Rapport annuel sur la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles 2007-2008

Message de la présidente de l'Agence de la fonction publique du Canada

À titre de centre de décision concernant la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles, l'Agence de la fonction publique du Canada est heureuse de présenter ce rapport sur les activités réalisées par les organisations du secteur public fédéral en lien avec la mise en application de cette Loi au cours de l'exercice 2007-2008.

Beaucoup de progrès ont été réalisés au cours de cette première année, depuis l'entrée en vigueur de la Loi. Le secteur public a pris connaissance du contenu de la Loi et des différentes dispositions, grâce à des activités de communication innovatrices et à la formation des employés. Nous avons aussi constaté que des organisations ont mis en oeuvre des mesures importantes pour adopter leurs propres codes de conduite. Comme ce rapport l'indique, les employés du secteur public fédéral sont également de plus en plus nombreux à faire référence à cette Loi.

Nous avons déjà donné un solide coup d'envoi. En 2008-2009, nous allons continuer à donner notre appui aux cadres dirigeants ainsi qu'à leurs employés, responsables de mieux faire connaître les dispositions de cette Loi et de trouver les moyens susceptibles d'en faciliter l'administration. Nous allons également continuer à assurer le leadership nécessaire auprès des organisations en matière de valeurs et d'éthique et à travailler de concert avec les intervenants, de manière à favoriser des pratiques conformes à la déontologie dans tout le secteur public.

Nicole Jauvin, présidente
Agence de la fonction publique du Canada

Sommaire

La Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles (LPFDAR) est une mesure importante du plan d'action gouvernemental visant à accroître la confiance des Canadiens vis-à-vis du secteur public. Des actes répréhensibles se produisent rarement dans le secteur public au Canada, mais il est tout de même important de prévoir des mécanismes qui permettent de donner suite à toute allégation de manière à préserver la confiance de la population, tout en veillant à ce que les organisations du secteur public puissent fonctionner efficacement.

La Loi stipule que les organisations du secteur public doivent faire rapport annuellement à l'Agence de la fonction publique du Canada concernant les activités liées à la divulgation d'actes répréhensibles dans le secteur public, en vertu des dispositions de la Loi. L'Agence doit elle-même présenter un rapport au ministre, faisant état de ces activités, qui doit ensuite le déposer devant chaque chambre du Parlement. Voici donc le premier rapport, dans lequel on présente une analyse des premières activités effectuées en vertu des dispositions de la Loi.

Au cours de cette première année, depuis l'entrée en vigueur de la Loi, des progrès notables ont été réalisés quant à sa mise en application dans tout le secteur public. Les organisations ont pris des mesures importantes en vue de transposer les concepts clés de cette Loi dans leurs activités respectives et elles réagissent de façon appropriée aux allégations d'inconduite. De la même façon, les employés du secteur public se sont montrés à la hauteur de la situation, et font appel aux procédures établies en vertu de la Loi.

Quoi qu'il en soit, il reste encore du travail à faire pour s'assurer que tous les employés du secteur public auront pris connaissance des mesures de protection prévues par la Loi, et que les dirigeants à tous les niveaux comprennent pleinement leurs responsabilités relativement à la divulgation et, d'une façon plus générale, à la promotion des pratiques conformes à la déontologie en milieu de travail.

L'Agence continuera d'appuyer la mise en application de la LPFDAR et elle se réjouit de l'adoption du nouveau code de conduite dans le secteur public fédéral et des codes similaires dans les organisations du secteur public fédéral.

Introduction

L'article 38.1 de la LPFDAR stipule que le président du Conseil du Trésor doit préparer un rapport annuel au Parlement faisant état des renseignements suivants concernant les activités liées aux divulgations faites dans les organisations du secteur public assujetties aux dispositions de la Loi :

• le nombre de demandes de renseignements généraux relatives à la présente Loi;

• le nombre de divulgations reçues en vertu de la présente Loi et si on y a donné suite ou non;

• le nombre d'enquêtes ouvertes au titre de la Loi;

• s'il y a ou non des problèmes systémiques pouvant donner lieu à des actes répréhensibles;

• toute autre question que la présidente de l'Agence de la fonction publique du Canada estime pertinente.

Le présent rapport tient compte de ces exigences et est divisé en plusieurs chapitres, notamment :

• Aperçu – contexte et résumé de la Loi, et définitions des termes clés.

• Encourager des pratiques conformes à la déontologie : mise en application de la Loi – sommaire des activités liées aux valeurs et à l'éthique dans le secteur public, compte tenu d'une disposition de la Loi, stipulant que le président du Conseil du Trésor doit agir en faveur des pratiques conformes à la déontologie dans le secteur public et d'un environnement favorable à la dénonciation des actes répréhensibles.

• Actes répréhensibles signalés – renseignements au sujet d'activités spécifiques en rapport avec la divulgation d'actes répréhensibles possibles effectuée par des organisations assujetties aux dispositions de la Loi.

• Analyse : un retour en arrière – interprétation des activités signalées en vertu de la Loi dans le contexte d'autres mesures reliées aux valeurs et à l'éthique.

• Conclusion : un regard vers l'avenir – sommaire des prochaines étapes reliées à la mise en application de la Loi, en intégrant les résultats visés parmi les principaux objectifs de la Loi.

Une annexe présente un complément d'information plus détaillée transmise par les différentes organisations du secteur public.

Aperçu

Contexte de la Loi

La LPFDAR correspond à une nouvelle étape du processus visant à renforcer la confiance de la population vis-à-vis du secteur public au Canada. Ce processus a d'abord pris forme dans le document intitulé De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique (mieux connu sous le nom de « Rapport Tait »), publié en 1996. Une des recommandations de ce rapport disait que, dans le cadre d'un plan respectueux de l'éthique, il doit y avoir un moyen, conforme aux valeurs de la fonction publique, pour que les employés de l'État expriment leur préoccupation face à des actions potentiellement illégales, contraires à l'éthique ou incompatibles avec les valeurs de la fonction publique, et aient la possibilité d'y donner suite de façon juste et impartiale.

