Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Symbole du gouvernement du Canada

ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

Avertissement Cette page a été archivée.

Information archivée dans le Web

Information archivée dans le Web à  des fins de consultation, de recherche ou de tenue de documents. Cette dernière n’a aucunement été modifiée ni mise à  jour depuis sa date de mise en archive. Les pages archivées dans le Web ne sont pas assujetties aux normes qui s’appliquent aux sites Web du gouvernement du Canada. Conformément à  la Politique de communication du gouvernement du Canada, vous pouvez demander de recevoir cette information dans tout autre format de rechange à  la page « Contactez-nous ».


3. Le Cabinet et le rgime de responsabilisation

Introduction

Dans le prsent chapitre, nous exposons le rle du premier ministre dans l'attribution de responsabilits au Cabinet et le rle de soutien qu'exerce le Bureau du Conseil priv auprs du premier ministre dans la conduite du Cabinet. Nous mettons l'accent sur l'interface politico-bureaucratique et exposons de quelle faon les ministres, de mme que leurs sous-ministres, grent leurs ministres. Nous prsentons un aperu de l'environnement contemporain dans lequel les ministres et les sous-ministres doivent grer leurs responsabilits. Enfin, nous indiquons comment le premier ministre sanctionne les ministres et les sous-ministres lorsqu'il le juge propos. Nous prcisons que:

  • la responsabilit collective est essentielle l'unit du gouvernement;
  • la gestion de l'interface politico-bureaucratique ncessite une hirarchisation nettement dfinie de l'autorit et des protocoles bien tablis pour la dlgation de la responsabilit et la rsolution de conflits;
  • les conditions dans lesquelles fonctionne un gouvernement moderne posent des problmes au rgime de responsabilisation;
  • il existe des outils pour sanctionner les ministres et les sous-ministres en cas de mauvaise gestion.

3.1 Le rle du premier ministre dans l'attribution
delaresponsabilit

Le chef du parti politique qui semble pouvoir former un gouvernement qui aura la confiance de la Chambre des communes, normalement le parti ayant le plus grand nombre de siges, est appel par le gouverneur gnral constituer un gouvernement. C'est l la responsabilit dterminante du premier ministre: choisir les ministres et organiser le Cabinet la fois en tant qu'organisme dcisionnaire et mcanisme d'orientation gnrale des politiques et des oprations du gouvernement. Les ministres relvent du premier ministre qui, en effet, dtient la responsabilit collective du Cabinet. Les sous-ministres doivent rendre des comptes aux ministres, par l'entremise du greffier du Conseil priv, au premier ministre. Ce double rapport de responsabilisation met en vidence l'importance du rle des sous-ministres l'appui du juste quilibre qui s'impose entre la responsabilit individuelle et la responsabilit collective.

Outre sa responsabilit d'organiser le Cabinet, le premier ministre a la prrogative d'tablir les politiques et de faire des recommandations au gouverneur en conseil concernant l'organisation, la structure et le mandat des portefeuilles ministriels, en conformit avec la lgislation

Le premier ministre choisit galement les sous-ministres suivant les conseils du greffier du Conseil priv. Les sous-ministres doivent rpondre au premier ministre par l'intermdiaire du greffier du respect des politiques gouvernementales dment approuves. Cette responsabilit met en relief l'intrt collectif de tous les ministres ainsi que l'intrt prcis du premier ministre dans la gestion de l'ensemble de la fonction publique.[18]

Le rle du Bureau du Conseil priv pour soutenir le premier ministre

Le Bureau du Conseil priv est le ministre du premier ministre. Outre ses fonctions de secrtaire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier du Conseil priv agit titre de sous-ministre du premier ministre. Ainsi, le greffier, avec l'aide du personnel du Bureau du Conseil priv, soutient le travail — et l'obligation de rendre compte au Parlement — du premier ministre et il est lui-mme comptable au premier ministre. En plus de son obligation officielle de rendre compte, le greffier a le devoir de servir l'intrt public et de s'assurer que la fonction publique dans son ensemble est une institution publique professionnelle, non partisane et loyale. Il reprsente aussi bien la fonction publique auprs du premier ministre et du gouvernement que le premier ministre et le gouvernement auprs de la fonction publique. titre de secrtaire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier a aussi des responsabilits qui ne se limitent pas servir le gouvernement au pouvoir. Ainsi, par exemple, il est responsable d'assurer la continuit entre les gouvernements et le maintien jour du systme de documents du Cabinet. Le Bureau du Conseil priv joue un rle important en matire d'examen et de remise en question des initiatives des ministres afin d'assurer la qualit et la cohrence par rapport aux objectifs gouvernementaux plus vastes.

