Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
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ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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4. Le rle du Conseil du Trsor dans le rgime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous prsentons un aperu du rle du Conseil du Trsor dans l'attribution de l'obligation de rendre compte de la gestion (par opposition la responsabilisation politique, qui caractrise les rapports des ministres avec le Parlement). Nous nous penchons sur l'obligation des sous-ministres de rendre compte de l'administration de leurs ministres au Conseil du Trsor. Nous expliquons de quelle faon le Conseil du Trsor tablit les normes de gestion et surveille le rendement des gestionnaires et nous dcrivons l'volution de ce rle au fil des ans. Enfin, nous exposons la faon dont le Conseil du Trsor intervient au besoin en cas de mauvaise gestion. Dans ce chapitre, nous montrons :

  • qu'il existe au gouvernement un rgime complet de responsabilisation des gestionnaires;
  • qu'en remplissant son rle, le Conseil du Trsor doit surveiller l'utilisation qui est faite des pouvoirs dlgus sans faire obstacle l'exercice de la responsabilit et la responsabilisation des ministres et de leurs sous-ministres au sein des ministres;
  • que le pouvoir des sous-ministres d'intervenir en cas de rendement insatisfaisant des employs vient complter la capacit du Conseil du Trsor d'imposer des sanctions institutionnelles en cas de mauvaise gestion.

4.1 Le Conseil du Trsor et l'attribution de la responsabilit

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trsor a qualit pour traiter toutes les questions se rapportant la politique administrative, la gestion financire, aux plans de dpenses, aux programmes des ministres, la gestion du personnel, ainsi que les autres questions lies l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques, l'appui des objectifs gouvernementaux.[33] Le Conseil joue ainsi un rle essentiel dans l'tablissement des politiques de gestion et la surveillance de la conformit ces politiques dans l'ensemble du gouvernement – notamment par l'entremise du Cadre de responsabilisation de gestion adopt rcemment, une base commune d'tablissement de rapports sur le rendement et de responsabilisation qui jette les fondements d'un rgime rigoureux en ce qui a trait aux normes de gestion et aux attentes en la matire.

Le Conseil du Trsor doit rendre compte au Cabinet et au premier ministre, qui nomme les membres du Conseil. Le prsident du Conseil du Trsor, au mme titre que tous les ministres, doit rendre compte au Parlement de l'exercice des pouvoirs qui lui sont confrs sous le rgime de la loi. Tout comme le Cabinet, le Conseil du Trsor tient lieu d'organisme charg de la prise de dcisions collectives et il agit dans le respect du principe de la responsabilit collective. Les dcisions du Conseil du Trsor font partie de la responsabilit collective de tous les ministres. Elles s'appuient sur les conseils du portefeuille du Conseil du Trsor du Canada (essentiellement le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada) et sur les prsentations des ministres.

Le Conseil du Trsor remplit son rle en exerant les pouvoirs gnraux suivants :

  • approuver les politiques de gestion qui prescrivent la dlgation et l'exercice des pouvoirs aux ministres et aux organismes et tablir les normes de gestion dans les champs de comptence comme la gestion des ressources humaines et financires, les achats, les biens immobiliers et la technologie de l'information;
  • affecter les ressources par l'entremise du Budget des dpenses;[34]
  • tenir les ministres et les organismes responsables de la faon dont ils affectent les ressources (et prescrire la tenue et la diffusion des Comptes publics) et autoriser les dpenses en approuvant les prsentations au Conseil du Trsor;
  • suivre de prs le rendement des ministres au regard des politiques de gestion tablies;
  • agir titre de principal employeur de la fonction publique.

Les ministres qui composent le Conseil du Trsor, ainsi que leurs collgues du Cabinet qui sont l'origine des prsentations, assument la responsabilit collective de respecter les dcisions du Conseil. Il s'agit, entre autres choses, de respecter les politiques du Conseil du Trsor en matire de gestion. Les ministres sont tenus de rendre compte de l'utilisation de leurs pouvoirs en conformit avec les politiques et les directives du Conseil du Trsor.

