ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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2. Rémunération totale dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts

Ce chapitre débute en présentant la rémunération totale — les salaires, les traitements, les avantages sociaux et les autres formes de rémunération — dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts.

Calcul de la rémunération totale

Pour calculer la rémunération totale, il faut d'abord convenir d'une méthode. Aux fins du présent rapport, nous avons opté pour la méthode dite des « dépenses réelles de l'employeur ». En d'autres termes, nous faisons état des postes comme les pensions selon les coûts engagés par le gouvernement fédéral pour les personnes employées pendant l'année. Pour ce qui est des régimes d'avantages sociaux contractés auprès d'assureurs de l'extérieur, les dépenses sont similaires aux primes d'assurance versées par le gouvernement, tandis que pour les régimes qui ne sont pas assurés à l'extérieur, les dépenses représentent les prestations versées, outre les frais d'administration.

Une autre approche est de tenter d'estimer la valeur de différents avantages sociaux pour les employés. Ainsi, dans les années 1980, le Secrétariat du Conseil du Trésor a consacré beaucoup d'effort à calculer la valeur de la sécurité d'emploi. Dans le cas des assurances, comme l'assurance‑invalidité, on peut utiliser des techniques actuarielles pour estimer le montant que les employés auraient à verser pour obtenir une protection équivalente. Même si la méthode de la « valeur pour les employés » est intéressante en principe, peu de gens la jugent convaincante parce qu'elle repose sur des hypothèses et des calculs à la fois discutables et difficiles à comprendre. En tentant d'élaborer une formule plus cohérente pour présenter l'information relative à la rémunération dans l'administration fédérale, il serait plus utile d'employer une méthode qui repose davantage sur la comptabilité d'exercice. Par exemple, les paiements rétroactifs devraient être imputés à l'exercice auquel ils se rapportent et, comme on le fait dans les Comptes publics du Canada depuis 2003, le coût des prestations futures telles que les indemnités de départ et les prestations de retraite serait imputé à l'exercice durant lequel ils ont été acquis par les employés actifs.

Rémunération totale — Domaine du noyau de la fonction publique

Sur la base des dépenses réelles estimées, le gouvernement fédéral a consacré environ 12,4 milliards de dollars à la rémunération des employés du domaine du noyau de la fonction publique en 2002‑2003, y compris quelque 9,0 milliards de dollars^[5] en traitements et salaires. Si l'on divise ce dernier montant par le nombre moyen d'employés dans le noyau de la fonction publique, on obtient un salaire moyen d'environ 53 300 $^[6], tandis que la rémunération totale par employé s'établit en moyenne autour de 73 400 $. Au total, les composantes autres que la paye régulière qui sont à la charge de l'employeur représentent à peu près 38 % de la paye régulière totale.

La figure 2004 montre nos résultats en ce qui a trait à la rémunération totale en 2002‑2003 pour le domaine du noyau de la fonction publique.

Figure 2004
Principales composantes de la rémunération totale dans le domaine du noyau de la fonction publique, 2002‑2003

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Figure 2005
Ventilation des salaires annuels réels dans le domaine du noyau de la fonction publique par tranche de 5 000 $ au 31 mars 2003*

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* Les salaires sont présentés par tranche de 5 000 $ sauf au niveau supérieur, où tous les salaires supérieurs à 115 000 $ sont combinés en une seule tranche par souci de simplicité.

La figure 2005 fait voir la répartition globale des niveaux des salaires annuelsréels dans le domaine du noyau de la fonction publique au 31 mars 2003. Moins de 5 000 employés (3,0 %) gagnaient moins de 35 000 $ par année. À l'autre extrémité, une proportion à peu près identique d'employés gagnaient plus de 100 000 $. Les employés se trouvant dans les trois quartiles les plus bas gagnaient moins de 67 333 $; les employés se trouvant dans le quartile le plus bas gagnaient 42 110 $ ou moins par année. Tel qu'indiqué à la note 2, le salaire moyen atteignait 54 410 dollars au 31 mars 2003.

Le tableau 2006 montre les salaires moyens des dix groupes de classification comptant le plus grand nombre d'employés dans ce domaine. Ensemble, ces groupes représentent un peu plus des deux tiers des effectifs; le dernier tiers est réparti entre plus de 65 groupes de classification. Au sein des dix groupes les plus populeux, le salaire moyen varie entre 107 000 $ pour le groupe de la direction et 38 600 $ pour le groupe des commis.

