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ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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13. Rmunration dans lesentreprises publiques fdrales et les autres socits d'tat

L'intrt que nous portons la rmunration dans ce domaine est limit pour plusieurs raisons. Premirement, de faon gnrale, les socits d'tat fonctionnent de faon nettement autonome par rapport au gouvernement fdral. Leurs grandes orientations et leurs plans financiers doivent tre approuvs par le biais de plans d'entreprise priodiques qui sont soumis au Conseil du Trsor. En outre, les prsidents/chefs de la direction et les administrateurs des socits d'tat sont nomms par dcret. Les grandes dcisions stratgiques peuvent aussi faire l'objet de consultations auprs du ministre responsable ou du sous‑ministre. Sous rserve de ces consignes, le gouvernement fdral, titre d'actionnaire, confie la gestion de la socit d'tat son conseil d'administration et la laisse exercer ses activits.

Deuximement, plusieurs socits d'tat reoivent trs peu de soutien financier (des crdits parlementaires) du gouvernement fdral, sinon aucun. Certaines versent des dividendes leur actionnaire. Dans la mesure o les socits d'tat sont financirement autonomes, nous estimons qu'il ne convient pas d'intgrer leurs cots de rmunration la rmunration offerte dans l'administration fdrale.

Enfin, tant donn leur grande autonomie, les socits d'tat communiquent relativement peu de renseignements sur la rmunration de leurs employs au Secrtariat du Conseil du Trsor[145]. Certains renseignements peuvent tre tirs des rapports annuels publics, mais ils ne sont gnralement pas dtaills. La collecte d'informations comparables aurait demand beaucoup plus de temps que ce que nous pouvions y consacrer.

Cela tant, la prsente section n'examine que trs brivement et de faon slective la rmunration dans le domaine des entreprises publiques fdrales.

Imputation du cot de la rmunration

Le Rapport annuel au Parlement 2003 – Les socits d'tat et autres socits dans lesquelles le Canada dtient des intrts, du Secrtariat du Conseil du Trsor, donne un aperu de 43 socits d'tat mres et de trois filiales en proprit exclusive tenues de faire rapport titre de socits d'tat mres aux fins de la Loi sur la gestion des finances publiques. Approximativement la moiti (22) des 45 entits dclarantes n'ont pas reu de crdits fdraux. Sur les 23 entits restantes, six ont reu plus des trois quarts (78 %) du financement total accord par le gouvernement du Canada. Ce sont :

  • la Socit canadienne d'hypothques et de logement (SCHL),
  • la Socit Radio‑Canada (SRC),
  • l'Administration canadienne de la sret du transport arien,
  • VIA Rail,
  • la Socit canadienne des postes,
  • le Conseil des Arts du Canada.

En examinant ces entits, on constate que le gouvernement fdral n'assume effectivement qu'une part modeste de leurs cots de rmunration. Par exemple, la SCHL a reu des crdits fdraux d'environ 1,9 milliard de dollars en 2002‑2003. Toutefois, 96 % de cette somme a servi aider les Canadiens subvenir leurs besoins de logement. Pour ce mme exercice, les revenus de la SCHL provenant d'autres sources ont t de l'ordre de 2,2 milliards de dollars. C'est ainsi que les 124 millions de dollars en cots de personnel (pour 1 772 annes‑personnes) dclars par la SCHL pour 2002 ne peuvent pas vraiment tre considrs comme ayant t financs par les contribuables.

Le cas de la plus importante socit d'tat fdrale, la Socit canadienne des postes (SCP), est encore plus probant. Ses revenus pour 2002 ont totalis un peu plus de 5 milliards de dollars[146], dont quelque 240 millions de dollars en crdits. Cette subvention fdrale a t consentie pour raliser des objectifs prcis de politique publique, notamment le service de courrier l'usage des aveugles et l'acheminement gratuit du courrier des parlementaires, de mme qu'au titre d'un acompte sur le transfert pluriannuel de la caisse de retraite du rgime de la fonction publique celui de la SCP. Les cots de personnel (salaires et avantages sociaux) de la SCP ont totalis quelque 3,07 milliards de dollars en 2002. Ici encore, il ne serait pas raliste de considrer les cots de personnel de la SCP comme une charge pour le gouvernement fdral.

