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ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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3. Pourquoi l'emploi total et le salaire moyen ont‑ils augment

Nous examinons ici la question de l'augmentation des salaires et des niveaux d'emploi de faon plus approfondie, dans les limites des donnes disponibles, en analysant tour de rle :

  • la gestion des rductions d'effectifs suite l'Examen des programmes,
  • les transferts de fonctions et d'employs d'autres employeurs, 
  • l'augmentation des dpenses consacres aux marchs de services,        
  • l'accroissement des dpenses pour du personnel supplmentaire ou des augmentations de salaire,
  • les changements dans la composition des effectifs.

Gestion des rductions d'effectifs suite l'Examen des programmes

Les rductions d'effectifs effectues entre 1994 et 1998 dans la foule de l'Examen des programmes ont t gres au niveau des ministres. Les dcisions concernant les postes liminer ont souvent t prises par des personnes dont le niveau hirarchique se situait un ou plusieurs chelons sous celui du sous‑ministre. Les motifs justifiant ces dcisions taient sans doute varis, mais il semble que, dans bien des cas, on ait rduit davantage le nombre de postes que la charge de travail, ce qui a engendr de pressions au niveau de la charge de travail, dont les effets se sont ventuellement manifests par une reprise de l'expansion de la taille de la fonction publique.

Au cours de la priode de l'Examen des programmes, le Programme de la prime de dpart anticip et le Programme d'encouragement la retraite anticipe ont encourag les employs dmissionner ou prendre une retraite htive, en vue de rpondre au besoin de rduire la taille de la fonction publique. L'effet de ces mesures incitatives sur la composition du lieu de travail est dcrit dans la dernire section du prsent chapitre, o nous examinons les changements survenus dans la composition des effectifs.

L'Examen des programmes a entran la rduction la plus spectaculaire des effectifs et des cots de la fonction publique fdrale dans l'histoire moderne. L'effectif total des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a flchi d'un sommet de 245 100 en 1992‑1993 un creux de 194 800 en 1994‑1995. Bien que la taille de la fonction publique ait largement retrouv son niveau antrieur depuis cette poque, la composition nouvelle des effectifs correspond mieux aux besoins actuels, alors que certains groupes professionnels ont vu leur taille diminuer tandis que d'autres ont pris de l'expansion. Encore une fois, ce phnomne est examin plus en dtail dans la dernire section du prsent chapitre.

Transferts de fonctions et d'employs d'autres employeurs

Certaines rductions d'effectifs survenues au fil des ans dans la fonction publique n'taient en fait que des transferts de fonctions d'autres employeurs. titre d'exemple, Transports Canada comptait environ 20 700 employs en mars 1990. Ce chiffre est tomb 4 300 employs en mars 2000, puis a remont 4 670 en mars 2003. Plus de la moiti de cette rduction d'effectifs de plus de 16 000 employs[14] dcoulait de la privatisation de fonctions cls, notamment les suivantes :

  • En 1996, environ 6 000 employs dont le travail tait reli au systme national de navigation arienne (contrle de la circulation arienne) ont t transfrs une nouvelle socit prive, NAV CANADA.
  • Au cours de la seconde moiti des annes 1990, environ 2 500 employs ont t transfrs des administrations aroportuaires locales et des centaines d'autres[15], lis l'administration des ports, ont t transfrs d'autres employeurs.

Ces transferts ont entran une rduction relle de l'activit fdrale, car les nouvelles entits financent leurs activits au lieu de compter sur des crdits fdraux, sauf dans la mesure o l'tat fdral est lui‑mme l'un des utilisateurs des services fournis.

Les transferts de fonctions des entreprises prives dont le gouvernement fdral demeure le principal client entrent dans la catgorie des  autres modes de prestation des services . Dans bien des cas, les cots du gouvernement fdral ne correspondent plus la rmunration verse, mais plutt au prix d'achat des biens ou des services, bien que le cot pour les contribuables ait pu diminuer.

Ainsi, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a privatis au moins deux services qui correspondent cette description, la gestion des biens et les services d'imprimerie. Dans le premier cas, 470 employs environ ont t transfrs en 1998 une nouvelle entreprise, Brookfield Lepage Johnson Controls (BLJC). Cette entreprise, qui les 13 premiers marchs dans ce domaine ont t octroys, fournit la plus grande partie des services de gestion des biens et des installations dans plus de 300 immeubles appartenant l'tat. En 2002‑2003, la valeur des services obtenus de BLJC avoisinait les 300 millions de dollars, ce qui, selon le ministre, permet des conomies annuelles de plus de 30 millions de dollars.

Dans le second cas, TPSGC a vendu le Groupe Communication Canada (GCC), autrefois l'Imprimeur de la Reine, la Corporation St‑Joseph. Au dbut de 1997, quelque 600 employs de TPSGC ont commenc travailler pour cet employeur priv. Les dpenses relies au personnel de GCC au cours de son dernier exercice d'activit (1996‑1997) atteignaient environ 60 millions de dollars. En 2002‑2003, la valeur des marchs d'impression qui auraient t confis GCC par le pass s'est tablie environ 14,4 millions de dollars[16].

Une autre forme de transfert est la cession de services du gouvernement fdral aux administrations provinciales et territoriales. Le principal exemple de cession au cours de la priode tudie est celui des accords de mise en valeur de la main‑d'œuvre instaurs en 1997 et 1998. Aux termes de six accords de ce genre, quelque 1 700 employs de Dveloppement des ressources humaines Canada ont t transfrs cinq gouvernements provinciaux et une administration territoriale. La valeur approximative des salaires des employs transfrs tait de 67 millions de dollars. Toutefois, le gouvernement fdral a continu d'assumer indirectement le cot de ces employs sous la forme de paiements de transfert en application de la partie II de la Loi sur l'assurance‑emploi.

Il faut retenir de ces commentaires que l'emploi total dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts en 2002‑2003 ne peut tre compar rigoureusement avec le chiffre de 1990‑1991. Si l'on tient compte des privatisations ou des transferts d'autres administrations dont le gouvernement fdral demeure en ralit la source de financement, le nombre total d'emplois en 2002‑2003 serait d'au moins 2 750[17] plus lev, un cot salarial annuel d'au moins 145 millions de dollars.

Augmentations des dpenses consacres aux marchs de services

L'volution des dpenses fdrales lies diffrentes formes de marchs de services est un autre facteur, plus important mais plus ambigu, influant sur l'expansion de la fonction publique. La valeur totale[18] des marchs de services octroys en 1991‑1992 tait d'environ 2,8 milliards de dollars; en 2002[19], ce montant atteignait quelque 7,6 milliards de dollars, une hausse de plus de 170 %. En fait, il y a eu des fluctuations considrables d'une anne l'autre, comme le rvle la figure 2015. La valeur la plus leve a t enregistre en 1998 — 8,1 milliards de dollars — mais elle englobait un march exceptionnellement important d'environ 2,7 milliards de dollars pour des services d'entranement des pilotes de l'OTAN. Cela dit, la tendance a gnralement t la hausse. Une autre faon de voir les dpenses consacres aux marchs de services est d'analyser les donnes des Comptes publics pour l'article courant 04,  Services professionnels et spciaux [20]. Les dpenses totales ce poste taient d'environ 4,8 milliards de dollars en 1993‑1994 et elles ont vari entre 4 et 5 milliards de dollars jusqu'en 1997‑1998; par la suite, elles ont grimp 5,2 milliards de dollars en 2000‑2001 et 7,6 milliards de dollars en 2002‑2003.