Les sous-ministres sont redevables au premier ministre par l'intermdiaire du greffier du Conseil priv pour ce qui est de soutenir leurs ministres conformment au programme et l'orientation du gouvernement dans son ensemble. Le greffier joue galement un rle cl pour aider les sous-ministres assumer leurs responsabilits multiples.

3.2 Grer l'interface politico-bureaucratique

Les faons dont les ministres grent leurs ministres varient selon les circonstances et le style individuel des ministres. Cela dit, Gordon Osbaldeston, ancien greffier du Conseil priv, a dcrit les principales faons dont les ministres dirigent typiquement leurs ministres, y compris ce qui suit:[19]

  • donner l'orientation gnrale concernant les priorits, tant stratgiques qu'administratives, ainsi que l'orientation spcifique du ministre en ce qui a trait aux priorits cls;
  • examiner et signer des documents du Cabinet, des prsentations au Conseil du Trsor et des modifications aux rglements qui consolident l'orientation qu'ils ont donne;
  • approuver les annonces publiques et la correspondance;
  • assurer le suivi auprs de responsables ministriels, par l'intermdiaire du sous-ministre, de questions prcises souleves par des citoyens, des dputs et d'autres ministres;
  • communiquer avec d'autres intervenants gouvernementaux au sujet de toute question importante ayant une incidence sur le ministre, le Parlement, le public et le Cabinet.

Sous la direction du ministre, le sous-ministre son tour guide le ministre et dlgue d'autres responsabilits de faon pouvoir rpondre aux attentes. Le niveau de participation ministrielle au travail dtaill du ministre variera selon les ministres et en fonction des questions et des situations, et les ministres et leurs sous-ministres doivent collaborer afin de pouvoir saisir jusqu' quel point le ministre s'attend participer. Le ministre et le sous-ministre doivent faire en sorte que des systmes appropris sont en place pour pouvoir grer le risque li aux problmes et pour soutenir la responsabilit du ministre.

Pour grer la politique et les oprations ministrielles, les ministres peuvent donner une orientation proactive aux fonctionnaires ou prendre des dcisions en rponse aux propositions ou autres conseils que ces derniers leur prsentent. Dans un cas comme dans l'autre, la transmission de directives du ministre la fonction publique est particulirement importante pour entretenir la hirarchie de la responsabilisation sur laquelle repose la responsabilit ministrielle. Par consquent, les voies de communication de l'information, des conseils et des dcisions doivent tre claires et uniformes. En gnral, les communications entre le ministre et son cabinet et les fonctionnaires du ministre doivent tre coordonnes par le bureau du sous-ministre. Il y aura des circonstances o cela ne sera pas possible, ou encore lorsqu'on conviendra de privilgier d'autres approches. Il sera toujours important que les ministres et les sous-ministres prvoient les mcanismes de contrle ncessaires pour s'assurer qu'ils reoivent l'information requise pour s'acquitter de leurs responsabilits respectives.

Le personnel exonr du ministre

Un domaine qu'il y aurait lieu de mentionner en particulier est le rle appropri du cabinet du ministre en ce qui a trait la communication et la transmission de directives au ministre. Au Canada, le personnel politique (galement dsign sous le nom de personnel exonr頻), tout en tant mobilis en partie par les travaux parlementaires et ceux lis la circonscription du ministre, joue galement un rle important, mais limit dans le fonctionnement du ministre.[20] Gordon Robertson, ancien greffier du Conseil priv, a dcrit le rle du Cabinet du premier ministre, qui peut tre appliqu galement tous les cabinets de ministre, c'est--dire, un rle politique partisan, mais nanmoins oprationnellement sensible.[21] Le rle du personnel politique est de prodiguer au ministre des conseils stratgiques et partisans qui compltent les conseils professionnels, experts et impartiaux en provenance du sous-ministre et de la fonction publique en gnral.

