, dont le mandat est de présenter au ministre de la Justice des recommandations objectives et équitables. La composition de cette commission est conforme à un modèle arbitral classique, les deux parties (les juges nommés par le fédéral et le ministre de la Justice) nommant chacune un commissaire; ces deux commissaires désignent ensuite un président. En 1999, l'organisme est devenu la Commission quadriennale.

Tableau 2102 Évolution de la rémunération des juges titulaires d'une cour supérieure, comparativement à la rémunération médiane des postes de niveau DM 3, 1980 à 2002
Année	Juge d'une cour supérieure	DM 3 – médiane
1980	70 000 $	77 300 $
1981 (avril)	74 900 $	86 750 $
1981 (novembre)	74 900 $	91 750 $
1982	80 100 $	97 250 $
1983	84 900 $	102 105 $
1984	89 100 $	105 675 $
1985	105 000 $	110 950 $
1986	115 000 $	110 950 $
1987	121 300 $	126 500 $
1988	127 700 $	134 550 $
1989	133 800 $	144 650 $
1990	140 400 $	150 750 $
1991	147 800 $	150 750 $
1992	155 800 $	155 300 $
1993	155 800 $	155 300 $
1994	155 800 $	155 300 $
1995	155 800 $	155 300 $
1996	155 800 $	155 300 $
1997	165 500 $	155 300 $
1998	175 800 $	188 250 $
1999	178 100 $	188 250 $
2000	198 000 $	188 250 $
2001	204 600 $	209 650 $
2002	210 200 $	214 600 $

Depuis 1981, la Loi sur les juges prévoit l'indexation automatique de la rémunération des juges chaque année en avril en fonction de l'Indice de la rémunération pour l'ensemble des activités économiques^[136]. Cet indice mesure le changement de la rémunération à l'intérieur de l'économie et est généralement plus élevé que l'Indice des prix à la consommation, qui suit l'évolution du coût de la vie. Cette approche visait à éviter à la fois les négociations sur le maintien de la valeur de la rémunération des juges et la politisation du débat.

L'opportunité d'accorder une hausse plus élevée de la rémunération ou des avantages sociaux devait être étudiée par les commissions triennales, puis quadriennales, qui se sont succédé. Entre 1987 et 1993, les recommandations de la Commission au sujet de la rémunération et des avantages sociaux des juges n'ont généralement pas été retenues. La Loi sur les restrictions salariales du secteur public a suspendu pendant cinq ans (de 1992 à 1996) l'indexation salariale annuelle prévue par la loi, et aucun autre rajustement salarial n'a été apporté. En 1997, l'indexation a repris. En 1998, conformément aux dernières recommandations de la Commission triennale, des hausses de 4,1 % tant en 1997 qu'en 1998 ont été approuvées. À la suite des recommandations contenues dans le rapport de 2000 de la première Commission quadriennale, la rémunération des juges pour 2000 a été haussée à 198 000 $ (y compris l'indexation prévue par la loi), puis en 2001, 2002 et 2003, elle a augmenté de 2 000 $ et d'un montant correspondant à l'indexation prévue par la loi pour chacune de ces années. La proposition consistant à accorder une rémunération plus élevée aux juges des tribunaux d'appel n'a pas été appuyée par la Commission, et les ratios existants à l'égard de la rémunération plus élevée des juges en chef et des juges en chef adjoints ainsi que des juges de la Cour suprême du Canada sont demeurés les mêmes.

Par suite de tout cela, la rémunération des juges des cours supérieures nommés par le fédéral est passée de 140 400 $ en 1990‑1991 à 210 000 $ en 2002‑2003. Cela représente une hausse de 50 % environ en dollars courants, et de près de 18 % en dollars constants de 2002‑2003. Si nous examinons précisément la période postérieure aux gels salariaux (de 1997‑1998 à 2002‑2003) comme nous l'avons fait dans le cas des autres domaines, nous remarquons que la rémunération standard des juges est passée de 155 800 $ (en mars 1997) à 210 200 $, soit une hausse de 35 % en dollars courants et de 21 % en dollars constants de 2002‑2003.

La valeur totale des salaires des juges fédéraux versés se situe aux alentours^[137] de 120 millions de dollars en 1990‑1991 et de 160 millions de dollars en 1997‑1998 et, en 2002‑2003, elle a atteint une valeur réelle de 218,2 millions de dollars.

L'indemnité annuelle accordée aux juges au titre de leurs frais accessoires a été portée de 2 500 $ à 5 000 $ en avril 2000. L'indemnité de représentation accordée annuellement aux juges en chef, aux juges en chef adjoints et aux juges de la Cour suprême se situe désormais entre 10 000 $ et 18 750 $ par année; auparavant, elle variait entre 5 000 $ et 10 000 $.

Les juges représentent le seul groupe ayant droit à une pension de retraite aux termes de la Loi constitutionnelle de 1867. Depuis la Confédération, cette pension a pris la forme d'une rente égale aux deux tiers de la rémunération après quinze ans d'expérience comme juge. En 1971, on a établi le concept de juge surnuméraire : le juge atteignant l'âge de 70 ans et comptant 10 ans d'expérience comme juge pouvait, s'il en faisait le choix, travailler à temps partiel mais toucher encore son plein salaire. En 1973, l'âge exigé a été ramené à 65 ans et le nombre minimum d'années d'expérience a été porté à 15. En 1992, les juges sont devenus assujettis aux plafonds de cotisation aux régimes enregistrés d'épargne‑retraite, ce qui réduisait l'utilisation qu'ils pouvaient faire de cet instrument d'épargne fiscalement avantageux. En 1998, on a autorisé la retraite facultative assortie d'une rente égale aux deux tiers de la rémunération pour les juges dont le total de l'âge et du nombre d'années d'expérience (15 au moins) était de 80 ou plus.

Enfin, conformément aux recommandations présentées en 2000 par la Commission quadriennale, plusieurs autres changements ont été apportés au régime de pension de retraite des juges :

• Le taux de cotisation des juges ayant droit à une rente immédiate a été ramené de 7 % à 1 %.
• Les juges comptant au moins 10 années de service ont la possibilité de prendre une retraite anticipée, leurs prestations étant calculées au prorata.
• Les juges peuvent désormais choisir de hausser à 75 % de leur pension de retraite la valeur des prestations de survivant, leur pension de retraite faisant l'objet d'une réduction actuarielle équivalente.

Avant 1975, les pensions de retraite des juges n'étaient pas contributives. Les modalités de financement du régime de pension de retraite des juges à l'époque sont particulières, traduisant les préoccupations au sujet de l'indépendance judiciaire. Étant donné qu'aucun fonds n'est mis de côté pour combler les paiements futurs de prestations, le régime des juges est non capitalisé. Toutes les prestations proviennent directement du Trésor^[138] et sont inscrites comme dépenses au moment où elles sont versées. Néanmoins, nonobstant cette pratique comptable, le gouvernement enregistre également les coûts et les obligations au titre des pensions versées dans le cadre de ce régime sur une base de comptabilité d'exercice pour l'ensemble des opérations. En mars 2003, la valeur de ce passif dans les Comptes publics atteignait environ un milliard de dollars. Les juges versent une cotisation égale à 1 % de leur salaire au compte de prestations de retraite supplémentaires (pour couvrir l'indexation au coût de la vie) et le gouvernement inscrit un montant équivalent à titre de cotisation.

Le tableau 2103 récapitule les sommes versées par les juges et par le gouvernement au titre du régime de pension de retraite des juges depuis 1990. Les cotisations des juges ont augmenté en proportion de leur rémunération, à quoi s'ajoute la réduction du nombre de juges encore actifs ayant été nommés avant février 1975. Depuis 2000, la valeur totale des cotisations des juges a un peu diminué, par suite de la décision de ramener à 1 % le taux de cotisation des juges en exercice ayant droit à une rente immédiate. La part du coût du régime assumée par les juges était de 25 % en 1990‑1991 et de 16 % en 2002‑2003. Le ratio des cotisations du gouvernement à celles des juges a augmenté, passant de 3,05 en 1990‑1991 à 5,41 en 2002‑2003.

Tableau 2103 Cotisations du gouvernement et des juges au régime de pension des juges, de 1990-1991 à 2002-2003
Exercice	Prestations (M $)	Cotisations des juges (M $)					Cotisations nettes du gouvernement (M $)
		Pension	CPRS	Total	% du paiement		Pension	CPRS	Total	% du paiement
1990‑1991	23,1	5,0	0,9	5,9	24,8	17,1		0,9	18,0		75,2
1991-1992	26,0	5,6	1,0	6,6	24,6	19,3		1,0	20,4		75,4
1992-1993	28,8	6,3	1,2	7,4	24,8	21,4		1,2	22,6		75,2
1993-1994	30,8	6,6	1,2	7,8	24,4	23,0		1,2	24,2		75,6
1994-1995	33,7	6,7	1,3	8,0	22,8	25,8		1,3	27,0		77,2
1995-1996	36,6	7,0	1,3	8,3	22,0	28,3		1,3	29,7		78,0
1996-1997	39,6	7,2	1,4	8,6	20,9	31,0		1,4	32,4		79,1
1997-1998	42,6	7,3	1,4	8,8	19,9	33,8		1,4	35,2		80,1
1998-1999	44,3	8,6	1,7	10,3	22,4	34,0		1,7	35,7		77,6
1999‑2000	48,3	8,7	1,7	10,3	20,7	38,0		1,7	39,7		79,3
2000‑2001	52,3	8,8	1,7	10,5	19,5	41,8		1,7	43,5		80,5
2001‑2002	57,7	7,3	1,3	8,6	14,6	49,1		1,3	50,4		85,4
2002‑2003	61,8	7,8	2,2	10,0	15,6	51,9		2,2	54,1		84,4

Depuis 1990, des améliorations ont été apportées aux avantages offerts aux juges — tant ceux en exercice que ceux ayant pris leur retraite — et à leurs personnes à charge. En gros, le gouvernement a fait concorder ces avantages avec ceux des cadres de direction de la fonction publique. Par exemple, à la suite des recommandations de la Commission quadriennale en 2000, les juges à la retraite et leurs personnes à charge ont pu être couverts par le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) sans avoir à verser de cotisation. Des améliorations ont aussi été apportées au chapitre de l'assurance-vie. Une protection particulière applicable aux juges a été créée dans le cadre du Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la fonction publique (RACFP) en 2001 de façon à éviter tout interfinancement^[139]. Les cotisations applicables à toutes les protections ont totalisé environ 5 millions de dollars par année depuis. Jusqu'ici, le régime dégage un excédent. Conformément à une recommandation de la Commission quadriennale, les juges à la retraite et leurs personnes à charge ont pu adhérer au nouveau Régime de services dentaires pour les pensionnés. Pour leur part, les modalités de congé des juges sont demeurées durant toute cette période similaires à celles décrites pour l'exercice 2002‑2003.

Rémunération des parlementaires

Les parlementaires comprennent les 300 députés et plus élus à la Chambre des communes et les sénateurs siégeant au Sénat (il y avait 98 sénateurs sur une possibilité de 105 en mars 2003). En 2002‑2003, les députés touchaient un salaire de base de 135 000 $. Comme on l'a vu, cela représente 50 % du salaire du juge en chef de la Cour suprême. Le salaire de base d'un sénateur était de 110 000 $, soit 25 000 $ de moins que celui d'un député. Les députés et sénateurs qui siègent au Cabinet en qualité de ministre ou occupent un poste particulier au Parlement, par exemple président de l'une des chambres, président d'un comité, secrétaire parlementaire ou whip, ou qui remplissent diverses autres fonctions touchent un salaire ou des indemnités plus élevés. Ainsi, un député occupant un poste de ministre recevait un salaire de 199 800 $ en 2002‑2003. Les salaires versés aux députés et aux sénateurs ont totalisé environ 52,5 millions de dollars en 2002‑2003.

Le régime de retraite des parlementaires, qui couvre les députés et les sénateurs, est assez complexe puisque ses modalités ont été modifiées en 1981, en 1992, en 1995 et en 2001. De façon générale, les parlementaires accumulent des prestations pour chaque année de service. Pendant les années au cours desquelles un parlementaire touche un salaire plus élevé parce qu'il occupe un poste de ministre ou de leader en Chambre ou un autre poste de leadership au Parlement, il peut accumuler des prestations fondées sur ce revenu et sur son salaire de base de député ou de sénateur. Les prestations s'accumulent dans deux comptes : le compte des indemnités de retraite des parlementaires (qui couvre le revenu à concurrence de la limite applicable aux régimes de pension enregistrés en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu, soit 99 000 $ en 2002) et le compte de convention de retraite des parlementaires (qui couvre le revenu au‑delà de ce plafond).

Le taux annuel d'acquisition des prestations a évolué au fil des changements apportés au régime. Depuis janvier 2001, il est de 3 % pour les députés. Il était de 4 % à l'égard du service compris entre juillet 1995 et décembre 2000. Pour le service antérieur à juillet 1995, il était de 5 %. La rente maximale représente 75 % du salaire moyen des cinq années les mieux rémunérées. Dans le cas des sénateurs, le taux d'acquisition des prestations a toujours été de 3 %.

Les parlementaires ont droit à une indemnité de retraite s'ils versent des cotisations au régime pendant au moins six ans. Au titre du service pour la période terminée en juillet 1995, ils peuvent toucher une indemnité immédiate. À l'égard du service postérieur à juillet 1995, ils doivent avoir atteint l'âge de 55 ans. La pension fait l'objet d'une indexation annuelle lorsque le parlementaire atteint l'âge de 60 ans, cette indexation correspondant à l'augmentation de l'indice des prix à la consommation. Toutefois, une fois l'indexation en vigueur, les paiements reflètent l'augmentation cumulative de l'indice des prix à la consommation depuis que le parlementaire a cessé de siéger. En vertu du Régime d'assurance pour les cadres de gestion de la fonction publique, des prestations d'invalidité de longue durée sont également payables en cas d'invalidité et une assurance‑vie est prévue en cas de décès.

Le service des prestations est suspendu si un parlementaire revient au Parlement. S'il touche du gouvernement fédéral une rémunération supérieure à 5 000 $ par année, l'indemnité est réduite du montant de cette rémunération. Si un parlementaire siège pendant moins de six ans, il a droit à une indemnité de retrait correspondant au remboursement des cotisations auquel s'ajoutent des intérêts composés annuellement au taux de 4 %.