Par ailleurs, certaines socits d'tat comme la SRC et VIA Rail reoivent une part apprciable de leur budget sous formes de crdits. Les dpenses de la SRC en 2002 ont totalis un peu moins de 1,5 milliard de dollars et les crdits se sont chiffrs approximativement 1 milliard de dollars. Les salaires et les avantages sociaux totalisaient approximativement 780 millions de dollars la fin de mars 2003. En ralit, peu prs les deux tiers de cette somme (environ 520 millions de dollars) peuvent tre considrs comme tant financs par les contribuables. Chez VIA Rail, les dpenses ont t d'environ 444 millions de dollars en 2002 et les crdits pour 2002‑2003 se sont levs approximativement 257 millions de dollars. Mme en tenant compte des carts attribuables l'utilisation de l'anne civile ou de l'exercice financier, il est vident qu'environ 60 % (environ 112 millions de dollars) des 193 millions de dollars dpenss en 2002 au chapitre de la rmunration et des avantages sociaux peuvent tre considrs comme provenant du Parlement.

Nous ne disposons pas de suffisamment de renseignements pour dterminer avec certitude le montant total que les socits d'tat fdrales finances au moyen de crdits consacrent la rmunration. Nanmoins, partir des donnes fragmentaires existantes (que nous venons de rsumer en bonne partie), nous estimons qu'une tranche de 600 750 millions de dollars des salaires verss par les socits d'tat peut tre considre comme une dpense fdrale qui marge aux recettes fiscales. Le reste des dpenses des socits d'tat au titre de la rmunration, soit de 3,2 3,3 milliards de dollars, a t financ au moyen de revenus commerciaux ou de revenus d'autres sources.

Quelques observations

Mme si une faible part seulement des cots de rmunration des socits d'tat peut tre considre comme faisant partie des dpenses fdrales, les pratiques des socits d'tat en la matire rejoignent celles de l'ensemble de la fonction publique fdrale, ces deux univers exerant une influence l'un sur l'autre.

Aux plus hauts niveaux, les chelles de salaire rgulier et de rmunration au rendement et les taux rels de rmunration du prsident/chef de la direction de toutes les socits d'tat sont fixs par dcret. Les chelles de salaire sont normalement tablies chaque anne sur la recommandation du Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction (appel Comit Stephenson) suivant un processus semblable celui dcrit au chapitre 3 du Volume Un pour les chelles salariales des sous‑ministres et du personnel de direction. Dans le cas des chefs de la direction des socits d'tat, la firme Hay Associs compare la rmunration des postes du groupe 1 (le plus bas) et la rmunration mdiane (50e centile) d'un ensemble d'emplois du secteur priv au mme niveau afin de proposer les rajustements salariaux qui conviennent (avant 2005, la comparaison se faisait au 25e centile). Les salaires des groupes plus levs se fondent sur des facteurs de relativit entre les socits d'tat. Une tranche de 10 25 % du salaire peut tre gagne sous forme de rmunration conditionnelle.

En 2002‑2003, l'chelle salariale des chefs de la direction du groupe 1 tait comprise entre 98 400 $ et 115 800 $, la rmunration conditionnelle pouvant atteindre 10 %. Au niveau le plus lev (niveau 10), l'chelle salariale allait de 339 100 $ 398 900 $, la rmunration conditionnelle pouvant atteindre 25 %. Le salaire rel d'un chef de la direction donn peut se situer en de de l'chelle de son poste. Le conseil d'administration d'une socit d'tat peut dcider d'accorder des avantages autres qu'une rmunration, auquel cas il doit en informer le ministre responsable et le greffier du Conseil priv.

La rmunration des vice‑prsidents et des autres cadres suprieurs des socits d'tat relve du conseil d'administration, mais cette responsabilit peut tre dlgue un comit du conseil ou au prsident. Les proccupations exprimes au sujet de l'inversion de traitement (lorsqu'un vice‑prsident gagne davantage que le chef de la direction) ont donn lieu un examen dont les conclusions ont t prsentes dans le rapport de mai 2003 du Comit Stephenson. Selon un rapport publi par le Bureau du vrificateur gnral en dcembre 2002, certains cas d'inversion surviennent parce que la composante variable de la paye des vice‑prsidents n'est pas limite comme celle des chefs de la direction; elle suit de plus prs les niveaux de rmunration plus levs que l'on observe dans le secteur priv.