Comme il a t prcis antrieurement, les sous-ministres sont investis de pouvoirs spciaux, directement ou par l'intermdiaire du Conseil du Trsor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Plus prcisment, la Loi sur la gestion des finances publiques confre directement aux sous-ministres la responsabilit de la gestion prudente des ressources alloues au ministre, en conformit avec certaines politiques du Conseil du Trsor, des rglements, des normes et des vrifications des tats financiers priodiques. La responsabilit de la gestion du personnel, qui couvre les nominations, les relations de travail et l'organisation ministrielle, est directement confie aux sous-ministres en vertu de plusieurs lois, notamment la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, ou leur est dlgue par la Commission de la fonction publique du Canada. Enfin, la Loi sur les langues officielles confre divers pouvoirs au Conseil du Trsor et prvoit la dlgation de ces pouvoirs aux sous-ministres.[35] Les ministres ne peuvent pas donner d'instructions prcises aux sous-ministres propos des activits menes dans ces domaines, mais ils peuvent leur fournir des instructions gnrales, compte tenu de l'autorit globale qu'ils exercent en ce qui touche la gestion et l'orientation du ministre.

En consquence, les sous-ministres doivent grer une srie d'obligations de rendre compte - au ministre, la Commission de la fonction publique du Canada, au Conseil du Trsor ou au premier ministre, par l'intermdiaire du greffier du Bureau du Conseil priv.[36] En ce qui concerne les pouvoirs administratifs que leur dlguent les ministres en vertu des lois du ministre, les sous-ministres rendent compte essentiellement au ministre dont ils relvent. Ils doivent aussi s'assurer que le Conseil du Trsor est en mesure d'valuer le rendement en matire de gestion pour pouvoir exercer sa fonction de surveillance de la gestion et des rsultats financiers l'chelle pangouvernementale. Il incombe aux sous-ministres de rendre compte au Conseil du Trsor de la gestion des pouvoirs et des ressources qu'il leur a dlgus, et les agents financiers suprieurs ainsi que d'autres agents qui relvent directement d'eux les aident s'acquitter de cette responsabilit gnrale.[37] En plus de leur responsabilit auprs du Conseil du Trsor, les sous-ministres doivent galement rendre compte leur ministre de la gestion globale des activits du ministre. Les sous-ministres sont galement chargs de veiller ce qu'ils disposent des processus, des systmes et des instruments de gestion requis pour pouvoir suivre de prs le rendement. La vrification interne et l'valuation des programmes sont des instruments cls dont disposent les ministres cet gard, et il convient de les utiliser rgulirement, en s'appuyant sur une valuation des risques.

4.2 Le rle du Conseil du Trsor dans la surveillance de la gestion

Depuis la confdration, on note une volution du rle du Conseil du Trsor l'gard des questions touchant la gestion financire. Pendant l'volution du rle du Conseil du Trsor, le dfi principal consistait tablir un juste milieu entre le besoin d'exercer un contrle central sur l'administration et la gestion publiques et le besoin de dlguer convenablement des pouvoirs aux gestionnaires et de les aider, au moyen de la formation et d'outils, obtenir des rsultats de faon responsable et justifiable. Le point de dpart d'une responsabilisation efficace, au sein d'une structure dcentralise, est de dfinir des exigences et des objectifs clairs en ce qui touche la politique de gestion, ainsi qu'un ensemble rigoureux d'indicateurs de rendement, et d'axer les rapports sur les rsultats et le rendement.

Dans ce contexte, le Conseil du Trsor ne joue pas un rle en surveillant totalement la conformit des sous-ministres ou des ministres et des organismes par rapport toutes les activits. Cependant, le Conseil du Trsor et son secrtariat supervisent la conformit aux politiques, le maintien des systmes de contrle et, selon une valuation du risque, toutes les activits. Il a toutefois le devoir de veiller ce que les attentes en matire de responsabilisation, de lgalit et d'-propos soient claires. Il doit galement exercer une fonction de surveillance ponctuelle du rendement ministriel au regard de ces attentes, en s'appuyant sur une valuation des risques, et sur les ressources du Secrtariat et sa capacit contrler la conformit.

