ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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3. Pourquoi l'emploi total et le salaire moyen ont‑ils augmenté

Nous examinons ici la question de l'augmentation des salaires et des niveaux d'emploi de façon plus approfondie, dans les limites des données disponibles, en analysant à tour de rôle :

• la gestion des réductions d'effectifs suite à l'Examen des programmes,
• les transferts de fonctions et d'employés à d'autres employeurs, 
• l'augmentation des dépenses consacrées aux marchés de services,        
• l'accroissement des dépenses pour du personnel supplémentaire ou des augmentations de salaire,
• les changements dans la composition des effectifs.

Gestion des réductions d'effectifs suite à l'Examen des programmes

Les réductions d'effectifs effectuées entre 1994 et 1998 dans la foulée de l'Examen des programmes ont été gérées au niveau des ministères. Les décisions concernant les postes à éliminer ont souvent été prises par des personnes dont le niveau hiérarchique se situait un ou plusieurs échelons sous celui du sous‑ministre. Les motifs justifiant ces décisions étaient sans doute variés, mais il semble que, dans bien des cas, on ait réduit davantage le nombre de postes que la charge de travail, ce qui a engendré de pressions au niveau de la charge de travail, dont les effets se sont éventuellement manifestés par une reprise de l'expansion de la taille de la fonction publique.

Au cours de la période de l'Examen des programmes, le Programme de la prime de départ anticipé et le Programme d'encouragement à la retraite anticipée ont encouragé les employés à démissionner ou à prendre une retraite hâtive, en vue de répondre au besoin de réduire la taille de la fonction publique. L'effet de ces mesures incitatives sur la composition du lieu de travail est décrit dans la dernière section du présent chapitre, où nous examinons les changements survenus dans la composition des effectifs.

L'Examen des programmes a entraîné la réduction la plus spectaculaire des effectifs et des coûts de la fonction publique fédérale dans l'histoire moderne. L'effectif total des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a fléchi d'un sommet de 245 100 en 1992‑1993 à un creux de 194 800 en 1994‑1995. Bien que la taille de la fonction publique ait largement retrouvé son niveau antérieur depuis cette époque, la composition nouvelle des effectifs correspond mieux aux besoins actuels, alors que certains groupes professionnels ont vu leur taille diminuer tandis que d'autres ont pris de l'expansion. Encore une fois, ce phénomène est examiné plus en détail dans la dernière section du présent chapitre.

Transferts de fonctions et d'employés à d'autres employeurs

Certaines réductions d'effectifs survenues au fil des ans dans la fonction publique n'étaient en fait que des transferts de fonctions à d'autres employeurs. À titre d'exemple, Transports Canada comptait environ 20 700 employés en mars 1990. Ce chiffre est tombé à 4 300 employés en mars 2000, puis a remonté à 4 670 en mars 2003. Plus de la moitié de cette réduction d'effectifs de plus de 16 000 employés^[14] découlait de la privatisation de fonctions clés, notamment les suivantes :

• En 1996, environ 6 000 employés dont le travail était relié au système national de navigation aérienne (contrôle de la circulation aérienne) ont été transférés à une nouvelle société privée, NAV CANADA.
• Au cours de la seconde moitié des années 1990, environ 2 500 employés ont été transférés à des administrations aéroportuaires locales et des centaines d'autres^[15], liés à l'administration des ports, ont été transférés à d'autres employeurs.

Ces transferts ont entraîné une réduction réelle de l'activité fédérale, car les nouvelles entités financent leurs activités au lieu de compter sur des crédits fédéraux, sauf dans la mesure où l'État fédéral est lui‑même l'un des utilisateurs des services fournis.

Les transferts de fonctions à des entreprises privées dont le gouvernement fédéral demeure le principal client entrent dans la catégorie des « autres modes de prestation des services ». Dans bien des cas, les coûts du gouvernement fédéral ne correspondent plus à la rémunération versée, mais plutôt au prix d'achat des biens ou des services, bien que le coût pour les contribuables ait pu diminuer.

Ainsi, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a privatisé au moins deux services qui correspondent à cette description, la gestion des biens et les services d'imprimerie. Dans le premier cas, 470 employés environ ont été transférés en 1998 à une nouvelle entreprise, Brookfield Lepage Johnson Controls (BLJC). Cette entreprise, à qui les 13 premiers marchés dans ce domaine ont été octroyés, fournit la plus grande partie des services de gestion des biens et des installations dans plus de 300 immeubles appartenant à l'État. En 2002‑2003, la valeur des services obtenus de BLJC avoisinait les 300 millions de dollars, ce qui, selon le ministère, permet des économies annuelles de plus de 30 millions de dollars.

Dans le second cas, TPSGC a vendu le Groupe Communication Canada (GCC), autrefois l'Imprimeur de la Reine, à la Corporation St‑Joseph. Au début de 1997, quelque 600 employés de TPSGC ont commencé à travailler pour cet employeur privé. Les dépenses reliées au personnel de GCC au cours de son dernier exercice d'activité (1996‑1997) atteignaient environ 60 millions de dollars. En 2002‑2003, la valeur des marchés d'impression qui auraient été confiés à GCC par le passé s'est établie à environ 14,4 millions de dollars^[16].

Une autre forme de transfert est la cession de services du gouvernement fédéral aux administrations provinciales et territoriales. Le principal exemple de cession au cours de la période étudiée est celui des accords de mise en valeur de la main‑d'œuvre instaurés en 1997 et 1998. Aux termes de six accords de ce genre, quelque 1 700 employés de Développement des ressources humaines Canada ont été transférés à cinq gouvernements provinciaux et à une administration territoriale. La valeur approximative des salaires des employés transférés était de 67 millions de dollars. Toutefois, le gouvernement fédéral a continué d'assumer indirectement le coût de ces employés sous la forme de paiements de transfert en application de la partie II de la Loi sur l'assurance‑emploi.

Il faut retenir de ces commentaires que l'emploi total dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts en 2002‑2003 ne peut être comparé rigoureusement avec le chiffre de 1990‑1991. Si l'on tient compte des privatisations ou des transferts à d'autres administrations dont le gouvernement fédéral demeure en réalité la source de financement, le nombre total d'emplois en 2002‑2003 serait d'au moins 2 750^[17] plus élevé, à un coût salarial annuel d'au moins 145 millions de dollars.

Augmentations des dépenses consacrées aux marchés de services

L'évolution des dépenses fédérales liées à différentes formes de marchés de services est un autre facteur, plus important mais plus ambigu, influant sur l'expansion de la fonction publique. La valeur totale^[18] des marchés de services octroyés en 1991‑1992 était d'environ 2,8 milliards de dollars; en 2002^[19], ce montant atteignait quelque 7,6 milliards de dollars, une hausse de plus de 170 %. En fait, il y a eu des fluctuations considérables d'une année à l'autre, comme le révèle la figure 2015. La valeur la plus élevée a été enregistrée en 1998 — 8,1 milliards de dollars — mais elle englobait un marché exceptionnellement important d'environ 2,7 milliards de dollars pour des services d'entraînement des pilotes de l'OTAN. Cela dit, la tendance a généralement été à la hausse. Une autre façon de voir les dépenses consacrées aux marchés de services est d'analyser les données des Comptes publics pour l'article courant 04, « Services professionnels et spéciaux »^[20]. Les dépenses totales à ce poste étaient d'environ 4,8 milliards de dollars en 1993‑1994 et elles ont varié entre 4 et 5 milliards de dollars jusqu'en 1997‑1998; par la suite, elles ont grimpé à 5,2 milliards de dollars en 2000‑2001 et à 7,6 milliards de dollars en 2002‑2003.

