Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Symbole du gouvernement du Canada

ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

Avertissement Cette page a été archivée.

Information archivée dans le Web

Information archivée dans le Web à  des fins de consultation, de recherche ou de tenue de documents. Cette dernière n’a aucunement été modifiée ni mise à  jour depuis sa date de mise en archive. Les pages archivées dans le Web ne sont pas assujetties aux normes qui s’appliquent aux sites Web du gouvernement du Canada. Conformément à  la Politique de communication du gouvernement du Canada, vous pouvez demander de recevoir cette information dans tout autre format de rechange à  la page « Contactez-nous ».


2.
Le rle du Parlement dans le rgime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous prsentons un aperu du rle du Parlement dans le rgime de responsabilisation, en particulier en ce qui touche la gestion financire. Nous soulignons la participation du Parlement l'attribution des responsabilits dans le cadre de son rle lgislatif, expliquons les principaux mcanismes qu'utilise le Parlement pour amener le gouvernement rendre des comptes, et tablissons les limites du rle du Parlement lorsqu'il impose des sanctions aux ministres. Dans l'expos des pratiques de l'examen parlementaire, nous expliquons les principes fondamentaux de la responsabilit individuelle et collective et l'anonymat des fonctionnaires et nous abordons certaines ides errones. Nous prcisons que la responsabilisation:

  • est une relation partage entre le Parlement et les ministres,
  • est de nature essentiellement politique,
  • dpend de la neutralit de la fonction publique pour tre efficace.

2.1 Le Parlement et l'attribution de la responsabilit

Comme nous l'avons vu, le Parlement est le principal garant de la responsabilisation politique du gouvernement au sein d'un gouvernement responsable.[5] La responsabilit directe des ministres devant la Chambre des communes est au cœur mme de ce systme, et son efficacit dpend en grande partie de la volont et de la capacit de la Chambre de tenir les ministres responsables. Les gouvernements doivent rendre compte au Parlement, dont ils dpendront pour assurer leur existence mme. Cependant, bien que le Parlement soit souverain, il n'exerce pas le pouvoir excutif. Cette responsabilit incombe aux ministres, individuellement et collectivement.Comme l'a rcemment indiqu le prsident du Comit des comptes publics : Le Parlement n'est pas un organe de gestion, c'est un organe de responsabilisation. Nous ne sommes pas ici pour diriger le gouvernement, mais pour l'obliger rpondre de la manire dont il se dirige lui-mme.[6]

Bien que la cration du Cabinet et l'organisation correspondante des portefeuilles fassent partie des responsabilits prcises du premier ministre, le Parlement joue un rle cl dans l'attribution des responsabilits ministrielles. Dans la pratique canadienne, les lois ministrielles, qui sont adoptes par le Parlement, renferment gnralement un certain nombre de dispositions importantes qui facilitent la dfinition des responsabilits ministrielles. Elles permettent de nommer un ministre, dfinissent les pouvoirs, les devoirs et les fonctions dont le ministre est responsable et assignent globalement la responsabilit au ministre pour orienter et grer les ressources financires et humaines accordes au ministre.[7]

Le Parlement a galement approuv la Loi sur la gestion des finances publiques. Cette loi est la pierre angulaire du cadre juridique de la gestion financire et de la responsabilisation des organisations de la fonction publique. La Loi dcrit comment les dpenses publiques peuvent tre approuves, les fonds engags, les recettes perues et les fonds emprunts. Elle tablit une procdure de contrle interne des fonds attribus aux ministres et organismes, par le Parlement, et de prparation des Comptes publics du Canada dans lesquels figure l'tat annuel des dpenses et des recettes du gouvernement.

La Loi sur la gestion des finances publiques prcise les droits et obligations des ministres et ceux qui sont directement confis aux administrateurs gnraux, relativement aux organisations qu'ils grent. Ces droits et obligations comprennent, entre autres, l'obligation d'un administrateur gnral d'tablir des procdures et de tenir des registres sur le contrle des engagements financiers imputables sur les fonds publics; le fait que seul un ministre ou la personne qu'il dlgue peut demander l'mission de paiements et le fait qu'avant l'mission d'un paiement en contrepartie d'un travail, de biens ou de services, le sous-ministre (ou toute autre personne qu'il dlgue) doit attester que le travail a t effectu, les biens reus ou les services rendus.