Le personnel exonr ne fait pas partie de l'excutif, car pour exercer le pouvoir ce niveau-l, il aurait besoin d'une autorisation lgale confre aux ministres en grande partie par la lgislation. Quant aux fonctionnaires, ils la reoivent lorsqu'ils sont nomms un poste en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le personnel exonr est ainsi dsign parce qu'il n'est pas soumis ces lois. Par consquent, il n'est pas autoris donner des directives aux fonctionnaires. Toutefois, parce que le personnel exonr et les fonctionnaires aident tous les deux le ministre s'acquitter de ses responsabilits ministrielles, les deux parties ont manifestement besoin de coordonner leur travail dans leurs sphres respectives. Le personnel exonr peut donc participer des runions en mme temps que des fonctionnaires, si appropri (par exemple, les sances d'information ministrielles), demander des renseignements concrets aux fonctionnaires, ou transmettre les instructions du ministre. Cependant, dans la mesure du possible, les relations entre le personnel exonr et les fonctionnaires doivent tre coordonnes par le bureau du sous-ministre.[22] Il importe galement de souligner que le ministre est responsable de toute dmarche accomplie en son nom par son personnel exonr.

Le rle des sous-ministres

Les sous-ministres ont un large ventail de fonctions particulires, y compris la prestation de conseils stratgiques et oprationnels, la surveillance de l'excution des programmes, la gestion ministrielle interne et la coordination interministrielle. Ils sont investis de pouvoirs dlgus et de pouvoirs lgaux pour exercer ces fonctions. Leurs fonctions principales sont dcrites dans les lois ministrielles pertinentes.Dans les domaines de l'administration dsigns dans ces lois, les sous-ministres agissent presque entirement la place de leur ministre respectif.[23] L'autorit et le devoir d'agir peuvent tre confrs aux fonctionnaires, mais non pas la responsabilit au sens politique ou constitutionnel. Les sous-ministres doivent rendre compte de leurs actes au quotidien principalement leurs ministres et, par l'intermdiaire du greffier, au premier ministre, et non au Parlement.[24] C'est ainsi que le prvoit la Loi d'interprtation, qui s'inspire que la lgislation ministrielle pour noncer que le sous-ministre peut exercer l'autorit au nom de son ministre, sauf pour tablir des rglements. Cette interprtation lgislative rend explicite la responsabilit lgale des sous-ministres envers leurs ministres, laquelle est implicite dans les lois ministrielles.[25]

Les sous-ministres sont investis de pouvoirs spciaux, directement ou par l'intermdiaire du Conseil du Trsor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Dans ces domaines, le sous-ministre est responsable non seulement vis--vis de son ministre, mais aussi du Conseil du Trsor ou de la Commission de la fonction publique du Canada.[26] En pratique, l'obligation des sous-ministres de rendre compte au Conseil du Trsor s'exerce souvent par le truchement de leur interaction avec le secrtaire du Conseil du Trsor et par la prsentation de rapports au Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada et la collaboration avec ce dernier. Comme nous l'avons mentionn, le ministre a la responsabilit de veiller ce que le sous-ministre s'acquitte de ces obligations imposes par la loi, et le ministre doit veiller ce qu'il y ait des contrles adquats tels que vrification interne, systmes financiers et systmes des ressources humaines pour l'aider s'acquitter de cette responsabilit.

Les sous-ministres sont le lien entre les ministres et d'autres fonctionnaires. Un volet important de ce rle consiste assurer des voies de communication claires et cohrentes. Les communications entre le ministre et les reprsentants de son cabinet et fonctionnaires de son ministre devraient, dans la mesure du possible, se faire par l'entremise du bureau du sous-ministre. Dans leur conduite et dans les conseils qu'ils prodiguent aux ministres, les fonctionnaires doivent respecter le Code de valeurs et d'thique de la fonction publique,[27] et les sous-ministres ont la responsabilit particulire de faire preuve de leadership cet gard.[28] Les sous-ministres doivent aussi se conformer au Code rgissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intrts et l'aprs-mandat.Le respect des valeurs de la fonction publique suppose notamment que la fonction publique doit toujours prendre en considration la lgalit et l'-propos de toute initiative. Qui plus est, dans l'ventualit d'un conflit entre les directives du ministre et la loi, c'est la loi qui prvaut.[29] Selon ce mme principe, les fonctionnaires ne peuvent pas rejeter les directives lgales d'un ministre simplement parce qu'ils sont en dsaccord avec ce dernier. Si les directives donnes par un ministre relatives des domaines pour lesquels il est responsable sont lgales, les fonctionnaires, y compris les sous-ministres, doivent s'y conformer.