Ces chiffres englobent à la fois les marchés conclus avec des fournisseurs de l'extérieur et les ententes contractuelles entre ministères. Une analyse plus poussée des données a permis de circonscrire les marchés conclus avec des fournisseurs externes. Les résultats sont présentés à la figure 2015. De 1993‑1994 à 1997‑1998, le total a oscillé entre 3,2 et 3,6 milliards de dollars. Par la suite, il a augmenté pour atteindre quelque 5,4 milliards de dollars en 2002‑2003, une hausse approximative de 2 milliards de dollars.

Figure 2015
Valeur totale des marchés de services du gouvernement fédéral, selon l'année de l'approbation, 1991‑1992 à 2002^* et dépenses consacrées aux marchés de services externes selon les Comptes publics, 1993‑1994 à 2002‑2003

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* Voir la note 7 qui fait état de certaines réserves concernant l'information présentée dans cette figure.

Hausses de taux et augmentations du volume de travail

Tout bien considéré, la meilleure approche est de nous concentrer sur les chiffres des Comptes publics concernant les marchés de services externes, qui font état de dépenses réelles, contrairement aux données sur les marchés approuvés. Afin d'interpréter correctement ces chiffres, il faut établir dans quelle mesure l'accroissement des coûts découle des hausses des taux de rémunération quotidiens moyens plutôt que des augmentations du volume de travail confié à des tiers par voie de contrat.

Nous disposons de deux indicateurs très approximatifs des taux d'impartition. Le premier a trait aux marchés de services juridiques. Les taux horaires de rémunération n'ont pas changé depuis 1990, de sorte que la progression enregistrée dans l'utilisation des mandataires de la Couronne entre 1997‑1998 et 2002‑2003^[21] doit être en bonne partie attribuable à l'augmentation du volume de travail. Les dépenses liées à ces services sont passées d'environ 38,2 millions de dollars en 1997‑1998 à environ 63,3 millions de dollars en 2002‑2003. Si l'on suppose un taux quotidien moyen de rémunération de 1 000 $, l'écart entre ces deux chiffres correspond à quelque 125 années‑personnes de travail juridique additionnel.

Le deuxième indicateur est tiré de l'expérience de Conseils et Vérification Canada (CVC). Cet organisme, qui faisait partie de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), exécutait des activités dont la valeur se chiffrait, en 2002‑2003, à quelque 120 millions de dollars, soit entre 3 et 5 % du volume de travail dans les domaines généraux où il est présent. De 1997‑1998 à 2002‑2003, les taux quotidiens de CVC ont augmenté dans une proportion de 20 à 25 %; l'examen d'un petit échantillon de sous‑traitants montre que les changements ont varié de presque rien à beaucoup plus que cette proportion. Selon des observateurs avertis du domaine de la gestion de l'information et de la technologie de l'information, les taux de prestation de services de conseils sur le marché d'Ottawa ont culminé à la fin de 1999 avant de redescendre à leur niveau du milieu des années 1990.

Partant de là, nous faisons une estimation très générale de l'augmentation du volume de travail, représentée par l'augmentation de près de 2 milliards de dollars des dépenses consacrées aux marchés de services octroyés à l'externe entre 1997‑1998 et 2002‑2003 (d'après les chiffres des Comptes publics). En majorant la proportion de la hausse attribuable à l'augmentation des taux quotidiens enregistrée par CVC pour qu'elle corresponde à 33 % du total — de façon à obtenir une estimation prudente —, nous avons calculé que la hausse des dépenses découlant de l'augmentation du volume de travail se chiffrait à environ 1,4 milliard de dollars. À un taux quotidien moyen approximatif de 800 $, cela équivaut à 8 750 années‑personnes de travail.

Sur la base de ces estimations approximatives, nous en déduisons que l'augmentation des dépenses fédérales pour les marchés de services durant cette période, combinée aux services privatisés ou transférés mais dont le gouvernement fédéral assure encore le financement, équivaut à au moins 10 000 années‑personnes, ce qui est presque certainement un chiffre conservateur.

Nous n'étudierons pas ce point plus avant dans le présent rapport. Cependant, comme nous ciblons directement l'expansion de la fonction publique, nous devons garder à l'esprit que l'évolution de l'emploi dans la fonction publique ne rend pas compte de la totalité de l'accroissement du volume de travail correspondant aux services acquis par le gouvernement fédéral. En conséquence, nous pouvons affirmer qu'en 2002‑2003, la « taille effective » de l'administration fédérale était au moins aussi grande qu'en 1990‑1991.

Accroissement des dépenses lié au personnel supplémentaire ou aux hausses de salaire

L'augmentation du nombre de fonctionnaires peut avoir deux causes.

La première est l'approbation politique de nouvelles dépenses par suite d'une décision du Cabinet concernant le financement d'une nouvelle initiative ou d'une décision du Conseil du Trésor sur le financement d'un programme existant. Ces décisions doivent être approuvées par le Parlement dans le cadre du processus des budgets de dépenses.

La seconde est la décision prise par les gestionnaires ministériels d'imputer à des postes salariaux des fonds affectés initialement à des postes non salariaux à l'intérieur des budgets approuvés. Dans les deux cas, le changement correspond au solde net des hausses et des baisses approuvées.

Approbation de principe des nouvelles dépenses

L'examen des budgets des dépenses par le Cabinet et le Parlement se déroule le plus souvent à un très haut niveau. Il appartient au Conseil du Trésor, et plus particulièrement à son Secrétariat, d'étudier le détail des plans de dépenses et d'approuver l'affectation des fonds à des domaines de dépenses particuliers, appelés « articles courants », dont le premier (01) concerne le personnel.

Pour des raisons d'ordre pratique, nous mettons l'accent sur la croissance observée depuis la fin de l'Examen des programmes, soit de 1997‑1998 à 2002‑2003. Un examen détaillé des hausses et des baisses survenues durant la période où s'est déroulé l'Examen des programmes et avant serait certes digne d'intérêt, mais c'est la croissance de l'emploi au cours des cinq exercices en question qui doit retenir l'attention pour comprendre l'origine des investissements actuels dans la rémunération au sein du secteur fédéral.

Le tableau 2016 fournit des précisions sur l'accroissement du nombre d'employés et de la masse salariale dans les ministères où l'effectif a augmenté de 500 employés ou plus entre 1997‑1998 et 2002‑2003.