Les cotisations des parlementaires au titre du service courant en 2002‑2003 (7 % du salaire ouvrant droit à pension) ont totalisé approximativement 3,9 millions de dollars. Les cotisations du gouvernement ont atteint environ 20,3 millions de dollars, soit le montant requis, déduction faite des cotisations des parlementaires, pour assurer le service des prestations futures que les parlementaires ont accumulées pendant l'année. La cotisation du gouvernement a représenté environ 84 % du total. Les prestations versées pendant l'année s'élèvent à environ 18,1 millions de dollars. Le compte de la pension régulière des parlementaires affichait un excédent actuariel, tandis que le Compte des conventions de retraite accusait un déficit qui est en train d'être comblé au moyen de paiements de 9,8 millions de dollars par année.

Les parlementaires, leurs conjoints et leurs personnes à charge admissibles participent au RACGFP, au RSSFP et au RSD selon les mêmes modalités que le personnel de direction de la fonction publique régulière. Les primes et les cotisations sont entièrement à la charge des services administratifs de la Chambre ou du Sénat. Les primes constituent un avantage imposable. Les députés ne sont pas couverts par le Régime de prestations supplémentaires de décès. Les députés et les sénateurs à la retraite de même que leurs conjoints et leurs personnes à charge admissibles continuent de participer au RACGFP, au RSSFP et au RSD des pensionnés.

En vertu de la Loi sur le Parlement du Canada, les députés ont droit à une indemnité de départ s'ils ne sont pas réélus ou s'ils deviennent incapables de continuer de siéger en raison d'une maladie ou d'une incapacité permanente. Cette indemnité prend la forme d'un paiement forfaitaire généralement équivalent à la moitié du salaire annuel total que recevait le député ou le sénateur avant l'élection ou avant de devenir invalide. Cette loi prévoit en outre que les parlementaires invalides âgés d'au moins 65 ans touchent une indemnité d'invalidité équivalant à 70 % du salaire qu'ils touchaient au moment de devenir invalides.

Rétrospective — Rémunération des parlementaires

De 1990 à 2003, le nombre de sièges à la Chambre des communes est passé de 295 à 301. Le nombre de sièges au Sénat est passé de 104 à 105 à la création du territoire du Nunavut (sauf pour 1990‑1991 où le nombre a été porté à 112, à titre exceptionnel).

Au début de la période examinée (1991), les députés et les sénateurs avaient droit à une indemnité de session de 64 400 $ par année. Les députés recevaient une allocation de dépenses non imposable de 21 300 $ (le taux variait selon la circonscription), les sénateurs touchant pour leur part 10 100 $. Les députés avaient également droit à une allocation de dépenses additionnelle de 6 000 $.

Le Premier ministre avait droit à une rémunération additionnelle de 73 600 $, les ministres, le chef de l'opposition et le président de la Chambre recevant pour leur part 49 100 $. Une rémunération additionnelle allant de 10 100 $ à 29 500 $ était accordée au titre d'autres postes, par exemple leader en chambre des autres partis ainsi que chef des autres partis. Le président du Sénat avait droit à une rémunération additionnelle de 31 000 $ et des montants moins élevés étaient associés à différents autres rôles remplis par des parlementaires.

Ces conditions de base sont demeurées en vigueur tout au long des années 1990. En 1991, le salaire et les indemnités des parlementaires ont été majorés de 3,78 %^[140]. En 1992, le salaire des députés et des sénateurs a été gelé. La rémunération additionnelle du Premier ministre et des ministres a été réduite de 5 %, à 69 920 $ et à 46 645 $, respectivement. Toutes les formes de rémunération ont été gelées de 1993 à 1997.

Au cours des trois années suivantes (de 1998 à 2000), le salaire et les indemnités ont fait l'objet de hausses annuelles de 2 %, puis de 1,3 % en 2001. Cette année‑là, l'indemnité de session des députés et sénateurs a été de 69 100 $, et l'allocation de dépenses non imposable a été de 22 800 $ pour les députés et de 10 800 $ pour les sénateurs. Selon le rapport de 2001 de la Commission chargée d'étudier les indemnités des parlementaires, la rémunération de base imposable des députés était de 109 500 $ et celle des sénateurs, de 88 200 $. Au chapitre des responsabilités particulières à la Chambre des communes, la rémunération additionnelle du Premier ministre était de 75 100 $ et celle des ministres, de 50 000 $. La rémunération additionnelle du président de la Chambre et du chef de l'opposition dépassait désormais celle des ministres, se chiffrant à 52 700 $.

La rémunération des parlementaires a été restructurée et haussée conformément aux recommandations de la Commission chargée d'étudier les indemnités des parlementaires. En particulier, l'allocation de dépenses non imposable a été abolie et un taux salarial entièrement imposable a été établi. Le taux applicable aux députés a été majoré de 20 % par rapport au chiffre de 2001, portant la rémunération de ces derniers à 131 400 $. La rémunération des sénateurs s'élevait désormais à 106 400 $. Les montants rattachés aux responsabilités parlementaires additionnelles ont été haussés dans des proportions équivalentes. La rémunération additionnelle du Premier ministre a été établie (à 131 450 $) de sorte que sa rémunération totale soit égale à celle du juge en chef de la Cour suprême. La rémunération additionnelle des ministres a été fixée à 63 100 $, tout comme celle du chef de l'opposition et du président de la Chambre.

Enfin, ainsi que l'avait recommandé la Commission, le Parlement a adopté des mesures afin que les hausses de la rémunération des parlementaires dans l'avenir soient directement reliées à celles accordées à la magistrature fédérale.

La rémunération du Premier ministre était égale à celle du juge en chef de la Cour suprême, et la rémunération ainsi que les indemnités des autres parlementaires augmenteront dans la même proportion que la rémunération du Premier ministre. C'est ainsi que, en 2002, la rémunération des députés s'est élevée à 135 000 $ et celle des sénateurs, à 110 000 $.

Si l'on utilise le même facteur (1,77) que celui employé dans le rapport de 2001 de la Commission pour convertir l'ancienne allocation de dépenses non imposable en rémunération imposable, on peut conclure que la rémunération des députés est passé de 102 100 $ en 1991‑1992 à 135 000 $ en 2002‑2003. Il s'agit d'une hausse de 32 900 $, soit 32,2 % en dollars courants et d'environ 8,7 % en dollars constants de 2002‑2003. Pour la période allant de 1997‑1998 à 2002‑2003, la hausse en dollars courants est la même, mais elle se chiffre à environ 19,6 % en dollars constants de 2002‑2003. Quant à la rémunération des sénateurs, elle a augmenté de 27 000 $ soit à peu près le même pourcentage de hausse que pour la rémunération des députés.

La valeur totale de la rémunération versée aux parlementaires (députés et sénateurs) s'est établie à 26,5 millions de dollars environ en 1991‑1992, l'allocation non imposable se chiffrant à près de 7,4 millions de dollars; lorsque l'on convertit cette dernière en revenu imposable, cela donne une rémunération totale de 39,6 millions de dollars. En 1998‑1999, les chiffres sont de 27,3 millions de dollars (rémunération), 7,7 millions de dollars (allocation non imposable) et 40,9 millions de dollars (rémunération totale, y compris l'équivalent de l'allocation non imposable). Enfin, en 2002‑2003, conformément à la nouvelle approche applicable, la valeur totale de la rémunération des députés et des sénateurs a été d'environ 52,5 millions de dollars.

Rétrospective — Pensions des parlementaires

Le régime de pension de retraite des parlementaires (députés et sénateurs) a connu des changements importants en 1992, 1995 et 2001. Nous récapitulons ces changements ci-dessous.

De manière à situer les choses dans leur contexte, notons que le taux d'accumulation des droits à pension des députés et des sénateurs a été fixé en août 1981 à 5 % et à 3 % par année, respectivement. Dans les deux cas, le maximum correspond à 75 % de la rémunération moyenne des six meilleures années. Il fallait donc 15 ans aux députés et 25 ans aux sénateurs pour accumuler le maximum de droits à pension. Le régime s'applique à la fois à la rémunération de base des députés et des sénateurs et à la rémunération additionnelle, le cas échéant, au titre des fonctions complémentaires remplies au Parlement. Le taux de cotisation était de 11 % pour les députés, de 7 % pour les sénateurs et de 7 % également à l'égard de la rémunération du Premier ministre.

En 1992, la Loi sur les allocations de retraite des parlementaires (LARP) a été modifiée de la même manière essentiellement que les autres lois régissant les régimes de pension de retraite de la fonction publique, pour les fins suivantes :

• La LARP a été harmonisée avec la Loi de l'impôt sur le revenu. À cette fin, le régime a été scindé en deux parties. Aux fins de la première, le taux d'accumulation annuelle des droits à pension a été limité à 2 %, ce qui concorde avec la limite applicable aux régimes de pension agréés. La deuxième partie, soit un compte de convention de retraite, était rattachée aux prestations en sus du taux d'accumulation applicable ou à la fraction de la rémunération dépassant les limites énoncées dans la Loi de l'impôt sur le revenu.
• Parallèlement, le Compte de prestations de retraite supplémentaires (au titre du coût d'indexation des prestations en fonction du coût de la vie) a été fusionné avec le compte principal prévu par la LARP.

D'autres modifications à la LARP ont pris effet en juillet 1995 :

• Le taux d'accumulation annuelle des droits à pension applicable aux députés a été ramené de 5 % à 4 % à partir de la date d'entrée en vigueur des modifications.
• Le taux de cotisation des députés a été réduit, passant de 11 % à 9 %.
• On a prévu une exigence voulant que les participants aient au moins 55 ans avant de pouvoir recevoir des prestations de pension au titre des services rendus après juillet 1995.
• Une disposition relative au cumul de pension et de salaire prévoyait que la pension des participants serait réduite de l'excédent de tout montant de revenu de source fédérale en sus de 5 000 $.
• Désormais, les députés élus pouvaient décider de participer ou non au régime de pension de retraite prévu par la LARP.

Enfin, les modifications suivantes ont été apportées à la Loi en 2000 et en 2001 :

• À compter de septembre 2000, tous les députés doivent participer au régime prévu par la LARP.
• À compter de janvier 2001, le taux d'accumulation des prestations applicable aux députés a été ramené à 3 % pour les services futurs tandis que le taux de cotisation a été fixé à 7 %.
• Les prestations des députés sont calculées à partir de la rémunération des cinq meilleures années plutôt que des six meilleures années consécutives.
• Les allocations d'invalidité deviennent payables aux participants après l'âge de 65 ans.
• Les députés et sénateurs en poste avant juin 2001 peuvent choisir de demeurer assujettis aux dispositions antérieures de la LARP.

Comme il ressort du tableau 2104, en comparaison des autres régimes du secteur public fédéral, la situation du régime prévu aux termes de la LARP a été plus instable depuis 1990, en raison des changements touchant aux taux de cotisation, aux taux d'accumulation et aux niveaux de salaire. À l'instar des participants aux autres régimes, les députés et les sénateurs versent des cotisations égales à une fraction donnée de leur revenu, le gouvernement assumant la responsabilité du montant additionnel requis pour couvrir le coût des droits à pension acquis durant l'année, calculé à l'aide de projections actuarielles. Pour les membres, la réduction du taux de cotisation de 11 % à 9 % en 1995 explique la baisse de la valeur de leurs cotisations au milieu des années 1990. Quant à la hausse observée après 2001, elle découle de l'augmentation de salaire accordée cette année‑là.

La réduction de 5 % à 4 % du taux d'accumulation annuelle des prestations en 1995, jumelée au gel des salaires et des indemnités pendant plusieurs années, a contribué à la diminution des cotisations versées par le gouvernement au milieu des années 1990. Les augmentations salariales accordées après 2001 expliquent ici encore la hausse des cotisations observée à ce moment, les hypothèses économiques moins favorables jouant aussi un rôle à cet égard.

Tableau 2104 Cotisations du gouvernement et des participants au régime de pension de retraite prévu par la Loi sur les allocations de retraite des parlementaires, de 1990-1991 à 2002-2003
Exercice	Part du gouvernement (M $)				Part des membres (M $)				Cotisations totales (M $)
	LARP	CR	Total	%	LARP	CR	Total	%
1990-1991	2,2	s.o.	2,2	50 %	2,2	s.o.	2,2	50 %	4,4
1991-1992	2,2	2,8	5,0	68 %	1,9	0,4	2,3	32 %	7,3
1992-1993	2,1	11,0	13,1	84%	0,9	1,5	2,4	16 %	15,5
1993-1994	2,1	10,4	12,5	83 %	0,9	1,6	2,5	17 %	15,0
1994-1995	1,9	9,1	11,0	81 %	1,0	1,6	2,6	19 %	13,6
1995-1996	1,7	6,0	7,7	79 %	0,9	1,2	2,1	21 %	9,8
1996-1997	1,6	4,9	6,5	77 %	0,8	1,1	1,9	23 %	8,4
1997-1998	1,7	5,4	7,1	62 %	0,8	1,1	1,9	38 %	9,0
1998-1999	2,3	6,9	9,2	80 %	1,0	1,3	2,3	20 %	11,5
1999-2000	2,7	7,4	10,1	82 %	1,0	1,2	2,2	18 %	12,3
2000‑2001	2,9	7,8	10,7	79 %	1,0	1,8	2,8	21 %	13,5
2001-2002	3,8	15,3	19,1	84 %	1,3	2,4	3,7	16 %	22,8
2002-2003	4,4	15,9	20,3	84 %	1,3	2,6	3,9	16 %	24,2

Le ratio des cotisations du gouvernement au régime prévu dans la LARP à celles des membres est passé de 1,0 en 1990‑1991 à

• 5,45 en 1992‑1993,
• 3,42 en 1996‑1997,
• 3,82 en 2000‑2001,
• 5,21 en 2002‑2003.

Pour placer les choses en contexte, mentionnons que les prestations versées aux anciens participants et à leurs survivants à même le Compte des allocations de retraite des parlementaires et le Compte de convention de retraite ont totalisé environ 6,4 millions de dollars en 1990‑1991, 22,1 millions de dollars en 1994‑1995 et en 1998‑1999, et 30,3 millions de dollars en 2002‑2003.

Les parlementaires, leurs conjoints et leurs personnes à charge admissibles participent au RACFP, au RSSFP et au RSDFP selon les mêmes modalités que le personnel de direction de la fonction publique régulière. Les primes et les cotisations sont entièrement à la charge des services administratifs de la Chambre ou du Sénat, sauf en ce qui touche les niveaux II et III facultatifs de l'assurance‑hospitalisation auxquels les membres peuvent choisir de ne pas adhérer (bien que les services administratifs du Sénat acquittent le montant intégral du niveau III de l'assurance‑hospitalisation). Les députés et sénateurs retirés, leurs conjoints et leurs personnes à charge admissibles continuent de participer au RSSFP et peuvent demander d'adhérer au Régime de services dentaires pour les pensionnés (RSDP).