Les ministres demeurent individuellement et collectivement responsables de leurs obligations prvues dans la loi; ils ont des comptes rendre au Parlement et au premier ministre pour l'intendance des ressources et l'exercice des pouvoirs qui leur sont attribus.

La responsabilit collective du Cabinet

La responsabilit collective ministrielle dsigne la convention exigeant de la cohrence et de la discipline du Cabinet lorsque celui-ci choisit les politiques, gre les oprations gouvernementales et s'adresse au Parlement d'une seule voix. Un exemple important de ce principe est l'exigence de la solidarit ministrielle: alors que les ministres dbattent de manire franche et approfondie des propositions au Cabinet, une fois la dcision prise, tous les ministres doivent tre disposs l'appuyer publiquement ou dmissionner. Les dcisions du Cabinet ont surtout un effet politique et administratif, et leur mise en œuvre est en grande partie laisse au ministre ou aux ministres directement responsables. Ainsi, l'obligation de rendre compte de politiques ou de programmes particuliers incombe habituellement au ministre responsable. Nanmoins, la responsabilit ministrielle collective revt une grande importance du point de vue pratique.

Avant l'volution vers un gouvernement de cabinet au 18e sicle, la Chambre des communes pouvait destituer les ministres individuellement. La responsabilit ministrielle collective est ne de l'apparition de partis au Parlement et de la ncessit d'lire un gouvernement unifi et de le tenir responsable. Avec l'avnement de la responsabilit collective, la capacit de la Chambre de rvoquer individuellement des ministres a en effet t remplace par un instrument unique et de grand poids: le pouvoir de renverser un gouvernement si tel est le souhait d'une majorit des membres de la Chambre. Dans le cas des ministres pris individuellement, les dputs peuvent exercer une pression norme, et notamment demander leur dmission. Toutefois, la dcision relative aux consquences que le ministre devra accepter en fin de compte relve du premier ministre, qui doit valuer la gravit de la situation et les prjudices probables pour l'ensemble du Cabinet, sous forme d'une possible perte de confiance ou encore de mauvais rsultats la prochaine lection.

La responsabilit individuelle des ministres

En appliquant les concepts de responsabilit gouvernementale aux ministres, nous voyons qu'ils ont la responsabilit de leurs portefeuilles, qui peuvent comprendre non seulement leurs ministres, mais galement des organisations non ministrielles comme les socits d'tat. Le premier ministre confre la responsabilit de portefeuilles, de l'administration de diverses lois et de mandats particuliers au sein de portefeuilles et dans le cadre de pouvoirs prvus par la loi. Dans la pratique canadienne actuelle, les pouvoirs et fonctions d'un ministre au sein de son ministre sont habituellement noncs dans une loi ministrielle. La responsabilit correspond ainsi une sphre d'autorisation lgale, touchant aux aspects lgislatifs et non lgislatifs, et s'accompagne de fonctions qui doivent tre exerces dans le cadre de cette sphre. Dans un systme parlementaire, la grande majorit des actes excutifs sont poss par un ou plusieurs ministres en son nom ou en leur nom.

L'obligation d'un ministre de rendre compte de son ministre devant le Parlement signifie que tous les actes du ministre — qu'ils se rapportent aux politiques ou l'administration, qu'ils soient poss par le ministre personnellement ou par des fonctionnaires non lus sous son autorit ou en vertu des pouvoirs que leur confre la loi — sont considrs comme des actes du ministre responsable. Si le Parlement a des questions ou des proccupations soulever, le ministre doit s'en occuper et lui fournir toute information ou explication ncessaire et approprie. (Ainsi, l'obligation de rendre compte comprend toujours l'obligation de s'expliquer.) Si quelque chose tourne mal, le ministre doit s'engager devant le Parlement apporter les correctifs. Et selon les circonstances, si en agissant diffremment le ministre aurait pu permettre d'viter le problme, il peut tre tenu d'en accepter les consquences personnelles.