Au total, sur une augmentation nette de quelque 37 000 employés dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, 31 900 employés se sont joints à ces 18 ministères et organismes, soit plus de 85 % du total. Les cinq premiers ministères et organismes — l'Agence des douanes et du revenu du Canada, Santé Canada, Service correctionnel Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada (y compris l'Agence canadienne d'inspection des aliments) et Justice Canada — ont accaparé plus de 18 000 nouveaux employés nets, soit près de la moitié de la croissance totale.

Les augmentations correspondantes de la masse salariale dont fait état le tableau 2016 reflètent l'incidence des salaires additionnels et des hausses salariales. Pour établir la mesure dans laquelle la croissance de l'effectif au cours de ces exercices découle d'approbations de dépenses par le Cabinet ou le Conseil du Trésor, nous avons analysé les nouveaux fonds affectés aux salaires en vertu d'autorisations du Conseil du Trésor pour la période allant de 1997‑1998 à 2002‑2003^[22] dans cinq organisations : l'ADRC, Santé Canada, Service correctionnel Canada, Justice Canada, et Citoyenneté et Immigration Canada. Les approbations dont il est question figuraient dans les mises à jour annuelles des niveaux de référence de ces ministères et organismes. Notre liste n'est pas complète car nous n'avons pas cherché à inclure les postes figurant dans les budgets supplémentaires des dépenses (bien que, avec le temps, ces postes soient intégrés aux budgets principaux des dépenses s'ils persistent sur plusieurs exercices) et même pour les budgets principaux des dépenses, il est presque sûr que nous avons omis certains postes.

Agence des douanes et du revenu du Canada

L'Agence des douanes et du revenu du Canada (avant 1999, Revenu Canada, et aujourd'hui l'Agence du revenu du Canada) a vu son effectif augmenter d'environ 8 500 employés de 1997‑1998 à 2002‑2003^[23]. Le budget salarial de l'organisme a augmenté d'environ 850 millions de dollars durant cette période, dont 380 millions de dollars sont attribuables à l'approbation de nouvelles initiatives par le Conseil du Trésor ou à l'augmentation des coûts de fonctionnement^[24].

Cinq des raisons^[25] qui expliquent ces hausses sont décrites dans ce qui suit.

Exécution des budgets fédéraux annuels et adoption ou révision de lois

L'augmentation nette des coûts salariaux attribuable à des mesures budgétaires ou législatives au cours des cinq exercices examinés se chiffre à 100 millions de dollars environ, ce qui comprend les sommes requises pour mettre en œuvre les changements fiscaux ou donner suite aux révisions apportées à des lois comme la Loi sur l'assurance‑emploi, laLoi sur le Régime de pensions du Canada ou la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, nombre de ces domaines ont fait l'objet de réformes en profondeur. Sont inclus ici différents investissements liés à l'initiative du Gouvernement en direct, dont les modalités de production de déclarations de revenu via le Web, des options de libre‑service et la simplification des exigences liées à la masse salariale imposées aux entreprises.

Renouvellement des capacités opérationnelles

Les augmentations salariales nettes dans ce vaste domaine ont atteint quelque 155 millions de dollars. Elles sont attribuables principalement à l'examen de la gestion des ressources mené par PriceWaterhouseCoopers en 2000. Cet examen a porté sur les activités et les ressources de l'ADRC au cours des cinq années précédentes et comportait une projection des priorités et des ressources requises pour les cinq années suivantes. Une augmentation du financement a été approuvée pour faire face aux pressions liées à la charge de travail et moderniser et renforcer les services fonctionnels de l'ADRC. Celle‑ci s'est engagée en retour à réaliser des gains de productivité et à accroître ses revenus.

Sécurité frontalière et lutte contre la contrebande

À la suite des événements du 11 septembre 2001, plus de 50 millions de dollars ont été consacrés au renforcement de la sécurité à la frontière, ainsi qu'à d'autres mesures de sécurité publique et de lutte contre le terrorisme, sans oublier le contrôle des produits du tabac et la lutte contre la contrebande.

Coopération fédérale‑provinciale

Plus de 40 millions de dollars en crédits salariaux nets ont été approuvés pour l'exécution du programme de la Prestation nationale pour enfants ainsi que pour les initiatives d'harmonisation des taxes de vente mises en œuvre dans certaines provinces.

Observation et exécution

Des crédits de près de 30 millions de dollars ont été approuvés pour l'intensification des vérifications, y compris les vérifications internationales, le recouvrement des comptes débiteurs et d'autres mesures générales d'application des lois fiscales.

Santé Canada

Au cours de la même période de cinq ans, le nombre d'employés de Santé Canada a augmenté d'environ 2 800. En dollars courants, la hausse salariale a été de quelque 230 millions de dollars, dont un somme nette de près de 70 millions de dollars découlant de l'approbation officielle d'initiatives nouvelles ou du financement de postes de coût précis. Les approbations étaient liées aux cinq domaines décrits dans ce qui suit.

Politique et réglementation en matière de santé

La nécessité de renforcer la gouvernance, la surveillance et la réglementation du système de collecte et de distribution du sang a grandement concouru à une hausse nette de près de 33 millions de dollars de la masse salariale de Santé Canada entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Parmi les autres priorités financées sous cette rubrique, il y a l'amélioration du système d'approbation des médicaments et la Stratégie nationale sur le sida.

Services de santé

Une somme nette d'environ 14,5 millions de dollars a été approuvée pour l'amélioration ou le lancement de différents programmes dans des secteurs comme l'Infostructure canadienne de la santé, le Programme d'action communautaire pour les enfants, la nutrition prénatale, la réduction de l'usage du tabac et la lutte au diabète.

Observation et gestion du risque

Des crédits additionnels nets de 10 millions de dollars ont été fournis pour améliorer les services de santé destinés aux Premières nations et pour renforcer les règlements et les programmes en matière de sécurité et de prévention ayant trait, par exemple, à la salubrité des aliments, à la lutte antiparasitaire et au contrôle des substances toxiques.

Recherche

Le budget salarial a été majoré d'un montant net de quelque 9,5 millions de dollars en vue de promouvoir la recherche et l'innovation dans le domaine de la santé.

Capacité administrative

Des fonds nets de 2 millions de dollars environ ont été injectés en salaires pour la modernisation des systèmes de technologie de l'information et le renforcement de l'infrastructure administrative du ministère. (Cette injection faisait suite à une hausse de plus de 16 millions de dollars approuvée en 1996‑1997, juste avant la période étudiée.)

Service correctionnel Canada

L'effectif de Service correctionnel Canada a augmenté d'environ 2 400 employés durant la période considérée. La masse salariale s'est accrue d'environ 250 millions de dollars, dont approximativement 110 millions de dollars découlant de l'approbation de mesures de financement opérationnel et stratégique. Les trois principaux domaines de croissance sont décrits dans ce qui suit.

Soins et logement destinés aux délinquants

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, une augmentation nette de quelque 50 millions de dollars en salaires a été accordée pour le Plan national d'immobilisations, de logement et d'opérations de SCC. Par suite de changements relatifs au niveau de sécurité et à l'utilisation des cellules, le Plan a financé des besoins liés au logement, aux soins aux délinquants, au soutien opérationnel, aux services correctionnels communautaires et à l'infrastructure connexe, notamment dans le domaine de la technologie de l'information.