Dans l'ensemble, le Comit Stephenson a ritr la politique tablie, notant qu'il a gnralement t possible de recruter des chefs de la direction comptents en vertu de cette politique. Il a galement conclu qu'un certain degr de compression ou d'inversion de traitement n'est pas incompatible avec la situation de socits du secteur public d'autres pays ou relevant d'autres administrations. Nanmoins, nos travaux nous ont permis de constater la persistance des inquitudes ce sujet.

Il est difficile d'obtenir d'autres renseignements gnraux sur les salaires et traitements des employs des socits d'tat. De toute vidence, les mthodes diffrent selon la nature des diverses institutions. Les trois quarts des employs de la plus importante socit d'tat, la Socit canadienne des postes, sont syndiqus. La SCP a pour politique de verser une rmunration quivalant la moyenne du march afin de compenser les cots et le besoin d'attirer et de maintenir en poste les employs qualifis dont elle a besoin. Ainsi, la SCP a comme march de comparaison un groupe d'une vingtaine d'employeurs de grande taille, rentables et exerant leurs activits l'chelle nationale.

Les employs des autres socits d'tat ne sont gnralement pas syndiqus. Ainsi, la SCHL, qui regroupe essentiellement des professionnels, s'efforce de fixer la rmunration globale en espces au 75e centile de l'chelle de rmunration de base de l'ensemble des organisations vises par le sondage men par Hay Associs auprs de plus de 400 employeurs des secteurs public et priv au Canada. La Banque du Canada cible gnralement les marchs de rfrence. Toutefois, pour pouvoir attirer et conserver le personnel spcialis dont elle a besoin, elle prvoit des rajustements spciaux en fonction du march qui sont offerts temporairement des groupes spcialiss qui sont trs en demande et qui peuvent obtenir des salaires sensiblement plus levs ailleurs.

Les pratiques de certaines socits d'tat en matire de rmunration variable ou de rmunration au rendement vont beaucoup plus loin que celles du secteur public fdral. Dans le cas du personnel de direction et des employs non syndiqus, on relve plusieurs cas de structure de rmunration au rendement deux niveaux qui tient compte la fois du rendement de l'organisation (ou de l'quipe) et de celui de l'employ. la SCHL, une prime de rendement collective rcompense les employs lorsque des objectifs particuliers fixs par le conseil d'administration et publis au dbut de chaque anne sont atteints. En 2002, les paiements ce titre pouvaient atteindre 3 % du salaire et s'adressaient aux employs dont le rendement rpond tout le moins aux attentes. En outre, une prime de rendement individuelle peut tre gagne en fonction de la cote de rendement et du niveau de l'employ. La prime maximale pour un rendement exceptionnel va de 10 % aux chelons infrieurs de l'organisation 15 % pour les vice‑prsidents. Outre ces deux paiements forfaitaires potentiels, les employs peuvent toucher un rajustement salarial gnral comprenant un rajustement li au march, le cas chant, et une augmentation de progression pour les employs qui n'ont pas atteint le sommet de leur chelle salariale.

Le rgime de la SCP pour le personnel de direction et les employs non syndiqus prvoit une prime de rendement d'quipe fonde sur le rendement global de la Socit, de mme qu'une prime individuelle qui repose sur le rendement en regard d'objectifs prtablis. Le volet rendement d'quipe s'appuie sur l'valuation de trois facteurs :

  • les bnfices par rapport aux objectifs financiers (pondration de 40 %),
  • les niveaux de service en regard des normes (pondration de 30 %)
  • les rsultats des sondages sur la satisfaction des clients (pondration de 30 %).

Pour les cadres de direction, la valeur combine de ces deux primes peut atteindre entre 25 % et 40 %.

La SCP a convenu avec deux de ses syndicats, l'Alliance de la Fonction publique du Canada (environ 2 400 employs) et l'Association des officiers des postes du Canada (environ 3 050 employs), d'appliquer, compter de 2003, la prime de rendement d'quipe ces deux groupes d'employs. Cette prime peut atteindre 3 % du salaire (ou davantage si les objectifs sont dpasss) d'aprs les rsultats des trois critres susmentionns, dont les employs ont pris connaissance au pralable.

