ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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SECTION UN ‑ LES DOMAINES DU NOYAU DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DES EMPLOYEURS DISTINCTS

1. Introduction

Ce second volume du Rapport sur l'examen des dépenses et la comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral présente une analyse détaillée de toutes les composantes de la rémunération pour les principaux domaines du secteur public fédéral.

Il est essentiel au point de départ d'établir aussi clairement que possible la portée de cet examen. Au niveau le plus général, Statistique Canada rapporte qu'en mars 2003, le secteur public fédéral employait globalement 455 754 personnes, à un coût salarial total d'environ 22,7 milliards de dollars. Cela représente environ 2,9 % de l'emploi au Canada à ce moment‑là et près de 15,5 % de l'emploi du secteur public.

Dans ce rapport, toutefois, nous nous intéressons à un ensemble un peu plus restreint d'organisations que celles visées par les données de Statistique Canada. Plus précisément, nous excluons les entreprises publiques fédérales et la plupart des sociétés d'État (principalement des organismes à vocation culturelle et des administrations portuaires), qui financent normalement leurs activités et gère leur rémunération sans intervention ou presque du gouvernement central. Cela signifie que nous excluons des dépenses salariales d'environ 4,8 milliards de dollars du champ de notre étude. Nous avons calculé que seulement environ 600 millions à 700 millions de dollars de ce montant pouvaient être réellement considérés comme constituant un coût pour les contribuables par le jeu des crédits fédéraux nets. Bien qu'il s'agisse en soi d'une somme importante, elle est relativement limitée par rapport aux domaines visés par notre examen. Ce fait, conjugué à la diversité des politiques de rémunération qui s'appliquent à ces organisations et l'autonomie de leur direction nous ont amenés à conclure que leur inclusion aurait pour effet d'accroître considérablement la complexité du Rapport, sans en améliorer l'utilité de façon appréciable.

Le Rapport porte donc sur cinq domaines dont l'effectif totalisait environ 351 000 personnes en mars 2003 :

• Le noyau de la fonction publique (les principaux ministères et organismes pour lesquels le Conseil du Trésor est l'employeur (168 864 employés en mars 2003);
• Les employeurs distincts (68 156 employés en mars 2003);
• Les Forces canadiennes, y compris les membres de la force régulière et de la réserve active (84 369 employés en mars 2003);
• Les membres réguliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada (18 029)^[1] employés en mars 2003);
• Un domaine résiduel regroupant 11 691^[2] personnes en mars 2003 (dont les juges de nomination fédérale, les parlementaires, les employés du Parlement, le personnel des cabinets des ministres et les étudiants).

Pour la plupart des fins qui nous intéressent, nous traitons des deux premiers domaines de façon consolidée. Nous faisons cela afin de pouvoir retracer les changements survenus au cours de la période de 1990‑1991 à 2002‑2003. Jusqu'à ce qu'elles aient été constituées comme employeurs distincts à la fin des années 90, les trois plus importantes organisations du domaine actuel des employeurs distincts (qui, ensemble, représentent près de 90 % de l'emploi du domaine) faisaient partie du noyau de la fonction publique.

Le tableau 2001 résume le coût des traitements et salaires en 2002‑2003 et la rémunération totale pour chacun de ces domaines, ainsi que les avantages sociaux autres que les pensions offerts aux pensionnés de la fonction publique, une catégorie de coût qui n'est pas saisie ailleurs.

Tandis que les traitements et salaires de la partie du secteur public fédéral examinés dans le présent rapport totalisaient environ 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003, la rémunération totale correspondante, soit environ 24,8 milliards de dollars, était 39 % plus élevée. Si l'on ajoute les coûts de la rémunération des entreprises publiques fédérales et des autres sociétés d'État, soit environ 600 millions à 750 millions de dollars en 2002‑2003 — le montant que l'on peut raisonnablement considérer comme étant financé à même les recettes fédérales générales — le total atteint environ 25,5 milliards de dollars.