L'indemnité de départ à laquelle ont droit les députés s'ils ne sont pas réélus ou deviennent incapables de continuer de siéger en raison d'une maladie ou d'une incapacité permanente n'a pas changé depuis 1995.

Rémunération des employés du Parlement

Plusieurs catégories d'employés relèvent de l'un des employeurs suivants :

• les députés de la Chambre des communes;
• la Chambre des communes proprement dite, sous l'autorité du Bureau de régie interne;
• les sénateurs;
• le Sénat proprement dit;
• la Bibliothèque du Parlement.

En 2002‑2003, on comptait environ 1 400 adjoints politiques et administratifs travaillant directement pour les députés. La paye maximale est fixée par un règlement administratif établi par le Bureau de régie interne. En 2002‑2003, ce maximum était de 68 400 $. En vertu de la Loi sur le Parlement du Canada, le président de la Chambre des communes préside le Bureau de régie interne, auquel siègent également deux ministres et des représentants de tous les partis comptant des députés élus. Les employés des députés ne sont pas syndiqués et ne conservent leur poste qu'au gré des députés. Les employés ne sont pas rémunérés pour les heures supplémentaires, mais peuvent bénéficier d'un congé compensatoire.

Au total, en 2002‑2003, la Chambre des communes regroupait environ 1 500 employés réguliers occupant un large éventail de postes, y compris des conseillers juridiques, des analystes financiers, des greffiers à la procédure, des gardiens de sécurité, des messagers et des commis. Le greffier de la Chambre est l'administrateur en chef du personnel de la Chambre, soit l'équivalent du sous‑ministre d'un ministère. À titre d'employeur distinct, la Chambre des communes établit ses propres normes de classification et négocie ses propres conventions collectives avec ses employés syndiqués. Toutefois, dans l'ensemble, les salaires et les conditions de travail sont semblables à ceux de la fonction publique régulière. Deux exceptions à signaler ont trait aux heures de travail. La journée de travail à la Chambre des communes compte 7 heures, comparativement à 7,5 heures dans la fonction publique. En outre, les droits de congé annuel s'accumulent plus rapidement, c'est‑à‑dire après moins d'années de service.

Approximativement 150 employés travaillaient directement pour les sénateurs en 2002‑2003. Leurs conditions d'emploi sont semblables à celles des employés des députés.

Approximativement 400 employés étaient au service du Sénat, sous la direction du Comité sénatorial permanent de la régie interne, des budgets et de l'administration, qui s'apparente à son homologue de la Chambre des communes, mais plonge ses racines dans la tradition au lieu de procéder d'une loi. Les conditions de travail sont semblables à celles des employés de la Chambre des communes.

La Bibliothèque du Parlement est un autre employeur distinct qui relève conjointement du président de chacune des deux chambres du Parlement. Les conditions d'emploi des quelque 375 employés sont essentiellement les mêmes que celles du personnel de la Chambre des communes et du Sénat.

En 2002‑2003, le coût total des traitements et salaires de ces cinq catégories d'employés du Parlement et des parlementaires a atteint environ 169 millions de dollars. Le gros de cette somme, soit environ 130 millions de dollars, a trait aux employés des députés et de la Chambre des communes. Le coût des heures supplémentaires et des indemnités a atteint approximativement 6,9 millions de dollars^[141].

Ces employés participent tous aux programmes de pension et d'avantages sociaux généralement offerts aux employés réguliers de la fonction publique. Il s'agit notamment du Régime de pension de la fonction publique, du Régime de prestations supplémentaires de décès, du Régime d'assurance des cadres de gestion de la fonction publique (pour le personnel de la direction et les autres employés non syndiqués), du Régime de soins de santé de la fonction publique, du Régime d'assurance‑invalidité et du Régime de soins dentaires de la fonction publique.

Les cotisations patronales à ces régimes ont totalisé approximativement 36 millions de dollars en 2002‑2003, dont un peu plus de 27 millions de dollars pour les employés des députés et de la Chambre des communes.

Les indemnités de départ versées au cours de l'année ont totalisé quelque 2 millions de dollars. Les paiements forfaitaires au titre de la rémunération au rendement ont totalisé environ 550 000 $. Les cotisations patronales au RPC/RRQ et à l'assurance‑emploi ont atteint 10,6 millions de dollars et l'impôt‑santé de l'employeur, environ 3,4 millions de dollars. La rémunération tenant lieu de congé a représenté quelque 0,3 million de dollars.

Rétrospective — Rémunération des employés du Parlement

Tel qu'indiqué, les employés servent l'un de cinq employeurs distincts.

Députés

Il s'agit du personnel politique et administratif qui soutient directement les députés particuliers. Le nombre de ces employés s'est accru quelque peu au fil des ans, passant d'environ 1 060 en 1990‑1991 à près de 1 400 en 2002‑2003. Le Bureau de régie interne, présidé par le président, établit le plafond de leur salaire. En 1990‑1991, il représentait 58 700 $, puis en 2002‑2003, 68 400 $.

Chambre des communes, sous l'autorité du Bureau de la régie interne

Il s'agit des employés qui servent la Chambre dans son ensemble et relèvent du greffier de la Chambre. Ils chiffraient environ 1 700 en 1990‑1991 et près de 1 500 en 2002‑2003. Le salaire et les conditions de travail de ces employés sont établis par voie de négociations collectives et ressemblent essentiellement à celles d'emplois dans la fonction publique régulière.

Sénateurs

Les conditions d'emploi de ces employés sont essentiellement pareilles à celles des employés des députés. On en comptait un peu plus de 100 en 1990‑1991 et 150 en 2002‑2003.

Sénat

À l'instar de la Chambre des communes, le Sénat est doté d'un personnel propre, placé sous la direction du Comité sénatorial permanent de la régie interne, des budgets et de l'administration relevant du greffier du Sénat. On comptait environ 349 employés dans ce groupe en 1990‑1991 et près de 400 en 2002‑2003.

Bibliothèque du Parlement

Un autre employeur distinct qui relève conjointement du président de chacune des deux chambres du Parlement. Elle comptait près de 252 employés en 1993‑1994 et 375 en 2002‑2003.

Coût total des salaires et traitements

Le coût total des salaires et traitements (ce qui comprend les heures supplémentaires et les indemnités) de ces cinq catégories d'employés du Parlement a avoisiné 138,2 millions de dollars en 1990‑1991, montant qui est plus ou moins resté le même jusqu'à la fin de 2000‑2001, où il a atteint environ 152,1 millions de dollars. En 2002‑2003, il s'établissait à environ 202,8 millions de dollars.

Tableau 2105 Évolution des dépenses dans les autres domaines de la rémunération des employés du Parlement, années choisies depuis 1990
	1990‑1991	1995‑1996	1999‑2000	2002‑2003
Indemnité de départ	898 900 $*	2 303 051 $	996 917 $	1 844 700 $*
Rémunération au rendement sous forme de paiement forfaitaire	-	-	115 100 $	561 040 $
Cotisation de l'employeur au RPC/RRQ et à l'A‑E	n.d.	n.d.	8 660 344 $	9 561 948 $
Impôts‑santé sur les salaires	n.d.	n.d.	n.d.	n.d.
Rémunération tenant lieu de congé	183 700 $*	352 084 $	461 575 $	509 606 $*
* Les chiffres englobent des données pour la Bibliothèque du Parlement.

Les dépenses à ce chapitre sont essentiellement similaires à celles des autres employés du secteur public fédéral et sont surtout influencées par les décisions de politique publique concernant les niveaux de dotation et les taux de cotisation.

Rémunération du personnel des cabinets des ministres

Le Premier ministre et les ministres embauchent également du personnel pour les aider dans leurs tâches. En 2002‑2003, on dénombrait environ 75 employés du Cabinet du Premier ministre et approximativement 400 employés exemptés travaillant dans les cabinets des ministres. Les salaires du personnel occupant des postes exemptés^[142] au Cabinet du Premier ministre ont atteint environ 4,5 millions de dollars, par rapport à 27 millions de dollars au total pour le personnel des cabinets des ministres.

Pour 2002‑2003, les Lignes directrices à l'intention des cabinets des ministres^[143] précisaient que l'effectif du cabinet d'un ministre compte « normalement » 13 employés exemptés, dont un adjoint exécutif (dont le salaire est équivalent à celui des EX 2 dans la fonction publique régulière), divers adjoints spéciaux et des employés de soutien. Les salaires de ces employés ne peuvent dépasser le budget salarial total de 820 000 $ accordé au cabinet d'un ministre.

Comme pour les autres groupes spéciaux d'employés dont il est question dans cette partie du chapitre, le personnel exempté des cabinets des ministres participe généralement aux mêmes régimes de pension et d'avantages sociaux et bénéficient des mêmes droits de congé que les employés de la fonction publique régulière. À leur cessation d'emploi, ils peuvent recevoir une indemnité de départ équivalant à deux semaines de salaires par année de service, de même qu'une indemnité de départ discrétionnaire pouvant atteindre quatre mois de salaire (ou six mois de salaire si l'employé est visé par le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après‑mandat).

Rétrospective — Rémunération du personnel des cabinets des ministres

Dans une perspective historique, le tableau 2106 fait état des niveaux des effectifs du Cabinet du Premier ministre et des cabinets des ministres pour certaines années choisies, de 1990 à 2003.

Tableau 2106 Personnel exonéré, Cabinet du Premier ministre et cabinets des ministres, années choisies, de 1990 à 2003
Exercice	Personnel exempté du Cabinet du Premier ministre	Personnel exempté des cabinets des ministres	Ensemble du personnel exempté, CPM et cabinets des ministres (N)	Total des salaires du personnel exempté, CPM et cabinets des ministres (millions $)
1990-1991	99	361	460	22,4
1994-1995	76	351	427	20,5
1999-2000	80	445	525	28,4
2002‑2003	75	436	511	31,5

Depuis au moins 1984, le Conseil du Trésor a émis des lignes directrices régissant la taille de l'effectif des ministres et sa rémunération. Le document de 1984, intitulé Information sur les budgets et lignes directrices sur les conditions d'emploi du personnel des cabinets de ministres, énonce les directives suivantes :

• Chaque ministre peut disposer d'un chef de cabinet, dont le salaire ne peut dépasser le plafond du salaire d'un EX 4, le niveau le plus commun pour les postes de sous‑ministre adjoint.
• Chaque ministre peut nommer un adjoint exécutif, dont le salaire ne peut dépasser le plafond du salaire d'un PM 6.
• Chaque ministre peut engager un nombre illimité d'adjoints spéciaux (dont le salaire ne peut dépasser le plafond d'un PM 5), de secrétaires personnels (dont le salaire ne peut dépasser le plafond d'un ST 4) ou d'autres commis et secrétaires de niveau inférieur, dans la mesure où les dépenses salariales totales du personnel exempté du ministre ne dépassent pas 400 000 $ (325 000 $ dans le cas des secrétaires d'État).
• Le nombre maximal d'employés faisant partie du personnel du ministre ayant été ramené à 10, le budget total d'un cabinet de ministre a été réduit de 11 %, passant de 740 000 $ à 660 000 $.
• Les heures supplémentaires du personnel exempté ne sont pas rémunérées, mais une prime pouvant atteindre 10 % a été accordée sur le salaire des employés en remplacement de la rémunération des heures supplémentaires et de la prime au bilinguisme.
• Les indemnités de départ sont accordées aux employés ayant de longs états de service qui quittent pour des motifs de démission, de retraite, de mise en disponibilité ou de décès. Un montant pouvant atteindre deux mois de salaire est versé au titre de l'indemnité de départ lorsque le ministre met fin à l'emploi sans préavis.

Pour les années ultérieures, les taux de rémunération maximum ont été modifiés en fonction des augmentations accordées à des postes comparables dans la fonction publique. Le Conseil du Trésor a parfois autorisé des salaires supérieurs au maximum des salaires comparateurs dans le cas d'employés particuliers faisant partie de l'effectif exempté. À compter de 1986, des budgets supplémentaires distincts ont été autorisés dans le cas de certains ministres ayant des attributions exceptionnellement nombreuses. Lors de la révision de 1991, des indemnités de départ pouvant aller jusqu'à six mois de salaire ont été autorisées pour les membres du personnel exempté, conformément à la partie III desLignes directrices sur les conflits d'intérêts et l'après‑mandat. Les autres membres de l'effectif ont droit à une indemnité de départ maximale de quatre mois de salaire.

En 1993, les Lignes directrices à l'intention des cabinets des ministres ont été révisées en profondeur, comme suit :

• Le premier poste parmi les membres du personnel exempté a été désigné « adjoint exécutif » avec un plafond salarial correspondant à celui de l'échelle salariale d'un EX 2.
• Au plus quatre adjoints spéciaux peuvent être engagés, trois d'entre eux touchant à concurrence du plafond de l'échelle salariale d'un PM 6 et le quatrième, à concurrence du plafond de l'échelle salariale d'un PM 4.
• Les ministres peuvent aussi nommer au plus sept membres d'un personnel de soutien touchant au plus la rémunération d'un AS 3. Le personnel exempté d'un cabinet de ministre ne peut donc compter plus de 12 membres.
• Un budget salarial maximum est fixé annuellement en conséquence.

Plus tard, d'autres employés ont pu être ajoutés aux cabinets de ministres chargés de vastes portefeuilles ou de grandes responsabilités politiques. En décembre 2003, soit après la période étudiée dans le présent rapport, le titre de chef de cabinet a adopté à nouveau, avec un plafond salarial correspondant à celui de l'échelle salariale d'un EX 4.

En général, le personnel exempté des ministres adhérent aux mêmes régimes de pension et d'avantages sociaux des employés de même niveau dans la fonction publique.

Rémunération des étudiants

Chaque année, les ministères et les organismes du domaine du noyau de la fonction publique embauchent plus de 10 000 étudiants pour leur confier des emplois temporaires dans le noyau de la fonction publique. Les principaux programmes d'embauche sont :

• Le Programme fédéral d'expérience de travail étudiant (environ 9 000 participants par année),
• le Programme postsecondaire d'enseignement coopératif/d'internat (approximativement 4 000 participants ces dernières années),
• le Programme des adjoints de recherche,
• le Programme d'échanges internationaux.