L'obligation ministrielle de rendre compte n'exige pas du ministre qu'il soit au courant de tout ce qui se passe dans son ministre, pas plus que le prsident d'un conseil d'administration n'est tenu de savoir tout ce qui se passe dans une grande socit moderne. De la mme faon, l'obligation de rendre compte ne signifie pas que le ministre doit accepter le blme (en remettant sa dmission par exemple) chaque fois qu'un problme surgit dans son ministre. L'obligation de rendre compte diffre du blme, ce dernier s'appliquant seulement si les problmes sont attribuables l'action inapproprie ou l'inaction du ministre.

Pour appuyer l'obligation ministrielle de rendre compte des activits du ministre, le ministre et son sous-ministre doivent travailler de concert pour comprendre le niveau de dtail que le ministre s'attend de connatre relativement au travail du ministre, ce qui variera selon les circonstances et le style de chaque ministre. Une orientation gnrale plutt qu'un engagement l'gard des activits est la norme, en particulier en ce qui touche les questions administratives, quoique les ministres donneront une orientation plus prcise sur de grandes priorits comme les documents du Cabinet et les prsentations au Conseil du Trsor. Mais quel que soit le niveau de dtail dont le ministre est inform, le ministre et le sous-ministre ont une responsabilit complmentaire de s'assurer que des systmes appropris sont en place pour grer le risque de problmes et pour corriger les problmes lorsqu'ils surgissent.

Les ministres doivent galement rendre compte de l'exercice du pouvoir par le sous-ministre, que ce pouvoir soit dlgu par le ministre ou attribu directement au sous-ministre par la loi. Mme si des responsabilits peuvent, et doivent souvent en fait, tre dlgues, ce n'est pas le cas de l'obligation ministrielle de rendre compte. La personne qui dlgue le pouvoir doit veiller ce qu'il y ait des contrles appropris pour qu'on puisse grer raisonnablement le risque qu'un problme survienne. On a parfois la fausse impression que les ministres n'ont aucun rle jouer dans les questions administratives, en particulier lorsque les sous-ministres se voient attribuer des pouvoirs directement par la loi (par exemple, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques). Toutefois, contrairement au sous-ministre, le ministre, qui est un dput, demeure responsable devant le Parlement de la gestion et de la direction gnrales du ministre— une responsabilit explicite dans les lois qui relvent des ministres. Le ministre ne peut pas donner une orientation prcise au sous-ministre sur de telles questions, mais il a la responsabilit de s'assurer que le sous-ministre s'acquitte convenablement de ses responsabilits.

On dit des ministres qu'ils ont l'obligation de s'expliquer, par opposition l'obligation de rendre compte, en ce qui concerne les activits quotidiennes des organisations sans lien de dpendance au sein de leur portefeuille. Ainsi, par exemple, si des questions ont t poses la Chambre propos d'une dcision rendue par un tribunal quasi judiciaire faisant partie du portefeuille d'un ministre, le ministre responsable doit fournir l'information et les explications ncessaires la Chambre. Mais le ministre ne doit pas intervenir dans le fonctionnement du tribunal et il ne subirait pas non plus les consquences de la dcision rendue. Les ministres sont cependant responsables, au niveau systmique, des organisations autonomes relevant de leur portefeuille, et le Parlement compte sur les ministres pour s'assurer que leurs organisations excutent leur mandat avec efficacit et efficience.

La capacit de rpondre lorsque surgissent des problmes reprsente une importante dimension de l'obligation de rendre compte. En consquence, en ce qui touche les problmes survenus sous d'anciens ministres, le ministre en poste plutt que l'ancien ministre a la responsabilit de rpondre la Chambre et d'apporter tout correctif ncessaire, ce qui permet d'assurer une capacit de raction en cas de problme. Les consquences personnelles de problmes non attribuables l'action ou l'inaction du ministre en poste ne pourraient pas lui tre imposes, mais dpendraient plutt de l'efficacit avec laquelle il y aragi.