À la suite des recommandations formulées en 2000 par le vérificateur général, concernant les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, le Conseil du Trésor a adopté la Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail en 2001. Cette politique stipulait que les organisations de l'administration publique centrale devaient élaborer des procédures visant à mettre au jour des actes répréhensibles et créait le poste d'agent de l'intégrité de la fonction publique, tiers parti neutre responsable d'enquêter sur toute allégation d'inconduite ou d'acte répréhensible en milieu de travail. Avec l'adoption du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique en 2003, on a donné plus de poids à cette politique en élargissant la définition d'un acte répréhensible de façon à y ajouter toute infraction au Code.

En 2003 et 2004, au moment de la publication du rapport de la vérificatrice générale sur le programme de commandites, le rapport du Comité permanent de la Chambre des communes sur les opérations gouvernementales et le budget des dépenses de même que celui d'un Groupe de travail sur la divulgation d'actes répréhensibles recommandaient tous deux l'adoption d'un nouveau plan établi par la loi visant la divulgation d'actes répréhensibles dans le secteur public fédéral, y compris les sociétés d'État. Une première version du texte de loi a été déposée au Parlement le 22 mars 2004. Une version révisée a été déposée le 8 octobre 2004, au même moment où le Parlement avait également comme point de mire la Commission d'enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires (la Commission Gomery). Après un examen approfondi et de nombreuses modifications, le projet de loi a reçu la sanction royale le 25 novembre 2005.

La LPFDAR a ensuite été modifiée par le Parlement dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité et du Plan d'action. La Loi dûment modifiée est entrée en vigueur le 15 avril 2007, et elle est l'un des éléments clés du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique fédérale.

Résumé de la Loi

La LPFDAR est un élément important du Plan d'action du gouvernement visant à accroître la confiance des Canadiens envers le secteur public. Elle établit les procédures régissant la façon de donner suite à des allégations d'actes répréhensibles et de représailles, et elle présente des mesures concrètes en faveur d'une mentalité et d'une culture positives, dans le secteur public, bien ancrées dans les valeurs et l'éthique. C'est ainsi que cette loi réussit à rétablir l'équilibre entre le principe de la liberté d'expression et le devoir de loyauté envers l'employeur.

La Loi encourage les employés du secteur public à se manifester s'ils ont des raisons de croire que des actes répréhensibles graves ont été commis et elle a aussi pour objectif de les protéger contre les représailles lorsqu'ils le font. Elle permet à quiconque souhaite le faire de transmettre au commissaire à l'intégrité du secteur public de l'information au sujet d'actes répréhensibles possibles dans le secteur public. La Loi permet aussi aux employés de faire des divulgations auprès de leur superviseur immédiat ou du cadre supérieur de la fonction publique responsable de leur organisation, et elle a également créé le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles, responsable de se pencher sur les allégations de représailles. Grâce à ces différentes dispositions, la Loi devrait normalement accroître la capacité des organisations de déterminer et de régler les situations où un acte répréhensible a pu se produire, tout en donnant son soutien aux employés qui font des divulgations et tout en les protégeant contre d'éventuelles représailles.

La Loi exige que toute allégation d'acte répréhensible soit examinée en respectant un degré approprié de confidentialité. Les organisations doivent protéger les renseignements qu'elles collectent au sujet des divulgations, notamment l'identité des personnes qui font des dénonciations et de celles qui ont un rapport avec la situation, sous réserve des dispositions d'autres lois du Parlement et des principes de droit (justice naturelle et procédure équitable). Ainsi, la LPFDAR prévoit un processus impartial et objectif pour tous ceux visés par des allégations. La LPFDAR a modifié la Loi sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels afin de s'assurer que les informations rassemblées pour les besoins d'une dénonciation ou dans le cadre d'une enquête relative à une divulgation ou à une plainte pour représailles ne pourront être divulguées en vertu des dispositions de l'une ou l'autre loi précitée. Pour assurer l'équilibre entre ces dispositions et le devoir de transparence concernant les actes répréhensibles signalés dans le secteur public, la Loi stipule que les premiers dirigeants et le commissaire à l'intégrité devront donner suite rapidement aux demandes de renseignements en vertu du droit d'accès à l'information, en ce qui concerne la description des actes répréhensibles mis au jour à la suite de divulgations effectuées en vertu de la loi, et toute mesure corrective mise de l'avant par la suite.

La mise en place de procédures pour donner suite aux allégations d'actes répréhensibles et de représailles est seulement l'un des aspects de cette loi. De façon plus générale, la Loi souscrit à l'implantation d'une culture positive au sein du secteur public, bien ancrée dans les valeurs et l'éthique. Elle exige des élus qu'ils adoptent un nouveau code de conduite pour l'ensemble du secteur public fédéral, et de chacune des organisations du secteur public qu'elles établissent elles-mêmes un code de conduite correspondant à ce nouveau code. La Loi exige également du président du Conseil du Trésor qu'il favorise l'utilisation de pratiques conformes à la déontologie de même qu'un environnement favorable à la dénonciation des actes répréhensibles dans le secteur public. Grâce aux efforts déployés, les dirigeants des organisations du secteur public devraient être en mesure d'agir de la même façon et de faire preuve de leadership auprès de leurs employés, en les incitant à intégrer les valeurs et l'éthique du secteur public dans leurs activités quotidiennes. En dernier ressort, la Loi contribuera à soutenir et à maintenir une culture conforme à la déontologie, faisant du secteur public fédéral un milieu de travail de choix.

La Loi s'applique à la plupart des organisations du secteur public fédéral, soit l'administration publique centrale, les employeurs distincts et les sociétés d'État mères. Les Forces canadiennes, le Centre de la sécurité des télécommunications et le Service canadien du renseignement de sécurité sont exclus, mais la Loi stipule que ces organisations doivent mettre en place un système comparable de protection dans les cas de divulgation.