Il y a également des emplois non rémunérés, notamment dans le cadre du Programme d'enseignement coopératif des écoles secondaires. D'autres employeurs fédéraux embauchent également des étudiants.

Les étudiants sont embauchés aux termes d'un décret d'exclusion en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et ne sont pas considérés comme des fonctionnaires réguliers. Dans le cas des étudiants de niveau postsecondaire, le salaire horaire en 2003 variait entre 9,99 $ pour un étudiant de niveau collégial à sa première affectation et 20,05 $ pour un étudiant au doctorat ayant une certaine expérience de travail. Les élèves du secondaire gagnent entre 8,34 $ et 9,18 $ de l'heure selon leur province de travail. Le nombre d'étudiants employés fluctue au cours de l'année et atteint naturellement un sommet pendant l'été. On estime que le coût total des salaires des étudiants en 2002‑2003 a été d'environ 126,8 millions de dollars.

Les étudiants sont rémunérés pour les heures supplémentaires et ont droit à d'autres indemnités (mais non à la prime de bilinguisme) conformément à la convention collective qui reflète le mieux leur travail. Ils reçoivent une paye de vacances équivalant à 4 % de leur salaire total. Ils sont normalement payés pour les jours fériés désignés et ont droit à des congés de deuil, mais non aux congés de maladie.

Rétrospective — Rémunération des étudiants

Deux programmes principaux sont en place depuis 1990, et tout au long de la période visée par le présent chapitre. Le Programme fédéral d'expérience de travail étudiant (PFETÉ), anciennement le Programme d'emplois d'été axés sur la carrière, offre des débouchés d'emploi visant à enrichir leurs connaissances scolaires, à contribuer à financer les études, à perfectionner l'employabilité et à aider les étudiants à évaluer leurs choix de carrières futurs, notamment à l'intérieur de la fonction publique. En 1995, la Commission de la fonction publique a assumé la responsabilité d'administrer ce programme^[144].

L'autre programme principal est le Programme postsecondaire d'enseignement coopératif/d'internat (anciennement le Programme de stages d'enseignement coopératif) qui confie aux étudiants des affectations dans leurs domaines d'études en collaboration avec leurs établissements d'enseignement.

Le tableau 2107 résume le nombre moyen d'étudiants employés à la fin du mois dans le cadre de ces programmes et le coût annuel total des salaires versés aux étudiants. Il faut noter la fluctuation saisonnière considérable du nombre d'étudiants engagés à un moment donné (par exemple, il y a vraisemblablement plus d'étudiants pendant les mois d'été). Le nombre total d'étudiants embauchés pendant une année sera vraisemblablement plus du double du chiffre indiqué au tableau 2107. Il ressort du tableau que même si le niveau d'emploi mensuel moyen des étudiants a augmenté d'environ un dixième depuis 1997, la masse salariale de cet effectif a augmenté d'environ un tiers.

Tableau 2107 Effectif mensuel moyen d'étudiants et coûts salariaux connexes dans le domaine du noyau de la fonction publique, 1997‑1998 à 2002‑2003
Exercice	Effectif moyen	Masse salariale annuelle (M $)
1997-1998*	4 693	92,8
1998-1999	4 411	90,5
1999-2000	4 614	101,4
2000-2001	4 778	108,2
2001-2002	5 278	125,0
2002‑2003	5 188	126,8
* Ce chiffre représente une estimation fondée sur les meilleures données disponibles.

Aperçu historique — Domaine des Autres groupes

Le tableau 2108 présente une récapitulation des tendances des coûts de la rémunération dans le domaine des Autres groupes pour 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003. Nos renseignements dans ce domaine sont moins complets que ceux présentés dans les chapitres précédents, mais ils sont raisonnablement fiables pour les deux principales composantes des salaires et des cotisations aux régimes de pension du gouvernement.

Tableau 2108 Sommaire de l'évolution de la rémunération totale dans le domaine des Autres groupes, 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003*
Composante Autres groupes (députés, sénateurs, juges, étudiants)		Coût pour l'employeur (M $)
		1990-1991	1997-1998	2002-2003
1.	Traitements et salaires (paye régulière)**	420	467	632
		Juges 120 Députés 31 Sénateurs 9 Empl. Parl. 138,2 Cabinets des ministres/ CPM 22,4 Étudiants ~100	Juges 160 Députés 32 Sénateurs 9 Empl. Parl. 152,1 Cabinets des ministres/ CPM 20,5 (1994) Étudiants 92,8	Juges 218,2 Députés 41,5 Sénateurs 11 Empl. Parl. 202,8 Cabinets des ministres/ CPM 31,5 Étudiants 126,8
2.	Pensions	20	42	74
		Juges 18 Parl 2,2	Juges 35 Parl. 7,1	Juges 54 Parl. 20,3
	Total	~440	~500	~700
* Contrairement aux tableaux comparables présentés précédemment dans ce chapitre, celui-ci porte exclusivement sur les salaires et traitements et le coût des pensions, et ce, pour trois raisons. D'abord, on constate un manque d'uniformité dans les éléments de la rémunération disponibles pour les divers groupes qui composent ce domaine (notamment, les données sur la rémunération, comme les heures supplémentaires ou la rémunération au rendement, sont disponibles pour certains groupes mais non pour l'ensemble des groupes). Ensuite, plusieurs coûts liés à ces avantages sont couverts directement par le Conseil du Trésor et pris en compte dans les chiffres du domaine du noyau de la fonction publique. Enfin, les données disponibles pour les autres éléments de la rémunération ne sont pas complètes et les totaux sont relativement petits.

En raison du caractère incomplet des données disponibles, il ne convient pas de faire des observations générales sur ce domaine.

Nous passons maintenant à un bref examen de la rémunération dans le domaine des entreprises commerciales fédérales et des autres sociétés d'État.

 

13. Rémunération dans lesentreprises publiques fédérales et les autres sociétés d'État

L'intérêt que nous portons à la rémunération dans ce domaine est limité pour plusieurs raisons. Premièrement, de façon générale, les sociétés d'État fonctionnent de façon nettement autonome par rapport au gouvernement fédéral. Leurs grandes orientations et leurs plans financiers doivent être approuvés par le biais de plans d'entreprise périodiques qui sont soumis au Conseil du Trésor. En outre, les présidents/chefs de la direction et les administrateurs des sociétés d'État sont nommés par décret. Les grandes décisions stratégiques peuvent aussi faire l'objet de consultations auprès du ministre responsable ou du sous‑ministre. Sous réserve de ces consignes, le gouvernement fédéral, à titre d'actionnaire, confie la gestion de la société d'État à son conseil d'administration et la laisse exercer ses activités.

Deuxièmement, plusieurs sociétés d'État reçoivent très peu de soutien financier (des crédits parlementaires) du gouvernement fédéral, sinon aucun. Certaines versent des dividendes à leur actionnaire. Dans la mesure où les sociétés d'État sont financièrement autonomes, nous estimons qu'il ne convient pas d'intégrer leurs coûts de rémunération à la rémunération offerte dans l'administration fédérale.

Enfin, étant donné leur grande autonomie, les sociétés d'État communiquent relativement peu de renseignements sur la rémunération de leurs employés au Secrétariat du Conseil du Trésor^[145]. Certains renseignements peuvent être tirés des rapports annuels publics, mais ils ne sont généralement pas détaillés. La collecte d'informations comparables aurait demandé beaucoup plus de temps que ce que nous pouvions y consacrer.

Cela étant, la présente section n'examine que très brièvement et de façon sélective la rémunération dans le domaine des entreprises publiques fédérales.

Imputation du coût de la rémunération

Le Rapport annuel au Parlement 2003 – Les sociétés d'État et autres sociétés dans lesquelles le Canada détient des intérêts, du Secrétariat du Conseil du Trésor, donne un aperçu de 43 sociétés d'État mères et de trois filiales en propriété exclusive tenues de faire rapport à titre de sociétés d'État mères aux fins de la Loi sur la gestion des finances publiques. Approximativement la moitié (22) des 45 entités déclarantes n'ont pas reçu de crédits fédéraux. Sur les 23 entités restantes, six ont reçu plus des trois quarts (78 %) du financement total accordé par le gouvernement du Canada. Ce sont :

• la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL),
• la Société Radio‑Canada (SRC),
• l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien,
• VIA Rail,
• la Société canadienne des postes,
• le Conseil des Arts du Canada.

En examinant ces entités, on constate que le gouvernement fédéral n'assume effectivement qu'une part modeste de leurs coûts de rémunération. Par exemple, la SCHL a reçu des crédits fédéraux d'environ 1,9 milliard de dollars en 2002‑2003. Toutefois, 96 % de cette somme a servi à aider les Canadiens à subvenir à leurs besoins de logement. Pour ce même exercice, les revenus de la SCHL provenant d'autres sources ont été de l'ordre de 2,2 milliards de dollars. C'est ainsi que les 124 millions de dollars en coûts de personnel (pour 1 772 années‑personnes) déclarés par la SCHL pour 2002 ne peuvent pas vraiment être considérés comme ayant été financés par les contribuables.

Le cas de la plus importante société d'État fédérale, la Société canadienne des postes (SCP), est encore plus probant. Ses revenus pour 2002 ont totalisé un peu plus de 5 milliards de dollars^[146], dont quelque 240 millions de dollars en crédits. Cette subvention fédérale a été consentie pour réaliser des objectifs précis de politique publique, notamment le service de courrier à l'usage des aveugles et l'acheminement gratuit du courrier des parlementaires, de même qu'au titre d'un acompte sur le transfert pluriannuel de la caisse de retraite du régime de la fonction publique à celui de la SCP. Les coûts de personnel (salaires et avantages sociaux) de la SCP ont totalisé quelque 3,07 milliards de dollars en 2002. Ici encore, il ne serait pas réaliste de considérer les coûts de personnel de la SCP comme une charge pour le gouvernement fédéral.

Par ailleurs, certaines sociétés d'État comme la SRC et VIA Rail reçoivent une part appréciable de leur budget sous formes de crédits. Les dépenses de la SRC en 2002 ont totalisé un peu moins de 1,5 milliard de dollars et les crédits se sont chiffrés à approximativement 1 milliard de dollars. Les salaires et les avantages sociaux totalisaient approximativement 780 millions de dollars à la fin de mars 2003. En réalité, à peu près les deux tiers de cette somme (environ 520 millions de dollars) peuvent être considérés comme étant financés par les contribuables. Chez VIA Rail, les dépenses ont été d'environ 444 millions de dollars en 2002 et les crédits pour 2002‑2003 se sont élevés à approximativement 257 millions de dollars. Même en tenant compte des écarts attribuables à l'utilisation de l'année civile ou de l'exercice financier, il est évident qu'environ 60 % (environ 112 millions de dollars) des 193 millions de dollars dépensés en 2002 au chapitre de la rémunération et des avantages sociaux peuvent être considérés comme provenant du Parlement.

Nous ne disposons pas de suffisamment de renseignements pour déterminer avec certitude le montant total que les sociétés d'État fédérales financées au moyen de crédits consacrent à la rémunération. Néanmoins, à partir des données fragmentaires existantes (que nous venons de résumer en bonne partie), nous estimons qu'une tranche de 600 à 750 millions de dollars des salaires versés par les sociétés d'État peut être considérée comme une dépense fédérale qui émarge aux recettes fiscales. Le reste des dépenses des sociétés d'État au titre de la rémunération, soit de 3,2 à 3,3 milliards de dollars, a été financé au moyen de revenus commerciaux ou de revenus d'autres sources.

Quelques observations

Même si une faible part seulement des coûts de rémunération des sociétés d'État peut être considérée comme faisant partie des dépenses fédérales, les pratiques des sociétés d'État en la matière rejoignent celles de l'ensemble de la fonction publique fédérale, ces deux univers exerçant une influence l'un sur l'autre.

Aux plus hauts niveaux, les échelles de salaire régulier et de rémunération au rendement et les taux réels de rémunération du président/chef de la direction de toutes les sociétés d'État sont fixés par décret. Les échelles de salaire sont normalement établies à chaque année sur la recommandation du Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction (appelé Comité Stephenson) suivant un processus semblable à celui décrit au chapitre 3 du Volume Un pour les échelles salariales des sous‑ministres et du personnel de direction. Dans le cas des chefs de la direction des sociétés d'État, la firme Hay Associés compare la rémunération des postes du groupe 1 (le plus bas) et la rémunération médiane (50^e centile) d'un ensemble d'emplois du secteur privé au même niveau afin de proposer les rajustements salariaux qui conviennent (avant 2005, la comparaison se faisait au 25^e centile). Les salaires des groupes plus élevés se fondent sur des facteurs de relativité entre les sociétés d'État. Une tranche de 10 à 25 % du salaire peut être gagnée sous forme de rémunération conditionnelle.

En 2002‑2003, l'échelle salariale des chefs de la direction du groupe 1 était comprise entre 98 400 $ et 115 800 $, la rémunération conditionnelle pouvant atteindre 10 %. Au niveau le plus élevé (niveau 10), l'échelle salariale allait de 339 100 $ à 398 900 $, la rémunération conditionnelle pouvant atteindre 25 %. Le salaire réel d'un chef de la direction donné peut se situer en deçà de l'échelle de son poste. Le conseil d'administration d'une société d'État peut décider d'accorder des avantages autres qu'une rémunération, auquel cas il doit en informer le ministre responsable et le greffier du Conseil privé.

La rémunération des vice‑présidents et des autres cadres supérieurs des sociétés d'État relève du conseil d'administration, mais cette responsabilité peut être déléguée à un comité du conseil ou au président. Les préoccupations exprimées au sujet de l'inversion de traitement (lorsqu'un vice‑président gagne davantage que le chef de la direction) ont donné lieu à un examen dont les conclusions ont été présentées dans le rapport de mai 2003 du Comité Stephenson. Selon un rapport publié par le Bureau du vérificateur général en décembre 2002, certains cas d'inversion surviennent parce que la composante variable de la paye des vice‑présidents n'est pas limitée comme celle des chefs de la direction; elle suit de plus près les niveaux de rémunération plus élevés que l'on observe dans le secteur privé.

Dans l'ensemble, le Comité Stephenson a réitéré la politique établie, notant qu'il a généralement été possible de recruter des chefs de la direction compétents en vertu de cette politique. Il a également conclu qu'un certain degré de compression ou d'inversion de traitement n'est pas incompatible avec la situation de sociétés du secteur public d'autres pays ou relevant d'autres administrations. Néanmoins, nos travaux nous ont permis de constater la persistance des inquiétudes à ce sujet.