Une grande partie du dbat entourant la responsabilisation ministrielle est axe sur la pertinence de tenir les ministres responsables de questions dont ils ne s'occupent pas personnellement. Mais souvent, on fait mal la distinction entre responsabilisation et blme. Un blme n'est adress au ministre, en ce qui concerne les dossiers auxquels il n'a pas particip personnellement, que dans la mesure o sa non-participation est en soi dplorable, compte tenu de la nature du dossier. Il est difficile d'imaginer un systme qui n'en exigerait pas autant du ministre. De plus, contrairement aux fonctionnaires (oumme au personnel politique l'emploi du ministre), le ministre est un dput de la Chambre et il est le seul pouvoir participer aux travaux de la Chambre.

La responsabilisation des fonctionnaires

La gestion et la direction d'un ministre moderne ncessitent manifestement une importante dlgation de pouvoirs officielle. En fait, cette ralit n'est pas le seul fait d'un gouvernement contemporain. Il y a plus de 150 ans, la dclaration suivante apparaissait dans le clbre rapport Northcote-Trevelyansur la fonction publique britannique: Le gouvernement de ce pays ne pourrait se maintenir sans l'aide d'un groupe efficace d'agents permanents, occupant un poste dment subalterne celui des ministres.[8]

Les ministres, en tant qu'appareils pour l'exercice du pouvoir et des responsabilits des ministres, sont l'unit organisationnelle de base de l'administration excutive dans le systme de gouvernement britannique, et les ministres agissent principalement par l'entremise des fonctionnaires de leur ministre. Le rle de la fonction publique consiste faire avancer fidlement et efficacement le programme du gouvernement en place sans compromettre l'impartialit politique requise pour assurer la continuit et offrir un service aux gouvernements successifs dont les priorits et les allgeances politiques varient. Pour y parvenir, les fonctionnaires doivent formuler, en toute sincrit, des conseils professionnels exempts de considrations partisanes et sans craindre la critique politique, d'o le besoin de rester en dehors du contexte politique. Mais bien que les fonctionnaires offrent des conseils, les ministres dmocratiquement lus ont le dernier mot, et les fonctionnaires doivent se conformer aux directives lgitimes de leur ministre. En somme, tous les ministres et tous les fonctionnaires qui y travaillent doivent rendre des comptes un ministre qui son tour est responsable envers le Parlement. Sinon, on obtiendrait un gouvernement contrl par des personnes non lues.

Fidles ces principes, les fonctionnaires, comme tels, n'ont pas d'identit constitutionnelle indpendante de leur ministre. C'est ce qu'on entend par l'anonymat des fonctionnaires, qui se distingue du droit de fonctionner sous le voile du secret. Mme lorsque les hauts fonctionnaires appuient l'obligation de rendre compte de leur ministre en communiquant de l'information publiquement, comme par exemple lorsqu'ils se prsentent devant des comits parlementaires, ils le font pour le compte de leur ministre. Ces fonctionnaires ont l'obligation de s'expliquer devant les comits parlementaires, en ce sens qu'ils ont le devoir d'informer et d'expliquer. Les fonctionnaires n'ont pas directement l'obligation de rendre compte au Parlement et ne peuvent s'engager suivre une ligne de conduite (qui ncessiterait une dcision du ministre) ni tre exposs aux consquences personnelles que les parlementaires pourraient autrement imposer.

Bref, si les ministres, en tant que reprsentants lus, ont l'obligation de rendre compte de la mauvaise administration par l'entremise du processus politique, ce n'est pas le cas des fonctionnaires. Ceux-ci ont plutt l'obligation de rendre compte leurs suprieurs immdiats et, en fin de compte, au sous-ministre par le truchement de la relation employeur-employ, qui prvoit des sanctions administratives plutt que politiques (parexemple, une rprimande, une rduction de la rmunration au rendement ou un refus de l'accorder, une suspension, une rtrogradation ou une cessation d'emploi). Dans l'ventualit d'agissements illicites, les reprsentants lus et les fonctionnaires doivent, comme tout le monde, en assumer la responsabilit devant le systme judiciaire.