Le tableau 2007 énumère les salaires moyens dans les dix plus gros ministères du domaine du noyau de la fonction publique. À l'instar des plus importants groupes de classification, les dix plus gros ministères regroupent les deux tiers de l'effectif. Le salaire moyen dans ces ministères varie entre 60 900 $ à Environnement Canada et 47 600 $ pour les employés civils de la Défense nationale. De façon générale, le salaire moyen est moins élevé dans les ministères dont la mission est davantage axée sur l'exploitation. Compte tenu des écarts salariaux entre les diverses professions, il est évident que le salaire moyen des employés d'un ministère dépendra de l'éventail des groupes de classification auxquels ils appartiennent.

Rémunération totale — Domaine des employeurs distincts

Le régime global de gestion des coûts en personnel des employeurs distincts^[7] comporte une forme d'autonomie déléguée. La politique prévoit que les employeurs distincts doivent obtenir l'autorisation du Conseil du Trésor (en fait, celle du président du Conseil du Trésor sur l'avis du Secrétariat) en vue d'obtenir un mandat de négociation détaillé. L'article 112 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique précise qu'un employeur distinct doit obtenir l'approbation du gouverneur en conseil pour conclure une convention collective. Ce régime vise à faire en sorte que les conventions collectives soient généralement uniformes parmi les organisations dont le financement dépend de crédits parlementaires.

La plus importante caractéristique du domaine des employeurs distincts est que chaque organisation est autonome. Chacune établit ses propres politiques et pratiques de gestion des ressources humaines au chapitre de la dotation, de la classification, de la négociation collective et de la philosophie de rémunération en général.

Effectifs des employeurs distincts

En 2003, le domaine des employeurs distincts englobait une organisation de très grande taille, l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC)^[8], qui comptait plus de 50 000 employés en mars de cette année‑là. À elle seule, l'ADRC représente les trois quarts du domaine des employeurs distincts.

S'y ajoutent trois autres organisations relativement importantes (comptant plus de 3 000 employés) :

• l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), qui a plus de 5 300 employés;
• le Conseil national de recherches du Canada (CNRC), qui a environ 3 900 employés;
• l'Agence Parcs Canada, qui a environ 3 300 employés^[9].

La plupart des autres employeurs distincts sont de taille plus modeste et comptent moins de 600 employés chacun.

Le domaine des employeurs distincts englobe deux organisations axées sur la sécurité : le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et le Centre de la sécurité des télécommunications (CST). Pour des raisons de sécurité, le présent rapport ne fournit pas de détails sur ces organisations. Il y a également un organisme appelé « Opérations des enquêtes statistiques », dont les employés sont nommés en vertu de la Loi sur la statistique^[10]. Il comptait environ 2 300 employés en mars 2003 et son budget salarial annuel était estimé à 30,2 millions de dollars. Nous mentionnons ici l'existence de cet organisme, mais sans le prendre en compte dans notre analyse.

La figure 2008 fait voir les composantes de la rémunération totale dans le domaine des employeurs distincts, révélant un coût total d'environ 4,6 milliards de dollars au titre de la rémunération.

Figure 2008
Composantes de la rémunération totale dans le domaine des employeurs distincts, 2002‑2003^[11]

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Masse salariale, effectif et salaires moyens

En 2002‑2003, la paye régulière dans le domaine des employeurs distincts a totalisé environ 3,5 milliards de dollars^[12]. Le tableau 2009 donne un aperçu de l'effectif, de la masse salariale et du salaire moyen en mars 2003 pour les employeurs distincts ayant plus de 50 employés^[13]. Il en ressort que la variation des salaires moyens est plus marquée que parmi les dix plus gros ministères du domaine du noyau de la fonction publique.

Tableau 2009 Aperçu de l'effectif et des salaires pour les employeurs distincts comptant plus de 50 employés, mars 2003
Employeurs distincts	Effectif		Masse salariale		Salaire moyen ($)
	Nombre total d'employés	% du domaine	(M $)	% du domaine des employeurs distincts
Agence des douanes et du revenu du Canada	51 128	75,0	2 510,6	71,9	49 100
Agence canadienne d'inspection des aliments	5 349	7,8	290,0	8,3	54 200
Conseil national de recherches du Canada	3 910	5,7	233,6	6,7	59 750
Agence Parcs Canada	3 293	4,8	163,2	4,7	49 550
Bureau du vérificateur général	599	0,9	41,1	1,2	68 600
Commission canadienne de sûreté nucléaire	482	0,7	33,0	0,9	68 400
Bureau du surintendant des institutions financières	451	0,7	36,8	1,1	81 600
Office national du film	439	0,6	24,7	0,7	56 400
Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie	296	0,4	16,5	0,5	55 900
Office national de l'énergie	295	0,4	20,1	0,6	68 200
Instituts de recherche en santé du Canada	246	0,4	14,6	0,4	59 200
Conseil de recherches en sciences humaines	162	0,2	9,3	0,3	57 400
Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada	160	0,2	11,5	0,3	72 150
Pétrole et gaz des Indiens du Canada	72	0,1	4,6	0,1	63 900
Commission des relations de travail dans la fonction publique	65	0,1	4,9	0,1	74 000
Autres employeurs distincts	1 209	1,8	74,8	2,1	61 869
Total	68 156	100,0	3 489,4	100,0