Politique d'exécution

Des crédits salariaux de quelque 34 millions de dollars ont été approuvés, aux fins de

• concevoir et mettre à l'essai de nouvelles approches pour réduire le taux de récidive et améliorer la sécurité publique,
• donner suite aux préoccupations concernant les délinquants autochtones, qui sont surreprésentés au sein du système correctionnel,
• aider les collectivités au niveau de la réintégration sécuritaire des délinquants à leur libération,
• établir un Réseau canadien d'information pour la sécurité publique.

Intégrité des programmes

Des crédits salariaux nets additionnels d'environ 27,5 millions de dollars ont été prévus pour la formation du personnel administratif et le financement d'autres mesures dans des domaines comme les finances, la gestion des ressources humaines, la vérification et l'évaluation, et la gestion des dossiers.

Justice Canada

Le ministère de la Justice a vu sa taille presque doubler, son effectif augmentant d'environ 2 200 employés entre 1997‑1998 et 2002‑2003, par rapport à un effectif de référence de 2 550 employés en 1997. La masse salariale du ministère s'est accrue de 180 millions de dollars, dont plus de 80 millions de dollars en hausses budgétaires pour des initiatives stratégiques et opérationnelles. Les cinq domaines visés par ces approbations sont décrits dans ce qui suit.

Intégrité des programmes

Une augmentation nette des budgets salariaux d'environ 46 millions de dollars a été autorisée afin d'accroître la capacité du ministère en rapport avec la planification stratégique, les projets pilotes de gestion du risque juridique, les systèmes et technologies de gestion de l'information et l'amélioration de la gestion des ressources humaines.

Programmes sociaux

La masse salariale a été accrue d'un montant net d'environ 10,5 millions de dollars au titre d'activités supplémentaires touchant notamment au renouvellement du système de justice pour les jeunes, à la prévention du crime, à l'aide aux victimes, à l'aide aux enfants et aux lois sur la famille axées sur l'enfant, sans oublier la justice autochtone.

Contentieux et poursuites

Une hausse nette des salaires d'un peu plus de 10 millions de dollars a été accordée dans ces deux domaines pour la gestion des dossiers et les activités de défense des causes. Les dépenses connexes découlaient de facteurs comme l'augmentation du nombre de poursuites en vertu de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances et, au chapitre du contentieux, de l'augmentation du nombre de cas d'abus dans des internats, de contestations relatives aux droits autochtones et d'affaires reliées aux lois sur l'immigration.

Conseils juridiques

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, on a approuvé l'injection de 8 millions de dollars additionnels pour permettre d'accroître la capacité de Justice Canada en matière de prestation de conseils à l'administration gouvernementale, en sa qualité de fournisseur de services juridiques au gouvernement fédéral.

Rédaction des lois

Des crédits salariaux de près de 5 millions de dollars ont été prévus pour répondre à la demande de services de rédaction de lois et de règlements.

Une fraction importante de la croissance de l'emploi au ministère de la Justice entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été financée au moyen de mesures de recouvrement des coûts auprès des ministères clients en contrepartie des conseils juridiques et des services de contentieux. Les coûts ainsi recouvrés sont passés de 5 millions de dollars en 1997‑1998 à quelque 117 millions de dollars en 2002‑2003. Les trois quarts de ces fonds sont affectés aux salaires. Nous estimons donc que 80 millions de dollars au moins de la hausse de 180 millions de dollars de la masse salariale de Justice Canada durant cette période proviennent du recouvrement des coûts auprès des ministères clients. Ces derniers auront financé les coûts en question dans le cadre de présentations au Conseil du Trésor ou au Cabinet, ou encore par des réaffectations internes.

Citoyenneté et Immigration Canada

Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a vu son effectif augmenter de quelque 1 300 employés et sa masse salariale, de près de 110 millions de dollars, dont un peu plus de 70 millions de dollars ont été obtenus par le biais d'approbations du Cabinet ou du Conseil du Trésor en vue d'apporter des modifications aux politiques ou de faire face aux pressions engendrées par les coûts d'exploitation. Ces hausses peuvent être résumées pour les quatre catégories décrites dans ce qui suit.

Sécurité publique et terrorisme

Des crédits nets d'environ 31 millions de dollars ont été affectés au lendemain des événements de septembre 2001. Ces fonds ont servi principalement aux fins suivantes :

• assurer une plus grande vigilance aux points d'entrée,
• renforcer les activités de renseignement et d'interception,
• resserrer les contrôles pour réduire la fraude,
• améliorer les mesures de détention et de renvoi,
• mettre en œuvre un nouveau système de cartes de résident permanent.

Intégrité des programmes

Des crédits nets totalisant environ 17 millions de dollars ont été affectés au renforcement général de l'infrastructure opérationnelle du ministère. Le financement des activités d'observation et d'interception visait à compliquer la tâche des personnes tentant d'entrer illégalement au Canada. Les investissements ont porté sur :

• la collecte plus poussée d'information,
• l'intervention à l'étranger (c'est‑à‑dire, l'importance accrue accordée à la prévention la migration illégale à son point d'origine à l'étranger),
• l'amélioration des contrôles et des enquêtes,
• le renvoi plus rapide des personnes non admissibles.

Législation et politique

Une augmentation nette d'environ 14 millions de dollars des crédits de CIC a été approuvée pour la mise en œuvre de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés de 2001 et le règlement connexe. Les objectifs visés étaient de faciliter la réunification des familles, d'améliorer le système de sélection des travailleurs qualifiés, d'accroître la protection des réfugiés et d'assurer la sécurité de la société canadienne.

Citoyenneté

L'adoption de la nouvelle Loi sur la citoyenneté a entraîné une augmentation nette de quelque 8,5 millions de dollars des crédits salariaux, entre autres pour les nouvelles procédures décisionnelles au sujet des demandes de citoyenneté, les appels, les révocations et l'examen des dossiers des personnes dont les parents sont canadiens et qui sont nées ou ont été adoptées à l'étranger.

Les cinq ministères et organismes cités en exemple parmi ceux ayant connu la plus forte croissance du nombre d'emplois entre 1997‑1998 et 2002‑2003 illustrent bien la diversité et la nature des motifs politiques et opérationnels à l'origine de l'expansion de la fonction publique durant cette période. De nombreux objectifs de politique publique ont nécessité des investissements dans le savoir et le dynamisme des gens en place.

Il importe de souligner que les hausses salariales décrites précédemment qui découlent d'approbations budgétaires stratégiques ou opérationnelles sont présentées sur une base nette, c'est‑à‑dire qu'elles correspondent au solde des hausses et des baisses survenues au fil des exercices. Dans chacun des ministères examinés, il y a eu diverses baisses. Elles étaient liées par exemple aux dernières réductions budgétaires dans la foulée de l'Examen des programmes, au remboursement des avances consenties pour l'adaptation des ordinateurs et des logiciels au passage à l'an 2000, aux transferts de ressources à d'autres ordres de gouvernement, au report de fonds à des exercices subséquents, ou encore à la réduction des dépenses liées à diverses initiatives. Cela dit, les réductions survenues entre 1997‑1998 et 2002‑2003 ont été relativement modestes et ne se comparent pas aux hausses observées dans la plupart des ministères.