Ces chiffres englobent la fois les marchs conclus avec des fournisseurs de l'extrieur et les ententes contractuelles entre ministres. Une analyse plus pousse des donnes a permis de circonscrire les marchs conclus avec des fournisseurs externes. Les rsultats sont prsents la figure 2015. De 1993‑1994 1997‑1998, le total a oscill entre 3,2 et 3,6 milliards de dollars. Par la suite, il a augment pour atteindre quelque 5,4 milliards de dollars en 2002‑2003, une hausse approximative de 2 milliards de dollars.

Figure 2015
Valeur totale des marchs de services du gouvernement fdral, selon l'anne de l'approbation, 1991‑1992 2002* et dpenses consacres aux marchs de services externes selon les Comptes publics, 1993‑1994 2002‑2003

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Valeur totale des marchs de services du gouvernement fdral

* Voir la note 7 qui fait tat de certaines rserves concernant l'information prsente dans cette figure.

Hausses de taux et augmentations du volume de travail

Tout bien considr, la meilleure approche est de nous concentrer sur les chiffres des Comptes publics concernant les marchs de services externes, qui font tat de dpenses relles, contrairement aux donnes sur les marchs approuvs. Afin d'interprter correctement ces chiffres, il faut tablir dans quelle mesure l'accroissement des cots dcoule des hausses des taux de rmunration quotidiens moyens plutt que des augmentations du volume de travail confi des tiers par voie de contrat.

Nous disposons de deux indicateurs trs approximatifs des taux d'impartition. Le premier a trait aux marchs de services juridiques. Les taux horaires de rmunration n'ont pas chang depuis 1990, de sorte que la progression enregistre dans l'utilisation des mandataires de la Couronne entre 1997‑1998 et 2002‑2003[21] doit tre en bonne partie attribuable l'augmentation du volume de travail. Les dpenses lies ces services sont passes d'environ 38,2 millions de dollars en 1997‑1998 environ 63,3 millions de dollars en 2002‑2003. Si l'on suppose un taux quotidien moyen de rmunration de 1 000 $, l'cart entre ces deux chiffres correspond quelque 125 annes‑personnes de travail juridique additionnel.

Le deuxime indicateur est tir de l'exprience de Conseils et Vrification Canada (CVC). Cet organisme, qui faisait partie de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), excutait des activits dont la valeur se chiffrait, en 2002‑2003, quelque 120 millions de dollars, soit entre 3 et 5 % du volume de travail dans les domaines gnraux o il est prsent. De 1997‑1998 2002‑2003, les taux quotidiens de CVC ont augment dans une proportion de 20  25 %; l'examen d'un petit chantillon de sous‑traitants montre que les changements ont vari de presque rien beaucoup plus que cette proportion. Selon des observateurs avertis du domaine de la gestion de l'information et de la technologie de l'information, les taux de prestation de services de conseils sur le march d'Ottawa ont culmin la fin de 1999 avant de redescendre leur niveau du milieu des annes 1990.

Partant de l, nous faisons une estimation trs gnrale de l'augmentation du volume de travail, reprsente par l'augmentation de prs de 2 milliards de dollars des dpenses consacres aux marchs de services octroys l'externe entre 1997‑1998 et 2002‑2003 (d'aprs les chiffres des Comptes publics). En majorant la proportion de la hausse attribuable l'augmentation des taux quotidiens enregistre par CVC pour qu'elle corresponde 33 % du total — de faon obtenir une estimation prudente —, nous avons calcul que la hausse des dpenses dcoulant de l'augmentation du volume de travail se chiffrait environ 1,4 milliard de dollars. un taux quotidien moyen approximatif de 800 $, cela quivaut 8 750 annes‑personnes de travail.

Sur la base de ces estimations approximatives, nous en dduisons que l'augmentation des dpenses fdrales pour les marchs de services durant cette priode, combine aux services privatiss ou transfrs mais dont le gouvernement fdral assure encore le financement, quivaut au moins 10 000 annes‑personnes, ce qui est presque certainement un chiffre conservateur.

Nous n'tudierons pas ce point plus avant dans le prsent rapport. Cependant, comme nous ciblons directement l'expansion de la fonction publique, nous devons garder l'esprit que l'volution de l'emploi dans la fonction publique ne rend pas compte de la totalit de l'accroissement du volume de travail correspondant aux services acquis par le gouvernement fdral. En consquence, nous pouvons affirmer qu'en 2002‑2003, la  taille effective  de l'administration fdrale tait au moins aussi grande qu'en 1990‑1991.

Accroissement des dpenses li au personnel supplmentaire ou aux hausses de salaire

L'augmentation du nombre de fonctionnaires peut avoir deux causes.

La premire est l'approbation politique de nouvelles dpenses par suite d'une dcision du Cabinet concernant le financement d'une nouvelle initiative ou d'une dcision du Conseil du Trsor sur le financement d'un programme existant. Ces dcisions doivent tre approuves par le Parlement dans le cadre du processus des budgets de dpenses.

La seconde est la dcision prise par les gestionnaires ministriels d'imputer des postes salariaux des fonds affects initialement des postes non salariaux l'intrieur des budgets approuvs. Dans les deux cas, le changement correspond au solde net des hausses et des baisses approuves.

Approbation de principe des nouvelles dpenses

L'examen des budgets des dpenses par le Cabinet et le Parlement se droule le plus souvent un trs haut niveau. Il appartient au Conseil du Trsor, et plus particulirement son Secrtariat, d'tudier le dtail des plans de dpenses et d'approuver l'affectation des fonds des domaines de dpenses particuliers, appels  articles courants , dont le premier (01) concerne le personnel.

Pour des raisons d'ordre pratique, nous mettons l'accent sur la croissance observe depuis la fin de l'Examen des programmes, soit de 1997‑1998 2002‑2003. Un examen dtaill des hausses et des baisses survenues durant la priode o s'est droul l'Examen des programmes et avant serait certes digne d'intrt, mais c'est la croissance de l'emploi au cours des cinq exercices en question qui doit retenir l'attention pour comprendre l'origine des investissements actuels dans la rmunration au sein du secteur fdral.

Le tableau 2016 fournit des prcisions sur l'accroissement du nombre d'employs et de la masse salariale dans les ministres o l'effectif a augment de 500 employs ou plus entre 1997‑1998 et 2002‑2003.