La responsabilisation des sous-ministres

Les sous-ministres et d'autres hauts fonctionnaires exercent invitablement d'importantes responsabilits au nom des ministres.[9]En fait, certaines responsabilits administratives des sous-ministres leur sont attribues directement par la loi. Certains commentateurs se sont dits proccups du fait que ces pouvoirs ne s'accompagnent d'aucune responsabilisation tant donn que le sous-ministre n'est pas responsable devant le Parlement. Mais comme nous l'avons vu, la responsabilisation envers le Parlement est politique: le Parlement peut exercer des pressions politiques susceptibles de porter atteinte la rputation d'un reprsentant lu et peut-tre mme d'affaiblir suffisamment la position du Cabinet pour forcer la dmission d'un ministre. Rien de tout cela ne s'applique aux fonctionnaires impartiaux.

En consquence, le sous-ministre est responsable devant le ministre (et en bout de ligne, par l'entremise du greffier du Conseil priv, devant le premier ministre) de l'exercice de sa charge, et il est aussi assujetti aux systmes internes de responsabilisation de gestion du gouvernement (dont il sera question un peu plus loin). Et le fait que le Parlement dicte les obligations lgales des sous-ministres dans certains domaines ne cre pas non plus de relation de responsabilisation entre le sous-ministre et le Parlement. Le Parlement cre de nombreuses obligations lgales — en vertu de la Loi de l'impt sur le revenu, par exemple — mais il n'a pas pour autant le pouvoir de surveiller la conformit aux lois ou de mettre les lois en application. Cette fonction relve du pouvoir excutif.

Cela signifie aussi que, lorsque des hauts fonctionnaires appuient la responsabilisation de leur ministre en comparaissant devant les comits parlementaires, ils le font au nom de leur ministre. Ces fonctionnaires ont l'obligation de s'expliquer devant le Parlement, en ce sens qu'ils ont l'obligation d'informer et d'expliquer, bien qu'ils devraient le faire sans tre amens discuter du bien-fond de la politique gouvernementale, ce qui rduirait la responsabilit de leur ministre et leur propre impartialit. Les sous-ministres ne sont pas directement responsables devant le Parlement parce que d'autres aspects de la responsabilisation, autres que l'obligation de s'expliquer, ne s'appliquent pas: un sous-ministre ne peut ni s'engager adopter une ligne de conduite (ce qui ncessiterait une dcision du ministre) ni tre assujetti aux consquences personnelles dont pourraient autrement dcider les parlementaires.

2.2 Le rle du Parlement dans la responsabilisation dugouvernement

Le rle du Parlement, au nom des Canadiens, est d'exiger que les ministres rendent compte des activits exerces sous leur autorit ou en vertu des pouvoirs confrs directement aux fonctionnaires du ministre.[10] leur tour, les ministres doivent s'assurer que des structures et des processus ont t instaurs pour leur permettre d'exercer un contrle suffisant, notamment de garantir que leurs sous-ministres grent les ministres assez bien pour appuyer la responsabilisation ministrielle.

Le Parlement dispose d'un vaste ventail de moyens pour obliger le gouvernement rendre des comptes. Le plus ancien et celui qui s'avre encore l'un des moyens les plus efficaces, est le contrle des fonds publics — le droit exclusif d'autoriser la perception d'impts et la dpense de fonds publics. l'appui de cette responsabilit, le Parlement vrifie la comptabilisation des recettes et des dpenses, comme il le souhaite.[11] D'autres outils — qui vont du rle du Parlement dans l'adoption des lois aux dbats sur les rsolutions et la prestation d'information, soit par l'intermdiaire de la priode des questions ou des rapports officiels,[12] en passant par l'examen approfondi et l'approbation des dpenses publiques — sont aussi disponibles. La Priode des questions, l'examen approfondi du rendement du gouvernement par les comits permanents du Parlement (tout particulirement le Comit permanent des oprations gouvernementales et des prvisions budgtaires de la Chambre des communes, et le Comit permanent des comptes publics de la Chambre des Communes), et le rle du vrificateur gnral sont trois domaines qui justifient une attention particulire.[13]

