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ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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5. Financement des augmentations de la masse salariale totale

Alors que nous pouvons dterminer, partir des montants dclars annuellement dans les Comptes publics pour les dpenses en personnel, dans quelle mesure la masse salariale et la rmunration totale ont augment dans le domaine du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts au cours de la priode tudie, il n'y a pas de mthode ou de donnes fiables disponibles pour tablir la nature des sources de financement de l'augmentation des cots de la rmunration. Dans ce court chapitre, nous dcrivons certaines des sources de financement de la croissance de l'effectif et du salaire moyen ces dernires annes en tentant de quantifier le montant consacr cette fin de chaque source.

Sources de financement de la rmunration

Les salaires des domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts totalisaient 8,2 milliards de dollars en 1997-1998 et 12,4 milliards de dollars en 2002-2003, soit une hausse de 4,2 milliards de dollars. En gnral, l'augmentation de la masse salariale provient de trois sources :

  • les montants approuvs par le Conseil du Trsor au titre des cots salariaux l'appui des nouvelles politiques ou des augmentations de la charge de travail;
  • les transferts internes effectus par les ministres, des budgets non salariaux aux budgets de salaires;
  • les transferts du Conseil du Trsor aux ministres pour couvrir les augmentations salariales dcoulant de ngociations collectives ou d'autres rvisions approuves des taux de rmunration.

La figure 2042 fait voir nos conclusions sur l'importance relative des sources de financement des hausses salariales.

Nous devons souligner que chaque chiffre prsent comporte une marge d'erreur importante. Des milliers de transactions ont t values par voie lectronique afin de dsagrger ces composantes. Des erreurs peuvent facilement se glisser et fausser une composante de 200 300 millions de dollars, ce qui reprsente une marge d'erreur pouvant atteindre de 10 % 15 %. Nous prsentons les rsultats de notre analyse en dpit de leur fragilit technique parce que les concepts sous‑jacents sont solides et que la relativit globale entre les composantes est un lment utile signaler.

Figure 2042
Estimation des sources de financement de l'augmentation de la masse salariale dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 2002-2003

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Estimation des sources de financement de l'augmentation de la masse salariale dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998  2002-2003

Avis important :
Tous les chiffres prsents dans cette figure sont des estimations fondes sur des calculs complexes et interrelis (en partie) se rapportant des milliers de transactions. Le changement rel de la masse salariale totale pourrait facilement se situer dans la fourchette de  200 M$ ( 5 %) de l'augmentation estimative de 4,2 G $, tout le moins en raison du niveau lev d'incertitude visant l'ensemble des composantes du modle. Le total de 1,5 1,8 G $ au titre des transferts du CT pour les augmentations salariales, par exemple, renferme certaines donnes ambigus. Ce qui importe, c'est que le modle fournisse un aperu utile du financement des augmentations de salaire.

Changements dans les programmes et les politiques financs par le Conseil du Trsor

Nous allons d'abord mettre en relief les augmentations de la masse salariale qui font suite aux dcisions du Cabinet d'investir davantage dans les gens pour atteindre des objectifs de politique publique. Ainsi que nous l'avons expliqu plus tt, le Conseil du Trsor[53] a approuv diffrentes propositions pour financer la cration ou l'expansion de programmes ou l'augmentation de la charges de travail ou attnuer d'autres pressions qui menacent l'intgrit des programmes existants. Suite un examen relativement dtaill des approbations donnes pour cinq ministres et organismes figurant parmi ceux qui ont connu la croissance la plus rapide entre 1997‑1998 et 2002‑2003, nous estimons que les crdits salariaux nets supplmentaires approuvs par le Conseil du Trsor au titre des nouvelles politiques ou des pressions lies la charge de travail au cours de cette priode se sont situs entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars[54].

Cette somme consiste essentiellement en montants inscrits aux budgets des dpenses des ministres par l'intermdiaire de la Mise jour annuelle des niveaux de rfrence (MJANR) effectue par le Secrtariat du Conseil du Trsor. Ces fonds figurent dans le Budget principal des dpenses, habituellement dpos en fvrier ou en mars. Y figurent galement une petite somme nette au titre des politiques et des mesures relies la charge de travail, approuve dans les budgets supplmentaires des dpenses ou transfre aux ministres mme les crdits du Conseil du Trsor dans le Budget principal des dpenses.

Nous insistons sur le fait que nos travaux reposent sur des renseignements complexes couvrant plusieurs annes et sur des dizaines de dcisions qui ont touch la plupart des ministres, sans oublier les hausses et les baisses connexes dcoulant du rapprochement des plans tablis et de la ralit. Nous devons donc essentiellement en accepter le caractre approximatif. Il semble toutefois raisonnable de conclure qu'environ le tiers de l'augmentation de la masse salariale entre 1997‑1998 et 2002‑2003 s'explique par la dcision prise par des ministres d'investir dans l'ajout de ressources humaines pour atteindre des objectifs stratgiques ou oprationnels.

