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ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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Introduction

La responsabilisation au sein du gouvernement du Canada s'articule autour de notre systme de gouvernement responsable qui s'inspire du modle britannique et dont la pierre angulaire est ladoctrine de la responsabilit ministrielle. Le Parlement a la responsabilit d'amener le gouvernement rendre des comptes. Ainsi, les ministres doivent rendre compte au Parlement enregard de l'exercice des pouvoirs confrs l'tat en vertu de la constitution et du droitlgislatif.

Le prsent document, qui examine la doctrine et la pratique de la responsabilit ministrielle, vise donner suite aux directives que le Premier ministre a mises l'intention du prsident du Conseil du Trsor suivant le dpt du rapport de la vrificatrice gnrale de novembre 2003.[1]Ce rapport, de par son enqute sur les programmes de commandites et les activits de publicit[2], a attir l'attention du Parlement et du public sur la question de la responsabilisation. Plusieurs autres mesures ont aussi t prises pour donner suite aux proccupations exprimes sur la mauvaise gestion du programme des commandites et de publicit, notamment la cration d'une commission d'enqute indpendante dirige par M. le jugeJohnGomery et charge d'examiner les agissements lis aux programmes des commandites et de publicit, et de formuler des recommandations afin d'viter les cas de mauvaise gestion l'avenir.

Depuis dcembre 2003, des mesures ont t prises pour renforcer la responsabilisation dans divers secteurs d'activit :

  • Les attentes en matire de gestion ont t clarifies et la capacit requise pour y rpondre est actuellement amliore.
  • Des amliorations concernant la transparence et les rapports au Parlement ont t apportes.
  • Des mesures ont t prises pour amliorer la gestion financire.
  • Une plus grande attention a t accorde afin d'effectuer des vrifications dans les ministres et les organismes, et la capacit de vrification est actuellement amliore.
  • La modernisation des ressources humaines renforcera aussi la responsabilisation dans la fonction publique.
  • La gouvernance et la responsabilisation ont t renforces au sein des socits d'tat.

Le prsent rapport porte principalement sur le rle du Parlement, du Cabinet et du Conseil du Trsor dans le cadre du rgime de responsabilisation. Il traite spcifiquement des questions d'administration financire, plutt que des politiques, parce que ce sont ces questions qui suscitent actuellement des proccupations en matire de responsabilit. L'administration financire couvre les questions lies la politique administrative, la gestion financire, aux plans de dpenses, aux programmes et politiques des ministres, la gestion du personnel et aux autres questions touchant l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques.

Ce rapport complte l'Examen du cadre de gouvernance des socits d'tat du Canada[3] et La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour ragir face la non-conformit. M.le jugeGomery devra tenir compte des questions souleves et des engagements pris dans ce rapport, lorsqu'il formulera ses recommandations.

Le prsent rapport dcoule d'un examen approfondi des documents existants sur la doctrine de la responsabilit ministrielle et des consultations menes auprs d'experts et de spcialistes reconnus dans le domaine. Les consultations sur le rgime de responsabilisation se sont droules dans le cadre d'une srie de tables rondes auxquelles participaient des universitaires de renom, d'anciens et actuels ministres et sous-ministres, ainsi que d'autres intervenants.[4] Le droulement de ces consultations a t par ailleurs grandement facilit par un document de travail, rdig par le professeur Donald Savoie (le rcipiendaire de la bourse SimonReisman au Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada en 2004) et par la participation d'autres minents observateurs du gouvernement canadien : Denis Desautels, ex-vrificateur gnral du Canada; Robert Marleau, ex-greffier de la Chambre des communes; et Camille Montpetit, ex-sous-greffier de la Chambre des communes.

1.1 Structure du prsent rapport

Dans ce rapport, nous expliquons de faon assez dtaille la pratique de la responsabilit ministrielle au Canada, en mettant l'accent, en particulier, sur la faon dont:

  • les responsabilits sont attribues;
  • les personnes responsables sont tenues de rendre des comptes;
  • les consquences sont imposes lorsque le rendement est jug insatisfaisant.