Cela dit, il surviendra l'occasion des situations o il y aura dsaccord entre les ministres et leurs sous-ministres, lequel ne pourra tre rsolu simplement sur le plan de la lgalit. Par exemple, le sous-ministre pourrait tre de l'avis que la dmarche envisage par le ministre, tout en tant lgale, ne serait pas conforme aux normes gestion du Conseil du Trsor sur l'-propos ou la rgularit et, par consquent, contraire la politique gouvernementale globale. Il pourrait aussi y avoir dsaccord au sujet de l'conomie, de l'efficience ou de l'efficacit d'une mesure administrative dans le cadre des responsabilits lgales du sous-ministre.

Dans la grande majorit des cas, de telles msententes sont rgles au moyen de discussions entre le ministre et son sous-ministre. Pour des questions lies la politique de gestion, le sous-ministre peut demander l'avis du secrtaire du Conseil du Trsor, du contrleur gnral du Canada ou de la prsidente de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Dans un nombre restreint de cas, le diffrend peut tre rgl avec l'aide du premier ministre par l'entremise du greffier du Conseil priv[30]. Le greffier peut agir en tant qu'intermdiaire, au besoin, en soulevant les problmes avec les ministres et les sous-ministres et en cherchant un compromis. Si le sous-ministre n'approuve pas le rsultat final, il peut dmissionner plutt que de mettre en œuvre la dcision du ministre.

3.3 Le contexte de fonctionnement du gouvernement

Au cours des 50 dernires annes, le gouvernement a normment gagn en taille et en complexit, et les exigences auxquelles doivent rpondre les ministres et les sous-ministres ont augment proportionnellement. Comme toute autre organisation, le gouvernement doit s'adapter efficacement la mondialisation de l'conomie, aux pas de gant effectus dans la technologie de l'information, aux changements sociaux et dmographiques, ainsi qu'au difficile contexte de la scurit. En effet, l'administration fdrale est la plus grande organisation au pays, avec des dpenses annuelles de quelque 200 milliards de dollars et plus de 200 ministres, organismes et institutions œuvrant dans chaque rgion du Canada et dans plus de cent autres pays. Le secteur public fdral compte plus de 450 000 employs qui dispensent plus de 1 600 programmes et services. Par consquent, bien que chaque transaction peut tre importante, les ministres et hauts fonctionnaires doivent dployer beaucoup d'efforts pour demeurer pleinement au fait de toutes les questions dont ils sont responsables.

Les structures l'intrieur du gouvernement sont maintenant plus diverses et comprennent des ministres traditionnels, des organismes de service spciaux, des socits d'tat, des organismes de rglementation de mme que diverses organisations hybrides. De plus, de nombreux services de base ont t confis des fournisseurs du secteur priv, ce qui a une incidence sur le contrle rel exerc par les gestionnaires de la fonction publique et donne lieu des situations susceptibles d'tre examines par le Parlement. Nombre de ces structures ne correspondent pas parfaitement aux perceptions traditionnelles qu'on avait du gouvernement, lorsque la doctrine de la responsabilit ministrielle commenait prendre forme. Certains observateurs ont fait valoir cet gard que les concepts du 18e sicle en matire de responsabilit allaient l'encontre de ceux qui ont cours au 21e sicle en regard des organismes du secteur public et de la prestation de services.[31]

L'volution des valeurs et des attentes suscite aussi des demandes de rforme. Les valeurs traditionnelles que sont la responsabilisation, le contrle et la cohrence doivent tre concilies avec les nouvelles demandes d'ouverture, de transparence, d'innovation et de service ax sur le citoyen. D'une certaine faon, ces pressions ont amen l'application du principe de la responsabilisation au gouvernement dans diffrentes directions et soulev des discussions sur le juste quilibre en matire de responsabilisation de gestion entre une approche fonde sur des rgles et une autre fonde sur des principes.

Un tel contexte donne lieu une plus grande ouverture, horizontalit et complexit en regard des activits ministrielles et des processus d'laboration des politiques. Maintenant, les grandes questions stratgiques ncessitent des consultations publiques labores ainsi que des consultations fdrales-provinciales. Les programmes sont souvent excuts conjointement avec d'autres ministres, de manire lectronique, au moyen de partenariats fdraux-provinciaux, de partenariats entre le secteur public et le secteur priv et avec l'aide du secteur bnvole, ce qui accentue encore le caractre ouvert et complexe de la prise des dcisions. Les fonctionnaires doivent continuer de rendre officiellement compte de leurs responsabilits aux ministres, au Conseil du Trsor et leur propre filire administrative, malgr les pressions accrues attribuables l'approche davantage participative d'laboration des politiques et l'approche horizontale pour l'tablissement des politiques et programmes. En raison de cette complexit, un systme de responsabilisation clair est encore plus important, mais aussi plus difficile raliser.