Tableau 2016

Hausses du nombre d'employs et de la masse salariale dans les ministres o l'effectif a augment de 500 employs ou plus entre 1997‑1998 et 2002‑2003

Ministre

Employs

 

quivalent salarial (M $)

1997‑1998

2002‑2003

Croissance
(N)

Croissance
%

1997‑1998
$ courants

1997‑1998
($ constants 2002‑2003)

2002‑2003
$ courants

Croissance en % ($ constants 2002‑2003)

Agence des douanes
et du revenu du Canada

40 437

48 927

8 490

21

1 541

1 719

2 381

39

Sant Canada

6 014

8 800

2 786

46

279

312

507

63

Service correctionnel

12 160

14 568

2 409

20

485

541

732

35

Agriculture et Agroalimentaire*

8 651

10 909

2 258

26

375

419

589

41

Justice

2 556

4 754

2 198

86

145

162

324

101

Dveloppement des ressources humaines

22 133

23 950

1 818

8

814

908

1 182

30

GRC (personnel civil)

3 461

4 810

1 350

39

105

117

204

75

Citoyennet et Immigration

3 815

5 154

1 340

35

150

167

261

56

Travaux publics et Services gouvernementaux

11 623

12 872

1 249

11

507

566

716

27

Affaires trangres et Commerce international**

3 794

5 036

1 242

33

179

199

286

43

Patrimoine canadien**

5 168

6 210

1 043

20

204

228

302

33

Environnement Canada

4 607

5 619

1 012

22

237

265

342

29

Statistique Canada

5 118

6 017

899

18

223

249

330

33

Pches et Ocans

9 901

10 798

897

9

422

471

564

20

Industrie Canada

4 727

5 613

886

19

228

254

335

32

Affaires indiennes et du Nord canadien

3 242

3 936

695

21

151

169

228

35

Ressources naturelles Canada

3 869

4 538

670

17

199

222

280

26

Conseil national de recherches du Canada

3 236

3 853

618

19

158

176

227

29

Total partiel

154 508

186 365

31 857

21

6 402

7 144

9 791

37

Autres ministres

43 133

48 029

4 895

11

1 798

2 006

2 594

29

Total pour les ministres

197 642

234 393

36 751

19

8 200

9 150

12 384

35

* Comprend l'ACIA.
** Comprend le Bureau des passeports en 2002‑2003.
*** Comprend l'Agence Parcs Canada en 2002‑2003.

Au total, sur une augmentation nette de quelque 37 000 employs dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, 31 900 employs se sont joints ces 18 ministres et organismes, soit plus de 85 % du total. Les cinq premiers ministres et organismes — l'Agence des douanes et du revenu du Canada, Sant Canada, Service correctionnel Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada (y compris l'Agence canadienne d'inspection des aliments) et Justice Canada — ont accapar plus de 18 000 nouveaux employs nets, soit prs de la moiti de la croissance totale.

Les augmentations correspondantes de la masse salariale dont fait tat le tableau 2016 refltent l'incidence des salaires additionnels et des hausses salariales. Pour tablir la mesure dans laquelle la croissance de l'effectif au cours de ces exercices dcoule d'approbations de dpenses par le Cabinet ou le Conseil du Trsor, nous avons analys les nouveaux fonds affects aux salaires en vertu d'autorisations du Conseil du Trsor pour la priode allant de 1997‑1998 2002‑2003[22] dans cinq organisations : l'ADRC, Sant Canada, Service correctionnel Canada, Justice Canada, et Citoyennet et Immigration Canada. Les approbations dont il est question figuraient dans les mises jour annuelles des niveaux de rfrence de ces ministres et organismes. Notre liste n'est pas complte car nous n'avons pas cherch inclure les postes figurant dans les budgets supplmentaires des dpenses (bien que, avec le temps, ces postes soient intgrs aux budgets principaux des dpenses s'ils persistent sur plusieurs exercices) et mme pour les budgets principaux des dpenses, il est presque sr que nous avons omis certains postes.

Agence des douanes et du revenu du Canada

L'Agence des douanes et du revenu du Canada (avant 1999, Revenu Canada, et aujourd'hui l'Agence du revenu du Canada) a vu son effectif augmenter d'environ 8 500 employs de 1997‑1998 2002‑2003[23]. Le budget salarial de l'organisme a augment d'environ 850 millions de dollars durant cette priode, dont 380 millions de dollars sont attribuables l'approbation de nouvelles initiatives par le Conseil du Trsor ou l'augmentation des cots de fonctionnement[24].

Cinq des raisons[25] qui expliquent ces hausses sont dcrites dans ce qui suit.

Excution des budgets fdraux annuels et adoption ou rvision de lois

L'augmentation nette des cots salariaux attribuable des mesures budgtaires ou lgislatives au cours des cinq exercices examins se chiffre 100 millions de dollars environ, ce qui comprend les sommes requises pour mettre en œuvre les changements fiscaux ou donner suite aux rvisions apportes des lois comme la Loi sur l'assurance‑emploi, laLoi sur le Rgime de pensions du Canada ou la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, nombre de ces domaines ont fait l'objet de rformes en profondeur. Sont inclus ici diffrents investissements lis l'initiative du Gouvernement en direct, dont les modalits de production de dclarations de revenu via le Web, des options de libre‑service et la simplification des exigences lies la masse salariale imposes aux entreprises.

Renouvellement des capacits oprationnelles

Les augmentations salariales nettes dans ce vaste domaine ont atteint quelque 155 millions de dollars. Elles sont attribuables principalement l'examen de la gestion des ressources men par PriceWaterhouseCoopers en 2000. Cet examen a port sur les activits et les ressources de l'ADRC au cours des cinq annes prcdentes et comportait une projection des priorits et des ressources requises pour les cinq annes suivantes. Une augmentation du financement a t approuve pour faire face aux pressions lies la charge de travail et moderniser et renforcer les services fonctionnels de l'ADRC. Celle‑ci s'est engage en retour raliser des gains de productivit et accrotre ses revenus.

Scurit frontalire et lutte contre la contrebande

la suite des vnements du 11 septembre 2001, plus de 50 millions de dollars ont t consacrs au renforcement de la scurit la frontire, ainsi qu' d'autres mesures de scurit publique et de lutte contre le terrorisme, sans oublier le contrle des produits du tabac et la lutte contre la contrebande.

Coopration fdrale‑provinciale

Plus de 40 millions de dollars en crdits salariaux nets ont t approuvs pour l'excution du programme de la Prestation nationale pour enfants ainsi que pour les initiatives d'harmonisation des taxes de vente mises en œuvre dans certaines provinces.

Observation et excution

Des crdits de prs de 30 millions de dollars ont t approuvs pour l'intensification des vrifications, y compris les vrifications internationales, le recouvrement des comptes dbiteurs et d'autres mesures gnrales d'application des lois fiscales.

Sant Canada

Au cours de la mme priode de cinq ans, le nombre d'employs de Sant Canada a augment d'environ 2 800. En dollars courants, la hausse salariale a t de quelque 230 millions de dollars, dont un somme nette de prs de 70 millions de dollars dcoulant de l'approbation officielle d'initiatives nouvelles ou du financement de postes de cot prcis. Les approbations taient lies aux cinq domaines dcrits dans ce qui suit.

Politique et rglementation en matire de sant

La ncessit de renforcer la gouvernance, la surveillance et la rglementation du systme de collecte et de distribution du sang a grandement concouru une hausse nette de prs de 33 millions de dollars de la masse salariale de Sant Canada entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Parmi les autres priorits finances sous cette rubrique, il y a l'amlioration du systme d'approbation des mdicaments et la Stratgie nationale sur le sida.

Services de sant

Une somme nette d'environ 14,5 millions de dollars a t approuve pour l'amlioration ou le lancement de diffrents programmes dans des secteurs comme l'Infostructure canadienne de la sant, le Programme d'action communautaire pour les enfants, la nutrition prnatale, la rduction de l'usage du tabac et la lutte au diabte.

Observation et gestion du risque

Des crdits additionnels nets de 10 millions de dollars ont t fournis pour amliorer les services de sant destins aux Premires nations et pour renforcer les rglements et les programmes en matire de scurit et de prvention ayant trait, par exemple, la salubrit des aliments, la lutte antiparasitaire et au contrle des substances toxiques.

Recherche

Le budget salarial a t major d'un montant net de quelque 9,5 millions de dollars en vue de promouvoir la recherche et l'innovation dans le domaine de la sant.