Rgimes de retraite

Les rgimes de retraite varient d'une socit d'tat l'autre, mais sont gnralement semblables ceux du noyau de la fonction publique. Toutes les socits d'tat offrent des rgimes prestations dtermines, ces dernires tant fondes sur le nombre d'annes de service et sur le salaire moyen au cours d'une priode dtermine. Dans certains cas, les modalits sont plus gnreuses l'endroit du personnel de direction et peuvent s'appuyer, par exemple, sur les trois annes conscutives les mieux rmunres plutt que sur les cinq annes conscutives les mieux rmunres pour calculer le salaire moyen. Les socits d'tat de plus grande envergure grent leurs propres rgimes de retraite, qui sont capitaliss. Les cotisations accumules sont investies sur le march. Il peut arriver que ces rgimes affichent un excdent ou un dficit actuariel un moment donn. Par exemple, la SCHL et la Banque du Canada ont dclar des excdents au chapitre de leurs rgimes de retraite dans leurs rapports annuels respectifs de 2002. En revanche, la SCP et la SRC ont dclar un dficit en raison des mauvais rsultats enregistrs sur le march au cours de l'anne. De nombreuses socits d'tat de moindre envergure, y compris toutes les socits vocation culturelle, participent au rgime du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

La SRC propose ses employs une option intressante d'investissement en prvision de la retraite, le  Penflex . En vertu des rgles de l'ADRC, ce rgime permet d'investir chaque anne la diffrence entre 9 % de la rmunration et les cotisations salariales requises par le rgime de retraite de la SRC. Ces cotisations sont dductibles du revenu imposable et n'ont aucune incidence sur le plafond de cotisations de l'employ un rgime enregistr d'pargne‑retraite. Elles peuvent tre investies dans divers instruments dont le degr de risque varie. la retraite, le montant accumul peut servir bonifier la rente viagre de l'employ.

Avantages sociaux des employs

Les avantages sociaux des employs reprsentent d'autres cots importants pour les socits d'tat. la SCP, par exemple, le cot des avantages sociaux a grimp de 5,6 % en 2002 pour atteindre 548 millions de dollars, surtout en raison de l'augmentation des cotisations patronales au RPC/RRQ et du cot des avantages sociaux aprs la retraite. La Socit a russi, en ngociant avec son principal syndicat, le Syndicat canadien des postiers (39 900 travailleurs), rduire le cot des avantages sociaux de plusieurs faons. Ainsi, un nouveau codex plusieurs paliers permettra de distinguer les mdicaments essentiels au maintien de la vie de ceux dont l'importance est moins vitale. Les employs seront aussi incits utiliser des mdicaments gnriques moins coteux et assumeront une part des cotisations aux rgimes d'assurance‑mdicaments et de soins dentaires.

Indemnit de dpart

Une indemnit de dpart est gnralement verse aux employs admissibles qui quittent selon des modalits semblables celles de la politique applicable au noyau de la fonction publique. Toutefois, au moins une socit d'tat a pris des mesures pour limiter le droit une indemnit de dpart au titre des services futurs. compter de mars 2003, dans le cas des nouveaux membres de la direction et des employs exempts, la SCP a aboli le droit l'accumulation d'une indemnit de dpart. En 2004, les employs de ces groupes cesseront d'accumuler des droits une indemnit de dpart. Ils pourront choisir entre le versement de l'indemnit cumule en 2004 ou le report de ce paiement jusqu' la retraite, compte tenu de leur salaire ce moment‑l. Comme compromis dans le cadre de la plus rcente convention collective signe par la SCP et le Syndicat canadien des postiers, ce dernier a galement accept de mettre fin l'accumulation des droits de ses membres une indemnit de dpart.

La Banque du Canada a elle aussi pris des mesures pour limiter l'admissibilit aux indemnits de dpart. Depuis 2003, au lieu d'avoir droit ce genre d'indemnit, les nouveaux employs reoivent un montant quivalant 1 % du salaire qu'ils peuvent utiliser annuellement pour acheter des prestations. Les droits acquis des anciens employs ont t protgs et ils ont eu le choix de continuer d'accumuler les prestations comme auparavant ou de cesser d'en accumuler pour commencer toucher le montant quivalant 1 % de leur salaire.

