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ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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5. Financement des augmentations de la masse salariale totale

Alors que nous pouvons déterminer, à partir des montants déclarés annuellement dans les Comptes publics pour les dépenses en personnel, dans quelle mesure la masse salariale et la rémunération totale ont augmenté dans le domaine du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts au cours de la période étudiée, il n'y a pas de méthode ou de données fiables disponibles pour établir la nature des sources de financement de l'augmentation des coûts de la rémunération. Dans ce court chapitre, nous décrivons certaines des sources de financement de la croissance de l'effectif et du salaire moyen ces dernières années en tentant de quantifier le montant consacré à cette fin de chaque source.

Sources de financement de la rémunération

Les salaires des domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts totalisaient 8,2 milliards de dollars en 1997-1998 et 12,4 milliards de dollars en 2002-2003, soit une hausse de 4,2 milliards de dollars. En général, l'augmentation de la masse salariale provient de trois sources :

  • les montants approuvés par le Conseil du Trésor au titre des coûts salariaux à l'appui des nouvelles politiques ou des augmentations de la charge de travail;
  • les transferts internes effectués par les ministères, des budgets non salariaux aux budgets de salaires;
  • les transferts du Conseil du Trésor aux ministères pour couvrir les augmentations salariales découlant de négociations collectives ou d'autres révisions approuvées des taux de rémunération.

La figure 2042 fait voir nos conclusions sur l'importance relative des sources de financement des hausses salariales.

Nous devons souligner que chaque chiffre présenté comporte une marge d'erreur importante. Des milliers de transactions ont été évaluées par voie électronique afin de désagréger ces composantes. Des erreurs peuvent facilement se glisser et fausser une composante de 200 à 300 millions de dollars, ce qui représente une marge d'erreur pouvant atteindre de 10 % à 15 %. Nous présentons les résultats de notre analyse en dépit de leur fragilité technique parce que les concepts sous‑jacents sont solides et que la relativité globale entre les composantes est un élément utile à signaler.

Figure 2042
Estimation des sources de financement de l'augmentation de la masse salariale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

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Estimation des sources de financement de l'augmentation de la masse salariale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

Avis important :
Tous les chiffres présentés dans cette figure sont des estimations fondées sur des calculs complexes et interreliés (en partie) se rapportant à des milliers de transactions. Le changement réel de la masse salariale totale pourrait facilement se situer dans la fourchette de ± 200 M$ (± 5 %) de l'augmentation estimative de 4,2 G $, à tout le moins en raison du niveau élevé d'incertitude visant l'ensemble des composantes du modèle. Le total de 1,5 à 1,8 G $ au titre des transferts du CT pour les augmentations salariales, par exemple, renferme certaines données ambiguës. Ce qui importe, c'est que le modèle fournisse un aperçu utile du financement des augmentations de salaire.

Changements dans les programmes et les politiques financés par le Conseil du Trésor

Nous allons d'abord mettre en relief les augmentations de la masse salariale qui font suite aux décisions du Cabinet d'investir davantage dans les gens pour atteindre des objectifs de politique publique. Ainsi que nous l'avons expliqué plus tôt, le Conseil du Trésor[53] a approuvé différentes propositions pour financer la création ou l'expansion de programmes ou l'augmentation de la charges de travail ou atténuer d'autres pressions qui menacent l'intégrité des programmes existants. Suite à un examen relativement détaillé des approbations données pour cinq ministères et organismes figurant parmi ceux qui ont connu la croissance la plus rapide entre 1997‑1998 et 2002‑2003, nous estimons que les crédits salariaux nets supplémentaires approuvés par le Conseil du Trésor au titre des nouvelles politiques ou des pressions liées à la charge de travail au cours de cette période se sont situés entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars[54].

Cette somme consiste essentiellement en montants inscrits aux budgets des dépenses des ministères par l'intermédiaire de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR) effectuée par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Ces fonds figurent dans le Budget principal des dépenses, habituellement déposé en février ou en mars. Y figurent également une petite somme nette au titre des politiques et des mesures reliées à la charge de travail, approuvée dans les budgets supplémentaires des dépenses ou transférée aux ministères à même les crédits du Conseil du Trésor dans le Budget principal des dépenses.

Nous insistons sur le fait que nos travaux reposent sur des renseignements complexes couvrant plusieurs années et sur des dizaines de décisions qui ont touché la plupart des ministères, sans oublier les hausses et les baisses connexes découlant du rapprochement des plans établis et de la réalité. Nous devons donc essentiellement en accepter le caractère approximatif. Il semble toutefois raisonnable de conclure qu'environ le tiers de l'augmentation de la masse salariale entre 1997‑1998 et 2002‑2003 s'explique par la décision prise par des ministres d'investir dans l'ajout de ressources humaines pour atteindre des objectifs stratégiques ou opérationnels.