Capacit administrative

Des fonds nets de 2 millions de dollars environ ont t injects en salaires pour la modernisation des systmes de technologie de l'information et le renforcement de l'infrastructure administrative du ministre. (Cette injection faisait suite une hausse de plus de 16 millions de dollars approuve en 1996‑1997, juste avant la priode tudie.)

Service correctionnel Canada

L'effectif de Service correctionnel Canada a augment d'environ 2 400 employs durant la priode considre. La masse salariale s'est accrue d'environ 250 millions de dollars, dont approximativement 110 millions de dollars dcoulant de l'approbation de mesures de financement oprationnel et stratgique. Les trois principaux domaines de croissance sont dcrits dans ce qui suit.

Soins et logement destins aux dlinquants

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, une augmentation nette de quelque 50 millions de dollars en salaires a t accorde pour le Plan national d'immobilisations, de logement et d'oprations de SCC. Par suite de changements relatifs au niveau de scurit et l'utilisation des cellules, le Plan a financ des besoins lis au logement, aux soins aux dlinquants, au soutien oprationnel, aux services correctionnels communautaires et l'infrastructure connexe, notamment dans le domaine de la technologie de l'information.

Politique d'excution

Des crdits salariaux de quelque 34 millions de dollars ont t approuvs, aux fins de

  • concevoir et mettre l'essai de nouvelles approches pour rduire le taux de rcidive et amliorer la scurit publique,
  • donner suite aux proccupations concernant les dlinquants autochtones, qui sont surreprsents au sein du systme correctionnel,
  • aider les collectivits au niveau de la rintgration scuritaire des dlinquants leur libration,
  • tablir un Rseau canadien d'information pour la scurit publique.

Intgrit des programmes

Des crdits salariaux nets additionnels d'environ 27,5 millions de dollars ont t prvus pour la formation du personnel administratif et le financement d'autres mesures dans des domaines comme les finances, la gestion des ressources humaines, la vrification et l'valuation, et la gestion des dossiers.

Justice Canada

Le ministre de la Justice a vu sa taille presque doubler, son effectif augmentant d'environ 2 200 employs entre 1997‑1998 et 2002‑2003, par rapport un effectif de rfrence de 2 550 employs en 1997. La masse salariale du ministre s'est accrue de 180 millions de dollars, dont plus de 80 millions de dollars en hausses budgtaires pour des initiatives stratgiques et oprationnelles. Les cinq domaines viss par ces approbations sont dcrits dans ce qui suit.

Intgrit des programmes

Une augmentation nette des budgets salariaux d'environ 46 millions de dollars a t autorise afin d'accrotre la capacit du ministre en rapport avec la planification stratgique, les projets pilotes de gestion du risque juridique, les systmes et technologies de gestion de l'information et l'amlioration de la gestion des ressources humaines.

Programmes sociaux

La masse salariale a t accrue d'un montant net d'environ 10,5 millions de dollars au titre d'activits supplmentaires touchant notamment au renouvellement du systme de justice pour les jeunes, la prvention du crime, l'aide aux victimes, l'aide aux enfants et aux lois sur la famille axes sur l'enfant, sans oublier la justice autochtone.

Contentieux et poursuites

Une hausse nette des salaires d'un peu plus de 10 millions de dollars a t accorde dans ces deux domaines pour la gestion des dossiers et les activits de dfense des causes. Les dpenses connexes dcoulaient de facteurs comme l'augmentation du nombre de poursuites en vertu de la Loi rglementant certaines drogues et autres substances et, au chapitre du contentieux, de l'augmentation du nombre de cas d'abus dans des internats, de contestations relatives aux droits autochtones et d'affaires relies aux lois sur l'immigration.

Conseils juridiques

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, on a approuv l'injection de 8 millions de dollars additionnels pour permettre d'accrotre la capacit de Justice Canada en matire de prestation de conseils l'administration gouvernementale, en sa qualit de fournisseur de services juridiques au gouvernement fdral.

Rdaction des lois

Des crdits salariaux de prs de 5 millions de dollars ont t prvus pour rpondre la demande de services de rdaction de lois et de rglements.

Une fraction importante de la croissance de l'emploi au ministre de la Justice entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a t finance au moyen de mesures de recouvrement des cots auprs des ministres clients en contrepartie des conseils juridiques et des services de contentieux. Les cots ainsi recouvrs sont passs de 5 millions de dollars en 1997‑1998 quelque 117 millions de dollars en 2002‑2003. Les trois quarts de ces fonds sont affects aux salaires. Nous estimons donc que 80 millions de dollars au moins de la hausse de 180 millions de dollars de la masse salariale de Justice Canada durant cette priode proviennent du recouvrement des cots auprs des ministres clients. Ces derniers auront financ les cots en question dans le cadre de prsentations au Conseil du Trsor ou au Cabinet, ou encore par des raffectations internes.

Citoyennet et Immigration Canada

Citoyennet et Immigration Canada (CIC) a vu son effectif augmenter de quelque 1 300 employs et sa masse salariale, de prs de 110 millions de dollars, dont un peu plus de 70 millions de dollars ont t obtenus par le biais d'approbations du Cabinet ou du Conseil du Trsor en vue d'apporter des modifications aux politiques ou de faire face aux pressions engendres par les cots d'exploitation. Ces hausses peuvent tre rsumes pour les quatre catgories dcrites dans ce qui suit.

Scurit publique et terrorisme

Des crdits nets d'environ 31 millions de dollars ont t affects au lendemain des vnements de septembre 2001. Ces fonds ont servi principalement aux fins suivantes :

  • assurer une plus grande vigilance aux points d'entre,
  • renforcer les activits de renseignement et d'interception,
  • resserrer les contrles pour rduire la fraude,
  • amliorer les mesures de dtention et de renvoi,
  • mettre en œuvre un nouveau systme de cartes de rsident permanent.

Intgrit des programmes

Des crdits nets totalisant environ 17 millions de dollars ont t affects au renforcement gnral de l'infrastructure oprationnelle du ministre. Le financement des activits d'observation et d'interception visait compliquer la tche des personnes tentant d'entrer illgalement au Canada. Les investissements ont port sur :

  • la collecte plus pousse d'information,
  • l'intervention l'tranger (c'est‑‑dire, l'importance accrue accorde la prvention la migration illgale son point d'origine l'tranger),
  • l'amlioration des contrles et des enqutes,
  • le renvoi plus rapide des personnes non admissibles.

Lgislation et politique

Une augmentation nette d'environ 14 millions de dollars des crdits de CIC a t approuve pour la mise en œuvre de la Loi sur l'immigration et la protection des rfugis de 2001 et le rglement connexe. Les objectifs viss taient de faciliter la runification des familles, d'amliorer le systme de slection des travailleurs qualifis, d'accrotre la protection des rfugis et d'assurer la scurit de la socit canadienne.

Citoyennet

L'adoption de la nouvelle Loi sur la citoyennet a entran une augmentation nette de quelque 8,5 millions de dollars des crdits salariaux, entre autres pour les nouvelles procdures dcisionnelles au sujet des demandes de citoyennet, les appels, les rvocations et l'examen des dossiers des personnes dont les parents sont canadiens et qui sont nes ou ont t adoptes l'tranger.

Les cinq ministres et organismes cits en exemple parmi ceux ayant connu la plus forte croissance du nombre d'emplois entre 1997‑1998 et 2002‑2003 illustrent bien la diversit et la nature des motifs politiques et oprationnels l'origine de l'expansion de la fonction publique durant cette priode. De nombreux objectifs de politique publique ont ncessit des investissements dans le savoir et le dynamisme des gens en place.