Compte tenu du caractre central et de la complexit du rgime de responsabilisation, le gouvernement juge qu'il est important de commencer par bien comprendre les principes et les pratiques en vigueur au Parlement et au sein du gouvernement mme. Les Canadiens, en dterminant la meilleure marche suivre, voudront savoir quels sont les mcanismes existants, quelles en sont les interrelations et comment ils ont volu. Comme nous le montrerons dans le prsent rapport, nous disposons d'un rgime de responsabilisation solide, aux rles bien dfinis, et profondment ancr dans la tradition.

Les premiers chapitres du rapport exposent le rgime de responsabilisation actuel. Au premier chapitre, nous donnons un aperu de la responsabilisation dans un gouvernement responsable, suivi d'une explication sur le but d'un rgime de responsabilisation, et nous prsentons la doctrine de la responsabilit ministrielle et sa pratique au Parlement et au gouvernement. Au deuxime chapitre, nous traitons du rle du Parlement (en particulier de la Chambre des communes), examinons de faon assez approfondie le rle des principaux mcanismes dont se sert le Parlement pour responsabiliser le gouvernement, et nous explorons les obligations de rendre des comptes des ministres et des hauts fonctionnaires dans ce contexte. Au troisime chapitre, nous nous penchons sur les aspects essentiels de la responsabilisation au sein du Cabinet, en abordant le rle du premier ministre et du Bureau du Conseil priv, et nous examinons la faon dont les ministres et les sous-ministres grent l'inferface polico-bureaucratique. Au quatrime chapitre, nous dcrivons le rle central que jouent le Conseil du Trsor et son secrtariat relativement la responsabilisation de gestion, notamment en ce qui a trait aux responsabilits des sous-ministres en matire de gestion financire.

Le dernier chapitre du rapport dcrit un cadre de rforme. Dans ce contexte, il importe de retenir les principales leons tires des tentatives de rforme passes. En sachant d'o nous venons, nous pourrons mieux choisir notre voie. Le gouvernement fonctionne dans un environnement difficile, et les rformes, au Parlement aussi bien qu'au gouvernement, peuvent s'avrer trs coteuses si elles ne sont pas planifies et excutes avec soin. Les rformes doivent nous faire avancer, non reculer. Au cinquime chapitre, nous dcrivons brivement chaque lment du cadre et prsentons les lments suivants pour chacun des principaux mcanismes de responsabilisation au Parlement, au Cabinet et au Conseil du Trsor:

  • les dfis particuliers souligns par les minents participants l'tape de la consultation menant au prsent rapport;
  • les mesures que le gouvernement a dj prises pour relever ces dfis;
  • les valeurs fondamentales et les objectifs centraux qui orienteront le gouvernement dans l'laboration de son plan d'action;

Les mesures prcises prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitul L'amlioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement.

1.2 Aperu de la responsabilisation dans
un gouvernement responsable

Pour dbattre de la responsabilisation dans notre systme constitutionnel, soit le systme britannique de dmocratie parlementaire, il faut d'abord comprendre comment ce systme fonctionne et pourquoi. Mme s'il s'est dvelopp progressivement et s'il est fond sur l'volution des valeurs dmocratiques plutt que sur des concepts abstraits ou statiques, il est un systme profondment intgre. Les rles des diffrents intervenants se compltent en un quilibre dlicat. C'est donc la fois un systme volutif qui s'est adapt aux circonstances et une structure organique dans laquelle les changements survenant dans un secteur se rpercutent invitablement dans un autre. Dans cette partie, nous prsentons un aperu du rgime de responsabilisation. Nous explorerons plus en dtail dans les parties suivantes chacun de ses lments constitutifs.