La Priode des questions

La Priode des questions est une caractristique distinctive du rgime dmocratique d'inspiration britannique et on peut dire qu'elle est son plus puissant instrument de responsabilisation. lment central de la vie parlementaire, la Priode des questions fournit aux parlementaires des occasions, en temps opportun, de contester les politiques et de soulever des questions concernant l'administration. Les ministres sont tenus d'tre prsents la Chambre des communes pour rpondre aux questions, pour rendre des comptes sur les pouvoirs qui leur ont t attribus, et pour dfendre la faon dont les pouvoirs ont t exercs, par eux-mmes ou par leurs fonctionnaires.[14] Tout dput peut sans pravis poser un ministre des questions portant sur son domaine de responsabilit. En interrogeant les ministres, les parlementaires demandent au gouvernement de rendre des comptes; ils exercent des pressions politiques appropries, surtout en attirant l'attention du public sur un problme.

L'examen en comit des dpenses gouvernementales

Le processus d'examen des prvisions budgtaires est essentiel la responsabilisation du gouvernement et il est li au contrle des fonds publics par le Parlement. Le gouvernement ne peut percevoir, dpenser ou emprunter des fonds qu'avec l'autorit du Parlement. Ce dernier exerce certains pouvoirs sur l'administration financire du gouvernement grce la lgislation habilitante, telles les lois de crdits, et l'examen des documents financiers, tels le Budget principal des dpenses (parties I, II et III) et les Comptes publics du Canada.

Dans le Budget principal des dpenses, le gouvernement prsente au Parlement ses propositions de dpenses pour une anne financire, et il fournit des dtails sur chacun des programmes ainsi que sur les plans et le rendement des ministres et organismes. Il indique dans quels secteurs il entend dpenser les fonds et fixe des limites aux montants que le gouvernement peut lgalement engager dans un programme sans se prsenter nouveau devant le Parlement pour demander des fonds additionnels au moyen soit d'un projet de loi de crdits, soit d'une loi portant affectation de crdits. S'ils sont convoqus, les ministres doivent comparatre devant un comit de la Chambre des communes pour rpondre des questions sur les dpenses dont ils sont responsables.

Le Comit permanent des oprations gouvernementales et des prvisions budgtaires a le mandat d'examiner la gestion des ressources matrielles, humaines et financires du gouvernement (essentiellement l'efficacit des oprations gouvernementales). Il a aussi des responsabilits tendues concernant l'attribution des crdits et les rapports financiers prsents au Parlement par les ministres et organismes, y compris l'examen du Budget des dpenses et l'attribution des crdits, ainsi que la prsentation et le contenu de tous les documents budgtaires.

Le Comit permanent des comptes publics passe au crible tous les rapports du Bureau du vrificateur gnral du Canada et les Comptes publics du Canada, une fois qu'ils sont dposs la Chambre des communes. Le Comit contribue garantir que les fonds publics sont dpenss aux fins autorises par le Parlement et que de saines pratiques financires sont appliques dans l'administration en gnral et dans le secteur des prvisions budgtaires et des marchs adjugs plus prcisment. Le Comit des comptes publics n'value pas la pertinence des politiques adoptes par le gouvernement. Il se proccupe uniquement de l'conomie et de l'efficacit de l'administration gouvernementale, et il dpose des rapports sur les moyens d'amliorer les pratiques et les contrles en matire de gestion et de finances dans les ministres. Un dput de l'opposition officielle prside ce comit.