Point de mire

Pour chaque domaine, nous présentons un instantané de la situation de la rémunération à l'heure actuelle ainsi qu'une rétrospective sur l'évolution de la rémunération dans ce domaine en remontant, dans la plupart des cas, à l'exercice financier 1990‑1991. Voici les principaux sujets abordés :

• Les changements survenus dans l'emploi et la masse salariale régulière dans chaque domaine.
• Des exemples de l'impact sur les effectifs de la privatisation et de la cession ou du transfert de certaines activités fédérales à d'autres paliers de gouvernement au cours de cette période.
• L'importance relative de facteurs tels que les approbations par le Cabinet et le Conseil du Trésor de budgets supplémentaires de personnel, les transferts par les ministères de certains montants des budgets non salariaux aux budgets salariaux approuvés et des augmentations des salaires moyens pour expliquer la croissance de l'emploi et de la masse salariale régulière dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.
• L'évolution des salaires moyens dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts et l'importance relative des résultats de la négociation collective (y compris les augmentations économiques et les hausses de restructuration^[3]) des changements survenus dans la composition des effectifs, des règlements au titre de la parité salariale et des mouvements de personnel pour expliquer les augmentations observées dans ce domaine^[4].
• Les changements dans les dépenses consacrées aux autres avantages sociaux monétaires et l'utilisation des droits aux congés dans le noyau de la fonction publique.
• L'évolution de la politique et des dépenses de l'employeur ainsi que du partage des coûts avec les employés pour les pensions de retraite, les assurances et les prestations de santé et de soins dentaires dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.
• Les changements survenus entre 1991 et 2003 dans les niveaux d'emploi, ainsi que la politique et les dépenses consacrées aux salaires, aux pensions et aux autres postes de dépenses de la rémunération dans le domaine des Forces canadiennes, celui de la Gendarmerie royale du Canada et le domaine des autres groupes.

Perspective d'ensemble

Étant donné que chaque domaine possède ses propres caractéristiques sur le plan de la rémunération, le présent volume ne débouche pas sur une agrégation de l'information au sujet des divers domaines en un sommaire ni n'offre une vision unifiée de la rémunération au gouvernement fédéral. Néanmoins, un certain nombre de points intéressants ressortent de cet examen détaillé.

Rémunération totale

Les quelque 18 milliards de dollars dépensés en traitements et salaires (masse salariale régulière) durant l'exercice financier 2002‑2003 représentent environ 3,4 % de l'ensemble des traitements et salaires versés au Canada. Si l'on ajoute les coûts supplémentaires associés à divers éléments de la rémunération totale tels que les pensions et les régimes de soins de santé, de soins dentaires et d'assurance‑vie, les dépenses fédérales au chapitre de la rémunération atteignaient approximativement 25 milliards de dollars en 2002‑2003. Cela représente plus du tiers des dépenses de programmes directes.

Enveloppe salariale

Le salaire moyen des employés du noyau de la fonction publique atteignait environ 53 300 $ en 2002‑2003. Le coût de la rémunération totale par employé atteignait en moyenne 73 400 $ environ. Pour le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, les chiffres correspondants en 2002‑2003 étaient de 52 800 $ et de 71 700 $.

La moyenne des salaires variait considérablement entre les entités, selon la nature de l'organisme employeur (les salaires moyens avaient tendance à être sensiblement plus élevés dans les organismes de réglementation spécialisés que dans les institutions axées davantage sur l'exploitation). Le salaire était en moyenne de 52 700 $ dans les Forces canadiennes (17 880 $ pour les réservistes), tandis qu'il était d'environ 59 900 $ pour les membres de la GRC.

En 2002‑2003, moins de 3 % des employés du noyau de la fonction publique gagnaient moins de 35 000 $. Environ la même proportion gagnaient plus de 100 000 $. Dans les Forces canadiennes, la proportion des personnes gagnant moins de 35 000 $ était beaucoup plus élevée (12 %). Par contre, pratiquement aucun membre de la GRC ne gagnait moins de 35 000 $ (en fait, seulement environ 0,7 % des membres de la GRC gagnaient moins de 45 000 $). Cela s'explique par le fait que quelque 63 % des membres réguliers se trouvent au rang le plus populeux, celui de gendarme, et que presque tous les gendarmes sont rémunérés au taux de salaire maximal, soit 62 497 $ (le salaire moyen des gendarmes est de 61 133 $). Comme dans le cas des Forces canadiennes, seulement environ 1,3 % des membres gagnaient plus de 100 000 $.