Il importe de souligner que les hausses salariales dcrites prcdemment qui dcoulent d'approbations budgtaires stratgiques ou oprationnelles sont prsentes sur une base nette, c'est‑‑dire qu'elles correspondent au solde des hausses et des baisses survenues au fil des exercices. Dans chacun des ministres examins, il y a eu diverses baisses. Elles taient lies par exemple aux dernires rductions budgtaires dans la foule de l'Examen des programmes, au remboursement des avances consenties pour l'adaptation des ordinateurs et des logiciels au passage l'an 2000, aux transferts de ressources d'autres ordres de gouvernement, au report de fonds des exercices subsquents, ou encore la rduction des dpenses lies diverses initiatives. Cela dit, les rductions survenues entre 1997‑1998 et 2002‑2003 ont t relativement modestes et ne se comparent pas aux hausses observes dans la plupart des ministres.

Au total, l'cart net des ressources salariales entre 1997‑1998 et 2002‑2003 imputable l'approbation d'initiatives de politique ou de dcisions du Conseil du Trsor en vue de combler des besoins oprationnels impratifs a atteint entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars. Cela reprsente environ le tiers de l'augmentation totale d'environ 4,2 milliards de dollars courants de la masse salariale dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Budgets supplmentaires des dpenses

Nous n'avons pas tent de recenser systmatiquement les hausses salariales approuves dans les budgets supplmentaires des dpenses, mais nous avons trouv un exemple li CIC. Jusqu'en 2002‑2003, le Conseil du Trsor avait approuv des augmentations des crdits salariaux totalisant 7,4 millions de dollars environ pour la mise en œuvre du Systme mondial de gestion des cas devant remplacer et intgrer certains des systmes oprationnels du ministre et amliorer le processus dcisionnel relatif aux demandes de statut de rfugi, l'immigration et la citoyennet. Cela a ajout plus de 10 % la hausse de la masse salariale dcrite prcdemment pour CIC.

Au cours de la priode tudie, l'utilisation des Budgets supplmentaires des dpenses et des montants transfrs aux ministres partir des crdits approuvs par le Conseil du Trsor a vis principalement fournir des fonds aux ministres pour des hausses salariales approuves. Ces hausses peuvent s'expliquer par des conventions collectives ou d'autres processus de dtermination des salaires, ou encore les rglements au titre de la parit salariale. Ces mcanismes peuvent aussi servir appuyer l'embauche d'employs supplmentaires pour des initiatives nouvelles. Un bon exemple cet gard est celui des initiatives de gestion entreprises la grandeur de l'appareil gouvernemental, par exemple le Gouvernement en direct. Si l'on prend l'exemple de l'ADRC, des crdits salariaux de quelque 1,8 million de dollars ont t transfrs du Conseil du Trsor en 2000‑2001, montant qui est pass 2,5 millions de dollars au cours de l'exercice suivant. L'ADRC a reu environ 8,1 millions de dollars dans le Budget supplmentaire des dpenses de 2002‑2003 pour les cots salariaux lis diffrents projets visant faciliter l'accs ses services via Internet.

Ces exemples reprsentent tout au plus de 50 60 millions de dollars en crdits salariaux nets pour des initiatives nouvelles. Ainsi, le total des fonds affects des initiatives de politique reprsenterait environ 30 % de l'augmentation de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts.

Transferts internes

Une deuxime faon de dgager des crdits salariaux pour financer l'expansion de l'emploi consiste raffecter des fonds destins d'autres fins dans les budgets approuvs, par exemple les budgets de fonctionnement non salariaux, les budgets d'immobilisations et les budgets de subventions et contributions. Les transferts aux budgets de salaires doivent faire l'objet d'une majoration de 20 % au titre des avantages sociaux connexes; en retour, lorsqu'un montant est transfr partir des budgets prvus pour les dpenses salariales, il fait l'objet d'une majoration de 20 %, correspondant aux fonds qui n'ont pas tre consacrs aux avantages sociaux. En d'autres termes, pour effectuer un transfert des budgets d'exploitation en vue de couvrir un salaire de 50 000 $, on doit transfrer un montant de 60 000 $. Par contre, pour accrotre les budgets d'exploitation de 60 000 $, il ne faut qu'un transfert de 50 000 $ partir du budget des salaires; un transfert total de 60 000 $ sera en fait crdit.

Ces transferts peuvent s'effectuer de deux faons.

  • Il peut s'agir d'un transfert permanent, fait en collaboration avec le Secrtariat du Conseil du Trsor dans le cadre de la Mise jour annuelle des niveaux de rfrence (MJANR) et incorpor au Budget principal des dpenses.
  • Il peut s'agir aussi d'un transfert temporaire, fait en cours d'exercice, au budget des salaires. Tant que le transfert ne cause pas un dpassement des crdits approuvs, le ministre peut prendre la dcision et procder directement au transfert. Le Secrtariat du Conseil du Trsor en est inform subsquemment, lorsque le ministre fait tat du transfert afin de s'assurer que la majoration de 20 % au titre des avantages sociaux est dment effectue.

Il est important de signaler que tant la MJANR que les transferts en cours d'exercice au budget des salaires sont devenus beaucoup plus importants au cours des deux dernires annes vises par notre analyse. La progression nette des transferts au titre des salaires dans le cadre des MJANR entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a t d'environ 485 millions de dollars pour l'ensemble de l'appareil gouvernemental. Faute de renseignements plus dtaills, nous estimons que, globalement, les trois quarts[26] de cette somme — 315 millions de dollars — sont imputables aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Le tableau 2017 montre que les transferts nets dans le cadre des MJANR pour l'ensemble du gouvernement ont t ngatifs jusqu'en 1998‑1999. Par la suite, ils sont devenus positifs, se situant entre 100 et 150 millions de dollars en 2000‑2001 et 2001‑2002, puis dpassant les 400 millions de dollars en 2002‑2003.

Les transferts en cours d'exercice ont donn lieu une hausse nette des budgets salariaux de 1,08 milliard de dollars environ de 1997‑1998 2002‑2003. partir de l'examen des transferts effectus, nous estimons quelque 865 millions de dollars la fraction de ce montant imputable aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Pour arriver ce montant, nous avons soustrait les transferts touchant des organisations extrieures ces deux domaines (par exemple le Parlement et les tribunaux) ainsi qu'une fraction proportionnelle pour la Dfense nationale et la GRC[27].

Tableau 2017

Sommaire des transferts imputs aux salaires mme les autres crdits budgtaires approuvs, de 1997‑1998 2002‑2003

Genre de transfert

Millions $

1997‑1998

1998‑1999

1999‑2000

2000‑2001

2001‑2002

2002‑2003

Variation nette
2002‑2003 c.
1997‑1998

MJANR *

‑74,1

‑22,9

16,4

143,5

106,5

411,4

485,5

En cours d'exercice

246,6

80,0

397,3

240,3

1 055,8

1 330,4

1 083,8

* Variation nette par rapport au niveau de rfrence, soit 1995‑1996.

Les transferts au titre des salaires effectus par les ministres en cours d'exercice ont aussi t importants. Entre 1997‑1998 et 2000‑2001, ils ont oscill entre 80 et 400 millions de dollars; ils ont mme dpass le milliard de dollars en 2001‑2002 et en 2002‑2003 — au cours de ce dernier exercice, ils ont atteint 1,3 milliard de dollars.