Rtrospective — Entreprises publiques fdrales

Le tableau gnral qui se dgage des entreprises publiques fdrales pour la priode allant de 1990-1991 2002-2003 est une baisse de l'emploi et des dpenses salariales.

Le portefeuille des entreprises publiques et autres socits d'tat fdrales a beaucoup volu depuis 1990. Par exemple, dans le Rapport annuel au Parlement sur les socits d'tat et les socits en coparticipation du Canada, prsent par le prsident du Conseil du Trsor pour 1990‑1991 (publi l'poque avec les Comptes publics), on faisait tat de 58 socits d'tat mres, plus trois socits d'tat mres sur une base intrimaire, qui comptaient 135 000 employs. Le Rapport de 2002‑2003 ne mentionnait plus que 43 socits d'tat mres et trois autres sur une base intrimaire, dont le nombre total d'employs tait d'environ 71 800. Dans l'intervalle, des entreprises publiques de premier plan comme le CN, Petro‑Canada et Tlglobe ont t privatises. Les deux premires comptaient elles seules prs de 47 000 employs en 1990‑1991.

Des changements aussi importants au niveau de l'effectif des socits d'tat au fil des ans expliquent pourquoi il n'est pas utile, aux fins de la prsente tude, d'analyser davantage les tendances de la rmunration dans ces entits. Rptons que la moiti des socits d'tat reoivent peu ou pas de financement sous forme de crdits en proportion de leurs cots en personnel ou de leurs revenus. Par exemple, en 1990‑1991, sur 61 socits d'tat mres ou assimiles une socit mre, 22 ne recevaient pas de crdits budgtaires du gouvernement fdral, tandis que huit autres recevaient des crdits reprsentant moins du quart de leurs revenus. Sur les 135 000 employs constituant l'effectif des socits d'tat mres en 1990‑1991, 104 000 environ travaillaient pour des entreprises ne recevant pas ou peu de crdits budgtaires.

Il serait intressant de dterminer de faon plus prcise l'volution de la part des dpenses salariales dans ce domaine que l'on peut raisonnablement supposer tre finance au moyen de crdits parlementaires. Nous avons estim qu'en 2002‑2003, les dpenses salariales des socits d'tat pouvant tre assimiles des dpenses fdrales finances par les recettes fiscales ne dpassaient pas 600 750 millions de dollars. Ce montant, s'il est lev en soi, ne reprsente en fait que 3 % des dpenses salariales fdrales finances par des crdits. Le travail analytique requis pour tablir les montants correspondants pour les exercices antrieurs dborde le cadre de la prsente tude.

Il serait intressant d'tudier les politiques et les pratiques de rmunration des socits d'tat ainsi que leur volution au cours de la dernire dcennie. L encore, il faudrait mener des recherches approfondies pour donner une vue d'ensemble. Malheureusement, les ressources disponibles ne nous ont pas permis de faire un tel examen.

Rmunration des premiers dirigeants des socits

Un lment qu'il convient d'examiner ici est le niveau de salaire des premiers dirigeants des socits d'tat fdrales.

Avant 1990, les socits d'tat faisaient partie de l'un de trois groupes en fonction de la nature de leur mandat : services gouvernementaux (organisme de la fonction publique), socits quasi‑commerciales et socits commerciales.

Les postes de premiers dirigeants de petites organisations et de celles fournissant des services gouvernementaux, comme les administrations de pilotage, le Conseil du Canada et le Conseil des normes, taient en gnral classs selon la structure de 1 11 des nominations du gouverneur en conseil. Les chelles salariales de ces niveaux quivalaient en gros celles des postes de niveau PM 5 DM 3 dans la fonction publique ordinaire, selon le mandat de l'organisation.

Les chelles salariales des premiers dirigeants des socits quasi‑commerciales (comme Marine Atlantique ou la Socit canadienne d'hypothques et de logement) et commerciales (comme la Socit canadienne des postes ou Petro‑Canada) taient tablies individuellement, en tenant compte des recommandations du Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction dans la fonction publique.

