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ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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SECTION UN ‑ LES DOMAINES DU NOYAU DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DES EMPLOYEURS DISTINCTS

1. Introduction

Ce second volume du Rapport sur l'examen des dpenses et la comparabilit de la politique de rmunration dans le secteur public fdral prsente une analyse dtaille de toutes les composantes de la rmunration pour les principaux domaines du secteur public fdral.

Il est essentiel au point de dpart d'tablir aussi clairement que possible la porte de cet examen. Au niveau le plus gnral, Statistique Canada rapporte qu'en mars 2003, le secteur public fdral employait globalement 455 754 personnes, un cot salarial total d'environ 22,7 milliards de dollars. Cela reprsente environ 2,9 % de l'emploi au Canada ce moment‑l et prs de 15,5 % de l'emploi du secteur public.

Dans ce rapport, toutefois, nous nous intressons un ensemble un peu plus restreint d'organisations que celles vises par les donnes de Statistique Canada. Plus prcisment, nous excluons les entreprises publiques fdrales et la plupart des socits d'tat (principalement des organismes vocation culturelle et des administrations portuaires), qui financent normalement leurs activits et gre leur rmunration sans intervention ou presque du gouvernement central. Cela signifie que nous excluons des dpenses salariales d'environ 4,8 milliards de dollars du champ de notre tude. Nous avons calcul que seulement environ 600 millions 700 millions de dollars de ce montant pouvaient tre rellement considrs comme constituant un cot pour les contribuables par le jeu des crdits fdraux nets. Bien qu'il s'agisse en soi d'une somme importante, elle est relativement limite par rapport aux domaines viss par notre examen. Ce fait, conjugu la diversit des politiques de rmunration qui s'appliquent ces organisations et l'autonomie de leur direction nous ont amens conclure que leur inclusion aurait pour effet d'accrotre considrablement la complexit du Rapport, sans en amliorer l'utilit de faon apprciable.

Le Rapport porte donc sur cinq domaines dont l'effectif totalisait environ 351 000 personnes en mars 2003 :

  • Le noyau de la fonction publique (les principaux ministres et organismes pour lesquels le Conseil du Trsor est l'employeur (168 864 employs en mars 2003);
  • Les employeurs distincts (68 156 employs en mars 2003);
  • Les Forces canadiennes, y compris les membres de la force rgulire et de la rserve active (84 369 employs en mars 2003);
  • Les membres rguliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada (18 029)[1] employs en mars 2003);
  • Un domaine rsiduel regroupant 11 691[2] personnes en mars 2003 (dont les juges de nomination fdrale, les parlementaires, les employs du Parlement, le personnel des cabinets des ministres et les tudiants).

Pour la plupart des fins qui nous intressent, nous traitons des deux premiers domaines de faon consolide. Nous faisons cela afin de pouvoir retracer les changements survenus au cours de la priode de 1990‑1991 2002‑2003. Jusqu' ce qu'elles aient t constitues comme employeurs distincts la fin des annes 90, les trois plus importantes organisations du domaine actuel des employeurs distincts (qui, ensemble, reprsentent prs de 90 % de l'emploi du domaine) faisaient partie du noyau de la fonction publique.

Le tableau 2001 rsume le cot des traitements et salaires en 2002‑2003 et la rmunration totale pour chacun de ces domaines, ainsi que les avantages sociaux autres que les pensions offerts aux pensionns de la fonction publique, une catgorie de cot qui n'est pas saisie ailleurs.

Tandis que les traitements et salaires de la partie du secteur public fdral examins dans le prsent rapport totalisaient environ 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003, la rmunration totale correspondante, soit environ 24,8 milliards de dollars, tait 39 % plus leve. Si l'on ajoute les cots de la rmunration des entreprises publiques fdrales et des autres socits d'tat, soit environ 600 millions 750 millions de dollars en 2002‑2003 — le montant que l'on peut raisonnablement considrer comme tant financ mme les recettes fdrales gnrales — le total atteint environ 25,5 milliards de dollars.