Termes clés

Pour les besoins de la Loi, et du présent rapport, un fonctionnaire désigne toute personne à l'emploi du secteur public. Cela inclut les administrateurs généraux et les premiers dirigeants des organisations du secteur public, mais pas les autres personnes nommées par le gouverneur en conseil (notamment les juges ou les membres de conseils d'administration de sociétés d'État) ni les parlementaires ou les membres de leur personnel.

Selon la Loi, on entend par acte répréhensible l'une ou l'autre des actions suivantes survenues dans le secteur public ou en rapport avec le secteur public (un tel acte n'est pas limité aux activités des fonctionnaires) :

• une infraction à une loi ou à un règlement fédéral ou provincial;

• l'usage abusif des fonds ou des biens publics;

• les cas graves de mauvaise gestion dans le secteur public;

• un manquement grave à un code de conduite établi en vertu de cette Loi;

• le fait de causer, par action ou omission, un risque grave et précis pour la vie, la santé ou la sécurité des Canadiens ou pour l'environnement;

• le fait de sciemment ordonner ou conseiller à une personne de commettre un acte répréhensible.

On entend par divulgation protégée toute dénonciation faite de bonne foi par un fonctionnaire :

• conformément à la Loi, auprès du superviseur immédiat de l'employé, d'un cadre supérieur ou du commissaire à l'intégrité du secteur public;

• dans le cadre d'une procédure parlementaire;

• dans le cadre d'une procédure établie en vertu d'une autre loi du Parlement;

• lorsqu'il est tenu légalement de le faire.

En outre, toute personne peut fournir des informations au sujet d'actes répréhensibles possibles dans le secteur public au commissaire à l'intégrité du secteur public.

Selon la Loi, on entend par représailles l'une ou l'autre des mesures suivantes prises à l'encontre d'un fonctionnaire qui a fait une divulgation protégée ou qui a collaboré de bonne foi à une enquête relative à une divulgation :

• toute sanction disciplinaire;

• la rétrogradation du fonctionnaire;

• le licenciement du fonctionnaire;

• toute mesure portant atteinte à l'emploi ou aux conditions de travail du fonctionnaire;

• toute menace de prendre l'une de ces mesures ou d'ordonner à une personne de le faire.

Chacune des organisations assujetties à cette Loi doit mettre en places des procédures internes pour gérer les divulgations faites au sein de l'organisation. Celles qui sont trop petites pour le faire peuvent demander d'être exemptées en vertu du paragraphe 10(4) de la Loi. Dans un tel cas, les divulgations faites en vertu de la Loi seront confiées directement au commissaire à l'intégrité du secteur public ou au cadre supérieur d'une organisation apparentée.

Le cadre supérieur est la personne responsable nommée au sein d'une organisation et chargée d'examiner les divulgations faites en vertu de la Loi. Les cadres supérieurs ont donc un rôle important à assumer, au sein de leurs organisations respectives, en ce qui a trait à la mise en application de la Loi. Ils doivent :

• fournir de l'information et des conseils aux employés et aux superviseurs sur la Loi;

• recevoir, consigner et examiner les divulgations d'actes répréhensibles;

• diriger les enquêtes relatives aux divulgations et recommander aux premiers dirigeants des mesures susceptibles de corriger les écarts signalés.

Le code de conduite qui sera bientôt en vigueur dans le secteur public proposera une définition plus détaillée des fonctions et des pouvoirs des cadres supérieurs.

Encourager des pratiques conformes à la déontologie : mise en application de la Loi

Agence de la fonction publique du Canada

L'Agence de la fonction publique du Canada est le centre de décision responsable de la Loi et elle a travaillé depuis longtemps à sa mise en application, même avant qu'elle ne soit en vigueur. L'Agence a travaillé de concert avec l'ancien Bureau de l'intégrité de la fonction publique, pour s'assurer que l'infrastructure nécessaire soit en place afin d'établir le poste et le bureau du commissaire à l'intégrité du secteur public en tant que représentant indépendant du Parlement. L'Agence a également dirigé la mise sur pied du Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles et a effectué le travail préliminaire en vue de la création du greffe du Tribunal. Le Bureau du commissaire et le greffe du Tribunal étaient déjà tous deux en place au moment de l'entrée en vigueur de la Loi, tandis que le commissaire et les membres du Tribunal ont été nommés peu de temps après.

Depuis l'automne 2006, l'Agence de la fonction publique du Canada offre des séances d'information aux premiers dirigeants, aux cadres supérieurs, au personnel clé et aux agents négociateurs. L'Agence a aussi fait parvenir aux premiers dirigeants des communiqués et de l'information pour qu'ils les distribuent aux employés au moment de l'entrée en vigueur de la Loi.

L'Agence est consciente de l'importance d'appuyer les cadres supérieurs responsables en vertu de la LPFDAR, et elle s'engage à donner son appui inconditionnel à cette importante collectivité. L'Agence a organisé sept ateliers d'une durée de deux jours à l'intention des cadres supérieurs[2] et, tout au long de l'année, elle a répondu à leurs questions concernant la Loi. L'Agence a aussi élaboré et diffusé d'autres outils d'apprentissage et de communication afin d'aider les organisations à mettre les dispositions de la Loi en application. Il s'agit de plusieurs guides techniques qui ont été affichés dans le site Web de l'Agence avant que la Loi ne soit adoptée. L'Agence a également fourni aux organisations un soutien continu au moment où elles élaboraient et mettaient en oeuvre leurs propres procédures internes pour la gestion des divulgations, et lorsqu'elles furent appelées à donner suite aux premières divulgations effectuées en vertu de la Loi. Grâce à l'appui d'un groupe de travail pour la mise en application, l'Agence continue d'élaborer et de mettre à jour des produits d'apprentissage et de communication associés à la Loi.

L'Agence continue d'aider les organisations du secteur public fédéral à mettre la Loi en application et à tirer profit des progrès réalisés afin que les objectifs à long terme de la Loi se réalisent à leur tour. Un élément central de ce processus est l'adoption du Code de conduite du Conseil du Trésor, applicable à l'ensemble du secteur public, comme le stipule l'article 5 de la Loi, de manière à faire valoir les valeurs et l'éthique au sein de l'effectif fédéral. La Loi stipule aussi que les agents négociateurs doivent être consultés au moment de l'élaboration de ce code de conduite. En septembre 2006, le Comité consultatif sur la gestion des ressources humaines a indiqué à l'Agence qu'elle devait commencer à élaborer un code de conduite pouvant répondre à ces exigences.