Transferts budgétaires à l'initiative des ministères

Le second facteur est la hausse des transferts nets à la masse salariale à même les autres crédits budgétaires approuvés (dépenses de fonctionnement non salariales, dépenses en immobilisations, et subventions et contributions)[55]. Comme nous l'avons vu précédemment, la valeur nette totale de ces transferts dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts était près de 1,2 milliard de dollars plus élevée en 2002‑2003 qu'en 1997‑1998. Cela équivaut à nos estimations concernant les transferts permanents dans le cadre des MJANR (315 millions de dollars) et les transferts en cours d'exercice (865 millions de dollars).

Comme nous l'avons indiqué plus haut, ces transferts ont pu concourir :

  • au financement de l'augmentation du nombre de fonctionnaires ou
  • d'autres coûts salariaux :
    • découlant principalement de changements dans la composition de l'effectif et des niveaux de classification des ministères;
    • découlant du financement incomplet des hausses de salaire accordées en vertu des conventions collectives.

Nous en concluons que ces transferts ont servi à financer les deux formes d'augmentation de la masse salariale.

L'une des façons de mieux voir quelle part de ces transferts a servi à financer l'augmentation du nombre d'employés, par rapport au coût croissant des salaires moyens, est d'évaluer dans quelle mesure les approbations déjà recensées visant des politiques ou des mesures liées à la charge de travail ont permis de couvrir le coût de l'accroissement du nombre de fonctionnaires fédéraux. Nous avons mentionné au début du chapitre que l'effectif fédéral avait augmenté de 37 000 employés entre 1997‑1998 et 2002‑2003. En divisant notre estimation de 1,3 à 1,6 milliard de dollars au titre des augmentations liées à des changements de politiques et à la charge de travail approuvées et financées par le Conseil du Trésor, par l'accroissement de l'effectif, nous obtenons un salaire moyen d'environ 35 100 $ à 43 200 $. Ce montant est nettement insuffisant, considérant que le salaire moyen en dollars courants est passé d'environ 41 500 $ en 1997‑1998 à un peu plus de 52 800 $ à la fin de 2002‑2003. Cela signifie que le financement provenant du Conseil du Trésor pour les changements de politiques et l'accroissement de la charge de travail n'a pas suffi à couvrir en totalité l'expansion de l'effectif de la fonction publique.

Nous avons donc multiplié l'augmentation de l'effectif de la fonction publique (37 000 personnes) par la moyenne des salaires moyens annuels durant cette période, soit environ 47 500 $[56]. Ce chiffre tient compte du fait que les salaires moyens ont augmenté à chaque année durant cette période. Cette multiplication donne un coût total de 1,8 milliard de dollars. Ainsi, nous avons déterminé que même si les ministères ont reçu du Conseil du Trésor, dans le cadre des MJANR, entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars dans les budgets approuvés pour les changements de politiques et les augmentations de la charge de travail, ils ont dû trouver une somme supplémentaire variant entre 200 et 500 millions de dollars pour couvrir la rémunération des employés supplémentaires qu'ils ont embauchés.

Cela signifie également qu'entre le sixième et le tiers[57] de l'ajout de 37 000 employés a été assumé au moyen de transferts en cours d'exercice au sein des ministères concernés, par exemple en puisant dans les budgets de voyage ou d'hébergement, ou dabs les dépenses de programmes pour embaucher plus de personnel. Ces transferts ont représenté environ de 2 % à 4 % de la masse salariale totale en 2002‑2003.

Financement de l'augmentation du salaire moyen

Le dernier élément important expliquant la croissance de la masse salariale est l'augmentation des salaires moyens. Ainsi que nous l'avons vu au chapitre précédent, le salaire moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a augmenté d'environ 11 300 $, soit 27,3 %, en dollars courants, passant de 41 500 $ au début de 1997‑1998 à 52 800 $ à la fin de 2002‑2003. (Une hausse d'environ 14,1 % en dollars constants de 2002‑2003.) Parmi les facteurs ayant contribué à cette hausse, il convient de mentionner :

  • les résultats des négociations collectives,
  • les augmentations économiques et les modifications aux échelles salariales,
  • une évolution importante de la composition de la fonction publique caractérisée par l'augmentation du nombre de postes à plus forte intensité de savoir et à rémunération plus élevée,
  • l'effet net des augmentations d'échelon annuelles à l'intérieur des échelles salariales et les départs de la fonction publique,
  • les règlements au titre de la parité salariale pour un travail de valeur égale.