Pour assumer ce rle de surveillance, le Secrtariat s'appuie sur un certain nombre de sources comme les vrifications ministrielles, les valuations de programmes, les plans d'action, les rapports ministriels sur le rendement, les prsentations au Conseil du Trsor, les rapports du vrificateur gnral, les Comptes publics, ainsi que les discussions tenues avec les fonctionnaires, tous les niveaux. Il convient de noter tout particulirement le Cadre de responsabilisation de gestion, instaur en juin2003 par le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada pour clarifier les attentes en matire de gestion et les utiliser pour valuer les capacits des ministres et des organismes cet gard.[38] Ce cadre prsente trois volets: premirement, il prvoit une srie de dix attentes interdpendantes dfinies comme tant les dterminants d'une saine gestion de la fonction publique; deuximement, il prvoit des indicateurs cls devant servir au Secrtariat et au Conseil du Trsor pour valuer le rendement ministriel en matire de gestion au fil du temps; troisimement, il dfinit une liste de mesures court terme visant amliorer le rendement en matire de gestion, qui peut tre adapte chaque organisation. Le cadre est conu de faon renforcer les principes de la responsabilisation et de la saine gestion. Il dote les gestionnaires de la fonction publique d'un modle intgr de porte gnrale pour amliorer la gestion.

Pour sa part, le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada doit porter l'attention du prsident ou du Conseil, l'information recueillie sur les questions, relles ou ventuelles, que soulve le rendement en matire de gestion, et recommander s'il y a lieu d'intervenir. Nanmoins, cette fonction de surveillance ne doit pas l'amener participer la gestion quotidienne des activits ministrielles, car cela affaiblirait la responsabilisation des sous-ministres. La dcision de prendre d'autres mesures ou d'intervenir dpend du niveau de risque que prsente le problme de gestion rgler. Les interventions prennent diverses formes: des suivis informels; des vrifications externes ou d'autres genres d'enqutes; des instructions concernant des mesures prventives ou correctives donnes que doit prendre le ministre.

4.3 Le rle du Conseil du Trsor dans les rglements des cas de mauvaise gestion

Le Conseil du Trsor dispose d'un ventail de pouvoirs pour intervenir s'il est d'avis que le comportement d'un ministre ou de ses fonctionnaires dans le cadre de la gestion et de l'administration des activits d'un ministre contrevient la lgitimit ou la justification de l'utilisation des fonds. Le pouvoir gnral du Conseil du Trsor en ce qui touche la gestion du personnel est nonc dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Il consiste, l'chelon ministriel, rduire les pouvoirs dlgus, imposer des restrictions aux affectations financires, intervenir directement dans la gestion des affaires du ministre et/ou rvoquer des pouvoirs. Il ne s'agit pas de sanctions personnelles, mais de la rvocation de pouvoirs dlgus qui ont t confrs au sous-ministre ou aux fonctionnaires de son ministre.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique modifie galement ce rgime en confrant directement aux administrateurs gnraux le pouvoir d'laborer des normes de discipline, d'tablir des sanctions et de renvoyer un employ, ou de le rtrograder, pour cause de rendement insatisfaisant. Le Conseil du Trsor conservera la capacit laborer des politiques concernant l'exercice de ces pouvoirs par les sous-ministres, dans les ministres principaux. Par consquent, les pouvoirs disciplinaires exercs sur les fonctionnaires sont confrs aux sous-ministres et non aux ministres. l'heure actuelle, un systme de mesures disciplinaires progressives est en place. Il prvoit des mesures allant de l'avertissement verbal, suivi de l'avertissement par crit, de la suspension et jusqu'au renvoi.