L'Agence a entrepris des consultations avec les organisations du secteur public et les agents négociateurs concernant une version préliminaire de ce code, et elle prévoit la soumettre pour approbation finale au printemps 2009. Par après, l'Agence poursuivra son travail d'expertise auprès des organisations appelées à mettre ce code de conduite en application.

Commissaire à l'intégrité du secteur public

Nommée première commissaire à l'intégrité du secteur public, M^me Christiane Ouimet est entrée en fonction le 6 août 2007. Son commissariat est maintenant bien établi et reçoit les divulgations d'actes répréhensibles et les plaintes en matière de représailles. De plus, M^meOuimet poursuit des activités de sensibilisation à l'échelle du secteur public fédéral.

La commissaire reçoit les divulgations d'actes répréhensibles dans le secteur public fédéral ainsi que les plaintes en matière de représailles des fonctionnaires fédéraux et mène des enquêtes à ce sujet. La commissaire peut aussi enquêter sur des actes présumés repréhensibles pour donner suite à des renseignements fournis par des membres du public. À titre d'agent du Parlement, la commissaire fait directement rapport au Parlement et complète le travail de l'Agence en matière de soutien des organismes et des agents supérieurs qui établissent et administrent les mécanismes, et traitent les divulgations.

Le présent rapport décrit les activités liées aux divulgations faites dans les organisations du secteur public fédéral qui sont assujettis à la Loi. Cependant, la commissaire doit également présenter un rapport annuel au Parlement sur les activités de son commissariat, y compris les divulgations qui lui sont présentées directement. Pour plus de précisions et une description détaillée de son rôle en vertu de la Loi, veuillez consulter le premier rapport annuel de la commissaire intitulé Informer. Protéger. Prévenir. Bâtir ensemble la confiance, qui a été déposé au Parlement le 28 mai 2008.

Tribunal de la protection des ­fonctionnaires divulgateurs d'actes repréhensibles

Les membres fondateurs du Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes repréhensibles ont été nommés le 3 juillet 2007, et le Tribunal est prêt à instruire les causes de représailles en vertu de la Loi que lui renvoie la commissaire à l'intégrité du secteur public. Le Tribunal est composé à l'heure actuelle de trois juges de la Cour fédérale, l'honorable Richard Mosley, l'honorable Judith A. Snider et l'honorable Luc Martineau. Le poste de président est vacant depuis le 20 février 2008, date à laquelle l'honorable Pierre Blais a été nommé à la Cour d'appel fédérale.

Un greffe soutient le Tribunal. Le greffe du Tribunal et son personnel ont été nommés en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Le greffe a créé des processus de traitement des causes et élaboré les règles de procédure du Tribunal en collaboration avec les parties intéressées. De plus amples renseignements sur le Tribunal se trouvent sur son nouveau site Web, à l'adresse www.psdpt-tpfd.gc.ca/.

Organisations assujetties à la Loi

Actuellement, 153 organisations actives du secteur public fédéral sont assujetties à la Loi.[3] Ces organisations informent l'Agence de la fonction publique du Canada de la nomination d'agents supérieurs en vertu de la Loi. Sur ces organisations, 24 ont déclaré durant la période visée par le rapport, conformément au paragraphe 10(4) de la Loi, qu'ils ne pouvaient pas établir de mécanismes internes de divulgation ni désigner d'agent supérieur parce que ce n'était pas pratique, compte tenu de la taille de leur organisation. Douze autres organisations ont exercé le choix, en vertu du paragraphe 10(3) de la Loi, de se servir de l'agent supérieur d'une autre organisation.

Certaines organisations ont déclaré que leurs mécanismes internes de divulgation avaient été établis ou étaient déjà en place, bien qu'il manque des renseignements pour déterminer la mesure dans laquelle ils satisfont à cette exigence. La majorité des organisations ont signalé qu'elles avaient diffusé des communications générales concernant la Loi à leurs employés, le plus souvent par courriel et sur les sites Web internes. Certaines organisations ont affirmé qu'ils avaient présenté aux employés des exposés sur la Loi, dont certains ciblaient la haute direction.

De nombreuses organisations ont offert ou élaboré une formation de quelque sorte sur la Loi, par exemple en incluant des renseignements sur la Loi dans le programme d'orientation des employés. En règle générale, les organisations comprennent que la formation est un élément essentiel pour promouvoir la Loi et qu'il faut fournir une telle formation aux employés à tous les échelons.

Un grand nombre d'organisations ont déclaré qu'elles avaient commencé à préparer un code de conduite organisationnel, par exemple en effectuant l'évaluation des risques ou en tenant des consultations sur les codes existants ou provisoires. Bon nombre d'entre elles ont précisé qu'elles ne mettront pas leurs propres codes au point avant que le Conseil du Trésor n'ait établi le code applicable à l'ensemble du secteur public. Certaines organisations sont toutefois allées de l'avant et ont établi un code de conduite organisationnel en vertu de la Loi. Elles le réviseront lorsque le code du secteur public sera établi. L'une de ces organisations, Santé Canada, a signalé qu'environ la moitié des divulgations faites à l'interne portaient sur son code de conduite organisationnel, ce qui pourrait expliquer le nombre relativement élevé de divulgations dont il a fait état (voir l'annexe).

Certaines autres organisations sont dignes de mention. La Gendarmerie royale du Canada (GRC) subit actuellement un processus important de renouvellement et de changement, sous la gouverne de l'équipe de la gestion du changement de la GRC. Cette équipe est chargée d'élaborer et de coordonner le plan de mise en oeuvre de la gestion du changement de la GRC, qui comprendra les mesures prises pour répondre aux recommandations du Groupe de travail sur la gouvernance et le changement culturel à la GRC. Dans ce contexte, celle-ci a effectué récemment une consultation approfondie des intervenants à l'échelle nationale, y compris la haute direction et l'équipe de gestion du changement, afin d'appuyer l'élaboration d'un processus interne de divulgation viable en vertu de la Loi.