Le systme de gouvernement britannique se dfinit par les caractristiques distinctives de la responsabilisation: les principes insparables de la souverainet parlementaire et du gouvernement responsable. Dans ce systme constitutionnel, le Parlement peut adopter toute loi qu'il souhaite, dans les limites de la constitution — par exemple, le partage des comptences en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, et les droits noncs dans la Charte des droits et liberts. Dans ce systme, le pouvoir excutif est responsable devant la lgislature, c'est--dire que le gouvernement du jour reste au pouvoir tant et aussi longtemps qu'il continue jouir de la confiance de la Chambre des communes lue. L'excutif est donc tenu de rendre compte la lgislature de l'exercice de son pouvoir, qui ensemble sont comptables devant l'lectorat. Parce que, dans ce systme, les membres de l'Excutif sigent la lgislature et doivent avoir la confiance de celle-ci, leur obligation de rendre des comptes n'est pas seulement une notion thorique hypothtique, c'est une ralit quotidienne constante la Chambre.

Les ministres qui, ensemble au sein du Cabinet, forment le gouvernement en place, exercent le pouvoir excutif dans ce systme. Ces ministres, qui agissent essentiellement par l'intermdiaire d'une fonction publique non partisane, doivent rendre des comptes au Parlement, la fois individuellement et collectivement. Toutes les obligations de rendre des comptes au gouvernement du Canada dcoulent de l'obligation individuelle et collective des ministres de rendre des comptes au Parlement.

Mme si le Parlement n'exerce pas de pouvoir excutif, il est le principal garant de la responsabilisation du gouvernement, puisqu'il examine les politiques et les actions du gouvernement et oblige ce dernier en rendre compte. Le Parlement dispose d'un ventail d'outils pour ce faire, allant de son rle dans l'adoption des lois l'examen et l'approbation des dpenses publiques, en passant par la priode des questions. Mais mme si l'outil prcis varie, le contexte reste le mme, soit celui des politiques partisanes. Le Parlement et son appareil sont essentiellement politiques.

Concepts cls de la responsabilit ministrielle

Dans l'explication de la thorie et du fonctionnement de la responsabilit ministrielle, le gouvernement distingue trois concepts centraux : la responsabilit, la responsabilisation et l'obligation de s'expliquer.

La responsabilit, outre qu'elle dsigne la relation constitutionnelle qui unit les ministres la Chambre, dans un gouvernement responsable, fait galement rfrence la sphre l'intrieur de laquelle le titulaire d'une charge publique (lu ou non) peut exercer ses fonctions et qui est dfinie par les pouvoirs particuliers accords au titulaire de cette charge publique par la loi ou par dlgation.

La responsabilisation est le moyen utilis pour expliquer et exercer une responsabilit. Elle sous-entend qu'il faut rendre compte de la faon dont les responsabilits ont t exerces; prendre des mesures correctives et rgler tout problme qui a t relev; et, selon les circonstances, accepter les consquences personnelles si la situation est attribuable aux actions ou omissions du titulaire de la charge publique.

L'obligation de s'expliquer fait rfrence l'obligation d'informer et d'expliquer. Elle a une moindre porte que la responsabilisation en ce sens qu'elle ne comporte ni la responsabilit de prendre des mesures ni les consquences personnelles associes la responsabilisation.

La responsabilit politique des ministres, ou leur obligation de rendre des comptes au Parlement, est un lment important de la dmocratie lectorale. Cependant, cet lment n'est pas le mcanisme politique par lequel les fonctionnaires sont tenus de rendre des comptes, c'est plutt par la gestion. Les sous-ministres doivent rendre compte devant leurs ministres, le premier ministre et le Conseil du Trsor de l'exercice de leur pouvoir de mettre en œuvre des politiques et en particulier dans le domaine de l'administration financire. La responsabilit politique n'est pas non plus le moyen de dterminer la responsabilit civile ou criminelle en cas d'actes illicites, qui relve plutt du systme judiciaire. Les sanctions associes la responsabilit ministrielle sont politiques, et vont de mettre un ministre dans l'embarras, avec pour consquence la perte de son statut politique, une extrmit du spectre, jusqu' la chute possible du gouvernement, l'autre extrmit.