Au total, l'écart net des ressources salariales entre 1997‑1998 et 2002‑2003 imputable à l'approbation d'initiatives de politique ou de décisions du Conseil du Trésor en vue de combler des besoins opérationnels impératifs a atteint entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars. Cela représente environ le tiers de l'augmentation totale d'environ 4,2 milliards de dollars courants de la masse salariale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Budgets supplémentaires des dépenses

Nous n'avons pas tenté de recenser systématiquement les hausses salariales approuvées dans les budgets supplémentaires des dépenses, mais nous avons trouvé un exemple lié à CIC. Jusqu'en 2002‑2003, le Conseil du Trésor avait approuvé des augmentations des crédits salariaux totalisant 7,4 millions de dollars environ pour la mise en œuvre du Système mondial de gestion des cas devant remplacer et intégrer certains des systèmes opérationnels du ministère et améliorer le processus décisionnel relatif aux demandes de statut de réfugié, à l'immigration et à la citoyenneté. Cela a ajouté plus de 10 % à la hausse de la masse salariale décrite précédemment pour CIC.

Au cours de la période étudiée, l'utilisation des Budgets supplémentaires des dépenses et des montants transférés aux ministères à partir des crédits approuvés par le Conseil du Trésor a visé principalement à fournir des fonds aux ministères pour des hausses salariales approuvées. Ces hausses peuvent s'expliquer par des conventions collectives ou d'autres processus de détermination des salaires, ou encore les règlements au titre de la parité salariale. Ces mécanismes peuvent aussi servir à appuyer l'embauche d'employés supplémentaires pour des initiatives nouvelles. Un bon exemple à cet égard est celui des initiatives de gestion entreprises à la grandeur de l'appareil gouvernemental, par exemple le Gouvernement en direct. Si l'on prend l'exemple de l'ADRC, des crédits salariaux de quelque 1,8 million de dollars ont été transférés du Conseil du Trésor en 2000‑2001, montant qui est passé à 2,5 millions de dollars au cours de l'exercice suivant. L'ADRC a reçu environ 8,1 millions de dollars dans le Budget supplémentaire des dépenses de 2002‑2003 pour les coûts salariaux liés à différents projets visant à faciliter l'accès à ses services via Internet.

Ces exemples représentent tout au plus de 50 à 60 millions de dollars en crédits salariaux nets pour des initiatives nouvelles. Ainsi, le total des fonds affectés à des initiatives de politique représenterait environ 30 % de l'augmentation de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts.

Transferts internes

Une deuxième façon de dégager des crédits salariaux pour financer l'expansion de l'emploi consiste à réaffecter des fonds destinés à d'autres fins dans les budgets approuvés, par exemple les budgets de fonctionnement non salariaux, les budgets d'immobilisations et les budgets de subventions et contributions. Les transferts aux budgets de salaires doivent faire l'objet d'une majoration de 20 % au titre des avantages sociaux connexes; en retour, lorsqu'un montant est transféré à partir des budgets prévus pour les dépenses salariales, il fait l'objet d'une majoration de 20 %, correspondant aux fonds qui n'ont pas à être consacrés aux avantages sociaux. En d'autres termes, pour effectuer un transfert des budgets d'exploitation en vue de couvrir un salaire de 50 000 $, on doit transférer un montant de 60 000 $. Par contre, pour accroître les budgets d'exploitation de 60 000 $, il ne faut qu'un transfert de 50 000 $ à partir du budget des salaires; un transfert total de 60 000 $ sera en fait crédité.

Ces transferts peuvent s'effectuer de deux façons.

• Il peut s'agir d'un transfert permanent, fait en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor dans le cadre de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR) et incorporé au Budget principal des dépenses.
• Il peut s'agir aussi d'un transfert temporaire, fait en cours d'exercice, au budget des salaires. Tant que le transfert ne cause pas un dépassement des crédits approuvés, le ministère peut prendre la décision et procéder directement au transfert. Le Secrétariat du Conseil du Trésor en est informé subséquemment, lorsque le ministère fait état du transfert afin de s'assurer que la majoration de 20 % au titre des avantages sociaux est dûment effectuée.

Il est important de signaler que tant la MJANR que les transferts en cours d'exercice au budget des salaires sont devenus beaucoup plus importants au cours des deux dernières années visées par notre analyse. La progression nette des transferts au titre des salaires dans le cadre des MJANR entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été d'environ 485 millions de dollars pour l'ensemble de l'appareil gouvernemental. Faute de renseignements plus détaillés, nous estimons que, globalement, les trois quarts^[26] de cette somme — 315 millions de dollars — sont imputables aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Le tableau 2017 montre que les transferts nets dans le cadre des MJANR pour l'ensemble du gouvernement ont été négatifs jusqu'en 1998‑1999. Par la suite, ils sont devenus positifs, se situant entre 100 et 150 millions de dollars en 2000‑2001 et 2001‑2002, puis dépassant les 400 millions de dollars en 2002‑2003.

Les transferts en cours d'exercice ont donné lieu à une hausse nette des budgets salariaux de 1,08 milliard de dollars environ de 1997‑1998 à 2002‑2003. À partir de l'examen des transferts effectués, nous estimons à quelque 865 millions de dollars la fraction de ce montant imputable aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Pour arriver à ce montant, nous avons soustrait les transferts touchant des organisations extérieures à ces deux domaines (par exemple le Parlement et les tribunaux) ainsi qu'une fraction proportionnelle pour la Défense nationale et la GRC^[27].

Les transferts au titre des salaires effectués par les ministères en cours d'exercice ont aussi été importants. Entre 1997‑1998 et 2000‑2001, ils ont oscillé entre 80 et 400 millions de dollars; ils ont même dépassé le milliard de dollars en 2001‑2002 et en 2002‑2003 — au cours de ce dernier exercice, ils ont atteint 1,3 milliard de dollars.

Les sources des fonds ainsi transférés étaient, par ordre d'importance^[28] : les dépenses en immobilisations, les dépenses de fonctionnement non liées au personnel (déplacements, services professionnels, etc.) et les subventions et contributions. Dans certains cas, des hausses de revenus ont couvert le montant des transferts.

Différents motifs amènent les ministères à effectuer de tels transferts. Voici une liste des raisons mentionnées par un agent financier supérieur d'un ministère de grande taille, d'après l'expérience qu'il a acquise dans ce ministère.

Priorités non assorties d'un financement

De l'avis du ministère, il fallait augmenter le nombre d'employés dans certains secteurs d'activité existants par rapport à ce que le Conseil du Trésor jugeait possible au moyen de transferts internes. Autre exemple, le ministère devait composer avec une hausse inattendue de sa charge de travail.