Cependant, les attentes et demandes des citoyens concernant le rendement et la responsabilisation sont plus leves qu'elles ne l'ont jamais t par le pass. Les citoyens, habitus la technologie dans tous les aspects de leur vie, demandent, en consquence, des services amliors, intgrs et adapts leurs besoins, une grance plus efficace des ressources et une plus grande participation la prise des dcisions. Grce aux nouvelles technologies (l'Internet, par exemple), les Canadiens sont aujourd'hui beaucoup mieux informs au sujet des activits gouvernementales et des questions lies aux politiques publiques. Parfois, cela a donn lieu des demandes de mcanismes directs de responsabilisation envers les citoyens (p. ex. destitution), qui sont contraires la tradition de gouvernement britannique.

Les pouvoirs de prise des dcisions et de gestion sont passs graduellement des organismes centraux aux ministres. Depuis que la responsabilit de la prestation des services gouvernementaux est refoule vers les secteurs de premire ligne, les gouvernements prouvent de plus en plus de difficults faire remonter l'information sur le rendement et les responsabilits vers l'administration centrale des ministres et les organismes centraux ayant des fonctions de surveillance. Il est difficile d'assurer une responsabilisation efficace sans obtenir au moment opportun une information exhaustive en matire de gestion. Une telle situation a entran une augmentation importante des rgles et des politiques administratives sur l'utilisation des pouvoirs, malgr des efforts occasionnels de rationalisation.

3.4 Le rle du premier ministre dans l'imposition de sanctions contre les ministres et les sous-ministres

Dans un environnement si difficile, il se prsente l'occasion des cas de mauvaise gestion au gouvernement, comme dans toute organisation complexe et de grande taille. Mis part l'embarras politique que le Parlement peut infliger aux ministres individuels en raison de leur mauvais rendement, le premier ministre peut galement prendre un certain nombre de mesures destines leur imposer des sanctions. Dans tous les cas, le premier ministre intervient sa discrtion. Typiquement, pour les questions moins graves, le premier ministre s'entretiendra avec le ministre afin que celui-ci lui exprime ses proccupations soit directement, soit par l'intermdiaire du Cabinet ou des hauts fonctionnaires au Cabinet du premier ministre ou le greffier du Conseil priv. Dans les cas plus graves, le premier ministre pourra soit assigner le ministre un nouveau portefeuille, soit reporter l'assignation un nouveau portefeuille. Dans les cas les plus extrmes, le premier ministre pourrait demander au ministre de dmissionner. Il s'agit l de mesures disciplinaires politiques plutt que lgales.

tant donn que les sous-ministres sont nomms sur la recommandation du premier ministre (habituellement sur l'avis du greffier du Conseil priv), un ministre qui n'est pas satisfait de l'administration de son ministre par celui-ci et qui ne peut rsoudre les problmes directement avec le sous-ministre, peut en faire part au greffier ou, en bout de ligne, au premier ministre. 

C'est au greffier du Conseil priv, dans sa capacit de prsident du Comit des hauts fonctionnaires (CHF),[32] qu'il incombe d'valuer le rendement des sous-ministres et de dcider des consquences du rendement. Les sanctions pour administration mdiocre peuvent tre administres de diverses faons, selon les circonstances, par exemple, la rprimande, le retardement de la progression de la carrire, une rduction des primes (de la part du salaire dsigne risque) et, dans les cas extrmes, le renvoi ou la rtrogradation. Le greffier, en consultation avec le CHF, value le rendement des sous-ministres. Le gouverneur en conseil approuve l'valuation de rendement attribue. Les ministres peuvent demander qu'un sous-ministre soit raffect ou destitu. La destitution exigerait l'assentiment du greffier et du premier ministre et celle-ci serait excute par le gouverneur en conseil. L'valuation des sous-ministres individuels et l'imposition de sanctions et la remise de rcompenses se produisent dans le cadre d'une relation d'emploi plutt que dans un contexte politique et ces mesures demeurent en grande partie confidentielles par respect pour l'application rgulire de la loi et de la vie prive. Les rsultats de l'valuation du rendement et l'attribution de la rmunration risque sont publis sur le site Web de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.