La question de la rmunration des premiers dirigeants des socits d'tat figurait en bonne place l'ordre du jour du Comit Strong, cr en 1997. Dans son premier rapport, publi en janvier 1998, le Comit observe que les gels gnraliss de la rmunration du secteur public fdral durant la plus grande partie de la premire moiti de la dcennie ont eu des effets ngatifs sur la relativit interne au sein des quipes de direction et  a cr des problmes de recrutement et de maintien en poste dans plusieurs des grandes socits [147]. titre de mesure intrimaire, le Comit proposait que les taux salariaux applicables aux postes de premier dirigeant soient majors de 17 %, ce qui est identique au pourcentage de majoration recommand pour les postes de niveau DM 2, proposition que le gouvernement fdral a retenue.

Ces emplois cls ont donc fait l'objet d'un examen exhaustif. Avec l'aide de Hay Associs, on a class les postes de premier dirigeant des socits d'tat parmi dix groupes selon leur niveau de responsabilit. William M. Mercer a fait une enqute sur la rmunration offerte dans trois secteurs : les fonctions publiques provinciales, le secteur public largi (notamment les municipalits et les universits) et le secteur priv. Par contre, cette enqute tait lacunaire au chapitre des comparaisons dans le cas des grandes socits d'tat vocation plus commerciale, aussi le Comit a‑t‑il demand Hay Associs de recueillir les donnes requises.

Selon les rsultats obtenus, la rmunration pcuniaire totale pour les dix groupes en question tait nettement infrieure la rmunration mdiane tablie par Hay Associs pour des emplois analogues chez des employeurs des secteurs des finances et de l'industrie. La politique de rmunration adopte partir des recommandations du Comit Strong est dcrite au chapitre 3 du Volume Un. Il s'agit en gros de fixer l'chelle salariale des postes de premier dirigeant du groupe 1 au premier quartile des salaires rels de titulaires de postes de porte comparable dans le secteur priv selon la base de donnes d'valuation des postes tablie par Hay Associs. Les taux salariaux normaux des groupes suprieurs sont ensuite tablis en fonction d'un pourcentage diffrentiel fixe allant de 12 % pour les groupes infrieurs 20 % pour les groupes suprieurs. La rmunration conditionnelle, qui s'ajoute ces chelles salariales, est verse en fonction du rendement, concurrence de 10 % de la rmunration pour les groupes infrieurs et de 25 % pour l'unique socit d'tat constituant le groupe 10.

Les taux salariaux normaux tablis en 2000 taient, par exemple, de 107 400 $ pour le groupe 1, de 150 900 $ pour le groupe 4, de 169 000 $ pour le groupe 5 (le tiers des postes de premier dirigeant examins entrent dans les groupes 4 et 5) et de 370 200 $ pour le groupe 10 (dont seule la Socit canadienne des postes fait partie)[148]. Le Comit Strong recommandait que l'on accorde des hausses salariales de 5,39 % en 2001 par suite de la mise jour des comparaisons faites par Hay Associs des postes du groupe 1 avec des postes comparables du secteur priv dans les domaines des finances et de l'industrie.

Pour 2003, l'augmentation propose a t de 2,3 %. Si l'on compare le taux normal du poste de premier dirigeant de la plus petite socit d'tat en 1991 et en 2003, on constate une hausse de 41,5 % en dollars courants et de 14 % en dollars constants de 2002‑2003. Pour la priode postrieure aux gels salariaux (de 1997‑1998 2002‑2003), la hausse a t de 37,4 % en dollars courants et de 21 % en dollars constants de 2002‑2003. Lorsque la comparaison porte sur les postes dont les taux sont les plus levs, on peut voir que la hausse durant la mme priode a t de 61,3 % en dollars courants et de 42 % en dollars constants de 2002‑2003.

Dans son rapport de mars 2003, le Comit Stephenson faisait tat d'analyses comparatives menes par le Bureau du Conseil priv pour le compte du Comit :  Dans l'ensemble, l'enqute a rvl que les objectifs de la politique de rmunration et le rgime de rmunration des premiers dirigeants des socits d'tat fdrales du Canada taient conformes ceux d'autres administrations publiques, au Canada comme l'tranger. [149]