Tableau 2001

Aperu des traitements et salaires et de la rmunration totale dans les domaines du secteur public fdral analyss dans ce rapport, 2002‑2003

Domaine

Traitements et salaires
(milliards $)

Rmunration totale
(milliards $)

Noyau de la fonction publique

9,0

12,4

Employeurs distincts

3,5

4,6

GRC

1,1

1,6

Forces canadiennes

3,7

5,3

Autres groupes, y compris les juges de nomination fdrale, les dputs, le personnel des cabinets des ministres et les tudiants ( l'exclusion des socits d'tat)

0,6

0,7

Total partiel

 17,9

24,6

Avantages sociaux des pensionns autres que les pensions

 

0,2

Total estimatif

 17,9

 24,8

Point de mire

Pour chaque domaine, nous prsentons un instantan de la situation de la rmunration l'heure actuelle ainsi qu'une rtrospective sur l'volution de la rmunration dans ce domaine en remontant, dans la plupart des cas, l'exercice financier 1990‑1991. Voici les principaux sujets abords :

  • Les changements survenus dans l'emploi et la masse salariale rgulire dans chaque domaine.
  • Des exemples de l'impact sur les effectifs de la privatisation et de la cession ou du transfert de certaines activits fdrales d'autres paliers de gouvernement au cours de cette priode.
  • L'importance relative de facteurs tels que les approbations par le Cabinet et le Conseil du Trsor de budgets supplmentaires de personnel, les transferts par les ministres de certains montants des budgets non salariaux aux budgets salariaux approuvs et des augmentations des salaires moyens pour expliquer la croissance de l'emploi et de la masse salariale rgulire dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.
  • L'volution des salaires moyens dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts et l'importance relative des rsultats de la ngociation collective (y compris les augmentations conomiques et les hausses de restructuration[3]) des changements survenus dans la composition des effectifs, des rglements au titre de la parit salariale et des mouvements de personnel pour expliquer les augmentations observes dans ce domaine[4].
  • Les changements dans les dpenses consacres aux autres avantages sociaux montaires et l'utilisation des droits aux congs dans le noyau de la fonction publique.
  • L'volution de la politique et des dpenses de l'employeur ainsi que du partage des cots avec les employs pour les pensions de retraite, les assurances et les prestations de sant et de soins dentaires dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.
  • Les changements survenus entre 1991 et 2003 dans les niveaux d'emploi, ainsi que la politique et les dpenses consacres aux salaires, aux pensions et aux autres postes de dpenses de la rmunration dans le domaine des Forces canadiennes, celui de la Gendarmerie royale du Canada et le domaine des autres groupes.

Perspective d'ensemble

tant donn que chaque domaine possde ses propres caractristiques sur le plan de la rmunration, le prsent volume ne dbouche pas sur une agrgation de l'information au sujet des divers domaines en un sommaire ni n'offre une vision unifie de la rmunration au gouvernement fdral. Nanmoins, un certain nombre de points intressants ressortent de cet examen dtaill.

Rmunration totale

Les quelque 18 milliards de dollars dpenss en traitements et salaires (masse salariale rgulire) durant l'exercice financier 2002‑2003 reprsentent environ 3,4 % de l'ensemble des traitements et salaires verss au Canada. Si l'on ajoute les cots supplmentaires associs divers lments de la rmunration totale tels que les pensions et les rgimes de soins de sant, de soins dentaires et d'assurance‑vie, les dpenses fdrales au chapitre de la rmunration atteignaient approximativement 25 milliards de dollars en 2002‑2003. Cela reprsente plus du tiers des dpenses de programmes directes.

Enveloppe salariale

Le salaire moyen des employs du noyau de la fonction publique atteignait environ 53 300 $ en 2002‑2003. Le cot de la rmunration totale par employ atteignait en moyenne 73 400 $ environ. Pour le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, les chiffres correspondants en 2002‑2003 taient de 52 800 $ et de 71 700 $.

La moyenne des salaires variait considrablement entre les entits, selon la nature de l'organisme employeur (les salaires moyens avaient tendance tre sensiblement plus levs dans les organismes de rglementation spcialiss que dans les institutions axes davantage sur l'exploitation). Le salaire tait en moyenne de 52 700 $ dans les Forces canadiennes (17 880 $ pour les rservistes), tandis qu'il tait d'environ 59 900 $ pour les membres de la GRC.

En 2002‑2003, moins de 3 % des employs du noyau de la fonction publique gagnaient moins de 35 000 $. Environ la mme proportion gagnaient plus de 100 000 $. Dans les Forces canadiennes, la proportion des personnes gagnant moins de 35 000 $ tait beaucoup plus leve (12 %). Par contre, pratiquement aucun membre de la GRC ne gagnait moins de 35 000 $ (en fait, seulement environ 0,7 % des membres de la GRC gagnaient moins de 45 000 $). Cela s'explique par le fait que quelque 63 % des membres rguliers se trouvent au rang le plus populeux, celui de gendarme, et que presque tous les gendarmes sont rmunrs au taux de salaire maximal, soit 62 497 $ (le salaire moyen des gendarmes est de 61 133 $). Comme dans le cas des Forces canadiennes, seulement environ 1,3 % des membres gagnaient plus de 100 000 $.