Comme nous l'avons mentionn, nous explorerons plus fond tous ces lments du rgime de responsabilisation dans le prsent rapport, mais ce qui ressort de cet aperu du gouvernement responsable, ce sont les rles distincts et bien quilibrs de chacun des diffrents intervenants du systme. Les ministres exercent le pouvoir excutif en fonction de l'appui politique qu'ils reoivent du Parlement; ils sont donc responsables au niveau politique devant le Parlement. Pour sa part, le Parlement n'exerce pas de pouvoir excutif, mais il veille ce que ce dernier soit exerc convenablement. Les mcanismes dont il dispose pour y parvenir sont politiques et partisans. Ils doivent tre utiliss de manire responsable pour renforcer l'obligation de rendre compte et non comme succdans l'examen minutieux et rflchi. Les fonctionnaires, en tant qu'instruments par lesquels les cabinets successifs mettent en œuvre leurs politiques et leur programme oprationnel, doivent respecter les principes et les valeurs leur permettant d'appuyer efficacement et sans parti pris les diffrents gouvernements. Ils doivent rendre des comptes avant tout leurs ministres en regard de leur mandat, surtout en matire de gestion, conformment ce rle.

1.3 Le but du rgime de responsabilisation

Le gouvernement doit rendre compte des politiques qu'il adopte et des moyens par lesquels il les met en œuvre. Dans le contexte actuel cependant, les sujets qui revtent un intrt particulier sont la responsabilit et la responsabilisation des ministres et des hauts fonctionnaires en matire d'administration et de gestion financires dans l'application des politiques. Par consquent, dans ce rapport, nous mettrons l'accent sur la responsabilit et la responsabilisation l'gard de l'administration financire. Dans notre systme de gouvernement responsable, le rgime de responsabilisation doit :

  • fournir des assurances au Parlement et aux Canadiens de l'utilisation approprie par le gouvernement des pouvoirs lgaux et des ressources publiques;
  • renforcer la conformit de toutes les parties aux exigences lgales tablies et aux politiques etmodalits de gestion;
  • promouvoir une culture et des pratiques d'amlioration permanente de la gouvernance et de l'administration dans la fonction publique.
  • Le rgime de responsabilisation doit alors comporter au moins trois caractristiques fondamentales:
  • une bonne dfinition des rles et des responsabilits, de manire ce que les dtenteurs de pouvoirs puissent s'acquitter de leurs fonctions;
  • un processus de reddition de comptes crdible selon lequel les personnes responsables rpondent de leur rendement par rapport des attentes prvues;
  • l'imputation des rpercussions, bonnes ou mauvaises, de l'exercice des responsabilits.

Le comportement des ministres et des fonctionnaires, et les rformes du rgime de responsabilisation doivent tre guids par une vision de bonne gestion. tant donn que pour bien grer, il faut non seulement se conformer de bons systmes de contrle, mais aussi favoriser la crativit pour assurer une amlioration continue, il ne faudrait pas viser liminer toutes les erreurs tout prix. Une bonne gestion suppose que:

  • les organismes sont en mesure d'affecter les ressources publiques grce un rendement dmontrable, des valeurs solides et une volont d'innover;
  • la gestion prend ses dcisions en conciliant de faon harmonieuse les risques, la grance des ressources et le volet humain, et en assumant rigoureusement ses responsabilits;
  • les gestionnaires s'efforcent continuellement d'amliorer la qualit de leurs analyses et de mieux comprendre les besoins des Canadiens, possdent la formation requise pour satisfaire aux attentes en matire de rendement, et sont tenus de satisfaire ces attentes.

Dans l'valuation du rgime de responsabilisation, il faut tenir compte des objectifs du rgime, examiner les pratiques rattaches chacun des lments d'une bonne gestion, dterminer si cette vision de la gestion est respecte et juger si le cadre de rforme propos donnera lieu l'adoption des mesures ncessaires l'atteinte de cet objectif.