Pensions

Les pensions représentent la plus importante dépense non salariale du gouvernement. En 2002‑2003, la part de l'employeur des cotisations pour services courants dans le domaine du noyau de la fonction publique totalisait environ 1,29 milliard de dollars. Le ratio des cotisations de l'employeur à celles des employés est de 74 % à 26 %. La proportion était légèrement plus élevée dans les Forces canadiennes, où les cotisations de l'employeur représentaient 77,8 % (570,7 millions de dollars) et à la GRC, où elles étaient de 75,8 % (195 millions de dollars). La part des cotisations annuelles aux régimes de pension des députés et des juges fédéraux assumée par le gouvernement atteignait 84 %.

Assurances

En 2002‑2003, le Régime de soins de santé de la fonction publique comptait 505 000 membres, dont environ 227 200 pensionnés — qui sont à l'origine de 55 % des demandes de remboursement. En 2002, les montants remboursés et le total des frais d'administration du régime ont atteint environ 446,3 millions de dollars. Dans l'ensemble, les cotisations de l'employeur ont représenté environ 81 % et celles des membres, 19 % (la plus grande partie des cotisations a été versée par les pensionnés). La valeur moyenne des remboursements durant l'exercice a été d'environ 840 $ par membre.

En 2002‑2003, le Régime de soins dentaires de la fonction publique comptait quelque 330 000 membres. Les montants remboursés et le total des frais d'administration se sont élevés à environ 167,3 millions de dollars. Le gouvernement assume le coût intégral du régime. La valeur moyenne des remboursements au cours de l'exercice a représenté environ 470 $ par membre en 2002.

Congés et indemnités de départ

Les employés du domaine du noyau de la fonction publique ont pris quelque 7,74 millions de jours de congé payés en 2002‑2003, une moyenne d'environ 41,2 jours par année. La valeur estimée de ce temps non travaillé est de 1,6 milliard de dollars, soit 18 % de la masse salariale, qui atteint près de 9 milliards de dollars.

En 2002‑2003, les indemnités de départ versées dans le domaine du noyau de la fonction publique ont représenté approximativement 87,9 millions de dollars. Une somme d'environ 67,9 millions de dollars a été versée dans des régimes enregistrés d'épargne‑retraite. Il y a eu environ 4 420 bénéficiaires et l'indemnité moyenne a été de près 20 000 $. Au total, environ 93,8 millions de dollars ont été versés en indemnités de départ et prestations de cessation d'emploi aux membres des Forces canadiennes et environ 19,9 millions de dollars à ceux de la GRC.

Autre rémunération en espèces

La plupart des employeurs du secteur public fédéral offrent une forme quelconque de rémunération au rendement, particulièrement au personnel de direction. En 2002‑2003, les hausses salariales accordées aux membres du noyau de la fonction publique dans le cadre du Programme de gestion du rendement se sont élevées à environ 9 millions de dollars. Les paiements forfaitaires au chapitre de la rémunération au rendement ont totalisé environ 32,1 millions de dollars. En 2003, plus de 90 % des membres des groupes EX et DM du noyau de la fonction publique ont eu droit à une hausse salariale ou à un paiement forfaitaire au titre de la rémunération au rendement. Les paiements forfaitaires ont été en moyenne d'environ 7 400 $.

En 2002‑2003, la rémunération totale versée pour les heures supplémentaires dans le noyau de la fonction publique s'est élevée à quelque 208 millions de dollars, soit environ 2,3 % de la paye régulière. Un groupe professionnel en particulier, celui des Services correctionnels (CX), a accumulé des heures supplémentaires à un rythme trois fois et demi plus élevé que sa proportion de la masse salariale. Les membres des Forces canadiennes ne peuvent se faire payer leurs heures supplémentaires de travail; plutôt, ils bénéficient d'un facteur de temps supplémentaire intégré à leur salaire — à un taux de 6 % pour les militaires du rang et de 4 % pour les officiers du service général. À la GRC, la rémunération des heures supplémentaires est significative, atteignant environ 99,1 millions de dollars, soit quelque 9 % de la paye régulière.

En 2002‑2003, diverses indemnités de recrutement et de maintien en poste (appelées « indemnités provisoires ») atteignant approximativement 77,4 millions de dollars ont été versées à quelque 15 500 employés du domaine du noyau de la fonction publique.

Dans chaque domaine, il existe une série d'autres indemnités visant à répondre à des besoins particuliers des employés. Dans le noyau de la fonction publique, elles ont totalisé quelque 382 millions de dollars (environ 4,9 % de la paye régulière). Dans les Forces canadiennes, ces indemnités ont atteint 180,5 millions de dollars en 2002‑2003 (4,8 % de la paye régulière) et consistaient en indemnités pour affectation à l'étranger et exposition à des risques ou à un environnement dangereux. Dans la GRC, ces indemnités ont totalisé environ 76,7 millions de dollars durant l'exercice (7 % de la paye régulière) et consistaient en indemnités de poste isolé et allocations de gendarme supérieur.