Nous avons fait deux calculs afin d'estimer approximativement la somme requise pour financer la croissance du salaire moyen :

  • d'abord, nous avons multiplié l'augmentation du salaire moyen (11 300 $[58]) par l'effectif de 1997‑1998 (198 000 employés environ), ce qui donne 2,24 milliards de dollars;
  • puis, nous avons multiplié le nombre de nouveaux employés depuis 1997 (37 000) par 5 300 $, soit la différence entre le salaire moyen en 2002‑2003, c'est‑à‑dire 52 800 $, et le salaire moyen pluriannuel de 47 500 $, mentionné précédemment. Ce calcul donne un montant d'environ 200 millions de dollars.

Nous obtenons ainsi un montant total de 2,4 milliards de dollars, qui représente la somme additionnelle nécessaire, selon nos estimations, pour couvrir la hausse des salaires moyens en 2002‑2003 comparativement à 1997‑1998.

Si notre estimation voulant qu'une somme variant entre 200 et 500 millions de dollars (sur des transferts nets totaux de 1,2 milliard de dollars faits par les ministères) ait servi à financer les salaires liés à l'accroissement de la taille de la fonction publique est exacte, il faut en conclure que le solde (de 600 à 900 millions de dollars) a servi à couvrir une partie du coût de l'augmentation du salaire moyen. Cela signifie que des crédits supplémentaires d'environ 1,5 à 1,8 milliard de dollars devaient être obtenus du Conseil du Trésor pour défrayer l'augmentation d'environ 2,4 milliards de dollars du salaire moyen. En raison de la manière dont les dossiers sont tenus, il nous a été impossible de savoir quel montant total net a, de fait, été fourni par le Conseil du Trésor. Selon l'estimation éclairée d'un des analystes, ce montant avoisine 1,9 milliard de dollars, ce que nos déductions semblent étayer.

Nous tenons à souligner que ces calculs sont très approximatifs, en précisant que la distinction faite entre le coût de l'embauche des employés supplémentaires et la hausse du coût moyen des employés n'est pas tout à fait naturelle étant donné qu'une part appréciable du changement dans la composition de l'effectif aurait été réalisée grâce à l'embauche d'employés supplémentaires. Ainsi, l'embauche d'un nouvel employé, plus scolarisé ou expérimenté, à un niveau de classification supérieur à la moyenne, ajouterait simultanément à l'effectif et au niveau du salaire moyen. Par conséquent, la répartition que nous proposons des transferts ministériels nets entre le financement de l'expansion de l'effectif et l'augmentation des salaires moyens est quelque peu arbitraire. Comme nous l'avons noté, chaque élément repose sur des hypothèses. Néanmoins, le fait que les composantes s'équilibrent plus ou moins laisse supposer que le modèle proposé est une approximation raisonnable de la réalité. Une telle interprétation faciliterait une gestion responsable des augmentations futures de la masse salariale dans la fonction publique.

Comment le gouvernement fédéral a financé les coûts croissants de la rémunération de 1997-1998 à 2002-2003 : survol

Nous arrivons à la conclusion que l'augmentation de la masse salariale de 4,2 milliards de dollars entre 1997‑1998 et 2002‑2003 englobe les trois composantes qui suivent.

Un salaire moyen plus élevé — 60 %

Le coût du versement de salaires moyens plus élevés a représenté environ 60 % de l'augmentation de la masse salariale.

  • Entre les trois cinquièmes et les trois quarts de ce montant a été financé par le Conseil du Trésor afin de couvrir le coût des mesures contenues dans les conventions collectives et d'autres augmentations de salaire autorisées.
  • Le solde a été financé à l'aide de transferts au budget salarial par les ministères, surtout pour le coût lié à l'évolution de la composition de l'effectif et des niveaux de classification, de même que pour combler les fonds insuffisants affectés au coût des conventions collectives.

Augmentations de personnel approuvées aux fins des politiques et de la charge de travail — environ 33 %

Près du tiers de l'augmentation du coût de la rémunération totale découle des approbations données par le Conseil du Trésor concernant l'embauche d'un plus grand nombre d'employés pour la mise en œuvre de nouvelles politiques ou l'exécution de nouveaux programmes, ou pour tenir compte de l'augmentation de la charge de travail ou d'autres pressions s'exerçant au niveau des programmes existants.

Transferts budgétaires à l'initiative des ministères pour défrayer des niveaux de dotation plus élevés — environ 10 %

La fraction non couverte du coût lié à l'embauche de nouveaux employés (plus ou moins 10 % du total) a été financée au moyen de transferts effectués par les ministères à même d'autres crédits budgétaires approuvés.

Ayant examiné les grandes forces et les mesures budgétaires internes à l'origine des changements survenus dans la masse salariale totale, nous passons maintenant à l'examen d'aspects particuliers de la rémunération. Nous débutons par un examen des composantes non salariales de la rémunération totale, par exemple la rémunération au rendement et les autres indemnités. Nous passons ensuite à l'examen du régime de pensions et des programmes d'avantages sociaux offerts par le gouvernement fédéral aux employés du domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.