En collaboration avec l'Agence et comme l'exige la Loi, les Forces canadiennes, le Service canadien du renseignement de sécurité et le Centre de la sécurité des télécommunications Canada ont tous commencé à élaborer des mécanismes internes de divulgation semblables aux mécanismes prévus par la Loi. Par ailleurs, ces organismes sont exemptés des exigences de la Loi en raison de leur mandat particulier. Ils consultent actuellement l'Agence de la fonction publique du Canada et devraient mettre au point leurs mécanismes de divulgation en 2008-2009.

Dans l'ensemble, les précisions que les organisations ont apportées sur leurs activités visant à promouvoir la Loi révèlent une compréhension croissante de la Loi et de ses exigences à l'échelle du secteur public. Bien sûr, de nombreux organismes sont encore en train de mettre au point et de promouvoir les mécanismes internes de divulgation. De plus, certaines données non scientifiques donnent à entendre que de nombreux employés ne sont pas encore bien renseignés sur la Loi et ses dispositions.

Sélection des pratiques ­exemplaires

Les organisations du secteur public fédéral peuvent beaucoup apprendre les uns des autres sur la mise en oeuvre efficace de la Loi, malgré la diversité de leurs structures opérationnelles et organisationnelles. Dans son premier rapport annuel, la commissaire à l'intégrité du secteur public a cité une variété de pratiques exemplaires qui illustrent le « leadership dans la promotion de l'intégrité grâce à la prévention ».

La sélection suivante de pratiques exemplaires est tirée des rapports annuels présentés à l'Agence et de l'information recueillie dans le contexte des évaluations effectuées lors de la Ronde V du Cadre de responsabilisation de gestion.

• À l'Agence de promotion économique du Canada atlantique, tous les employés doivent confirmer qu'ils ont pris connaissance de la Loi et de ses mécanismes lors de l'examen du rendement annuel. On fournit à chaque employé des renseignements sur la Loi dans le cadre des accords de rendement annuels des employés, ce qui contribue à assurer un degré élevé de sensibilisation à la Loi à l'échelle de l'organisation.

• L'Agence des services frontaliers du Canada a mis sur pied un comité consultatif sur la divulgation interne, composé de représentants des Affaires internes, de la Vérification interne, de l'Accès à l'information et de la protection de la vie privée, des Relations de travail, des Services juridiques et des Valeurs et de l'éthique afin d'aider l'agent supérieur à analyser les cas de divulgation et de donner des conseils et une orientation sur le mécanisme de divulgation.

• De nombreuses organisations ont déclaré qu'elles intégraient des renseignements détaillés sur la Loi dans les documents de formation et d'orientation existants, et certaines ont créé du matériel de formation consacré à la Loi. À titre d'exemple, l'Agence canadienne d'inspection des aliments a élaboré un cours en ligne concernant la divulgation interne à l'intention de tous les employés.

• Un grand nombre d'organisations déclarent avoir présenté de nombreux exposés sur la Loi dans l'ensemble de leur organisation, notamment aux équipes de la haute direction et aux bureaux régionaux. Par exemple, Pêches et Océans Canada a présenté des séances d'information à chacun de ses comités de gestion régionaux et aux employés dans le cadre de forums pour tous les employés et a offert une formation additionnelle aux superviseurs. Les organisations qui ont présenté des exposés ont souligné que les auditoires avaient manifesté beaucoup d'intérêt à cet égard et qu'il s'agissait d'une activité importante de diffusion des renseignements sur la Loi.

• La Défense nationale met un manuel sur la divulgation des actes répréhensibles à la disposition des superviseurs, des gestionnaires et des employés, et présente des renseignements sur la Loi dans les ateliers sur la gestion des risques.

Rapport sur les activités liées à la divulgation

L'article 38.1 de la Loi exige que, dans les soixante jours suivant la fin de chaque exercice, l'administrateur général établisse et transmette à l'Agence un rapport, pour l'exercice, sur les activités dans l'élément du secteur public dont il est responsable concernant les divulgations faites à l'agent supérieur ou aux superviseurs de son organisme. Voici un résumé de ces rapports.

Nombre d'organisations faisant rapport	153
Nombre de demandes de renseignements généraux relatifs à la Loi[4]      Nombre d'organisations qui ont fait état de demandes de renseignements	259 35
Nombre de divulgations reçues conformément à la Loi      Nombre d'organisations qui ont fait état de divulgations	234 30
Nombre de renvois à l'organisation résultant de divulgations faites dans une autre organisation du secteur public	1
Nombre de divulgations reçues auxquelles on a donné suite[5]	179 (76 % des divulgations)
Nombre de divulgations reçues auxquelles on n'a pas donné suite[5]	50 (21 % des divulgations)
Nombre d'enquêtes instituées à la suite des divulgations reçues	87 (37 % des divulgations)
Nombre de divulgations reçues qui ont mené à la constatation d'un acte répréhensible      Nombre d'organisations qui ont confirmé l'existence d'actes répréhensibles	7 (3 % des divulgations) 6 (4 % des organisations)
Nombre de divulgations reçues qui ont entraîné des mesures correctives[6]      Nombre d'organisations qui ont déclaré avoir pris des mesures correctives	26 (11 % des divulgations) 14 (9 % des organisations)
Nombre d'organisations qui ont fait état de problèmes systémiques donnant lieu à des actes répréhensibles	2 (1 % des organisations)

Toutes les organisations qui ont constaté l'existence d'actes répréhensibles en vertu de la Loi, y compris celles qui ont signalé un problème systémique ayant donné lieu aux actes répréhensibles, ont également déclaré avoir pris des mesures correctives. Conformément à l'alinéa 11(1)c) de la Loi, il incombe à chaque organisation de mettre à la disposition du public les renseignements confirmant l'existence d'actes répréhensibles et décrivant les mesures de suivi qui ont été prises. Ces renseignements ne figurent pas dans le présent rapport.