Les sources des fonds ainsi transfrs taient, par ordre d'importance[28] : les dpenses en immobilisations, les dpenses de fonctionnement non lies au personnel (dplacements, services professionnels, etc.) et les subventions et contributions. Dans certains cas, des hausses de revenus ont couvert le montant des transferts.

Diffrents motifs amnent les ministres effectuer de tels transferts. Voici une liste des raisons mentionnes par un agent financier suprieur d'un ministre de grande taille, d'aprs l'exprience qu'il a acquise dans ce ministre.

Priorits non assorties d'un financement

De l'avis du ministre, il fallait augmenter le nombre d'employs dans certains secteurs d'activit existants par rapport ce que le Conseil du Trsor jugeait possible au moyen de transferts internes. Autre exemple, le ministre devait composer avec une hausse inattendue de sa charge de travail.

Financement partiel d'une nouvelle initiative

Dans certains cas, le Conseil du Trsor n'a approuv qu'une partie des ressources ncessaires, selon le ministre, pour mettre en œuvre une politique approuve.

Autres fonds non salariaux

Les crdits nouveaux peuvent ne pas comporter de composante salariale, de sorte qu'une partie doit tre convertie en budget de salaire.

Reclassifications

Le ministre peut dcider de reclassifier certains postes qui exigent des comptences plus tendues, mais il doit alors en financer le cot additionnel l'interne, du moins jusqu' ce que le changement de groupe et de niveau soit incorpor sa base salariale aprs quelques annes.

Sous‑financement des conventions collectives

Parfois, les fonds accords par le Conseil du Trsor ne couvrent qu'une partie des cots salariaux additionnels dcoulant de la conclusion d'une convention collective ngocie par le personnel du Conseil. Cette situation survient habituellement au regard des employs embauchs aprs le dbut d'une ronde de ngociations. L'cart peut tre important dans le cas des ministres qui connaissent une croissance rapide.

Cette liste n'est pas exhaustive mais elle illustre les situations pouvant amener les ministres convertir des fonds non salariaux en fonds salariaux. Il est clair que de tels transferts peuvent servir en bout de ligne financer l'expansion de la fonction publique ou couvrir l'augmentation de la rmunration des fonctionnaires.

Une premire analyse effectue par le Conseil du Trsor laisse penser que l'essentiel des transferts ainsi effectus par les ministres servent dfrayer le cot des reclassifications de postes et le financement insuffisant des conventions collectives conclues. Dans le prochain chapitre, les lments de preuve disponibles nous permettent de dduire que des transferts ont t utiliss dans une proportion lgrement moindre pour financer la croissance du nombre d'employs que pour financer le cot de la hausse des salaires.

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, l'augmentation nette totale des dpenses salariales pour les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts dcoulant des transferts effectus par les ministres dans le cadre des MJANR ou en cours d'exercice a t d'environ 1,2 milliard de dollars. Cela reprsente 30 % environ de la hausse nette totale de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale durant cette priode, soit peu prs la mme proportion que celle associe aux approbations du Cabinet et du Conseil du Trsor au titre des politiques et de la charge de travail.

Changements dans la composition de l'effectif

Au cours de la priode 1990‑2003, la structure de l'effectif de la fonction publique fdrale a chang de manire substantielle. La gnralisation la plus lmentaire que l'on puisse faire est qu'alors que le contenu en connaissances et en comptences de presque tous les emplois a augment paralllement aux progrs de la technologie et des communications, les professions qui comportent des exigences relativement leves sur le plan du savoir ont connu une expansion plus rapide, tandis que les emplois ayant un coefficient de savoir moins lev ont perdu du terrain. Comme nous le verrons, cette volution a exerc une pression la hausse sur le salaire moyen dans la fonction publique.

Changements par catgorie

Avant 1999, la fonction publique comptait six catgories distinctes de groupes de classification[29] :

  • administration et service extrieur,
  • scientifique et professionnelle,
  • technique,
  • soutien administratif,
  • exploitation,
  • groupe de la direction.

Nous dbutons notre analyse des changements structurels en soulignant les changements importants survenus dans la taille relative de ces catgories. La figure 2018 fait voir la population des employs[30] entrant dans chacune des catgories pour certaines annes choisies entre 1991 et 2003.

Figure 2018
volution de la population des employs par catgorie pour les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, annes choisies, mars 1991 mars 2003

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volution de la population des employs par catgorie pour les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, annes choisies

Comme l'indique le tableau 2019, trois catgories ont connu une expansion au cours de la priode de douze ans tudie :

  • administration et service extrieur (51 %);
  • scientifique et professionnelle (22 %);
  • groupe de la direction (5 %).

Ces catgories ont acquis environ 37 000 membres entre 1998‑1999 et 2002‑2003.

l'oppos, trois groupes ont subi un dclin :

  • technique (21%);
  • soutien administratif (38%);
  • exploitation (42%).

Tableau 2019

Changements dans la population des catgories d'employs* par sous‑priode

Groupe

Changement (%)

Total

1991‑1994

1994‑1998

1998‑2001

2001‑2003

1991‑2003

Administration et service extrieur

+10

‑1

+19

+17

+51

Scientifique et professionnelle

+5

‑8

+13

+12

+22

Technique

‑2

‑30

+8

+7

‑21

Soutien administratif

‑12

‑26

+1

‑5

‑38

Exploitation

‑15

‑32

‑3

+3

‑42

Groupe de la direction

‑19

‑17

+23

+26

+5

Autres groupes parmi les employeurs distincts

+126

‑55

+55

+13

+79

Total pour l'ensemble des groupes

‑3

‑18

+10

+9

‑4

* Le tableau 2019 comprend, pour des raisons d'exhaustivit mais non d'analyse, une ligne pour les  Autres groupes parmi les employeurs distincts . Il s'agit des groupes propres un ou plusieurs employeurs distincts que nous ne pouvons classer d'emble dans l'une des six catgories tudies.

Depuis la fin de l'Examen des programmes, on constate une lgre augmentation (d'environ 15 %) dans la catgorie Technique; celle du Soutien administratif a continu de dcrotre; celle de l'Exploitation est demeure peu prs inchange; la hausse nette du nombre d'employs dans ces trois catgories est donc infrieure 1 000.

Figure 2020
Populations des catgories d'employs, 1991 2003

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Populations des catgories d'employs, 1991  2003

Il convient de noter qu'une partie de la baisse dans certaines catgories s'explique par la privatisation ou un transfert de responsabilits. Notamment, plusieurs milliers d'employs de la catgorie Technique ont t transfrs NAV CANADA (contrleurs ariens); d'autres, appartenant la catgorie Exploitation, ont t transfrs Brookfield, Lepage, Johnson Controls (spcialistes des mtiers) et la Corporation St‑Joseph (personnel d'impression), pour ne mentionner que les cas abords prcdemment dans ce chapitre. Le fait que le gouvernement fdral continue de recourir ces deux derniers services, quoiqu'en vertu de marchs de services, attnue dans une certaine mesure les tendances dcrites dans la prsente section.

Ce profil fait ressortir de faon non ambigu l'observation selon laquelle, en rgle gnrale, la croissance est en corrlation positive avec l'intensit du savoir. La figure 2020, qui illustre les mouvements au fil du temps, montre que ces tendances ont t assez stables. Ainsi, toutes les catgories ont subi une contraction au cours de la priode de l'Examen des programmes, soit de 1994 1998. Il est vident qu'il n'y a pas eu, globalement, de renversement des tendances la baisse jusqu'en 1998, et la totalit de la croissance nette observe depuis est attribuable aux catgories qui ont un coefficient plus lev de savoir. Si l'on considre l'ensemble de la priode 1991‑1998, les trois catgories en dclin ont perdu environ 53 100 membres, tandis que les trois autres ont enregistr un gain net d'environ 3 200 employs.