Financement partiel d'une nouvelle initiative

Dans certains cas, le Conseil du Trésor n'a approuvé qu'une partie des ressources nécessaires, selon le ministère, pour mettre en œuvre une politique approuvée.

Autres fonds non salariaux

Les crédits nouveaux peuvent ne pas comporter de composante salariale, de sorte qu'une partie doit être convertie en budget de salaire.

Reclassifications

Le ministère peut décider de reclassifier certains postes qui exigent des compétences plus étendues, mais il doit alors en financer le coût additionnel à l'interne, du moins jusqu'à ce que le changement de groupe et de niveau soit incorporé à sa base salariale après quelques années.

Sous‑financement des conventions collectives

Parfois, les fonds accordés par le Conseil du Trésor ne couvrent qu'une partie des coûts salariaux additionnels découlant de la conclusion d'une convention collective négociée par le personnel du Conseil. Cette situation survient habituellement au regard des employés embauchés après le début d'une ronde de négociations. L'écart peut être important dans le cas des ministères qui connaissent une croissance rapide.

Cette liste n'est pas exhaustive mais elle illustre les situations pouvant amener les ministères à convertir des fonds non salariaux en fonds salariaux. Il est clair que de tels transferts peuvent servir en bout de ligne à financer l'expansion de la fonction publique ou à couvrir l'augmentation de la rémunération des fonctionnaires.

Une première analyse effectuée par le Conseil du Trésor laisse penser que l'essentiel des transferts ainsi effectués par les ministères servent à défrayer le coût des reclassifications de postes et le financement insuffisant des conventions collectives conclues. Dans le prochain chapitre, les éléments de preuve disponibles nous permettent de déduire que des transferts ont été utilisés dans une proportion légèrement moindre pour financer la croissance du nombre d'employés que pour financer le coût de la hausse des salaires.

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, l'augmentation nette totale des dépenses salariales pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts découlant des transferts effectués par les ministères dans le cadre des MJANR ou en cours d'exercice a été d'environ 1,2 milliard de dollars. Cela représente 30 % environ de la hausse nette totale de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale durant cette période, soit à peu près la même proportion que celle associée aux approbations du Cabinet et du Conseil du Trésor au titre des politiques et de la charge de travail.

Changements dans la composition de l'effectif

Au cours de la période 1990‑2003, la structure de l'effectif de la fonction publique fédérale a changé de manière substantielle. La généralisation la plus élémentaire que l'on puisse faire est qu'alors que le contenu en connaissances et en compétences de presque tous les emplois a augmenté parallèlement aux progrès de la technologie et des communications, les professions qui comportent des exigences relativement élevées sur le plan du savoir ont connu une expansion plus rapide, tandis que les emplois ayant un coefficient de savoir moins élevé ont perdu du terrain. Comme nous le verrons, cette évolution a exercé une pression à la hausse sur le salaire moyen dans la fonction publique.

Changements par catégorie

Avant 1999, la fonction publique comptait six catégories distinctes de groupes de classification^[29] :

• administration et service extérieur,
• scientifique et professionnelle,
• technique,
• soutien administratif,
• exploitation,
• groupe de la direction.

Nous débutons notre analyse des changements structurels en soulignant les changements importants survenus dans la taille relative de ces catégories. La figure 2018 fait voir la population des employés^[30] entrant dans chacune des catégories pour certaines années choisies entre 1991 et 2003.

Figure 2018
Évolution de la population des employés par catégorie pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, années choisies, mars 1991 à mars 2003

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Comme l'indique le tableau 2019, trois catégories ont connu une expansion au cours de la période de douze ans étudiée :

• administration et service extérieur (51 %);
• scientifique et professionnelle (22 %);
• groupe de la direction (5 %).

Ces catégories ont acquis environ 37 000 membres entre 1998‑1999 et 2002‑2003.

À l'opposé, trois groupes ont subi un déclin :

• technique (21%);
• soutien administratif (38%);
• exploitation (42%).
  
  

Tableau 2019 Changements dans la population des catégories d'employés* par sous‑période
Groupe	Changement (%)				Total
	1991‑1994	1994‑1998	1998‑2001	2001‑2003	1991‑2003
Administration et service extérieur	+10	‑1	+19	+17	+51
Scientifique et professionnelle	+5	‑8	+13	+12	+22
Technique	‑2	‑30	+8	+7	‑21
Soutien administratif	‑12	‑26	+1	‑5	‑38
Exploitation	‑15	‑32	‑3	+3	‑42
Groupe de la direction	‑19	‑17	+23	+26	+5
Autres groupes parmi les employeurs distincts	+126	‑55	+55	+13	+79
Total pour l'ensemble des groupes	‑3	‑18	+10	+9	‑4
* Le tableau 2019 comprend, pour des raisons d'exhaustivité mais non d'analyse, une ligne pour les « Autres groupes parmi les employeurs distincts ». Il s'agit des groupes propres à un ou plusieurs employeurs distincts que nous ne pouvons classer d'emblée dans l'une des six catégories étudiées.

Depuis la fin de l'Examen des programmes, on constate une légère augmentation (d'environ 15 %) dans la catégorie Technique; celle du Soutien administratif a continué de décroître; celle de l'Exploitation est demeurée à peu près inchangée; la hausse nette du nombre d'employés dans ces trois catégories est donc inférieure à 1 000.

Figure 2020
Populations des catégories d'employés, 1991 à 2003

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Il convient de noter qu'une partie de la baisse dans certaines catégories s'explique par la privatisation ou un transfert de responsabilités. Notamment, plusieurs milliers d'employés de la catégorie Technique ont été transférés à NAV CANADA (contrôleurs aériens); d'autres, appartenant à la catégorie Exploitation, ont été transférés à Brookfield, Lepage, Johnson Controls (spécialistes des métiers) et à la Corporation St‑Joseph (personnel d'impression), pour ne mentionner que les cas abordés précédemment dans ce chapitre. Le fait que le gouvernement fédéral continue de recourir à ces deux derniers services, quoiqu'en vertu de marchés de services, atténue dans une certaine mesure les tendances décrites dans la présente section.

Ce profil fait ressortir de façon non ambiguë l'observation selon laquelle, en règle générale, la croissance est en corrélation positive avec l'intensité du savoir. La figure 2020, qui illustre les mouvements au fil du temps, montre que ces tendances ont été assez stables. Ainsi, toutes les catégories ont subi une contraction au cours de la période de l'Examen des programmes, soit de 1994 à 1998. Il est évident qu'il n'y a pas eu, globalement, de renversement des tendances à la baisse jusqu'en 1998, et la totalité de la croissance nette observée depuis est attribuable aux catégories qui ont un coefficient plus élevé de savoir. Si l'on considère l'ensemble de la période 1991‑1998, les trois catégories en déclin ont perdu environ 53 100 membres, tandis que les trois autres ont enregistré un gain net d'environ 3 200 employés.