L'ADRC affichait le salaire moyen le plus bas en mars 2003, soit 49 100 $. Parcs Canada suivait de près, avec 49 550 $. Au sommet de l'échelle, on retrouve des organismes de réglementation spécialisés comme le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), avec un salaire moyen d'environ 81 600 $, la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP), à 74 900 $, et le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE), à 72 150 $.

Pour éviter de présenter trop de détails, nous ne traitons, dans le reste de la section, que des quatre plus gros employeurs distincts, qui représentent plus de 90 % de l'effectif de ce domaine. Comme l'indique le tableau 2010, la répartition des groupes professionnels entre les principaux employeurs distincts renforce leur spécificité. Dans certains cas, les groupes de classification diffèrent de ceux du domaine du noyau de la fonction publique. Ainsi, l'ADRC a créé un groupe Gestion (MG) englobant tous les employés ayant d'importantes responsabilités de gestion des ressources humaines qui provenaient des divers groupes dont l'organisme a hérité à sa création en 1999. Autre exemple, celui du CNRC qui s'est doté d'un groupe Agents de recherche (RO) reflétant sa principale activité.

Les principales catégories d'emplois diffèrent considérablement. À l'ADRC, les groupes Administration des programmes (PM) et Commis aux écritures et règlements (CR) dominent avec approximativement 60 % de l'effectif. À l'ACIA, les principaux groupes sont ceux du Soutien technologique et scientifique (EG), des Commis aux écritures et règlements (CR), de la Biologie (BI) et de la Médecine vétérinaire (VM), qui comptent pour environ 78 % de l'effectif. À Parcs Canada, les quatre principaux groupes englobent approximativement 60 % des employés. Au CNRC, les deux principaux groupes, ceux des Agents de recherche et des Techniciens, regroupent 60 % de l'effectif.

Parce que l'ADRC est en soi un très gros employeur (75 % du domaine des employeurs distincts et environ 30 % du domaine du noyau de la fonction publique), nous présentons la répartition sommaire des employés de l'ADRC par tranche de 5 000 $ de salaire (figure 2011). Globalement, la structure salariale de l'ADRC reflète la proportion plus élevée d'employés à revenu faible ou moyen que dans le noyau de la fonction publique. Environ 16 % des employés (comparativement à 3 %) gagnaient moins de 35 000 $, alors que seulement 0,4 % touchaient plus de 100 000 $ (contre 3 %). Le revenu maximum du premier quartile est inférieur d'à peine plus de 2 000 $, mais celui du troisième quartile accuse un écart de plus de 12 000 $, ce qui traduit une concentration considérable au milieu de l'échelle des revenus.

Tableau 2010 Principaux groupes professionnels des plus importants employeurs distincts, mars 2003
	ADRC	ACIA	Parcs	CNRC	Autres	Total	%
Gestion de programmes (PM)	20 437	200	269		142	21 048	30,9
Commis aux écritures et règlements (CR)	9 964	655	343		56	11 018	16,2
Vérification (AU)	4 970				0	4 970	7,3
Gestion (MG)	4 231			118	0	4 349	6,4
Systèmes d'ordinateurs (CS)	3 263	121	77	272	82	3 815	5,6
Services administratifs (AS)	2 357	295	332	185	259	3 428	5,0
Soutien technologique et scientifique (EG)	11	2 511	60		0	2 582	3,8
Traitement des données (DACON)	1 922				5	1 927	2,8
Manoeuvres et hommes de métier (GL)	41		649		66	756	1,1
Techniciens divers (GT)	47		693		0	740	1,1
Services généraux (GS)	376	12	182		1	571	0,8
Biologie (BI)		453	12		40	505	0,7
Médecine vétérinaire (VM)		577			0	577	0,8
Agents de recherche (RO)				1 250	0	1 250	1,8
Techniciens (TC)				1 084	234	1 318	1,9
Soutien administratif (AD)				510	204	714	1,0
Total partiel	47 619	4 824	2 657	3 419	1 089	59 568	87,4
Total, employeurs distincts	51 128	5 349	3 293	3 910	4 476	68 156	100,0
En pourcentage	93	90	81	87	24	87,4