Transferts budgtaires l'initiative des ministres

Le second facteur est la hausse des transferts nets la masse salariale mme les autres crdits budgtaires approuvs (dpenses de fonctionnement non salariales, dpenses en immobilisations, et subventions et contributions)[55]. Comme nous l'avons vu prcdemment, la valeur nette totale de ces transferts dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts tait prs de 1,2 milliard de dollars plus leve en 2002‑2003 qu'en 1997‑1998. Cela quivaut nos estimations concernant les transferts permanents dans le cadre des MJANR (315 millions de dollars) et les transferts en cours d'exercice (865 millions de dollars).

Comme nous l'avons indiqu plus haut, ces transferts ont pu concourir :

  • au financement de l'augmentation du nombre de fonctionnaires ou
  • d'autres cots salariaux :
    • dcoulant principalement de changements dans la composition de l'effectif et des niveaux de classification des ministres;
    • dcoulant du financement incomplet des hausses de salaire accordes en vertu des conventions collectives.

Nous en concluons que ces transferts ont servi financer les deux formes d'augmentation de la masse salariale.

L'une des faons de mieux voir quelle part de ces transferts a servi financer l'augmentation du nombre d'employs, par rapport au cot croissant des salaires moyens, est d'valuer dans quelle mesure les approbations dj recenses visant des politiques ou des mesures lies la charge de travail ont permis de couvrir le cot de l'accroissement du nombre de fonctionnaires fdraux. Nous avons mentionn au dbut du chapitre que l'effectif fdral avait augment de 37 000 employs entre 1997‑1998 et 2002‑2003. En divisant notre estimation de 1,3  1,6 milliard de dollars au titre des augmentations lies des changements de politiques et la charge de travail approuves et finances par le Conseil du Trsor, par l'accroissement de l'effectif, nous obtenons un salaire moyen d'environ 35 100 $ 43 200 $. Ce montant est nettement insuffisant, considrant que le salaire moyen en dollars courants est pass d'environ 41 500 $ en 1997‑1998 un peu plus de 52 800 $ la fin de 2002‑2003. Cela signifie que le financement provenant du Conseil du Trsor pour les changements de politiques et l'accroissement de la charge de travail n'a pas suffi couvrir en totalit l'expansion de l'effectif de la fonction publique.

Nous avons donc multipli l'augmentation de l'effectif de la fonction publique (37 000 personnes) par la moyenne des salaires moyens annuels durant cette priode, soit environ 47 500 $[56]. Ce chiffre tient compte du fait que les salaires moyens ont augment chaque anne durant cette priode. Cette multiplication donne un cot total de 1,8 milliard de dollars. Ainsi, nous avons dtermin que mme si les ministres ont reu du Conseil du Trsor, dans le cadre des MJANR, entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars dans les budgets approuvs pour les changements de politiques et les augmentations de la charge de travail, ils ont d trouver une somme supplmentaire variant entre 200 et 500 millions de dollars pour couvrir la rmunration des employs supplmentaires qu'ils ont embauchs.

Cela signifie galement qu'entre le sixime et le tiers[57] de l'ajout de 37 000 employs a t assum au moyen de transferts en cours d'exercice au sein des ministres concerns, par exemple en puisant dans les budgets de voyage ou d'hbergement, ou dabs les dpenses de programmes pour embaucher plus de personnel. Ces transferts ont reprsent environ de 2 % 4 % de la masse salariale totale en 2002‑2003.

Financement de l'augmentation du salaire moyen

Le dernier lment important expliquant la croissance de la masse salariale est l'augmentation des salaires moyens. Ainsi que nous l'avons vu au chapitre prcdent, le salaire moyen dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a augment d'environ 11 300 $, soit 27,3 %, en dollars courants, passant de 41 500 $ au dbut de 1997‑1998 52 800 $ la fin de 2002‑2003. (Une hausse d'environ 14,1 % en dollars constants de 2002‑2003.) Parmi les facteurs ayant contribu cette hausse, il convient de mentionner :

  • les rsultats des ngociations collectives,
  • les augmentations conomiques et les modifications aux chelles salariales,
  • une volution importante de la composition de la fonction publique caractrise par l'augmentation du nombre de postes plus forte intensit de savoir et rmunration plus leve,
  • l'effet net des augmentations d'chelon annuelles l'intrieur des chelles salariales et les dparts de la fonction publique,
  • les rglements au titre de la parit salariale pour un travail de valeur gale.