Parmi les groupes qui montre une expansion générale, soulignons que le groupe de la Direction a vu sa taille diminuer tant avant que pendant l'Examen des programmes. Ce recul, équivalant au tiers environ de l'effectif total du groupe durant cette période, a été plus que compensé depuis. Le groupe Administration et service extérieur n'a, en réalité, connu qu'un ralentissement temporaire de sa croissance durant l'Examen des programmes, avec une baisse d'environ 1 %. Il y a eu un repli de la catégorie Scientifique et professionnelle, mais celle‑ci a rebondi et connu une progression marquée depuis.

Changements par groupe de classification

Nous examinons maintenant l'évolution des groupes de classification ayant au moins 2 000 membres en mars 2003. L'examen repose sur les données de l'Appendice M^[31].

Les figures 2021 à 2023 illustrent nombre des tendances décrites dans cette section. Les groupes où les réductions ont été les plus rapides, soit ceux qui ont subi une baisse d'au moins 20 %, apparaissent à la figure 2021. Tous font partie des anciennes catégories du Soutien administratif et de l'Exploitation.

Figure 2021
Évolution des effectifs des groupes ayant connu une décroissance d'au moins 20 %*, 1991 à 2003

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Figures 2022 et 2023
Évolution des effectifs des groupes ayant connu une croissance d'au moins 50 %*, 1991 à 2003

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Dans la perspective de la taille absolue, les principaux groupes de classification touchés (ceux qui on perdu au moins 2 000 membres) sont les suivants :

(CR) Commis aux écritures et règlements	‑16 629
(ST) Sténographie et dactylographie	‑10 736
(GL) Manœuvres et hommes de métier	‑8 221
(GS) Services divers	‑5 905
(DA) Traitement mécanique des données	‑2 058

Ces groupes ont perdu ensemble plus de 43 500 membres entre 1991 et 2003.

Les groupes ayant connu la croissance la plus rapide (au moins 50 %) entre 1991 et 2003 sont énumérés aux figures 2022 et 2023.

Quatre groupes de classification, qui ont connu chacun une croissance de plus de 3 000 employés, sont à l'origine d'environ les deux tiers de l'expansion des effectifs dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts :

Groupe	Croissance
(CS) Systèmes d'ordinateurs	9 584
(AS) Services administratifs	9 645
(PM) Administration des programmes	6 530
(ES) Économie, sociologie et statistiques	3 022

Il s'agit de groupes importants et leur contribution à la croissance absolue n'est pas surprenante en principe. Il demeure que cette contribution à la croissance entre 1991 et 2003 est deux fois plus importante que la proportion de l'effectif total que ces groupes représentaient en 2003 (35 % environ).

Taux d'acceptation des incitatifs à la retraite dans le cadre de l'Examen des programmes

Pour la période de réduction des effectifs qui a suivi l'Examen des programmes au milieu des années 1990, nous avons examiné l'évolution des taux de départ dans les divers groupes de classification des employés en vertu des deux programmes institués pour faciliter les réductions de personnel. Au total, près de 35 500 employés ont participé à ces programmes.

Le Programme de la prime de départ anticipé (PDA) prévoyait le versement d'un montant forfaitaire en espèces aux employés qui acceptaient de quitter volontairement la fonction publique. Ce montant variait selon le salaire de l'employé, son âge, ses années de service et les prestations de pension auxquelles il avait droit. Environ 19 700 employés ont participé à ce programme.

Le Programme d'encouragement à la retraite anticipée (ERA) supprimait les pénalités relatives aux années de service dans le cas des employés âgés d'au moins 50 ans qui décidaient de prendre leur retraite avant la date où ils devenaient normalement admissibles à le faire. Environ 12 700 employés ont participé à ce programme.

Sont également intervenues les politiques générales intégrées à la Directive sur le réaménagement des effectifs (DRE) et à la Politique de transition dans la carrière pour les cadres de direction (PTCCD).

Nous avons fait l'hypothèse qu'une fraction disproportionnée d'employés des groupes en régression ont participé à ces programmes. On peut voir une faible tendance en ce sens au tableau 2024, bien qu'elle ne soit pas marquée pour les groupes les plus importants. Par exemple, la proportion des participants du groupe Commis aux écritures et règlements (CR) (6 852 sur 35 557 ou 19,2 %) était moindre que leur proportion au sein de la fonction publique (22,4 %) en mars 1995, tout de suite après l'annonce des objectifs de réduction des effectifs. Il y avait aussi sous‑représentation du deuxième groupe le plus important, Administration des programmes (PM) : les membres de ce groupe ont représenté 11,4 % des participants aux programmes de la PDA et de l'ERA alors qu'ils constituaient 15,7 % de l'effectif en mars 1995.

Par contre, une proportion nettement plus importante des membres des groupes en régression de plus petite taille a quitté la fonction publique. C'est notamment le cas des groupes Services divers (GS) et Manœuvres et hommes de métier (GL). À titre d'exemple, la proportion d'employés du groupe GS ayant quitté (35,6 %) était dix fois supérieure à la part de ce groupe au sein de l'effectif en mars 1995. Dans le cas du groupe Direction (EX) et du groupe Administration du personnel (PE), le ratio s'établissait à environ 15 pour 1 entre la proportion des départs et la proportion de la population en mars 1995. Fait moins dramatique à signaler, la participation aux programmes PDA et ERA du groupe Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST) (4,8 %) était également supérieure à sa part de la population en mars 1995 (4,0 %).

Tableau 2024 Participants au Programme d'encouragement à la retraite anticipée (ERA) et au Programme de la prime de départ anticipée (PDA), par groupe de classification
Groupes*	PERA	PDA**	DRE	PTCCD	Total des programmes de départ	Taux d'adhésion %	% de l'effectif en mars 1995
CR	2 172	4 093	587	0	6 852	13,6	22,4
PM	2 178	1 477	379	2	4 036	11,4	15,7
GL	697	2 629	185	0	3 511	28,9	5,4
AS	1 432	1 276	247	0	2 955	19,0	6,9
GS	340	2 138	90	0	2 568	35,6	3,2
EG	743	965	127	0	1 835	24,9	3,3
ST	478	1 121	137	0	1 736	19,4	4,0
PE	355	258	47	0	660	20,8	1,4
EN	200	400	42	0	642	22,1	1,3
EX	584	25	6	371	986	26,4	1,7
CS	185	287	47	0	519	7,0	3,3
ES	155	146	30	0	331	11,1	1,3
Autres groupes	3 182	4 916	807	21	8 926	13,1	30,2
Total	12 701	19 731	2 731	394	35 557	15,8	100,0
* Domaine du noyau de la fonction publique seulement. ** Comprend le Programme de réduction du personnel civil du MDN d'avril 1994 à mars 1996, qui a été remplacé par le programme de la PDA à compter d'avril 1996. Note : DRE = Directive sur le réaménagement des effectifs; PTCCD = Politique de transition dans la carrière pour les cadres de direction.