 Figure 2011
Ventilation des salaires annuels réels à l'Agence des douanes et du revenu du Canada par tranche de 5 000 $, mars 2003

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Rétrospective — Évolution de l'emploi et des salaires, 1990 à 2003

Notre analyse historique englobe le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts car, jusqu'à la fin des années 1990, le noyau de la fonction publique englobait ce qui constitue aujourd'hui l'essentiel du domaine des employeurs distincts. Jusqu'en 1997, le domaine des employeurs distincts était de taille limitée, comptant moins de 9 000 employés en tout. En 1997, l'Agence canadienne d'inspection des aliments a été créée en tant qu'employeur distinct, suivie de l'Agence Parcs Canada et de l'Agence des douanes et du revenu du Canada en 1999. Ces trois organismes comptaient pour environ 88 % de l'emploi de ce domaine, avec près de 60 000 employés au total en mars 2003. Cela équivaut à plus du tiers de l'emploi du domaine du noyau de la fonction publique. Il est donc impératif de considérer ces deux domaines ensemble pour faire des comparaisons significatives portant sur la période de 1990 à 2003.

Évolution de l'emploi

Jusqu'au début des années 90, l'emploi total dans ces deux domaines combinés était généralement marqué par la stabilité. Ces domaines employaient près de 245 000 travailleurs à l'époque. Un déclin s'est amorcé clairement en 1994‑1995 et l'emploi est tombé sous la barre des 200 000 en 1997‑1998 et 1998‑1999. En 2002‑2003, l'effectif total était remonté à près de 235 000 employés. La figure 2012, ci‑dessous, montre l'évolution de l'emploi dans ces deux domaines, séparément et combinés. La croissance de l'emploi du milieu à la fin des années 1990 a permis d'approcher des niveaux enregistrés en 1990‑1991, sans toutefois les atteindre, et cela jusqu'en 2002‑2003.

Statistiquement, le niveau d'emploi le plus bas de notre période d'analyse se situe en 1998‑1999. Entre cette année‑là et 2002‑2003, on a observé une croissance de l'emploi de plus de 20 %. Tandis que le nombre total d'employés faisant partie du domaine du noyau de la fonction publique et de celui des employeurs distincts a diminué de 50 000 environ (chiffres nets) sur une période de six à sept ans avant de rebondir de 40 000 environ au cours des quatre ou cinq exercices suivants, soit jusqu'en 2002‑2003, nous nous intéressons principalement à la période ayant débuté en 1999‑2000.

Figure 2012
Emploi dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990‑1991 à 2002‑2003

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Niveaux de salaire

Le tableau complémentaire des traitements et salaires (paye régulière) est présenté à la figure 2013. On peut y voir une modeste augmentation au début des années 1990, suivie d'un déclin marqué dans la seconde moitié des années 1990, puis d'une forte croissance au cours de la période 1997­‑1998 à 2002‑2003.

Figure 2013
Traitements et salaires (paye régulière) dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990‑2003

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La figure 2014 montre l'évolution de l'emploi total et du total des salaires pour les deux domaines combinés sous forme indicielle (1990‑1991 = 100). Les données relatives aux salaires sont en dollars constants, ce qui élimine l'effet de l'inflation. La comparaison des traitements et salaires entre 1990‑1991 et 2002‑2003 en dollars constants de 2002‑2003 révèle une augmentation d'environ 7 %.

Figure 2014
Évolution de l'emploi total et du total des salaires dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990‑1991 à 2002‑2003

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Pour ce qui est de la masse salariale, le point le plus bas a été enregistré en 1997‑1998. Entre cet exercice et 2002‑2003, l'accroissement de la masse salariale, mesuré en dollars courants, a été de 51 %, ce qui équivaut à une augmentation de 35 % environ en dollars constants de 2002‑2003. Ce taux de croissance de la masse salariale pose la question des causes à l'origine d'un tel changement. Nous répondons à cette question au chapitre suivant.

Pour ce qui est de la masse salariale, le point le plus bas a été enregistré en 1997‑1998. Entre cet exercice et 2002‑2003, l'accroissement de la masse salariale, mesuré en dollars courants, a été de 51 %, ce qui équivaut à une augmentation de 35 % environ en dollars constants de 2002‑2003. Ce taux de croissance de la masse salariale pose la question des causes à l'origine d'un tel changement. Nous répondons à cette question au chapitre suivant.