Pensions

Les pensions reprsentent la plus importante dpense non salariale du gouvernement. En 2002‑2003, la part de l'employeur des cotisations pour services courants dans le domaine du noyau de la fonction publique totalisait environ 1,29 milliard de dollars. Le ratio des cotisations de l'employeur celles des employs est de 74 % 26 %. La proportion tait lgrement plus leve dans les Forces canadiennes, o les cotisations de l'employeur reprsentaient 77,8 % (570,7 millions de dollars) et la GRC, o elles taient de 75,8 % (195 millions de dollars). La part des cotisations annuelles aux rgimes de pension des dputs et des juges fdraux assume par le gouvernement atteignait 84 %.

Assurances

En 2002‑2003, le Rgime de soins de sant de la fonction publique comptait 505 000 membres, dont environ 227 200 pensionns — qui sont l'origine de 55 % des demandes de remboursement. En 2002, les montants rembourss et le total des frais d'administration du rgime ont atteint environ 446,3 millions de dollars. Dans l'ensemble, les cotisations de l'employeur ont reprsent environ 81 % et celles des membres, 19 % (la plus grande partie des cotisations a t verse par les pensionns). La valeur moyenne des remboursements durant l'exercice a t d'environ 840 $ par membre.

En 2002‑2003, le Rgime de soins dentaires de la fonction publique comptait quelque 330 000 membres. Les montants rembourss et le total des frais d'administration se sont levs environ 167,3 millions de dollars. Le gouvernement assume le cot intgral du rgime. La valeur moyenne des remboursements au cours de l'exercice a reprsent environ 470 $ par membre en 2002.

Congs et indemnits de dpart

Les employs du domaine du noyau de la fonction publique ont pris quelque 7,74 millions de jours de cong pays en 2002‑2003, une moyenne d'environ 41,2 jours par anne. La valeur estime de ce temps non travaill est de 1,6 milliard de dollars, soit 18 % de la masse salariale, qui atteint prs de 9 milliards de dollars.

En 2002‑2003, les indemnits de dpart verses dans le domaine du noyau de la fonction publique ont reprsent approximativement 87,9 millions de dollars. Une somme d'environ 67,9 millions de dollars a t verse dans des rgimes enregistrs d'pargne‑retraite. Il y a eu environ 4 420 bnficiaires et l'indemnit moyenne a t de prs 20 000 $. Au total, environ 93,8 millions de dollars ont t verss en indemnits de dpart et prestations de cessation d'emploi aux membres des Forces canadiennes et environ 19,9 millions de dollars ceux de la GRC.

Autre rmunration en espces

La plupart des employeurs du secteur public fdral offrent une forme quelconque de rmunration au rendement, particulirement au personnel de direction. En 2002‑2003, les hausses salariales accordes aux membres du noyau de la fonction publique dans le cadre du Programme de gestion du rendement se sont leves environ 9 millions de dollars. Les paiements forfaitaires au chapitre de la rmunration au rendement ont totalis environ 32,1 millions de dollars. En 2003, plus de 90 % des membres des groupes EX et DM du noyau de la fonction publique ont eu droit une hausse salariale ou un paiement forfaitaire au titre de la rmunration au rendement. Les paiements forfaitaires ont t en moyenne d'environ 7 400 $.

En 2002‑2003, la rmunration totale verse pour les heures supplmentaires dans le noyau de la fonction publique s'est leve quelque 208 millions de dollars, soit environ 2,3 % de la paye rgulire. Un groupe professionnel en particulier, celui des Services correctionnels (CX), a accumul des heures supplmentaires un rythme trois fois et demi plus lev que sa proportion de la masse salariale. Les membres des Forces canadiennes ne peuvent se faire payer leurs heures supplmentaires de travail; plutt, ils bnficient d'un facteur de temps supplmentaire intgr leur salaire — un taux de 6 % pour les militaires du rang et de 4 % pour les officiers du service gnral. la GRC, la rmunration des heures supplmentaires est significative, atteignant environ 99,1 millions de dollars, soit quelque 9 % de la paye rgulire.

En 2002‑2003, diverses indemnits de recrutement et de maintien en poste (appeles  indemnits provisoires ) atteignant approximativement 77,4 millions de dollars ont t verses quelque 15 500 employs du domaine du noyau de la fonction publique.

Dans chaque domaine, il existe une srie d'autres indemnits visant rpondre des besoins particuliers des employs. Dans le noyau de la fonction publique, elles ont totalis quelque 382 millions de dollars (environ 4,9 % de la paye rgulire). Dans les Forces canadiennes, ces indemnits ont atteint 180,5 millions de dollars en 2002‑2003 (4,8 % de la paye rgulire) et consistaient en indemnits pour affectation l'tranger et exposition des risques ou un environnement dangereux. Dans la GRC, ces indemnits ont totalis environ 76,7 millions de dollars durant l'exercice (7 % de la paye rgulire) et consistaient en indemnits de poste isol et allocations de gendarme suprieur.