Les statistiques sur les rapports ministériels concernant les activités liées aux divulgations faites en vertu de la Loi sont présentées dans l'annexe.

Analyse : retour sur le passé

Un an après la mise en oeuvre, il est trop tôt pour tirer des conclusions précises sur les activités liées aux divulgations faites dans les organisations du secteur public en vertu de la Loi. Les organisations ont mis l'accent sur l'établissement de mécanismes internes de divulgation et sur la communication de renseignements de base concernant la Loi à leurs employés. L'Agence a constaté qu'il y avait différents degrés de sensibilisation à la Loi dans les organisations du secteur public. De nombreuses organisations cherchent encore à sensibiliser leurs employés à la Loi, ses mécanismes et ses mesures de protection. Elles doivent notamment s'assurer que les gestionnaires sont au courant de leurs responsabilités particulières relatives à la Loi.

Alors que la sensibilisation à la Loi se poursuit, les activités de divulgation dont font état les organisations du secteur public signalent clairement que les mécanismes établis sont compris et que leurs avantages sont reconnus. Tout de même, il faut toutefois examiner attentivement ces statistiques. Le nombre total de divulgations est plus que le double des chiffres enregistrés sous le régime de la Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail, mais la fréquence des divulgations est comparable parce que cette politique ne s'appliquait qu'aux organisations de l'administration publique centrale et non aux organismes distincts ou aux sociétés d'État, comme le fait la LPFDAR. Par conséquent, comme le nombre d'employés visés est plus que le double (passant de 180 000 dans l'administration publique centrale à presque 400 000 dans le secteur public assujettis à la Loi), les employés semblent aussi disposés à divulguer les actes répréhensibles en vertu de la Loi que sous le régime de l'ancienne politique.

Cette observation ne semble pas refléter les mesures de protection accrues prévues par la Loi, mais nous devons prendre deux autres facteurs en considération :

• Il faudra du temps pour intégrer les principes de la Loi dans les opérations et la culture de chaque organisation. Les employés doivent comprendre que les mécanismes et les mesures de protection sont en place, et être assurés de leur efficacité. Au fur et à mesure que les organismes mettent la Loi en oeuvre, les employés comprendront davantage les principes et mécanismes qui y sont rattachés. L'établissement d'un nouveau code de conduite pour le secteur public et des codes de conduite organisationnels correspondants devraient y contribuer.
• Même lorsque la Loi sera bien connue, il est peu probable qu'il y aura plus qu'un petit nombre de divulgations, compte tenu de la taille du secteur public. Les actes répréhensibles tels que définis dans la Loi sont rares : le comportement éthique est la norme dans le secteur public, et les renseignements dont on fait état en vertu de la Loi le corroborent. De plus, comme c'était le cas sous le régime de l'ancienne politique sur la divulgation interne, la majorité des divulgations n'aboutissent pas à la constatation d'actes répréhensibles aux termes de la Loi. Un grand nombre de divulgations ont trait à des situations dans le milieu de travail, telles que les relations interpersonnelles avec les collègues, le harcèlement, les relations de travail ou la gestion du rendement. La Loi ne vise pas à remplacer les mécanismes prévus pour régler ces questions. Néanmoins, le fait que les employés choisissent de divulguer des situations sans lien avec les actes répréhensibles signifient qu'ils font confiance aux mécanismes de divulgation et qu'ils croient que leurs superviseurs et les agents supérieurs jouent un rôle important sur le plan du leadership en matière de valeurs et d'éthique.

Conclusion : regard vers l'avenir

Le greffier du Conseil privé a souligné que le fait d'accorder une trop grande importance aux actes répréhensibles et à la responsabilité personnelle constituait un risque : « La crainte d'être pris en faute risque de paralyser l'action des fonctionnaires »[7]. Par conséquent, la Loi ne doit constituer que l'un des principaux éléments qui renforcent la culture et la mise en pratique des valeurs et de l'éthique à l'échelle du secteur public fédéral et qui contribuent à assurer la viabilité du secteur public fédéral à titre d'excellent employeur.

L'Agence est ravie que les organisations du secteur public aient déclaré qu'il y avait eu un grand nombre d'activités liées à la Loi : non seulement des divulgations et des enquêtes, mais également l'intégration des principes de la Loi dans la formation et l'ensemble des communications à l'appui des valeurs et de l'éthique du secteur public. Par contre, il reste encore beaucoup à faire. Les organisations du secteur public doivent continuer de renseigner leurs employés au sujet de la Loi, de ses mécanismes et de ses principes. Les employés doivent comprendre que « faire son devoir » signifie qu'ils doivent divulguer les actes répréhensibles de manière appropriée et qu'ils sont protégés contre les représailles le cas échéant. De plus, les gestionnaires à tous les échelons doivent bien comprendre leurs responsabilités en vertu de la Loi. Les dirigeants à tous les niveaux doivent appliquer les principes de la Loi—veiller à ce que les employés du secteur public fassent preuve d'intégrité, que les actes répréhensibles soient traités de manière efficace et juste, et que les représailles ne soient pas tolérées—afin de renforcer la culture éthique du secteur public du Canada. Il faut un effort soutenu pour y parvenir.

L'Agence continuera d'aider les organisations du secteur public à appliquer la Loi en appuyant les agents supérieurs, en améliorant et en élargissant les communications, et en élaborant d'autres informations sur la promotion et les mécanismes efficaces de divulgation. L'Agence encouragera aussi les organisations à contrebalancer les messages concernant les divulgations et la protection contre les représailles en mettant l'accent sur le positif, soit les valeurs et l'éthique du secteur public. À l'avenir, nous prévoyons annoncer que les organisations du secteur public ont non seulement rempli leurs obligations, mais ont également pris des mesures proactives pour insuffler davantage les valeurs et l'éthique du secteur public dans leurs cultures organisationnelles. Au fur et à mesure que les organisations du secteur public établiront et amélioreront leurs mécanismes de divulgation interne, et que l'Agence sera mieux renseignée sur la mise en oeuvre de la Loi, nous pourrons présenter une analyse plus détaillée dans les futurs rapports.