Parmi les groupes qui montre une expansion gnrale, soulignons que le groupe de la Direction a vu sa taille diminuer tant avant que pendant l'Examen des programmes. Ce recul, quivalant au tiers environ de l'effectif total du groupe durant cette priode, a t plus que compens depuis. Le groupe Administration et service extrieur n'a, en ralit, connu qu'un ralentissement temporaire de sa croissance durant l'Examen des programmes, avec une baisse d'environ 1 %. Il y a eu un repli de la catgorie Scientifique et professionnelle, mais celle‑ci a rebondi et connu une progression marque depuis.

Changements par groupe de classification

Nous examinons maintenant l'volution des groupes de classification ayant au moins 2 000 membres en mars 2003. L'examen repose sur les donnes de l'Appendice M[31].

Les figures 2021 2023 illustrent nombre des tendances dcrites dans cette section. Les groupes o les rductions ont t les plus rapides, soit ceux qui ont subi une baisse d'au moins 20 %, apparaissent la figure 2021. Tous font partie des anciennes catgories du Soutien administratif et de l'Exploitation.

Figure 2021
volution des effectifs des groupes ayant connu une dcroissance d'au moins 20 %*, 1991 2003

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volution des effectifs des groupes ayant connu une dcroissance d'au moins 20 %*, 1991  2003

Figures 2022 et 2023
volution des effectifs des groupes ayant connu une croissance d'au moins 50 %*, 1991 2003

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volution des effectifs des groupes ayant connu une croissance d'au moins 50 %*, 1991  2003

Dans la perspective de la taille absolue, les principaux groupes de classification touchs (ceux qui on perdu au moins 2 000 membres) sont les suivants :

(CR) Commis aux critures et rglements

‑16 629

(ST) Stnographie et dactylographie

‑10 736

(GL) Manœuvres et hommes de mtier

‑8 221

(GS) Services divers          

‑5 905

(DA) Traitement mcanique des donnes

‑2 058

Ces groupes ont perdu ensemble plus de 43 500 membres entre 1991 et 2003.

Les groupes ayant connu la croissance la plus rapide (au moins 50 %) entre 1991 et 2003 sont numrs aux figures 2022 et 2023.

Quatre groupes de classification, qui ont connu chacun une croissance de plus de 3 000 employs, sont l'origine d'environ les deux tiers de l'expansion des effectifs dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts :

Groupe

Croissance

(CS) Systmes d'ordinateurs

9 584

(AS) Services administratifs

9 645

(PM) Administration des programmes

6 530

(ES) conomie, sociologie et statistiques

3 022

Il s'agit de groupes importants et leur contribution la croissance absolue n'est pas surprenante en principe. Il demeure que cette contribution la croissance entre 1991 et 2003 est deux fois plus importante que la proportion de l'effectif total que ces groupes reprsentaient en 2003 (35 % environ).

Taux d'acceptation des incitatifs la retraite dans le cadre de l'Examen des programmes

Pour la priode de rduction des effectifs qui a suivi l'Examen des programmes au milieu des annes 1990, nous avons examin l'volution des taux de dpart dans les divers groupes de classification des employs en vertu des deux programmes institus pour faciliter les rductions de personnel. Au total, prs de 35 500 employs ont particip ces programmes.

Le Programme de la prime de dpart anticip (PDA) prvoyait le versement d'un montant forfaitaire en espces aux employs qui acceptaient de quitter volontairement la fonction publique. Ce montant variait selon le salaire de l'employ, son ge, ses annes de service et les prestations de pension auxquelles il avait droit. Environ 19 700 employs ont particip ce programme.

Le Programme d'encouragement la retraite anticipe (ERA) supprimait les pnalits relatives aux annes de service dans le cas des employs gs d'au moins 50 ans qui dcidaient de prendre leur retraite avant la date o ils devenaient normalement admissibles le faire. Environ 12 700 employs ont particip ce programme.

Sont galement intervenues les politiques gnrales intgres la Directive sur le ramnagement des effectifs (DRE) et la Politique de transition dans la carrire pour les cadres de direction (PTCCD).

Nous avons fait l'hypothse qu'une fraction disproportionne d'employs des groupes en rgression ont particip ces programmes. On peut voir une faible tendance en ce sens au tableau 2024, bien qu'elle ne soit pas marque pour les groupes les plus importants. Par exemple, la proportion des participants du groupe Commis aux critures et rglements (CR) (6 852 sur 35 557 ou 19,2 %) tait moindre que leur proportion au sein de la fonction publique (22,4 %) en mars 1995, tout de suite aprs l'annonce des objectifs de rduction des effectifs. Il y avait aussi sous‑reprsentation du deuxime groupe le plus important, Administration des programmes (PM) : les membres de ce groupe ont reprsent 11,4 % des participants aux programmes de la PDA et de l'ERA alors qu'ils constituaient 15,7 % de l'effectif en mars 1995.

Par contre, une proportion nettement plus importante des membres des groupes en rgression de plus petite taille a quitt la fonction publique. C'est notamment le cas des groupes Services divers (GS) et Manœuvres et hommes de mtier (GL). titre d'exemple, la proportion d'employs du groupe GS ayant quitt (35,6 %) tait dix fois suprieure la part de ce groupe au sein de l'effectif en mars 1995. Dans le cas du groupe Direction (EX) et du groupe Administration du personnel (PE), le ratio s'tablissait environ 15 pour 1 entre la proportion des dparts et la proportion de la population en mars 1995. Fait moins dramatique signaler, la participation aux programmes PDA et ERA du groupe Secrtariat, stnographie et dactylographie (ST) (4,8 %) tait galement suprieure sa part de la population en mars 1995 (4,0 %).

Tableau 2024

Participants au Programme d'encouragement la retraite anticipe (ERA) et au Programme de la prime de dpart anticipe (PDA), par groupe de classification

Groupes*

PERA

PDA**

DRE

PTCCD

Total des programmes
de dpart

Taux d'adhsion
%

%
de l'effectif
en mars 1995

CR

2 172

4 093

587

0

6 852

13,6

22,4

PM

2 178

1 477

379

2

4 036

11,4

15,7

GL

697

2 629

185

0

3 511

28,9

5,4

AS

1 432

1 276

247

0

2 955

19,0

6,9

GS

340

2 138

90

0

2 568

35,6

3,2

EG

743

965

127

0

1 835

24,9

3,3

ST

478

1 121

137

0

1 736

19,4

4,0

PE

355

258

47

0

660

20,8

1,4

EN

200

400

42

0

642

22,1

1,3

EX

584

25

6

371

986

26,4

1,7

CS

185

287

47

0

519

7,0

3,3

ES

155

146

30

0

331

11,1

1,3

Autres groupes

3 182

4 916

807

21

8 926

13,1

30,2

Total

12 701

19 731

2 731

394

35 557

15,8

100,0

* Domaine du noyau de la fonction publique seulement.
** Comprend le Programme de rduction du personnel civil du MDN d'avril 1994 mars 1996, qui a t remplac par le programme de la PDA compter d'avril 1996.
Note : DRE = Directive sur le ramnagement des effectifs; PTCCD = Politique de transition dans la carrire pour les cadres de direction.

l'oppos, dans les groupes enregistrant la croissance la plus rapide, relativement peu d'employs ont particip aux programmes PDA et ERA. Il s'agit notamment des groupes Systmes d'ordinateurs (CS) et conomie, sociologie et statistiques (ES). Dans le cas de ces groupes, le taux d'adhsion aux primes de dpart tait respectivement de 7 % et de 11,1 %, ce qui est de beaucoup infrieur au taux d'adhsion moyen de 15,8 %. Leur proportion des participants aux programmes PDA et ERA tait aussi nettement infrieure leur part de l'effectif en mars 1995, soit 1,5 % contre 3,3 % de l'effectif de mars 1995 (pour le groupe CS) et 0,9 % contre 1,3 % (pour le groupe ES), respectivement.