Il est difficile d'obtenir d'autres renseignements généraux sur les salaires et traitements des employés des sociétés d'État. De toute évidence, les méthodes diffèrent selon la nature des diverses institutions. Les trois quarts des employés de la plus importante société d'État, la Société canadienne des postes, sont syndiqués. La SCP a pour politique de verser une rémunération équivalant à la moyenne du marché afin de compenser les coûts et le besoin d'attirer et de maintenir en poste les employés qualifiés dont elle a besoin. Ainsi, la SCP a comme marché de comparaison un groupe d'une vingtaine d'employeurs de grande taille, rentables et exerçant leurs activités à l'échelle nationale.

Les employés des autres sociétés d'État ne sont généralement pas syndiqués. Ainsi, la SCHL, qui regroupe essentiellement des professionnels, s'efforce de fixer la rémunération globale en espèces au 75^e centile de l'échelle de rémunération de base de l'ensemble des organisations visées par le sondage mené par Hay Associés auprès de plus de 400 employeurs des secteurs public et privé au Canada. La Banque du Canada cible généralement les marchés de référence. Toutefois, pour pouvoir attirer et conserver le personnel spécialisé dont elle a besoin, elle prévoit des rajustements spéciaux en fonction du marché qui sont offerts temporairement à des groupes spécialisés qui sont très en demande et qui peuvent obtenir des salaires sensiblement plus élevés ailleurs.

Les pratiques de certaines sociétés d'État en matière de rémunération variable ou de rémunération au rendement vont beaucoup plus loin que celles du secteur public fédéral. Dans le cas du personnel de direction et des employés non syndiqués, on relève plusieurs cas de structure de rémunération au rendement à deux niveaux qui tient compte à la fois du rendement de l'organisation (ou de l'équipe) et de celui de l'employé. À la SCHL, une prime de rendement collective récompense les employés lorsque des objectifs particuliers fixés par le conseil d'administration et publiés au début de chaque année sont atteints. En 2002, les paiements à ce titre pouvaient atteindre 3 % du salaire et s'adressaient aux employés dont le rendement répond à tout le moins aux attentes. En outre, une prime de rendement individuelle peut être gagnée en fonction de la cote de rendement et du niveau de l'employé. La prime maximale pour un rendement exceptionnel va de 10 % aux échelons inférieurs de l'organisation à 15 % pour les vice‑présidents. Outre ces deux paiements forfaitaires potentiels, les employés peuvent toucher un rajustement salarial général comprenant un rajustement lié au marché, le cas échéant, et une augmentation de progression pour les employés qui n'ont pas atteint le sommet de leur échelle salariale.

Le régime de la SCP pour le personnel de direction et les employés non syndiqués prévoit une prime de rendement d'équipe fondée sur le rendement global de la Société, de même qu'une prime individuelle qui repose sur le rendement en regard d'objectifs préétablis. Le volet rendement d'équipe s'appuie sur l'évaluation de trois facteurs :

• les bénéfices par rapport aux objectifs financiers (pondération de 40 %),
• les niveaux de service en regard des normes (pondération de 30 %)
• les résultats des sondages sur la satisfaction des clients (pondération de 30 %).

Pour les cadres de direction, la valeur combinée de ces deux primes peut atteindre entre 25 % et 40 %.

La SCP a convenu avec deux de ses syndicats, l'Alliance de la Fonction publique du Canada (environ 2 400 employés) et l'Association des officiers des postes du Canada (environ 3 050 employés), d'appliquer, à compter de 2003, la prime de rendement d'équipe à ces deux groupes d'employés. Cette prime peut atteindre 3 % du salaire (ou davantage si les objectifs sont dépassés) d'après les résultats des trois critères susmentionnés, dont les employés ont pris connaissance au préalable.

Régimes de retraite

Les régimes de retraite varient d'une société d'État à l'autre, mais sont généralement semblables à ceux du noyau de la fonction publique. Toutes les sociétés d'État offrent des régimes à prestations déterminées, ces dernières étant fondées sur le nombre d'années de service et sur le salaire moyen au cours d'une période déterminée. Dans certains cas, les modalités sont plus généreuses à l'endroit du personnel de direction et peuvent s'appuyer, par exemple, sur les trois années consécutives les mieux rémunérées plutôt que sur les cinq années consécutives les mieux rémunérées pour calculer le salaire moyen. Les sociétés d'État de plus grande envergure gèrent leurs propres régimes de retraite, qui sont capitalisés. Les cotisations accumulées sont investies sur le marché. Il peut arriver que ces régimes affichent un excédent ou un déficit actuariel à un moment donné. Par exemple, la SCHL et la Banque du Canada ont déclaré des excédents au chapitre de leurs régimes de retraite dans leurs rapports annuels respectifs de 2002. En revanche, la SCP et la SRC ont déclaré un déficit en raison des mauvais résultats enregistrés sur le marché au cours de l'année. De nombreuses sociétés d'État de moindre envergure, y compris toutes les sociétés à vocation culturelle, participent au régime du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

La SRC propose à ses employés une option intéressante d'investissement en prévision de la retraite, le « Penflex ». En vertu des règles de l'ADRC, ce régime permet d'investir chaque année la différence entre 9 % de la rémunération et les cotisations salariales requises par le régime de retraite de la SRC. Ces cotisations sont déductibles du revenu imposable et n'ont aucune incidence sur le plafond de cotisations de l'employé à un régime enregistré d'épargne‑retraite. Elles peuvent être investies dans divers instruments dont le degré de risque varie. À la retraite, le montant accumulé peut servir à bonifier la rente viagère de l'employé.

Avantages sociaux des employés

Les avantages sociaux des employés représentent d'autres coûts importants pour les sociétés d'État. À la SCP, par exemple, le coût des avantages sociaux a grimpé de 5,6 % en 2002 pour atteindre 548 millions de dollars, surtout en raison de l'augmentation des cotisations patronales au RPC/RRQ et du coût des avantages sociaux après la retraite. La Société a réussi, en négociant avec son principal syndicat, le Syndicat canadien des postiers (39 900 travailleurs), à réduire le coût des avantages sociaux de plusieurs façons. Ainsi, un nouveau codex à plusieurs paliers permettra de distinguer les médicaments essentiels au maintien de la vie de ceux dont l'importance est moins vitale. Les employés seront aussi incités à utiliser des médicaments génériques moins coûteux et assumeront une part des cotisations aux régimes d'assurance‑médicaments et de soins dentaires.

Indemnité de départ

Une indemnité de départ est généralement versée aux employés admissibles qui quittent selon des modalités semblables à celles de la politique applicable au noyau de la fonction publique. Toutefois, au moins une société d'État a pris des mesures pour limiter le droit à une indemnité de départ au titre des services futurs. À compter de mars 2003, dans le cas des nouveaux membres de la direction et des employés exemptés, la SCP a aboli le droit à l'accumulation d'une indemnité de départ. En 2004, les employés de ces groupes cesseront d'accumuler des droits à une indemnité de départ. Ils pourront choisir entre le versement de l'indemnité cumulée en 2004 ou le report de ce paiement jusqu'à la retraite, compte tenu de leur salaire à ce moment‑là. Comme compromis dans le cadre de la plus récente convention collective signée par la SCP et le Syndicat canadien des postiers, ce dernier a également accepté de mettre fin à l'accumulation des droits de ses membres à une indemnité de départ.

La Banque du Canada a elle aussi pris des mesures pour limiter l'admissibilité aux indemnités de départ. Depuis 2003, au lieu d'avoir droit à ce genre d'indemnité, les nouveaux employés reçoivent un montant équivalant à 1 % du salaire qu'ils peuvent utiliser annuellement pour acheter des prestations. Les droits acquis des anciens employés ont été protégés et ils ont eu le choix de continuer d'accumuler les prestations comme auparavant ou de cesser d'en accumuler pour commencer à toucher le montant équivalant à 1 % de leur salaire.

Rétrospective — Entreprises publiques fédérales

Le tableau général qui se dégage des entreprises publiques fédérales pour la période allant de 1990-1991 à 2002-2003 est une baisse de l'emploi et des dépenses salariales.

Le portefeuille des entreprises publiques et autres sociétés d'État fédérales a beaucoup évolué depuis 1990. Par exemple, dans le Rapport annuel au Parlement sur les sociétés d'État et les sociétés en coparticipation du Canada, présenté par le président du Conseil du Trésor pour 1990‑1991 (publié à l'époque avec les Comptes publics), on faisait état de 58 sociétés d'État mères, plus trois sociétés d'État mères sur une base intérimaire, qui comptaient 135 000 employés. Le Rapport de 2002‑2003 ne mentionnait plus que 43 sociétés d'État mères et trois autres sur une base intérimaire, dont le nombre total d'employés était d'environ 71 800. Dans l'intervalle, des entreprises publiques de premier plan comme le CN, Petro‑Canada et Téléglobe ont été privatisées. Les deux premières comptaient à elles seules près de 47 000 employés en 1990‑1991.

Des changements aussi importants au niveau de l'effectif des sociétés d'État au fil des ans expliquent pourquoi il n'est pas utile, aux fins de la présente étude, d'analyser davantage les tendances de la rémunération dans ces entités. Répétons que la moitié des sociétés d'État reçoivent peu ou pas de financement sous forme de crédits en proportion de leurs coûts en personnel ou de leurs revenus. Par exemple, en 1990‑1991, sur 61 sociétés d'État mères ou assimilées à une société mère, 22 ne recevaient pas de crédits budgétaires du gouvernement fédéral, tandis que huit autres recevaient des crédits représentant moins du quart de leurs revenus. Sur les 135 000 employés constituant l'effectif des sociétés d'État mères en 1990‑1991, 104 000 environ travaillaient pour des entreprises ne recevant pas ou peu de crédits budgétaires.

Il serait intéressant de déterminer de façon plus précise l'évolution de la part des dépenses salariales dans ce domaine que l'on peut raisonnablement supposer être financée au moyen de crédits parlementaires. Nous avons estimé qu'en 2002‑2003, les dépenses salariales des sociétés d'État pouvant être assimilées à des dépenses fédérales financées par les recettes fiscales ne dépassaient pas 600 à 750 millions de dollars. Ce montant, s'il est élevé en soi, ne représente en fait que 3 % des dépenses salariales fédérales financées par des crédits. Le travail analytique requis pour établir les montants correspondants pour les exercices antérieurs déborde le cadre de la présente étude.

Il serait intéressant d'étudier les politiques et les pratiques de rémunération des sociétés d'État ainsi que leur évolution au cours de la dernière décennie. Là encore, il faudrait mener des recherches approfondies pour donner une vue d'ensemble. Malheureusement, les ressources disponibles ne nous ont pas permis de faire un tel examen.

Rémunération des premiers dirigeants des sociétés

Un élément qu'il convient d'examiner ici est le niveau de salaire des premiers dirigeants des sociétés d'État fédérales.

Avant 1990, les sociétés d'État faisaient partie de l'un de trois groupes en fonction de la nature de leur mandat : services gouvernementaux (organisme de la fonction publique), sociétés quasi‑commerciales et sociétés commerciales.

Les postes de premiers dirigeants de petites organisations et de celles fournissant des services gouvernementaux, comme les administrations de pilotage, le Conseil du Canada et le Conseil des normes, étaient en général classés selon la structure de 1 à 11 des nominations du gouverneur en conseil. Les échelles salariales de ces niveaux équivalaient en gros à celles des postes de niveau PM 5 à DM 3 dans la fonction publique ordinaire, selon le mandat de l'organisation.

Les échelles salariales des premiers dirigeants des sociétés quasi‑commerciales (comme Marine Atlantique ou la Société canadienne d'hypothèques et de logement) et commerciales (comme la Société canadienne des postes ou Petro‑Canada) étaient établies individuellement, en tenant compte des recommandations du Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction dans la fonction publique.

La question de la rémunération des premiers dirigeants des sociétés d'État figurait en bonne place à l'ordre du jour du Comité Strong, créé en 1997. Dans son premier rapport, publié en janvier 1998, le Comité observe que les gels généralisés de la rémunération du secteur public fédéral durant la plus grande partie de la première moitié de la décennie ont eu des effets négatifs sur la relativité interne au sein des équipes de direction et « a créé des problèmes de recrutement et de maintien en poste dans plusieurs des grandes sociétés »^[147]. À titre de mesure intérimaire, le Comité proposait que les taux salariaux applicables aux postes de premier dirigeant soient majorés de 17 %, ce qui est identique au pourcentage de majoration recommandé pour les postes de niveau DM 2, proposition que le gouvernement fédéral a retenue.

Ces emplois clés ont donc fait l'objet d'un examen exhaustif. Avec l'aide de Hay Associés, on a classé les postes de premier dirigeant des sociétés d'État parmi dix groupes selon leur niveau de responsabilité. William M. Mercer a fait une enquête sur la rémunération offerte dans trois secteurs : les fonctions publiques provinciales, le secteur public élargi (notamment les municipalités et les universités) et le secteur privé. Par contre, cette enquête était lacunaire au chapitre des comparaisons dans le cas des grandes sociétés d'État à vocation plus commerciale, aussi le Comité a‑t‑il demandé à Hay Associés de recueillir les données requises.

Selon les résultats obtenus, la rémunération pécuniaire totale pour les dix groupes en question était nettement inférieure à la rémunération médiane établie par Hay Associés pour des emplois analogues chez des employeurs des secteurs des finances et de l'industrie. La politique de rémunération adoptée à partir des recommandations du Comité Strong est décrite au chapitre 3 du Volume Un. Il s'agit en gros de fixer l'échelle salariale des postes de premier dirigeant du groupe 1 au premier quartile des salaires réels de titulaires de postes de portée comparable dans le secteur privé selon la base de données d'évaluation des postes établie par Hay Associés. Les taux salariaux normaux des groupes supérieurs sont ensuite établis en fonction d'un pourcentage différentiel fixe allant de 12 % pour les groupes inférieurs à 20 % pour les groupes supérieurs. La rémunération conditionnelle, qui s'ajoute à ces échelles salariales, est versée en fonction du rendement, à concurrence de 10 % de la rémunération pour les groupes inférieurs et de 25 % pour l'unique société d'État constituant le groupe 10.