Il y a eu volution dans les pratiques de la Chambre des communes et le recours des comits permanents. Les pratiques et les procdures que la Chambre des communes a adoptes en 1867 taient une amlioration par rapport celles qui taient en vigueur dans la Province unie du Canada (1840-1867).[15] Il y a eu peu de changements dans le Rglement de la Chambre des communes ou dans l'examen approfondi des dpenses du gouvernement jusqu'au milieu des annes 1950. Les rgles adoptes cette poque portaient entre autres sur la dure du dbat sur le budget. En 1958, avec l'lection du gouvernement Diefenbaker, on a eu davantage recours aux comits permanents. Pour la premire fois, un dput de l'opposition officielle a t choisi pour prsider le Comit des comptes publics, et le Comit a commenc tenir des runions rgulires. En 1968, on a procd une srie d'importantes rformes des procdures de la Chambre, dont les suivantes:

  • Le Budget des dpenses a cess d'tre examin par un comit plnier pour l'tre en comits permanents.
  • L'opposition a obtenu un total de 25 jours pendant lesquels elle pouvait choisir le sujet du dbat.
  • La plupart des projets de loi ont t renvoys des comits permanents.

D'autres rformes sont survenues en 1982, dont la cration d'un calendrier parlementaire annuel et l'adoption de nombreuses mesures en vue d'assurer une meilleure utilisation du temps de la Chambre. En 1985, le Comit McGrath a constat que de nombreux parlementaires ployaient sous la nouvelle charge de travail que leur imposait le systme de comits. Le gouvernement Mulroney a mis en application certaines recommandations du Comit McGrath, dont celles qui rduisaient la taille des comits parlementaires, assuraient la continuit de la composition des comits pour leur permettre d'acqurir de l'expertise et accordaient aux comits leurs propres budgets pour la rmunration du personnel de recherche et des conseillers juridiques. Le gouvernement a accept galement que les comits permanents devaient examiner l'ensemble des politiques ministrielles, dont les objectifs du ministre, les activits menes pour atteindre ces objectifs et les plans de dpenses court et long terme en vue de leur ralisation. Depuis 1993, on a dploy de nouveaux efforts pour accrotre la capacit du Parlement de tenir le gouvernement responsable de ses actes en fournissant au Parlement une information plus complte et d'actualit, davantage axe sur les rsultats. Le Comit permanent des oprations gouvernementales et des prvisions budgtaires a vu le jour en 2002.

Le vrificateur gnral

Le premier vrificateur gnral, John Langton, assumait des responsabilits l'gard du gouvernement et du Parlement. En tant que sous-ministre des Finances et secrtaire du Conseil du Trsor, il tait responsable de l'utilisation des fonds et de la prsentation de rapports au Parlement sur les rsultats de ses vrifications. Le premier vrificateur gnral indpendant a t nomm en 1878 et il a t charg d'tudier les transactions passes de l'tat et d'en faire rapport, ainsi que d'approuver l'mission des chques du gouvernement. En 1931, la Loi sur le revenu consolid et la vrification faisait notamment du vrificateur gnral un mandataire du Parlement charg d'examiner les comptes du gouvernement et de faire rapport au Parlement sur ceux-ci. En 1959, le premier comptable agr accdait au poste de vrificateur gnral mais la Chambre n'a commenc soumettre ses rapports au comit qu'au milieu des annes 1960. En gnral, ces rapports contenaient seulement une liste d'incidents particuliers qui, de l'avis du vrificateur gnral, rvlaient des dpenses inopportunes de la part du gouvernement.

En 1977, les dispositions rgissant le vrificateur gnral taient retires de la Loi sur la gestion des finances publiques et d'importantes rformes taient institues par l'entremise de la Loi sur le vrificateur gnral. Ces rformes ont donn naissance, entre autres, une mthode plus systmatique de vrification de la gestion financire au gouvernement et d'examen des questions soumises au Comit des comptes publics. En gnral, la gestion financire du gouvernement fait l'objet de trois types de vrification: des vrifications d'attestation (pour vrifier si le gouvernement tient des documents financiers appropris); des vrifications de conformit (pour s'assurer que le gouvernement n'engage que les sommes autorises par le Parlement et uniquement aux fins approuves par le Parlement); et des vrifications de l'optimisation des ressources (pour valuer si les programmes gouvernementaux sont mis en œuvre en tenant compte des principes de l'conomie et de l'efficacit et si le gouvernement a adopt des moyens pour mesurer l'efficacit de ses programmes).[16]