Nous avons fait deux calculs afin d'estimer approximativement la somme requise pour financer la croissance du salaire moyen :

  • d'abord, nous avons multipli l'augmentation du salaire moyen (11 300 $[58]) par l'effectif de 1997‑1998 (198 000 employs environ), ce qui donne 2,24 milliards de dollars;
  • puis, nous avons multipli le nombre de nouveaux employs depuis 1997 (37 000) par 5 300 $, soit la diffrence entre le salaire moyen en 2002‑2003, c'est‑‑dire 52 800 $, et le salaire moyen pluriannuel de 47 500 $, mentionn prcdemment. Ce calcul donne un montant d'environ 200 millions de dollars.

Nous obtenons ainsi un montant total de 2,4 milliards de dollars, qui reprsente la somme additionnelle ncessaire, selon nos estimations, pour couvrir la hausse des salaires moyens en 2002‑2003 comparativement 1997‑1998.

Si notre estimation voulant qu'une somme variant entre 200 et 500 millions de dollars (sur des transferts nets totaux de 1,2 milliard de dollars faits par les ministres) ait servi financer les salaires lis l'accroissement de la taille de la fonction publique est exacte, il faut en conclure que le solde (de 600 900 millions de dollars) a servi couvrir une partie du cot de l'augmentation du salaire moyen. Cela signifie que des crdits supplmentaires d'environ 1,5 1,8 milliard de dollars devaient tre obtenus du Conseil du Trsor pour dfrayer l'augmentation d'environ 2,4 milliards de dollars du salaire moyen. En raison de la manire dont les dossiers sont tenus, il nous a t impossible de savoir quel montant total net a, de fait, t fourni par le Conseil du Trsor. Selon l'estimation claire d'un des analystes, ce montant avoisine 1,9 milliard de dollars, ce que nos dductions semblent tayer.

Nous tenons souligner que ces calculs sont trs approximatifs, en prcisant que la distinction faite entre le cot de l'embauche des employs supplmentaires et la hausse du cot moyen des employs n'est pas tout fait naturelle tant donn qu'une part apprciable du changement dans la composition de l'effectif aurait t ralise grce l'embauche d'employs supplmentaires. Ainsi, l'embauche d'un nouvel employ, plus scolaris ou expriment, un niveau de classification suprieur la moyenne, ajouterait simultanment l'effectif et au niveau du salaire moyen. Par consquent, la rpartition que nous proposons des transferts ministriels nets entre le financement de l'expansion de l'effectif et l'augmentation des salaires moyens est quelque peu arbitraire. Comme nous l'avons not, chaque lment repose sur des hypothses. Nanmoins, le fait que les composantes s'quilibrent plus ou moins laisse supposer que le modle propos est une approximation raisonnable de la ralit. Une telle interprtation faciliterait une gestion responsable des augmentations futures de la masse salariale dans la fonction publique.

Comment le gouvernement fdral a financ les cots croissants de la rmunration de 1997-1998 2002-2003 : survol

Nous arrivons la conclusion que l'augmentation de la masse salariale de 4,2 milliards de dollars entre 1997‑1998 et 2002‑2003 englobe les trois composantes qui suivent.

Un salaire moyen plus lev — 60 %

Le cot du versement de salaires moyens plus levs a reprsent environ 60 % de l'augmentation de la masse salariale.

  • Entre les trois cinquimes et les trois quarts de ce montant a t financ par le Conseil du Trsor afin de couvrir le cot des mesures contenues dans les conventions collectives et d'autres augmentations de salaire autorises.
  • Le solde a t financ l'aide de transferts au budget salarial par les ministres, surtout pour le cot li l'volution de la composition de l'effectif et des niveaux de classification, de mme que pour combler les fonds insuffisants affects au cot des conventions collectives.

Augmentations de personnel approuves aux fins des politiques et de la charge de travail — environ 33 %

Prs du tiers de l'augmentation du cot de la rmunration totale dcoule des approbations donnes par le Conseil du Trsor concernant l'embauche d'un plus grand nombre d'employs pour la mise en œuvre de nouvelles politiques ou l'excution de nouveaux programmes, ou pour tenir compte de l'augmentation de la charge de travail ou d'autres pressions s'exerant au niveau des programmes existants.

Transferts budgtaires l'initiative des ministres pour dfrayer des niveaux de dotation plus levs — environ 10 %

La fraction non couverte du cot li l'embauche de nouveaux employs (plus ou moins 10 % du total) a t finance au moyen de transferts effectus par les ministres mme d'autres crdits budgtaires approuvs.

Ayant examin les grandes forces et les mesures budgtaires internes l'origine des changements survenus dans la masse salariale totale, nous passons maintenant l'examen d'aspects particuliers de la rmunration. Nous dbutons par un examen des composantes non salariales de la rmunration totale, par exemple la rmunration au rendement et les autres indemnits. Nous passons ensuite l'examen du rgime de pensions et des programmes d'avantages sociaux offerts par le gouvernement fdral aux employs du domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.