En 2002‑2003, on estime quelque 225 millions de dollars (environ 2,5 % de la masse salariale) les dpenses salariales permanentes lies la parit salariale dans le domaine du noyau de la fonction publique. Pour les groupes concerns, ces paiements ont reprsent environ 15 % de la masse salariale courante.

Autres cots de rmunration

titre d'employeur, le Conseil du Trsor est tenu de payer des charges sociales, comme n'importe quel autre employeur. En 2002‑2003, une somme totale de 459 millions de dollars a t verse ce titre pour le domaine du noyau de la fonction publique, principalement trois rgimes : le Rgime de pensions du Canada/Rgime de rentes du Qubec (265,6 millions de dollars), l'assurance‑emploi (183 millions de dollars) et les rgimes provinciaux d'assurance‑maladie de l'Alberta et de la Colombie‑Britannique (10,3 millions de dollars). Les charges sociales patronales des Forces canadiennes ont atteint 228 millions de dollars et celles de la GRC, 56,4 millions de dollars. De plus, le Conseil du Trsor a vers des charges sociales totalisant 194 millions de dollars au Manitoba, Terre‑Neuve, en Ontario et au Qubec.

Rtrospective – Dpenses totales en traitements et salaires et rmunration totale, 1990‑1991 2002‑2003

Le tableau 2002 prsente un aperu de la croissance des salaires et de la rmunration totale dans le secteur public fdral par domaine, l'exclusion des entreprises publiques fdrales et des autres socits d'tat, tel que mentionn prcdemment.

Comme le montre le tableau, nous estimons que le total des traitements et salaires a flchi, passant d'environ 13,7 milliards de dollars en 1990‑1991 prs de 12,5 milliards en 1997‑1998 (le plus bas niveau aprs l'Examen des programmes). Au cours des cinq annes suivantes, l'expansion de l'effectif, l'volution de sa composition et l'augmentation des salaires moyens ont port le total prs de 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003.

Tableau 2002

Aperu de la croissance des salaires et de la rmunration totale dans les principaux domaines du secteur public fdral, 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003

Domaines

Traitements et salaires 
(milliards $)

 

Rmunration totale 
(milliards $)

1990‑1991

1997‑1998

2002‑2003

 

1990‑1991

1997‑1998

2002‑2003

CT et employeurs distincts

9,1

8,2

12,5

 

11,6

11,0

17,0

FC

3,3

2,9

3,7

 

4,5

3,8

5,3

GRC

0,9

0,9

1,1

 

1,3

1,2

1,6

Autres (juges, dputs, tudiants, etc.)

0,4

0,5

0,6

 

 0,4

0,5

0,7

Prestations aux pensionns autres que les pensions

‑‑

‑‑

‑‑

 

0,04

0,07

0,2

Total

13,7

12,5

17,9

 

17,8

16,6

 24,8

Note :    Ces totaux ne comprennent pas les montants pertinents pour les socits d'tat en raison de l'absence de donnes suffisantes sur lesquelles fonder des estimations fiables.

 

Tableau 2003

Ratio de la rmunration totale au total des traitements et salaires, 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003

Domaines

1990‑1991

1997‑1998

2002‑2003

CT et employeurs distincts

1,27

1,34

1,36

FC

1,36

1,31

1,43

GRC

1,44

1,33

1,45

Total

1,30

1,33

1,39

Pour ce qui est de la rmunration totale, nous constatons un recul semblable (d'environ 17,8 milliards en 1990‑1991 16,6 milliards en 1997‑1998). En 2002‑2003, la rmunration totale tait remonte prs de 24,8 milliards de dollars.

Il est intressant d'analyser ces donnes du point de vue du ratio de la rmunration totale au total des traitements et salaires. De fait, ce ratio nous indique quel pourcentage des cots doit tre ajout la base salariale pour couvrir tous les lments de la rmunration totale. Le rsultat de ce calcul est prsent au tableau 2003.

Comme le montre le tableau, le ratio global est pass de 1,3 en 1990‑1991 1,33 en 1997‑1998, puis 1,39 en 2002‑2003. Pour le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, la tendance a t de 1,27 en 1990‑1991, 1,34 en 1997‑1998 et 1,36 en 2002‑2003, ce qui tmoigne d'une augmentation de la rmunration non salariale en proportion de la rmunration totale.

Nous passons maintenant une description du principal sujet d'intrt de ce rapport, la rmunration dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.