À l'opposé, dans les groupes enregistrant la croissance la plus rapide, relativement peu d'employés ont participé aux programmes PDA et ERA. Il s'agit notamment des groupes Systèmes d'ordinateurs (CS) et Économie, sociologie et statistiques (ES). Dans le cas de ces groupes, le taux d'adhésion aux primes de départ était respectivement de 7 % et de 11,1 %, ce qui est de beaucoup inférieur au taux d'adhésion moyen de 15,8 %. Leur proportion des participants aux programmes PDA et ERA était aussi nettement inférieure à leur part de l'effectif en mars 1995, soit 1,5 % contre 3,3 % de l'effectif de mars 1995 (pour le groupe CS) et 0,9 % contre 1,3 % (pour le groupe ES), respectivement.

Notre conclusion générale à ce propos est que la période de réduction des effectifs dans le cadre de l'Examen des programmes a, tout au plus, contribué modestement à un processus de transformation beaucoup plus vaste qui avait déjà débuté à cette époque et qui s'est poursuivi par la suite.

Les données présentées dans cette section nous amènent à formuler trois observations. D'abord, les hausses et les baisses constatées par groupe de classification permettent de voir plus clairement encore la corrélation entre la croissance des groupes et la concentration relative de savoir associée au travail de leurs membres que l'analyse par catégorie d'employés. Une évolution de cette ampleur découle forcément d'une transformation en profondeur de la nature de la fonction publique. Ensuite, le fait qu'il y ait eu réduction de plus de 40 000 employés dans cinq groupes seulement, alors qu'une croissance nette équivalente se produisait dans l'ensemble de la fonction publique signifie que des milliers d'employés ont changé de groupe. Le meilleur exemple de cette tendance est le mouvement des employés des catégories ST et CR vers le groupe de classification AS. Le groupe Secrétariat, sténographie et dactylo (ST) semble en voie de disparition, ayant connu un déclin de 82 % en douze ans. Sur les 670 employés du groupe ST qui ont été reclassifiés en 2002, tous sauf 29 sont allés vers un autre groupe, soit CR soit AS. Enfin, de façon générale, les salaires sont plus élevés dans les groupes en croissance que dans ceux en régression, ce qui concourt inévitablement à l'augmentation du salaire moyen dans la fonction publique.

Changements dans la répartition des employés par niveau au sein des groupes de classification

Nous avons étudié de façon détaillée l'évolution de la répartition des employés par niveau au sein des groupes professionnels, afin de déterminer si des niveaux de classification plus élevés sont à l'origine de la tendance à la hausse des salaires moyens. L'appendice G^[32] indique l'effectif à chaque niveau de 13 groupes professionnels qui représentent au total les deux tiers de l'effectif actuel de la fonction publique, pour certaines années choisies entre 1991 et 2003. Il renferme aussi des diagrammes à barres comparant les pourcentages des effectifs à chaque niveau en 1991, 1998 et 2003.

Cette analyse révèle essentiellement une grande stabilité de la répartition en pourcentage des employés par niveau, pour la plupart des niveaux et des groupes. La figure 2025 illustre bien ce point pour le groupe Administration des programmes (PM). En dépit d'une croissance d'ensemble de 20 % environ entre 1991 et 2003, qui a fait grimper l'effectif de ce groupe à près de 38 300 employés en mars 2003, la répartition de base est demeurée à peu près inchangée. Les seules tendances discernables sont peu marquées : la proportion d'employés appartenant au niveau 1 est passée de 25 % à 22 %; celle des employés des niveaux 4 et 5 a augmenté, passant de 11 % à 13 % et de 7 % à 9 %, respectivement.

La répartition est demeurée à peu près aussi stable dans le groupe Gestion financière (FI) : pour chacun des quatre niveaux de ce groupe, la proportion d'employés a varié d'au plus 2 % entre 1991 et 2003.

La figure 2026 montre que le groupe de classification des Commis aux écritures et règlements (CR), par contre, affiche nettement une tendance allant des niveaux inférieurs vers les niveaux supérieurs. En dépit d'une baisse de 28 % de ses effectifs, déjà mentionnée, le groupe CR demeure le plus important avec environ 43 300 membres en mars 2003 dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Le niveau CR 1 était déjà disparu dans les faits en 1991. La proportion d'employés appartenant aux niveaux 2 et 3 est passée de 15 % à 6 % et de 35 % à 24 %, respectivement. À l'opposé, la proportion d'employés du niveau 4 est passée de 37 % à 47 %, tandis qu'elle a presque doublé pour le niveau 5 (12 % à 23 %). De tels changements au sein d'un groupe comptant autant de membres ont certes engendré des pressions à la hausse sur le salaire moyen de la fonction publique.

Comme l'indique la figure 2027, le groupe Administration du personnel (PE) est un autre cas où la composition de l'effectif a évolué vers les niveaux supérieurs. Pendant que la proportion d'employés des niveaux 2 et 3 diminuait, de 19 % à 12 % et de 42 % à 29 % respectivement entre 1991 et 2003, elle augmentait aux niveaux supérieurs : de 20 % à 28 % pour le niveau 4, de 11 % à 16 % pour le niveau 5 et de 5 % à 9 % pour le niveau 6.

Figure 2025
Groupe Administration des programmes (PM), répartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2026
Groupe Commis aux écritures et règlements (CR), répartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2027
Groupe Administration du personnel (PE), répartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2028
Groupe Services administratifs (AS), répartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Les choses sont moins tranchées lorsqu'on examine d'autres groupes. Ainsi, dans le groupe Services administratifs (AS), on constate une hausse de la proportion d'employés appartenant au niveau 1 (de 18 à 23 %) et au niveau 2 (de 25 à 31 %), mais une baisse relative dans le cas des deux niveaux suivants, tandis que les niveaux supérieurs sont demeurés à peu près inchangés. Même s'il nous a été impossible de procéder à une analyse détaillée des mouvements d'employés, il ressort clairement des données anecdotiques disponibles que l'accroissement de la proportion des membres du groupe AS aux deux niveaux inférieurs est la conséquence de l'arrivée d'employés appartenant auparavant aux groupes CR et ST.

On observe deux autres tendances intéressantes, relativement aux groupes Systèmes d'ordinateurs (CS) et Direction (EX). La structure du groupe CS est demeurée à peu près stable pour les trois niveaux intermédiaires, bien que ce groupe soit celui qui ait connu la croissance la plus rapide, tandis que la proportion des membres de ce groupe qui se trouve au niveau CS 1 est passée de 19 % à 24 %. La proportion des employés du groupe CS au niveau 5 est demeurée peu élevée, à 2 %, mais le nombre d'employés à ce niveau est tout de même passé de 16 à 262 en 12 ans, ce qui est digne de mention. Dans le cas du groupe Direction, la proportion d'employés faisant partie du niveau 1^[33] a fléchi de 65 % à 53 %; au niveau 2, elle est passée de 18 % à 25 % et, au niveau 3, de 10 % à 16 %. La proportion observée aux deux niveaux supérieurs est demeurée inchangée, à 5 % et 2 %, respectivement.

Ayant acquis une meilleure compréhension de la croissance de l'emploi et de l'évolution de la classification qui ont contribué aux changements observés dans les salaires dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, nous passons maintenant à l'analyse du changement structurel qui est à l'origine des changements survenus tant dans l'emploi que dans le salaire moyen.