L'établissement d'un nouveau code de conduite pour le secteur public sera au coeur des activités de l'Agence en 2008-2009. Nous avons hâte de mener les consultations à l'échelle du secteur public. Nous nous assurerons qu'en plus de concrétiser nos valeurs reconnues, le nouveau code prend aussi en compte le renouvellement. Nous attendons également avec impatience d'appuyer les organisations du secteur public lorsqu'ils établiront les codes de conduite connexes, applicables à leur propre organisation.

En plus de protéger les divulgateurs, la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles encourage la promotion continue des pratiques conformes à la déontologie. Elle vise en fin de compte à soutenir et à rehausser la confiance du public en l'intégrité des employés du secteur public—condition essentielle pour continuer de servir efficacement le public canadien.

Annexe

Sommaire des activités organisationnelles concernant les divulgations faites en vertu de la Loi

A. Organisations qui ont déclaré des activités en vertu de la Loi

Organisation	Demandes de renseignements généraux	Divulgations				Enquêtes ouvertes	Divulgations qui ont donné lieu
		reçues	référées	auxquelles on a donné suite	auxquelles on n'a pas été donné suite		à la constatation d'un acte répréhensible	à des mesures correctives
Affaires étrangères et Commerce international Canada	0	6	0	5	1	2	1	1
Affaires indiennes et du Nord Canada	5	10	0	9	1	6	1	1
Agence canadienne de développement international	0	2	0	2	0	2	1*	1
Agence canadienne d'inspection des aliments	19	17	0	17	0	4	0	1
Agence de la santé publique du Canada	0	7	1	7	0	7	0	0
Agence des services frontaliers du Canada	5	26	0	22	4	1	0	1
Agence du revenu du Canada	8	0	0	0	0	0	0	0
Agence spatiale canadienne	0	3	0	1	2	1	0	0
Agriculture et Agroalimentaire Canada	0	5	0	5	0	3	0	3
Anciens Combattants Canada	1	2	0	2	0	0	0	0
Centre de recherches pour le développement international	1	1	0	1	0	1	0	0
Citoyenneté et Immigration Canada	2	0	0	0	0	0	0	0
Commission canadienne de sûreté nucléaire	4	0	0	0	0	0	0	0
Commission de la capitale nationale	3	1	0	1	0	1	0	0
Commission de la fonction publique du Canada	4	0	0	0	0	0	0	0
Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada	0	5	0	2	3	1	0	0
Condition féminine Canada	12	0	0	0	0	0	0	0
Conseil des Arts du Canada	1	0	0	0	0	0	0	0
Conseil national de recherches du Canada	moins que 10	0	0	0	0	0	0	0
Corporation commerciale canadienne	0	1	0	1	0	0	0	0
Cour suprême du Canada, Bureau du registraire	1	0	0	0	0	0	0	0
Défense nationale	17	27	0	12	15	3	0	0
Diversification de l'économie de l'Ouest Canada	2	0	0	0	0	0	0	0
Énergie atomique du Canada limitée	5	11	0	7	4	5	0	0
Environnement Canada	2	6	0	5	1	2	0	2
Gendarmerie royale du Canada	1	1	0	1	0	0	0	0
Industrie Canada	3	7	0	7	0	0	0	0
Infrastructure Canada	3	0	0	0	0	0	0	0
Parcs Canada	2	0	0	0	0	0	0	0
Passeport Canada	5	1	0	1	0	0	0	1
Patrimoine canadien	5	2	0	2	0	0	0	0
Pêches et Océans Canada	26	9	0	9	0	4	1*	4
Résolution des questions des pensionnats indiens Canada	0	1	0	1	0	1	0	0
Ressources humaines et Développement social Canada	65	0	0	0	0	0	0	0
Ressources naturelles Canada	5	7	0	2	5	2	0	2
Santé Canada	18	15	0	9	1	8	2	2
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada	1	0	0	0	0	0	0	0
Service correctionnel du Canada	7	13	0	1	12	0	0	0
Société canadienne d'hypothèques et de logement	3	1	0	1	0	1	1	1
Société Radio-Canada	2	1	0	1	0	1	0	0
Transports Canada	14	3	0	3	0	3	0	1
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada	2	6	0	5	1	4	0	0
Tribunal canadien du commerce extérieur	5	0	0	0	0	0	0	0
VIA Rail Canada	0	37	0	37	0	24	0	5
Total	259	234	1	179	50	87	7	26

*Cet organisme a aussi rapporté un problème systémique afférant qui a été traité par des mesures correctives prises à la suite de conclusions d'un acte répréhensible.

B. Organisations qui ont déclaré ne pas avoir eu d'activités liées aux divulgations dans la période visée par ce rapport

Administration canadienne de la sûreté du transport aérien

Administration de pilotage de l'Atlantique

Administration de pilotage des Grands Lacs

Administration de pilotage des Laurentides

Administration de pilotage du Pacifique

Administration du pipe-line du Nord

Administration du rétablissement agricole des Prairies

Agence canadienne d'évaluation environnementale

Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec

Agence de la consommation en matière financière du Canada

Agence de la fonction publique du Canada

Agence de promotion économique du Canada Atlantique

Banque de développement du Canada

Banque du Canada

Bibliothèque et Archives Canada

Bureau de la sécurité des transports du Canada

Bureau du Commissaire à la magistrature fédérale

Bureau du commissaire du Centre de la sécurité des télécommunications

Bureau du Conseil privé

Bureau du directeur des lobbyistes

Bureau du directeur général des élections (Élections Canada)