Notre conclusion gnrale ce propos est que la priode de rduction des effectifs dans le cadre de l'Examen des programmes a, tout au plus, contribu modestement un processus de transformation beaucoup plus vaste qui avait dj dbut cette poque et qui s'est poursuivi par la suite.

Les donnes prsentes dans cette section nous amnent formuler trois observations. D'abord, les hausses et les baisses constates par groupe de classification permettent de voir plus clairement encore la corrlation entre la croissance des groupes et la concentration relative de savoir associe au travail de leurs membres que l'analyse par catgorie d'employs. Une volution de cette ampleur dcoule forcment d'une transformation en profondeur de la nature de la fonction publique. Ensuite, le fait qu'il y ait eu rduction de plus de 40 000 employs dans cinq groupes seulement, alors qu'une croissance nette quivalente se produisait dans l'ensemble de la fonction publique signifie que des milliers d'employs ont chang de groupe. Le meilleur exemple de cette tendance est le mouvement des employs des catgories ST et CR vers le groupe de classification AS. Le groupe Secrtariat, stnographie et dactylo (ST) semble en voie de disparition, ayant connu un dclin de 82 % en douze ans. Sur les 670 employs du groupe ST qui ont t reclassifis en 2002, tous sauf 29 sont alls vers un autre groupe, soit CR soit AS. Enfin, de faon gnrale, les salaires sont plus levs dans les groupes en croissance que dans ceux en rgression, ce qui concourt invitablement l'augmentation du salaire moyen dans la fonction publique.

Changements dans la rpartition des employs par niveau au sein des groupes de classification

Nous avons tudi de faon dtaille l'volution de la rpartition des employs par niveau au sein des groupes professionnels, afin de dterminer si des niveaux de classification plus levs sont l'origine de la tendance la hausse des salaires moyens. L'appendice G[32] indique l'effectif chaque niveau de 13 groupes professionnels qui reprsentent au total les deux tiers de l'effectif actuel de la fonction publique, pour certaines annes choisies entre 1991 et 2003. Il renferme aussi des diagrammes barres comparant les pourcentages des effectifs chaque niveau en 1991, 1998 et 2003.

Cette analyse rvle essentiellement une grande stabilit de la rpartition en pourcentage des employs par niveau, pour la plupart des niveaux et des groupes. La figure 2025 illustre bien ce point pour le groupe Administration des programmes (PM). En dpit d'une croissance d'ensemble de 20 % environ entre 1991 et 2003, qui a fait grimper l'effectif de ce groupe prs de 38 300 employs en mars 2003, la rpartition de base est demeure peu prs inchange. Les seules tendances discernables sont peu marques : la proportion d'employs appartenant au niveau 1 est passe de 25 % 22 %; celle des employs des niveaux 4 et 5 a augment, passant de 11 % 13 % et de 7 % 9 %, respectivement.

La rpartition est demeure peu prs aussi stable dans le groupe Gestion financire (FI) : pour chacun des quatre niveaux de ce groupe, la proportion d'employs a vari d'au plus 2 % entre 1991 et 2003.

La figure 2026 montre que le groupe de classification des Commis aux critures et rglements (CR), par contre, affiche nettement une tendance allant des niveaux infrieurs vers les niveaux suprieurs. En dpit d'une baisse de 28 % de ses effectifs, dj mentionne, le groupe CR demeure le plus important avec environ 43 300 membres en mars 2003 dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Le niveau CR 1 tait dj disparu dans les faits en 1991. La proportion d'employs appartenant aux niveaux 2 et 3 est passe de 15 % 6 % et de 35 % 24 %, respectivement. l'oppos, la proportion d'employs du niveau 4 est passe de 37 % 47 %, tandis qu'elle a presque doubl pour le niveau 5 (12 % 23 %). De tels changements au sein d'un groupe comptant autant de membres ont certes engendr des pressions la hausse sur le salaire moyen de la fonction publique.

Comme l'indique la figure 2027, le groupe Administration du personnel (PE) est un autre cas o la composition de l'effectif a volu vers les niveaux suprieurs. Pendant que la proportion d'employs des niveaux 2 et 3 diminuait, de 19 % 12 % et de 42 % 29 % respectivement entre 1991 et 2003, elle augmentait aux niveaux suprieurs : de 20 % 28 % pour le niveau 4, de 11 % 16 % pour le niveau 5 et de 5 % 9 % pour le niveau 6.

Figure 2025
Groupe Administration des programmes (PM), rpartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Groupe Administration des programmes (PM), rpartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

Figure 2026
Groupe Commis aux critures et rglements (CR), rpartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Groupe Commis aux critures et rglements (CR), rpartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

Figure 2027
Groupe Administration du personnel (PE), rpartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Groupe Administration du personnel (PE), rpartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

Figure 2028
Groupe Services administratifs (AS), rpartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Groupe Services administratifs (AS), rpartition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

Les choses sont moins tranches lorsqu'on examine d'autres groupes. Ainsi, dans le groupe Services administratifs (AS), on constate une hausse de la proportion d'employs appartenant au niveau 1 (de 18 23 %) et au niveau 2 (de 25 31 %), mais une baisse relative dans le cas des deux niveaux suivants, tandis que les niveaux suprieurs sont demeurs peu prs inchangs. Mme s'il nous a t impossible de procder une analyse dtaille des mouvements d'employs, il ressort clairement des donnes anecdotiques disponibles que l'accroissement de la proportion des membres du groupe AS aux deux niveaux infrieurs est la consquence de l'arrive d'employs appartenant auparavant aux groupes CR et ST.

On observe deux autres tendances intressantes, relativement aux groupes Systmes d'ordinateurs (CS) et Direction (EX). La structure du groupe CS est demeure peu prs stable pour les trois niveaux intermdiaires, bien que ce groupe soit celui qui ait connu la croissance la plus rapide, tandis que la proportion des membres de ce groupe qui se trouve au niveau CS 1 est passe de 19 % 24 %. La proportion des employs du groupe CS au niveau 5 est demeure peu leve, 2 %, mais le nombre d'employs ce niveau est tout de mme pass de 16 262 en 12 ans, ce qui est digne de mention. Dans le cas du groupe Direction, la proportion d'employs faisant partie du niveau 1[33] a flchi de 65 % 53 %; au niveau 2, elle est passe de 18 % 25 % et, au niveau 3, de 10 %  16 %. La proportion observe aux deux niveaux suprieurs est demeure inchange, 5 % et 2 %, respectivement.

Ayant acquis une meilleure comprhension de la croissance de l'emploi et de l'volution de la classification qui ont contribu aux changements observs dans les salaires dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, nous passons maintenant l'analyse du changement structurel qui est l'origine des changements survenus tant dans l'emploi que dans le salaire moyen.