Les taux salariaux normaux établis en 2000 étaient, par exemple, de 107 400 $ pour le groupe 1, de 150 900 $ pour le groupe 4, de 169 000 $ pour le groupe 5 (le tiers des postes de premier dirigeant examinés entrent dans les groupes 4 et 5) et de 370 200 $ pour le groupe 10 (dont seule la Société canadienne des postes fait partie)^[148]. Le Comité Strong recommandait que l'on accorde des hausses salariales de 5,39 % en 2001 par suite de la mise à jour des comparaisons faites par Hay Associés des postes du groupe 1 avec des postes comparables du secteur privé dans les domaines des finances et de l'industrie.

Pour 2003, l'augmentation proposée a été de 2,3 %. Si l'on compare le taux normal du poste de premier dirigeant de la plus petite société d'État en 1991 et en 2003, on constate une hausse de 41,5 % en dollars courants et de 14 % en dollars constants de 2002‑2003. Pour la période postérieure aux gels salariaux (de 1997‑1998 à 2002‑2003), la hausse a été de 37,4 % en dollars courants et de 21 % en dollars constants de 2002‑2003. Lorsque la comparaison porte sur les postes dont les taux sont les plus élevés, on peut voir que la hausse durant la même période a été de 61,3 % en dollars courants et de 42 % en dollars constants de 2002‑2003.

Dans son rapport de mars 2003, le Comité Stephenson faisait état d'analyses comparatives menées par le Bureau du Conseil privé pour le compte du Comité : « Dans l'ensemble, l'enquête a révélé que les objectifs de la politique de rémunération et le régime de rémunération des premiers dirigeants des sociétés d'État fédérales du Canada étaient conformes à ceux d'autres administrations publiques, au Canada comme à l'étranger. »^[149]

 

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Notes - Volume Deux

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Chapitre 1. Introduction

^[1] Selon Statistique Canada, l'effectif de la GRC atteignait 17 455 employés. L'écart serait apparemment dû à des questions de méthodologie. Nous avons utilisé le chiffre de la GRC afin de faciliter les comparaisons pluriannuelles.

^[2] La taille de ce domaine fluctue davantage que celle de la plupart des autres au cours de l'année en raison de la variation du nombre d'étudiants employés.

^[3] Les augmentations économiques sont les augmentations de salaire générales négociées dans le cadre de la négociation collective; les augmentations de restructuration sont des rajustements aux échelles salariales de groupes et de niveaux particuliers, par exemple l'ajout ou la suppression de paliers de salaire, la consolidation des taux de la paye régionale, ou encore la consolidation des échelles de salaire de deux groupes professionnels ou plus.

^[4] Nous utilisons l'expression « mouvements d'employés » ici pour parler de l'effet combiné des augmentations salariales au sein des échelles de salaire, des changements de classification et de la mobilité externe sur les salaires moyens.

Chapitre 2. Rémunération totale dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts

^[5] Pour fournir des données ventilées selon la composante de la rémunération, il faut recourir à des estimations. Dans le cas des traitements et salaires (enveloppe salariale), nous disposons en fait de trois estimations. Le chiffre d'environ 9 milliards de dollars qui apparaît dans le tableau 2001 a été établi selon la méthode décrite dans ce chapitre. Une deuxième estimation, d'environ 8,8 milliards de dollars, a été établie à l'aide des salaires moyens et des données mensuelles sur l'effectif et le nombre de jours travaillés. Cette méthode est également compatible avec celle qui est utilisée pour estimer les autres composantes de la rémunération. La troisième estimation, qui s'élève à approximativement 9,2 milliards de dollars, a été utilisée afin de calculer les salaires moyens pour certains groupes de classification et ministères à un moment précis, soit en mars 2003. Étant donné ces complexités, nous utilisons le chiffre moyen de 9 milliards de dollars dans notre analyse de la rémunération totale.

^[6] Pour élaborer davantage sur la note précédente, nous utilisons le chiffre de 9 milliards de dollars comme estimation la plus raisonnable des salaires et avantages sociaux sur l'ensemble de l'exercice financier. Le salaire moyen de 54 410 $, qui apparaît dans les tableaux 2006 et 2007 et ailleurs, est le salaire moyen estimatif pour mars 2003.

^[7] L'appendice D du Volume Un définit le domaine des employeurs distincts.

^[8] Tel que noté, cette structure correspond à la situation en mars 2003.

^[9] Il importe de préciser que le mois de mars correspond à un creux de dotation pour Parcs Canada. Son effectif dépasse habituellement 5 000 employés pendant l'été.

^[10] En 1987, on a créé Opérations des enquêtes statistiques en tant qu'employeur distinct relevant du ministre responsable de Statistique Canada. L'organisme emploie des interviewers qui participent aux activités de sondage. Le travail de ces interviewers est géré par les bureaux régionaux de Statistique Canada.

^[11] À noter que certains éléments de coût des employeurs distincts, par exemple les cotisations de l'employeur au titre de la Prestation supplémentaire de décès, sont inclus dans les totaux du noyau de la fonction publique parce que nous n'avons pu désagréger ces montants.

^[12] Le total des salaires en mars 2003 était de 3 489 millions de dollars. Le chiffre de la figure 2008 est une estimation pour l'ensemble de l'exercice 2002-2003.

^[13] Sauf le SCRS, comme nous l'avons indiqué précédemment dans ce chapitre. Le CST ne fait pas l'objet d'un rapport distinct.

Chapitre 3. Pourquoi l'emploi global et le salaire moyen ont-ils augmenté

^[14] La plus grande partie des autres réductions d'effectif (approximativement 4 500 employés) est attribuable au transfert de la Garde côtière au ministère des Pêches et Océans. L'effectif des services ministériels a été en outre réduit d'un millier d'employés au moins.

^[15] Nous n'avons pu obtenir une estimation précise.

^[16] Nous ne supposons pas que ces montants couvrent des services de volume et de quantité équivalents.

^[17] Ce chiffre est obtenu en incluant uniquement les deux initiatives liées à TPSGC et celle liée à DRHC. Pour obtenir le montant estimatif des salaires, on multiplie par 2 750 le salaire moyen dans le noyau de la fonction publique en 2003. Si l'on tenait compte d'autres initiatives de privatisation et de cession de fonctions, cela ajouterait probablement au moins 1 000 autres emplois financés en réalité par l'administration fédérale. Mentionnons par exemple les services d'entraînement au pilotage au ministère de la Défense nationale, initiative qui a donné lieu au transfert d'environ 160 employés.

^[18] Notons que ce chiffre englobe toute l'administration fédérale, et non seulement les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

^[19] Jusqu'en 1994‑1995, les rapports sur les marchés approuvés étaient établis selon l'exercice; à compter de 1995, conformément aux exigences prévues par l'ALENA, les marchés ont plutôt été déclarés en fonction de l'année civile. Il y a donc eu chevauchement des rapports pour 1994‑1995 et pour 1995, certains marchés étant déclarés deux fois. Les chiffres fournis tiennent compte des modifications apportées aux marchés. Les dépenses effectives peuvent être inférieures aux sommes approuvées.

^[20] Les chiffres figurant dans les Comptes publics diffèrent de ceux indiqués dans les rapports sur les marchés de TPSGC, et ce, pour plusieurs raisons : dans les uns, les dépenses sont établies pour une année donnée, dans les autres, il est tenu compte des marchés octroyés, dont certains couvrent plusieurs années. Les chiffres présentés par TPSGC incluent en outre certains postes sous des articles courants autres que l'article 04.

^[21] Au cours de cette période, les dépenses reliées aux marchés de services juridiques dont il est fait état dans les Comptes publics sont passées de 60 millions de dollars environ à plus de 130 millions de dollars. L'écart entre ces chiffres et les dépenses rattachées aux mandataires de la Couronne est probablement attribuable au fait que le ministère de la Justice recouvre auprès des autres ministères le coût de ces services.

^[22] Même lorsque des fonds sont affectés par le Cabinet par le truchement d'une décision de politique, l'affectation de fonds donnés à un ministère doit être approuvée par le Conseil du Trésor.

^[23] Ainsi que nous l'avons souligné précédemment, le nombre total d'employés varie selon le moment considéré et la source d'information utilisée. Les données utilisées représentent la moyenne des chiffres annualisés en fin de trimestre qui sont extraits du système de paye. L'ADRC est devenue l'Agence du revenu du Canada en décembre 2003 à la suite du transfert du volet douanes à la nouvelle Agence des services frontaliers du Canada.

^[24] Précisons que les fonds affectés au titre des hausses salariales seront examinés à part dans la suite du chapitre.

^[25] Cette analyse repose sur l'étude de postes de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR) servant au rajustement des budgets ministériels. C'est en fonction de notre évaluation que nous avons établi des catégories et y avons affecté les postes. Certains choix peuvent être discutables; toutefois, notre but est de mettre en lumière la nature des ressources additionnelles approuvées, non d'en faire une comptabilisation officielle.

^[26] Cette proportion correspond à peu près à celle de l'effectif total des domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts en mars 2003 (240 000 employés) par rapport à l'ensemble de l'effectif touché par les transferts en question (330 000 employés environ).

^[27] Le calcul est effectué de la même manière que celui décrit à la note 13.

^[28] Selon une analyse récente du Conseil du Trésor portant sur l'ensemble de l'administration publique, les parts de ces composantes étaient les suivantes : dépenses en capital (-0,9 milliard de dollars), dépenses de fonctionnement non liées au personnel (-0,7 milliard de dollars), subventions et contributions (‑0,4 milliard de dollars) et hausse des revenus (-0,6 milliard de dollars).

^[29] Le groupe de travail sur la classification, mis sur pied dans le cadre de l'initiative Fonction publique 2000, a recommandé que ces catégories soient abolies, principalement parce qu'elles perpétuaient censément des sortes de « castes » à l'intérieur de la fonction publique. Les catégories en question demeurent toutefois utiles à titre d'éléments d'un cadre d'analyse.

^[30] Il convient de noter que les effectifs donnés au tableau 2019 et à la figure 2013 sont un peu plus élevés que ceux que nous avons mentionnés précédemment. Ils comprennent des catégories telles que les étudiants, le personnel des ministres et les personnes nommées par décret, dont l'inclusion a peu d'incidence sur les tendances signalées.

^[31] L'appendice M est intitulée « Sommaire de l'évolution de l'effectif depuis 1991 dans divers groupes de classification qui comptaient au moins 2 000 membres en mars 2003 ».

^[32] L'appendice G est intitulé « Analyse de la répartition des employés selon leur niveau de classification dans certains groupes de classification, 1991‑2003 ».

^[33] Nous avons inclus l'ancien groupe Gestionnaires principaux (SM) avec le groupe EX 1 à compter de 1991, car la fusion a été effectuée peu après.

Chapitre 4. Comment se produisent les changements structurels

^[34] Une exception est à signaler à l'égard des postes de sous-ministre adjoint (EX 4 et EX 5). La dotation de ces postes exige l'approbation du Conseil du Trésor. Le SCT fournit en outre des conseils aux ministères concernant l'interprétation des normes applicables.

^[35] Dans le présent volume, nous avons généralement examiné ensemble les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Dans le cas présent, nous avons examiné uniquement les données relatives au domaine du noyau de la fonction publique, et nous avons effectué les exclusions requises relativement aux exercices précédents afin de disposer d'une information cohérente. Du fait que cette information ne représente qu'une indication générale des tendances sous-jacentes, nous avons conclu que la somme de travail et de complexité qu'exigeait la prise en compte des données applicables au domaine des employeurs distincts n'était pas justifiée ici.

^[36] Le chiffre de 5 604 nominations à des postes de durée indéterminée diffère des chiffres présentés à la figure 2029 parce qu'il englobe les nominations à des postes à temps plein, à temps partiel et saisonniers pour une durée indéterminée.

^[37] Même s'il a pu y avoir une modification significative, la plus grande partie du travail doit demeurer inchangée.

^[38] Les données sur la reclassification ont été réunies conjointement par la Division de la gestion du programme de classification de l'AGRHFPC et la Direction de l'information sur les nominations et l'analyse de la Commission de la fonction publique (CFP). Les données du Système d'information sur les postes et la classification (SIPC) de la Division de la gestion du programme de classification ont été analysées aux fins de l'établissement du profil de chaque reclassification. Les profils ainsi dressés ont été conciliés avec les données du Système d'information analytique basé sur les emplois (SIABE) de la CFP, et ont ainsi permis de calculer le nombre de reclassifications ayant donné lieu à la promotion d'un employé permanent à temps plein entre 1996‑1997 et 2003‑2004.

^[39] Nous croyons savoir qu'environ 1 420 postes avaient été désignés pour reclassification. Nous ignorons le nombre exact de titulaires touchés, mais le chiffre de 1 100 nous semble une estimation raisonnable.

^[40] Les données antérieures à cet exercice n'étant pas considérées fiables, nous ne les avons pas incluses.

^[41] Ces chiffres ont été confirmés conjointement par la Direction de l'information sur les nominations et de l'analyse, de la Commission de la fonction publique, ainsi que la Direction de l'organisation et de la classification, de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique. Des erreurs attribuables à la rigueur des rapports se sont sans doute glissées, mais nous estimons que les chiffres présentés sont adéquats pour l'analyse des tendances, ce qui est notre but ici.

^[42] Les chiffres relatifs aux années 1999 et suivantes n'incluent pas le personnel de direction de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, de l'Agence canadienne d'inspection des aliments et de l'Agence Parcs Canada. Pour les années antérieures à 1992, ils englobent les membres du groupe SM ainsi que ceux du groupe EX.

^[43] Ce pourcentage maximum de 10 % s'applique aux niveaux EX 1 à EX 3, soit plus de 90 % des membres du groupe EX. Dans le cas des sous‑ministres adjoints (EX 4 et EX 5), il est de 15 %, et il va de 15 à 25 % pour les sous‑ministres, selon le niveau de ces derniers.

^[44] Il convient de signaler que l'augmentation estimative des coûts liées aux rajustements salariaux à l'intérieur de l'échelle surestime le coût réel net, étant donné notamment que, lorsqu'un cadre de direction prend sa retraite, son remplaçant commence vraisemblablement au bas de l'échelle salariale ou à un niveau avoisinant, ce qui compense l'incidence sur la masse salariale totale des augmentations salariales des autres cadres de direction.

^[45] Conformément à la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique de 2003, la plupart des employés du groupe LA doivent devenir membre du syndicat, avec le droit de négocier leur rémunération dans le contexte de la négociation collective. En vertu de l'ancien texte de loi, les avocats du ministère de la Justice n'avaient pas le droit d'adhérer à un syndicat.

^[46] À proprement parler, nous n'avons inclus que les trois plus grands employeurs distincts (soit l'Agence des douanes et du revenu du Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments et l'Agence Parcs Canada), en raison des limites au chapitre des données pour les petits organismes. En mars 2003, ces trois organisations comptaient pour 88 % du domaine des employeurs distincts.