1.4 Aperu du cadre pour renforcer la responsabilisation

Le gouvernement a pris des mesures pour amliorer la responsabilisation et il continuera rsolument dans cette voie l'avenir. Le systme de gouvernement britannique est volutif et peut s'adapter au changement qui correspond son esprit fondamental, mais ce changement doit tre le rsultat d'une rflexion plutt que d'un rflexe. Il est possible de tirer des pratiques qui ont cours dans un rgime de responsabilisation des leons qui orienteront les rformes futures:

  • L'obligation de rendre compte est une responsabilit partage, dont les rles principaux sont jous par le Parlement, le Cabinet et la fonction publique. Toute rforme doit tenir compte des dfis auxquels font face les intervenants et renforcer leurs rles uniques.
  • Les systmes de contrle sont importants, mais ils doivent permettre et non rprimer l'innovation et la crativit. Les contrles peuvent miner la responsabilisation s'ils ont pour effet de retirer la responsabilit aux ministres et aux fonctionnaires et de la centraliser.
  • Les contrles ne suffisent pas; ils doivent s'appuyer sur un solide code d'thique, des possibilits d'apprentissage et des initiatives de renforcement de la capacit pour s'assurer que les personnes travaillant dans le rgime s'efforcent de s'acquitter convenablement de leurs fonctions et de leurs responsabilits.
  • Mme lorsque surgissent des cas graves de mauvaise gestion, il faut rsister la forte tentation de refondre tout le rgime; une dmarche quilibre et mesure qui permet de s'attaquer aux problmes de faon globale et soutenue, donne de meilleurs rsultats longterme.

Comme le faisait observer le greffier du Conseil priv dans son Douzime rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada : [Nous ne saurions] tolrer des infractions la loi ou des transgressions nos valeurs ou notre code d'thique… Cela dit, nous ne pouvons nous permettre de btir des systmes sur la mfiance. Il n'est pas question de faire marche arrire, c'est--dire de rtablir les paliers hirarchiques et de rglementer au cas par cas. Il ne saurait tre question non plus de traiter de la mme faon toutes les erreurs. Certaines erreurs, commises en toute bonne foi, sont invitables, tout particulirement dans une organisation qui valorise l'innovation et la crativit. La responsabilisation suppose un compte rendu honnte et exact de toutes les dcisions prises, y compris des erreurs commises; nous devons faire la preuve que nous avons appris de nos erreurs et que nous avons appliqu les mesures qui s'imposaient. Cependant, la responsabilisation ne peut en aucun cas se limiter la dsignation d'un coupable.

Aprs un examen minutieux des conseils et recommandations des personnes minentes qui ont t consultes, le gouvernement a labor un cadre pour renforcer le rgime de responsabilisation. Celui-ci tire profit des nombreuses initiatives dj prises et complte les principes fondamentaux de la responsabilit ministrielle. Le cadre permettra ce qui suit:

  • aider le Parlement jouer son rle de responsabilisation du gouvernement en l'incitant accrotre sa capacit d'examen et en travaillant avec lui l'amlioration de la qualit de l'information sur les plans et le rendement du gouvernement et de la faon dont elle est prsente;
  • aider les ministres et les sous-ministres s'acquitter de leurs responsabilits et amliorer le rendement de la gestion en clarifiant l'attribution de la responsabilit et de la responsabilisation, en particulier dans les domaines de l'administration financire; en s'assurant que les personnes responsables ont la capacit de s'acquitter de leurs fonctions; en renforant la gestion financire et la surveillance, surtout dans les domaines risque lev; en aiguisant le rflexe de la responsabilisation par le raffermissement des valeurs de la fonction publique, l'accroissement de la transparence et l'adoption de mesures dcisives en cas de problmes;
  • renforcer le rle du Conseil du Trsor dans la responsabilisation rigoureuse des gestionnaires par la mise en oeuvre du Cadre de responsabilisation de gestion comme fondement de la responsabilisation au sein des ministres et dans l'ensemble du gouvernement et par l'amlioration de la disponibilit, de la qualit et de l'utilisation de l'information sur les dpenses et le rendement.

Nous exposons, au cinquime chapitre, les lments dtaills de ce cadre. Les mesures prcises prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitul L'amlioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement. Avant d'tablir dfnitivement ses plans ce chapitre, le gouvernement tiendra compte soigneusement des recommandations que M. le juge Gomery formulera dans son rapport final.