La responsabilisation et le cycle financier

Le processus annuel de responsabilisation l'gard des dpenses publiques s'enclenche lorsque le gouvernement expose ses plans budgtaires dans le discours du budget et les projets de loi sur les mesures budgtaires, gnralement en fvrier. Le budget des dpenses, dpos la Chambre des communes peu aprs le budget, est essentiellement un document stratgique et il prcise comment le gouvernement entend rpartir les ressources entre diffrentes priorits conflictuelles. Il nonce les prvisions de dpenses, en tablissant un quilibre entre les diverses contraintes imposes aux ressources, tout en tenant compte de la conjoncture conomique et de la dtermination du gouvernement utiliser les moyens les plus efficaces pour atteindre ses objectifs. Le budget des dpenses est remis divers comits parlementaires qui l'examinent attentivement et les ministres sont invits justifier les dcisions stratgiques dcrites dans leurs plans respectifs. Les comits tiennent les ministres responsables de ces plans et se prononcent habituellement sur le Budget principal des dpenses avant la fin mai. Aprs examen, si le Parlement considre que les plans sont approuvs au moyen de projets de loi de crdits, les ministres sont alors responsables de la gestion des fonds publics que leur attribue le Parlement, conformment aux pouvoirs que leur accorde la loi et aux politiques et rglements noncs dans les politiques du Conseil du Trsor. Bref, le budget des dpenses est un important instrument de contrle.

Finalement, il faut rendre des comptes sur la faon dont les fonds publics ont t dpenss. Le gouvernement tablit les Rapports ministriels sur le rendement et les Comptes publics et chaque sous-ministre atteste de l'exactitude des comptes de son ministre. Ces documents sont ensuite prsents au vrificateur gnral qui les examine et les dpose au Parlement, gnralement en novembre. Le Comit des comptes publics examine ensuite les rapports du vrificateur gnral et tient les ministres responsables du rendement de leur ministre.[17]

2.3 Le rle du Parlement dans l'imposition de sanctions au gouvernement, aux ministres et aux hauts fonctionnaires

Le Parlement a le droit d'exprimer son mcontentement l'gard du rendement du gouvernement au moyen de votes de censure. La sanction ultime est celle d'un vote de dfiance susceptible d'entraner la chute du gouvernement. Comme le Parlement accorde ou retire son appui un gouvernement dans son ensemble, il n'a pas le pouvoir de destituer individuellement des ministres. Lorsqu'un ministre est tenu de rendre des comptes au Parlement, les Canadiens et les parlementaires peuvent le juger sur la pertinence de la rponse; les pouvoirs moraux et politiques d'un ministre font effectivement l'objet d'un examen public. Dans un systme politique, l'effet est trs rel. En outre, les comits parlementaires peuvent faire connatre leurs opinions sur le rendement d'un ministre dans le but de le mettre dans l'embarras.

Ni le Parlement ni ses comits ne devraient viser un fonctionnaire par un tel blme, notamment parce que les fonctionnaires n'ont pas de poste au Parlement et ne doivent pas s'engager dans un dbat politique. Ces consquences - principalement le blme public ou des demandes de dmission ou de destitution - sont politiques, et les fonctionnaires ne peuvent se dfendre contre elles sans compromettre leur neutralit politique. Si un comit est mcontent de la faon dont un fonctionnaire a gr des responsabilits qui lui ont t dlgues ou qui lui sont imposes par la loi, il peut tenir le ministre responsable de ne pas avoir surveill convenablement le fonctionnaire.

Est-ce dire que le fait pour le Parlement de ne pas pouvoir strictement imposer de mesures disciplinaires aux ministres individuellement signifie qu'ils ne sont pas rellement responsables envers le Parlement? Du point de vue des ministres individuellement et du cabinet dans l'ensemble, il est clair que la rponse est non. Ceux-ci prennent trs au srieux la perspective d'un blme public, avec le risque que cela suppose pour leur statut politique personnel et celui du gouvernement, et ce risque a une profonde incidence sur leur conduite.