En 2002‑2003, on estime à quelque 225 millions de dollars (environ 2,5 % de la masse salariale) les dépenses salariales permanentes liées à la parité salariale dans le domaine du noyau de la fonction publique. Pour les groupes concernés, ces paiements ont représenté environ 15 % de la masse salariale courante.

Autres coûts de rémunération

À titre d'employeur, le Conseil du Trésor est tenu de payer des charges sociales, comme n'importe quel autre employeur. En 2002‑2003, une somme totale de 459 millions de dollars a été versée à ce titre pour le domaine du noyau de la fonction publique, principalement à trois régimes : le Régime de pensions du Canada/Régime de rentes du Québec (265,6 millions de dollars), l'assurance‑emploi (183 millions de dollars) et les régimes provinciaux d'assurance‑maladie de l'Alberta et de la Colombie‑Britannique (10,3 millions de dollars). Les charges sociales patronales des Forces canadiennes ont atteint 228 millions de dollars et celles de la GRC, 56,4 millions de dollars. De plus, le Conseil du Trésor a versé des charges sociales totalisant 194 millions de dollars au Manitoba, à Terre‑Neuve, en Ontario et au Québec.

Rétrospective – Dépenses totales en traitements et salaires et rémunération totale, 1990‑1991 à 2002‑2003

Le tableau 2002 présente un aperçu de la croissance des salaires et de la rémunération totale dans le secteur public fédéral par domaine, à l'exclusion des entreprises publiques fédérales et des autres sociétés d'État, tel que mentionné précédemment.

Comme le montre le tableau, nous estimons que le total des traitements et salaires a fléchi, passant d'environ 13,7 milliards de dollars en 1990‑1991 à près de 12,5 milliards en 1997‑1998 (le plus bas niveau après l'Examen des programmes). Au cours des cinq années suivantes, l'expansion de l'effectif, l'évolution de sa composition et l'augmentation des salaires moyens ont porté le total à près de 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003.

Tableau 2002 Aperçu de la croissance des salaires et de la rémunération totale dans les principaux domaines du secteur public fédéral, 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003
Domaines	Traitements et salaires  (milliards $)				Rémunération totale  (milliards $)
	1990‑1991	1997‑1998	2002‑2003		1990‑1991	1997‑1998	2002‑2003
CT et employeurs distincts	9,1	8,2	12,5		11,6	11,0	17,0
FC	3,3	2,9	3,7		4,5	3,8	5,3
GRC	0,9	0,9	1,1		1,3	1,2	1,6
Autres (juges, députés, étudiants, etc.)	0,4	0,5	0,6		0,4	0,5	0,7
Prestations aux pensionnés autres que les pensions	‑‑	‑‑	‑‑		0,04	0,07	0,2
Total	13,7	12,5	17,9		17,8	16,6	24,8
Note :    Ces totaux ne comprennent pas les montants pertinents pour les sociétés d'État en raison de l'absence de données suffisantes sur lesquelles fonder des estimations fiables.

 

Pour ce qui est de la rémunération totale, nous constatons un recul semblable (d'environ 17,8 milliards en 1990‑1991 à 16,6 milliards en 1997‑1998). En 2002‑2003, la rémunération totale était remontée à près de 24,8 milliards de dollars.

Il est intéressant d'analyser ces données du point de vue du ratio de la rémunération totale au total des traitements et salaires. De fait, ce ratio nous indique quel pourcentage des coûts doit être ajouté à la base salariale pour couvrir tous les éléments de la rémunération totale. Le résultat de ce calcul est présenté au tableau 2003.

Comme le montre le tableau, le ratio global est passé de 1,3 en 1990‑1991 à 1,33 en 1997‑1998, puis à 1,39 en 2002‑2003. Pour le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, la tendance a été de 1,27 en 1990‑1991, à 1,34 en 1997‑1998 et à 1,36 en 2002‑2003, ce qui témoigne d'une augmentation de la rémunération non salariale en proportion de la rémunération totale.

Nous passons maintenant à une description du principal sujet d'intérêt de ce rapport, la rémunération dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.