Bureau du secrétaire du gouverneur général

Bureau du surintendant des faillites

Bureau du surintendant des institutions financières

Bureau du vérificateur général du Canada

Centre canadien d'hygiène et de sécurité au travail

Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada

Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité

Comité des griefs des Forces canadiennes

Comité externe d'examen de la Gendarmerie royale du Canada

Commissariat à la protection de la vie privée du Canada

Commissariat à l'information du Canada

Commissariat aux langues officielles

Commission canadienne des affaires polaires

Commission canadienne des droits de la personne

Commission canadienne des grains

Commission canadienne du lait

Commission canadienne du tourisme

Commission de l'assurance-emploi du Canada

Commission des champs de bataille nationaux

Commission des plaintes du public contre la Gendarmerie royale du Canada

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Commission d'examen des plaintes concernant la police militaire

Commission du droit d'auteur Canada

Commission mixte internationale (section canadienne)

Commission nationale des libérations conditionnelles

Conseil canadien des normes

Conseil canadien des relations industrielles

Conseil d'examen du prix des médicaments brevetés

Conseil de contrôle des renseignements relatifs aux matières dangereuses Canada

Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes

Conseil de recherches en sciences humaines du Canada

Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada

Conseil national des produits agricoles

Construction de Défense Canada

Corporation de développement des investissements du Canada

Directeur de l'établissement de soldats

Directeur des terres destinées aux anciens combattants

École de la fonction publique du Canada

Exportation et développement Canada

Financement agricole Canada

Fondation canadienne des relations raciales

Greffe du Tribunal de la concurrence

Institut de la statistique des Premières nations

Instituts de recherche en santé du Canada

Intégrité du secteur public Canada (Commissariat à l'intégrité du secteur public)

L'Enquêteur correctionnel Canada

La Société des ponts fédéraux Limitée

Marine Atlantique S.C.C.

Ministère de la Justice Canada

Ministère des finances Canada

Monnaie royale canadienne

Musée canadien de la nature

Musée canadien des civilisations

Musée des beaux-arts du Canada

Musée des sciences et de la technologie du Canada

Office de commercialisation du poisson d'eau douce

Office de répartition des approvisionnements d'énergie

Office des transports du Canada

Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public

Office national de l'énergie

Office national du film du Canada

Opérations des enquêtes statistiques

Personnel des fonds non publics des Forces canadiennes

Pétrole et gaz des Indiens du Canada

Pont Blue Water Canada

Postes Canada

Procréation assistée Canada

Ridley Terminals Inc.

Secrétariat de la Commission des nominations publiques

Secrétariat de l'ALÉNA - Section canadienne

Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes

Sécurité publique Canada

Service administratif des tribunaux judiciaires

Service des poursuites pénales du Canada

Société d'assurance-dépôts du Canada

Société de développement du Cap-Breton

Société d'expansion du Cap-Breton

Société du Centre national des Arts

Société immobilière du Canada limitée

Statistique Canada

Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie

Téléfilm Canada

Tribunal canadien des droits de la personne

Tribunal canadien des relations professionnelles artistes-producteurs

Tribunal d'appel des transports du Canada

Tribunal de la dotation de la fonction publique

Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles

Tribunal des anciens combattants (révision et appel)

C. Organisations qui n'ont pas d'agent supérieur ou des mécanismes internes pour s'occuper des divulgations à la fin de la période visée par ce rapport, en vertu du paragraphe 10(4) de la Loi

Administration de pilotage des Laurentides

Agence de la consommation en matière financière du Canada

Bureau du directeur des lobbyistes

Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada

Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité

Comité des griefs des Forces canadiennes

Commissariat à la protection de la vie privée

Commissariat à l'information

Commission canadienne des affaires polaires

Commission canadienne des droits de la personne

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Commission du droit d'auteur Canada

Commission mixte internationale (section canadienne)

Conseil d´examen du prix des médicaments brevetés

Conseil national des produits agricoles

Greffe du Tribunal de la concurrence

Greffe du Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles

Musée canadien de la nature

Musée des beaux-arts du Canada

Pont Blue Water Canada

Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes

Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie

Téléfilm Canada

Tribunal canadien des relations professionnelles artistes-producteurs

D. Organisations inopérantes assujetties à la Loi

Agence canadienne pour l'incitation à la réduction des émissions

Placements épargne Canada

Queens Quay West Land Corporation

Société d'atténuation des répercussions du projet gazier Mackenzie

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[1] La Loi s'applique aux organisations énumérées aux Annexes I à V de la Loi sur la gestion des finances publiques et aux sociétés d'État et autres organismes publics énumérés à l'Annexe 1 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles.

[2] En 2007, des ateliers ont été organisés les 13 et 14 mars, 21 et 22 mars, 3 et 4 avril, et 5 et 6 juin. En 2008, des ateliers ont eu lieu les 13 et 14 février, 19 et 20 février, et 26 et 27 mars.

[3] Ces chiffres ne comprennent pas les trois organisations exclues de la définition de « secteur public » établie dans la Loi (les Forces canadiennes, le Service canadien du renseignement de sécurité et le Centre de la ­sécurité des télécommunications Canada) ni l'organisation qui exige un décret pour être assujetti à la Loi (l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada). Les organisations de service spéciaux sont ­considérées comme faisant partie de leurs organisations parraines, sauf Passeport Canada. Quatre ­organismes ne sont pas opérationnels en ce moment (l'Agence canadienne pour l'incitation à la réduction des émissions, Placements Épargne Canada, la Société d'atténuation des répercussions du projet gazier Mackenzie et la Queens Quay West Land Corporation).

[4] Une organisation a déclaré « moins de dix » demandes de renseignements, qui ne sont pas comprises dans le nombre total de demandes.

[5] La somme des divulgations auxquelles on a donné suite et auxquelles on n'a pas donné suite est inférieure au nombre total de divulgations. C'est vraisemblable parce qu'on n'a pas encore décidé de donner suite ou non aux divulgations avant la fin de la période visée par le rapport.

[6] Certaines organisations ont fait état de mesures correctives sans avoir constaté l'existence d'actes ­répréhensibles ni de problèmes systémiques. Cela s'explique par le fait que certains incidents ou situations qui ne correspondent pas à la définition des « actes répréhensibles » établie dans la Loi peuvent mettre en évidence des questions mineures que l'organisation a réglées.

[7] Quatorzième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, Canada : Bureau du Conseil privé, 2007, p. 12.