^[47] Les chiffres pour ces années suivent, les chiffres en dollars constants de 2003 étant présentés entre parenthèses : 1982‑1983 : 25 113 $ (45 431 $); 1983‑1984 : 27 238 $ (46 823 $); 1984‑1985 : 28 469 $ (47 078 $); 1985‑1986 : 28 827 $ (45 794 $); 1986‑1987 : 30 925 $ (47 180 $); 1987‑1988 : 31 876 $ (46 597 $); 1988‑1989 : 32 355 $ (45 417 $).

^[48] Nous devrions signaler, en rapport avec le tableau 2038, que le bond substantiel des salaires en dollars constants dans le noyau de la fonction publique et la baisse correspondante observée dans le domaine des employeurs distincts de 1998‑1999 à 1999‑2000 découlent principalement du passage de Revenu Canada au statut d'employeur distinct lorsque cet organisme est devenu l'Agence des douanes et du revenu du Canada.

^[49] Il convient de signaler l'impact du départ de l'ADRC, de l'AIAC et de Parcs Canada du noyau de la fonction publique au cours des exercices visés par l'examen. En raison de sa grande taille et de son salaire moyen inférieur à celui du noyau de la fonction publique, la création de l'ADRC à titre d'employeur distinct a provoqué une hausse soudaine du salaire moyen dans le domaine du noyau de la fonction publique. La hausse cumulative totale des salaires moyens signalée à la figure 2040 couvre à la fois le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts. Cependant, les données sur les négociations collectives ne sont disponibles que pour le domaine du noyau de la fonction publique.

^[50] Les données du tableau 2041 sont établies d'après les années civiles, tandis que notre analyse générale porte sur les exercices. Puisque la presque totalité de 1997 (soit neuf mois de l'année civile 1997) se situe dans la période comprise entre 1997‑1998 et 2002‑2003 et que la presque totalité de l'année civile 2003 n'est pas comprise dans cette période, nous ne tenons pas compte des renseignements de 2003 dans notre analyse.

^[51] Dans la pratique, les augmentations économiques font l'objet d'une entente à peu près au milieu de la période applicable. Elles reposent donc en partie sur des prévisions relatives à l'inflation.

^[52] Les taux de croissance se multiplient au lieu de s'additionner. L'ensemble de l'augmentation pour 1997 a été incluse parce qu'elle n'a été instaurée intégralement qu'après mars 1998.

Chapitre 5. Financement des augmentations de la masse salariale totale

^[53] C'est le Cabinet qui approuve essentiellement les nouvelles politiques. Par contre, les propositions touchant l'affectation de ressources pour la mise en œuvre des politiques doivent être approuvées par le Conseil du Trésor, qui se penche directement sur les mesures donnant lieu à une hausse de la masse salariale par suite de l'augmentation des charges de travail ou d'investissements destinés à renforcer des programmes existants. De ce fait, toutes les mesures donnant lieu à une hausse de dépenses sont examinées en détail et approuvées par le Conseil du Trésor.

^[54] Le grand écart constaté dans les estimations tient au fait que les systèmes du Conseil du Trésor ne sont pas conçus pour consigner des renseignements détaillés afin de suivre précisément les approbations salariales. Nous avons donc reconstitué les chiffres, et ce, même si nous n'avons pas été en mesure de solutionner définitivement diverses ambiguïtés.

^[55] Dans certains cas, les ministères peuvent également avoir transféré des sommes provenant des revenus autonomes, comme les droits exigés du public ou d'autres ministères.

^[56] Ce chiffre a été obtenu en additionnant les salaires moyens annuels en mars de chaque année, de 1998‑1999 à 2002‑2003, puis en divisant la somme de ces montants par 5. Nous utilisons cette moyenne pour tenir compte du fait que les augmentations de la masse salariale ont été approuvées graduellement au cours de la période. Cependant, il s'agit presque assurément d'une estimation prudente vu les nombreuses indications que les nouveaux employés sont généralement plus compétents et, par conséquent, mieux payés que le fonctionnaire moyen.

^[57] Cette proportion correspond à l'écart entre le coût estimatif (1,8 milliard de dollars ) entraîné par l'embauche de 37 000 employés en cinq ans et la valeur estimative (1,3 à 1,6 milliard de dollars) des approbations (politiques et augmentation de la charge de travail) par le Cabinet et le Conseil du Trésor.

^[58] Nous avons fait nos calculs en dollars courants, puisqu'il s'agit des montants dont il faut assurer le financement

Chapitre 6. Autres composantes de la rémunération

^[59] Ce chiffre inclut 48 millions pour les employeurs distincts. Le total pour 1994‑1995 est dès lors raisonnablement comparable avec celui applicable à 2002‑2003.

^[60] Il importe de souligner que le gouvernement du Canada a de toute évidence voulu prêcher par l'exemple en matière de politique sociale, soit en l'instance la promotion d'un lien étroit entre les parents et leurs enfants au cours de la première année de ces derniers.

^[61] La semaine de travail de 52 heures est évoquée à la page 3 du rapport préliminaire publié en novembre 2002 par l'Association professionnelle des cadres de la fonction publique du Canada (APEX), et qui s'intitule L'état de santé des cadres dans la fonction publique du Canada.

^[62] Dans les faits, l'employeur verse probablement un peu plus que les employés. Ceux‑ci peuvent avoir droit au remboursement des cotisations versées en trop, mais pas l'employeur.

^[63] Avant la vaste réforme législative mise en œuvre en 1997, ce programme était appelé l'Assurance-chômage.

^[64] Mentionnons que, aux fins de ce calcul, la masse salariale est divisée par 261 (année entière, moins les fins de semaine). La masse salariale utilisée est une estimation fondée sur le salaire moyen, l'effectif selon les données mensuelles et le nombre de jours travaillés par mois.

^[65] Nous tenons compte dans cette analyse de tous les employés ayant demandé des congés de maladie durant l'année. Du fait que des employés occasionnels ou nommés pour une période déterminée commencent et finissent de travailler au cours de chaque année, ce nombre est supérieur à celui que nous indiquons par rapport à l'effectif existant en mars.

^[66] À l'ADRC, le nombre moyen de congés de maladie par employé a été de 13 en 2002‑2003, contre 12,5 en 2001‑2002 et 13 en 2000‑2001.

^[67] Voir la page 6.30 du volume I des Comptes publics du Canada, 2002‑2003, au chapitre « Dette portant intérêt ».

^[68] Pour la période antérieure à 1998‑1999, cette ligne est tracée à partir d'un modèle estimatif jugé raisonnablement précis.

^[69] En fait, les données de la figure 2055 indiquent un taux de cessation d'emploi nettement plus bas au cours des exercices ayant suivi l'Examen des programmes que lors de ceux qui l'ont précédé.

^[70] Cette condition reliée aux crédits de congés de maladie a été supprimée par la suite. Le fait qu'elle ait été imposée au départ semble étayer la conviction de certains employés que les congés de maladie non utilisés pouvaient donner lieu à un paiement lorsque l'employé quittait la fonction publique.

Chapitre 7. Régime de retraite de la fonction publique

^[71] Le 1^er janvier 2006, le taux de cotisation a augmenté à 7,8 % et à 4,3 %, respectivement. Il augmentera de nouveau au cours des années à venir, comme il est expliqué au chapitre 13 du Volume Un, qui englobe les recommandations touchant aux pensions.

^[72] Cet excédent fait l'objet d'une poursuite intentée par les syndicats de la fonction publique, qui soutiennent que tout surplus devrait être partagé par l'employeur au profit des employés.

^[73] Le Régime de rentes du Québec est un régime distinct du Régime de pensions du Canada et fait l'objet d'une gestion indépendante, mais ses principales caractéristiques, par exemple les taux de cotisation et les prestations, sont demeurées dans la pratique identiques à celles du RPC.

^[74] Nous avons choisi d'amorcer l'analyse en 1986 car il s'agit de la dernière année où les taux de cotisation au RPC/RRQ étaient les mêmes que ceux fixés au départ, en 1966. Les données ont trait à l'année civile parce que les taux de cotisation au RPC/RRQ sont établis de cette façon.

^[75] L'exemption de base de l'année du RPC/RRQ s'établissait à 2 500 $ 1986. Elle a augmenté chaque année jusqu'en 1996, atteignant ainsi 3 500 $, et elle est demeurée inchangée depuis. Le «maximum des gains annuels ouvrant droit à pension, qui était de 25 800 $ en 1986, a fait l'objet de rajustements chaque année et s'établissait à 39 900 $ en 2003.

^[76] Précisons qu'il est question à la fois des cotisations au régime de pension de retraite et de celles versées au compte de convention de retraite (CR), relativement à la fraction des gains ouvrant droit à pension qui excède les limites fixées dans la Loi de l'impôt sur le revenu.

^[77] Parmi les principaux exemples des autres types de cotisations, il y a celles touchant les services antérieurs, l'amortissement et les frais d'indexation; voir l'appendice P.

^[78] Si l'on considère les cotisations de l'employeur au régime de retraite en proportion de la rémunération dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, on constate une certaine progression d'un exercice à l'autre; cette proportion est passée de 6 % environ en 1991‑1992 à près de 14,5 % en 2002‑2003.

Chapitre 8. Assurances et autres avantages sociaux offerts aux employés

^[79] Cette réduction de la valeur des prestations supplémentaires de décès après l'âge de 66 ans fait également l'objet d'une poursuite privée. En janvier 2006, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a rejeté la requête alléguant que la suppression graduelle de la Prestation supplémentaire de décès représentait une forme de discrimination fondée sur l'âge. Le jugement fait présentement l'objet d'un appel de la part de la partie demanderesse.

^[80] Les cotisations de l'employeur et celles des employés englobent les pensionnés et certaines sociétés d'État participant au régime. Au fil des ans, quelques-unes de ces dernières ont cessé de participer au régime, en particulier Postes Canada en 2001.

^[81] Entre ces deux dates, ces cotisations sont demeurées relativement basses jusqu'en 2000‑2001, principalement en raison de différents congés de cotisation.

^[82] Ces chiffres ont trait à l'année civile 2002 puisque le souscripteur présente ses résultats sur cette base. Les données contenues dans l'aperçu de la rémunération totale dans le domaine du noyau de la fonction publique figurant au chapitre 9 ont été calculées au prorata afin de couvrir l'exercice 2002‑2003.

^[83] Ce chiffre est obtenu en divisant le nombre de demandeurs actuels par le nombre de participants actuels au régime. Étant donné que certaines personnes ont commencé à demander des prestations il y a plusieurs années et qu'elles ne font peut-être plus partie de l'effectif des employés, ce chiffre n'est pas exact, mais constitue plutôt un indicateur approximatif. Une augmentation progressive du taux d'invalidité pour un régime donné indique que la population a recours au régime de façon plus intensive.

^[84] Les intérêts sur l'excédent accumulé ont constitué l'autre source de fonds du RAI.

^[85] Ce montant est estimé d'après le nombre de jours de congé pour accident du travail déclarés (50 752) et le salaire moyen des employés.

^[86] C'est le nom actuel de l'organisme. Celui-ci faisait partie de Développement des ressources humaines Canada (DRHC) jusqu'au 12 décembre 2003, date à laquelle son nom a changé pour celui de Ressources humaines et Perfectionnement des compétences Canada. Le nom actuel a été adopté le 6 février 2006.

^[87] En ce qui a trait aux indemnités pour accident du travail, les nouvelles demandes représentent tout au plus un indicateur très général du volume, car le même particulier peut présenter plus d'une demande et certaines demandes peuvent être rejetées ou n'entraîner aucun coût.

^[88] Comme dans le cas des régimes d'assurance, les administrateurs des régimes de soins de santé et de soins dentaires présentent leurs résultats sur la base de l'année civile.

^[89] Ce montant a été établi au prorata d'après le ratio de l'effectif du noyau de la fonction publique à titre d'employeur par rapport à l'effectif des employeurs distincts.

^[90] Le CNM a été créé en 1944 en vertu d'un décret dans le but de mettre en place une tribune permettant à l'employeur fédéral et aux représentants des employés de collaborer au sujet d'enjeux communs.

^[91] Cette recommandation est formulée au paragraphe 6.47 d'un rapport du vérificateur général datant de 1988. Le VG prévoyait des économies de 2,2 à 2,5 millions de dollars du fait de la réduction des taxes provinciales payables.

^[92] Il est intéressant de remarquer que c'est également en 1992 que jusqu'à 50 000 employés ont cessé de participer au RSSFP, après l'établissement de son propre régime par Postes Canada. Toutefois, le nombre de participants au RSSFP n'a diminué que de 28 000 environ, car le fait que son financement soit entièrement assuré par l'employeur a incité de nombreux fonctionnaires à y adhérer.

^[93] Il semble que cette réduction devait être maintenue seulement jusqu'à ce que les excédents aient été utilisés au complet. Même si c'est ce qui s'est produit en 2000, le taux de cotisation du pensionné n'est pas revenu à 25 %.

^[94] C'est vrai en pratique. Toutefois, puisque le sous‑régime de l'AFPC et celui du CNM sont négociés séparément, des différences pourraient se produire ultérieurement.

^[95] Il s'agit d'un avantage imposable au Québec, comme dans le cas des cotisations patronales au RSSFP.

^[96] La Cour fédérale a conclu que certaines indemnités, qui faisaient l'objet d'un gel en application de la Loi sur les restrictions salariales du secteur public en 1983, devaient en fait être indexées. Parallèlement, les syndicats ont convenu que le gouvernement pouvait supprimer le Programme de réduction du taux de cotisation d'assurance-chômage et affecter les sommes ainsi épargnées au coût du Régime de soins dentaires. En bout de ligne, le paiement de la totalité des cotisations par le Conseil du Trésor constituait un compromis entre la non modification des indemnités et l'élimination des mesures prévoyant la réduction des cotisations d'assurance‑chômage (il s'agit dans les faits de réductions des cotisations dans le cas des employeurs ayant mis en place un régime d'assurance-maladie permettant de réduire ou d'éliminer le recours aux prestations de maladie accordées dans le cadre du Régime d'assurance‑chômage).

Chapitre 10. Rémunération dans le domaine des Forces canadiennes

^[97] Il n'est pas évident de déterminer le nombre de réservistes. Le chiffre comptabilisé comprend par exemple les réservistes qui ont quitté l'organisation mais n'ont pas encore été libérés, de même que ceux qui sont dispensés de la formation et de la participation aux opérations. En outre, l'effectif fluctue au cours de l'année au fil des arrivées et des départs et à mesure que les militaires modifient leur catégorie d'affectation. Nous utilisons donc la meilleure estimation disponible du nombre de réservistes « actifs ».

^[98] Il s'agit du total signalé par la Défense nationale à titre de coût amorti sur une base annuelle en fin d'exercice. Ce coût estimé de 3,686 milliards de dollars a été établi à partir des effectifs au 31 mars 2003 et des barèmes salariaux d'avril 2002. Statistique Canada fait état d'un montant de 4 milliards de dollars qui, à notre connaissance, comprend la solde de base ainsi que les indemnités, les rajustements salariaux différentiels selon la région et les indemnités de départ. Aux fins de cette analyse plus détaillée, nous avons jugé préférable d'employer l'estimation de la Défense nationale.

^[99] En principe, les pilotes sont considérés comme des officiers du service général; ils touchent une indemnité différentielle qui tient compte des facteurs du marché du travail.

^[100] À noter qu'il existe également des postes‑repères au niveau d'entrée pour les soldats et les sous‑lieutenants, de même que des postes‑repères de relativité interne comme ceux qui sont compris entre les grades d'adjudant‑chef et de capitaine.

^[101] Le compte des membres actifs de la Force de réserve est toujours entouré d'une certaine imprécision. Les chiffres indiqués sont ceux publiés par Statistique Canada.

^[102] Les données permettant de distinguer la paye des membres réguliers de celle des membres de la Force de réserve n'étaient pas disponibles avant 1993‑1994.

^[103] Cette considération a été exprimée dans un aide-mémoire préparé au MDN en 1998 au sujet de la rémunération totale.

^[104] Il s'agit de fonds réservés dans le cadre financier de l'État au titre des coûts imprévus découlant de hausses salariales en vertu de conventions collectives ou de décisions prises par le Conseil du Trésor de hausser la rémunération du personnel non syndiqué.

^[105] Ces intrants dans la masse salariale des Forces canadiennes totalisent 0,83 milliard de dollars environ, ce qui est supérieur à la hausse réelle de 0,78 milliard de dollars. Cet écart n'est pas déraisonnable, puisque certaines de nos estimations reposent sur des hypothèses difficiles à vérifier touchant la répartition des fonds entre le personnel militaire et le personnel civil du ministère.

^[106] C'est ce qui se produit depuis la fin des années 1990, lorsque les officiers du service général (y compris les lieutenants‑colonnels) ont reçu un rajustement de comparabilité de 14,7 %, mais non les colonels étant donné que leur rémunération est liée aux taux de rémunération du groupe de la Direction de la fonction publique.

^[107] Ce programme a pris fin en juillet 2003 et n'a pas été prorogé, étant donné que la concurrence exercée par les employeurs externes s'est atténuée.

^[108] Lorsque leur montant était supérieur à celui des IVCR, les IAL continuaient d'être versées selon le principe des droits acquis. Il reste très peu de cas de ce genre.

^[109] Ces montants sont des estimations éclairées d'un analyste du Conseil du Trésor qui connaît bien l'historique de ces indemnités.

^[110] La direction des Forces canadiennes juge que cette politique n'est pas équitable envers les membres des Forces par rapport aux fonctionnaires. Les conventions collectives de ces derniers s'appliquent rétroactivement à l'échéance de la convention précédente.

^[111] Les Forces canadiennes versent une prime réduite à l'AE étant donné que ses membres ne profitent généralement pas de l'AE. Le rabais total lié à l'AE pour les Forces canadiennes était de 2 675 958 $ en 2002‑2003. Cet argent n'est pas remboursé aux membres mais est affecté au Programme de soins dentaires des Forces canadiennes. La seule exception porte sur un montant d'environ 0,78 million de dollars qui a été remboursé aux quelque 15 000 à 20 000 membres des FC qui ont choisi de ne pas participer au Programme de soins dentaires des FC.

^[112] Le régime de pension des Forces canadiennes est obligatoire pour les membres réguliers. Les réservistes qui sont d'anciens cotisants ou des retraités et qui servent à temps plein (« service en classe C ») pendant plus d'un an sont réputés avoir réintégré le régime. On est à mettre au point un mécanisme permettant de verser des prestations de retraite en vertu d'un régime spécial destiné à d'autres membres de la réserve.

^[113] Les règles d'admissibilité à une pension non réduite ont été modifiées par voie législative à la fin de 2003. Auparavant, la période d'acquisition était de dix ans. Les militaires qui quittaient le service avant la fin de ce délai n'avaient droit qu'au remboursement des cotisations et à de modestes intérêts.

^[114] Comme pour le régime principal, le taux de cotisation pour les membres des Forces canadiennes est passé à 4,3 % et à 7,8 % en janvier 2006.

^[115] L'appendice Q est intitulé « Historique des cotisations de l'employeur et des membres au régime de pension de retraite des Forces canadiennes de 1946‑1947 à 2002‑2003 ». Les données de cet appendice n'incluent pas les cotisations au Compte de convention de retraite, mais elles comprennent les cotisations au titre des services antérieurs accompagnés d'option. Le Compte de convention de retraite est utilisé à l'égard de la fraction de la rémunération des membres qui excède les limites salariales pour le calcul des droits à pension aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu.

^[116] La question de savoir s'il fallait permettre aux membres des forces militaires à la retraite de toucher le plein montant de leur pension de retraite tout en acceptant un emploi à temps plein dans la fonction publique a parfois suscité une certaine controverse. Ainsi, en 1923, on a convenu que les officiers retraités qui avaient servi à l'étranger au cours de la Première Guerre mondiale pouvaient recevoir la fraction de leur pension de retraite égale à la différence entre leur rémunération dans la fonction publique et le niveau salarial en fonction duquel leur pension était calculée. L'application de cette méthode a été étendue à tous les militaires retraités en 1950. En 1975, on a décidé de supprimer les réductions dont faisaient l'objet les pensions de retraite des militaires ayant pris un nouvel emploi dans la fonction publique, de manière à faciliter l'embauche de retraités militaires qualifiés.

^[117] Le Service dentaire des Forces canadiennes dispense des soins dentaires complets à tous les membres. Les services se limitent aux traitements ordinaires reconnus et ne comprennent pas les traitements esthétiques, à moins qu'ils ne soient nécessaires à la suite d'un accident ou d'un traumatisme. Les soins de restauration, les soins prothétiques et les soins chirurgicaux majeurs, s'ils ne sont pas nécessaires par suite directe de l'exercice des fonctions des militaires, sont normalement limités aux membres qui comptent au moins trois ans de service et à qui il reste suffisamment de temps dans le cadre de leur engagement courant pour que la procédure soit menée à bien et que tous les soins de suivi nécessaires soient prodigués.

^[118] Ces personnes peuvent choisir d'adhérer dans certaines circonstances. Leurs personnes à charge ne sont couvertes que si le réserviste sert à temps plein.

^[119] De 1971 à 1990, l'employeur et les membres acquittaient les coûts à parts égales. En juillet 1990, ce ratio était de 67/33 en faveur des membres, avant de passer à 75/25 en septembre de la même année.

^[120] Ce chiffre est extrait d'un rapport de 1990 du vérificateur général. Il semble que le montant indiqué comprenne les coûts d'infrastructure des quatre plus grands hôpitaux militaires, mais non ceux des petites installations. Voir le paragraphe 23.15 du rapport du vérificateur général.

Chapitre 11. Rémunération dans le domaine de la Gendarmerie royale du Canada

^[121] Ces fonctionnaires sont inclus dans le domaine du noyau de la fonction publique décrit précédemment. Nous n'en tiendrons donc pas compte davantage dans le présent chapitre.

^[122] Le Conseil de la solde de la GRC applique sa propre définition de la « rémunération totale », acceptée par le Conseil du Trésor. Elle comprend la solde, les indemnités et les avantages sociaux, y compris les droits à pension.

^[123] Le présent rapport ne donne qu'un bref aperçu des travaux du Conseil de la solde. Pour en savoir plus, se reporter au document intitulé Histoire du Conseil de la solde de la GRC, qui date de mars 2004.

^[124] En 1999, le service de police de Calgary a été remplacé par celui de Halifax en vue de parvenir à un meilleur équilibre dans une optique nationale.

^[125] Une journée de travail régulière des membres de la GRC est de 8 heures et non de 7,5 heures comme c'est ordinairement le cas dans la fonction publique régulière.

^[126] Ce chiffre est plus élevé que celui des 675 membres du groupe CP apparaissant au tableau 2094. Il englobe toutes les personnes qui auraient reçu l'indemnité à un moment donné au cours de l'année

^[127]. La LPRGRC a été adoptée en 1960, soit six ans après la LPFP dans sa version moderne.

^[128] Certaines différences s'appliquaient en 2002‑2003, dont un délai d'acquisition de dix ans pour les membres de la GRC par rapport à deux ans pour les fonctionnaires visés par la LPFP. Depuis, ce délai a été ramené à deux ans par voie de règlement pour être compatible avec celui des autres régimes de pension de la fonction publique

^[129].Ce montant et celui des cotisations patronales comprennent les montants attribués au Compte de la pension de retraite, à la Caisse de retraite et au Compte des conventions de retraite au titre du service courant

^[130]. L'appendice R est intitulé « Historique des cotisations de l'employeur et des membres au régime de pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada de 1949‑1950 à 2002‑2003 ». Les données de cet appendice n'incluent pas les cotisations au Compte de convention de retraite, mais elles comprennent les cotisations au titre des services antérieurs accompagnés d'option. Le Compte de convention de retraite est utilisé à l'égard de la fraction de la rémunération des membres qui excède les limites salariales pour le calcul des droits à pension aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu.

^[131] De même que pour d'autres régimes, le ratio des cotisations de l'employeur à celles des membres à l'égard du compte de convention de retraite était très favorable aux membres. En 2002‑2003, l'employeur versait à peu près 97 % des cotisations relatives aux droits à pension applicables à l'excédent de la rémunération des membres sur les limites établies dans la Loi de l'impôt sur le revenu à l'égard des régimes de pension agréés.

^[132] Cela comprend les membres réguliers et civils, de même qu'un petit nombre d'employés du SCRS qui ont été membres de la GRC.

^[133] Dans le cas du RSSFP, ce chiffre comprend les membres ayant des personnes à charge; dans le cas du RSD, il comprend le nombre de personnes à charge ayant présenté des demandes de remboursement.

^[134] L'information sur l'utilisation des congés provient du système de rapports internes de la GRC, qui renferme des données sur les congés de 21 560 membres. Ce total comprend certainement des arrivées et des départs au cours de l'année. Dans nos calculs, nous avons utilisé l'effectif en mars 2003, soit 18 026 membres réguliers et civils, comme nous l'avons signalé au début de la section sur la GRC.

Chapitre 12. Autres groupes — Juges, parlementaires, employés du Parlement, personnel des cabinets des ministres et étudiants

^[135] À l'automne 2004, le gouvernement a annoncé son intention de modifier la loi pour dissocier la rémunération des parlementaires de celle des juges de nomination fédérale. À cette fin, le Projet de loi C-30, Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada, la Loi sur les traitements et d'autres lois en conséquence, a été déposé à la Chambre des communes le 3 décembre 2004 et a reçu la Sanction royale le 21 avril 2005.

^[136] Ce résumé est fondé en grande partie sur le rapport de mai 2000 de la Commission d'examen de la rémunération des juges, présidée par Richard Drouin.

^[137] Les chiffres pour les deux premiers exercices sont le produit de la multiplication du salaire des juges par le nombre de juges, de sorte que la déviation du montant réel pourrait atteindre les 10 millions de dollars. Les chiffres pour 2002‑2003 sont ceux déclarés par le Bureau du Commissaire à la magistrature fédérale.

^[138] Il s'agit du compte à fins générales de l'État. Les juges nommés avant février 1975 versent une cotisation égale à 1,5 % de leur salaire seulement.

^[139] Cette mesure a été prise étant donné que les juges sont en moyenne passablement plus âgés que les fonctionnaires, de sorte qu'il faille s'attendre à un nombre plus important de demandes.

^[140] Ce montant, selon la Loi sur le Parlement du Canada, est égal au moindre — diminué de 1 % — des pourcentages suivants : l'Indice de l'ensemble des activités économiques ou l'Indice des prix à la consommation.

^[141] Une somme de 26,3 millions de dollars a trait au Sénat, tandis qu'une autre somme d'environ 13 millions de dollars a trait à la Bibliothèque du Parlement.

^[142] Les postes exonérés ne sont pas assujettis à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique.

^[143] En décembre 2003, de nouvelles lignes directrices ont été adoptées pour accorder au personnel supérieur exempté des salaires plus élevés sans toutefois dépasser le budget salarial total.

^[144] Depuis 1983, les Centres d'emploi du Canada avaient administré ce programme et celui qu'il a remplacé.

Chapitre 13. Rémunération dans lesentreprises publiques fédérales et les autres sociétés d'État

^[145] Non seulement l'information est‑elle fragmentaire, mais encore les différentes sources fournissent des chiffres très différents. Cela découle sans doute des diverses définitions du terme « employé », par exemple. Selon la source consultée, les données peuvent porter sur les employés permanents à temps plein ou sur tous ceux qui reçoivent un chèque de paye, uniquement sur le personnel de la société mère, ou sur l'effectif combiné de la société mère et de ses filiales.

^[146] Ce chiffre se rapporte uniquement à la Société canadienne des postes et ne tient pas compte de ses diverses filiales, comme Purolator.

^[147] Se reporter à la page 14 du Premier rapport du Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction, de janvier 1998.

^[148] Il faut remarquer que la rémunération versée à un premier dirigeant peut être supérieure ou inférieure à ce taux normal. Par exemple, on a déclaré publiquement que le premier dirigeant de Postes Canada avait reçu en 2002‑2003 une rémunération inférieure au taux normal fixé pour le groupe 10.

^[149] Se reporter à la page 9 du Sixième rapport du Comité consultatif, publié en mai 2003. En décembre 2004, dans son Septième rapport au président du Conseil du Trésor, le Comité consultatif a recommandé que la politique du Bureau du Conseil privé en matière de rémunération des premiers dirigeants des sociétés d'État soit fondée sur une comparaison de la rémunération totale du Groupe 1 à la rémunération totale au 50^e centile de l'ensemble du marché canadien, tel qu'établi par Hay Associés. Le gouvernement a adopté cette pratique en 2005.