Rapport annuel sur la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles 2007-2008

Aperçu

Contexte de la Loi

La LPFDAR correspond à une nouvelle étape du processus visant à renforcer la confiance de la population vis-à-vis du secteur public au Canada. Ce processus a d'abord pris forme dans le document intitulé De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique (mieux connu sous le nom de « Rapport Tait »), publié en 1996. Une des recommandations de ce rapport disait que, dans le cadre d'un plan respectueux de l'éthique, il doit y avoir un moyen, conforme aux valeurs de la fonction publique, pour que les employés de l'État expriment leur préoccupation face à des actions potentiellement illégales, contraires à l'éthique ou incompatibles avec les valeurs de la fonction publique, et aient la possibilité d'y donner suite de façon juste et impartiale.

À la suite des recommandations formulées en 2000 par le vérificateur général, concernant les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, le Conseil du Trésor a adopté la Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail en 2001. Cette politique stipulait que les organisations de l'administration publique centrale devaient élaborer des procédures visant à mettre au jour des actes répréhensibles et créait le poste d'agent de l'intégrité de la fonction publique, tiers parti neutre responsable d'enquêter sur toute allégation d'inconduite ou d'acte répréhensible en milieu de travail. Avec l'adoption du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique en 2003, on a donné plus de poids à cette politique en élargissant la définition d'un acte répréhensible de façon à y ajouter toute infraction au Code.

En 2003 et 2004, au moment de la publication du rapport de la vérificatrice générale sur le programme de commandites, le rapport du Comité permanent de la Chambre des communes sur les opérations gouvernementales et le budget des dépenses de même que celui d'un Groupe de travail sur la divulgation d'actes répréhensibles recommandaient tous deux l'adoption d'un nouveau plan établi par la loi visant la divulgation d'actes répréhensibles dans le secteur public fédéral, y compris les sociétés d'État. Une première version du texte de loi a été déposée au Parlement le 22 mars 2004. Une version révisée a été déposée le 8 octobre 2004, au même moment où le Parlement avait également comme point de mire la Commission d'enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires (la Commission Gomery). Après un examen approfondi et de nombreuses modifications, le projet de loi a reçu la sanction royale le 25 novembre 2005.

La LPFDAR a ensuite été modifiée par le Parlement dans le cadre de la Loi fédérale sur la responsabilité et du Plan d'action. La Loi dûment modifiée est entrée en vigueur le 15 avril 2007, et elle est l'un des éléments clés du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique fédérale.

Résumé de la Loi

La LPFDAR est un élément important du Plan d'action du gouvernement visant à accroître la confiance des Canadiens envers le secteur public. Elle établit les procédures régissant la façon de donner suite à des allégations d'actes répréhensibles et de représailles, et elle présente des mesures concrètes en faveur d'une mentalité et d'une culture positives, dans le secteur public, bien ancrées dans les valeurs et l'éthique. C'est ainsi que cette loi réussit à rétablir l'équilibre entre le principe de la liberté d'expression et le devoir de loyauté envers l'employeur.

La Loi encourage les employés du secteur public à se manifester s'ils ont des raisons de croire que des actes répréhensibles graves ont été commis et elle a aussi pour objectif de les protéger contre les représailles lorsqu'ils le font. Elle permet à quiconque souhaite le faire de transmettre au commissaire à l'intégrité du secteur public de l'information au sujet d'actes répréhensibles possibles dans le secteur public. La Loi permet aussi aux employés de faire des divulgations auprès de leur superviseur immédiat ou du cadre supérieur de la fonction publique responsable de leur organisation, et elle a également créé le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles, responsable de se pencher sur les allégations de représailles. Grâce à ces différentes dispositions, la Loi devrait normalement accroître la capacité des organisations de déterminer et de régler les situations où un acte répréhensible a pu se produire, tout en donnant son soutien aux employés qui font des divulgations et tout en les protégeant contre d'éventuelles représailles.

La Loi exige que toute allégation d'acte répréhensible soit examinée en respectant un degré approprié de confidentialité. Les organisations doivent protéger les renseignements qu'elles collectent au sujet des divulgations, notamment l'identité des personnes qui font des dénonciations et de celles qui ont un rapport avec la situation, sous réserve des dispositions d'autres lois du Parlement et des principes de droit (justice naturelle et procédure équitable). Ainsi, la LPFDAR prévoit un processus impartial et objectif pour tous ceux visés par des allégations. La LPFDAR a modifié la Loi sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels afin de s'assurer que les informations rassemblées pour les besoins d'une dénonciation ou dans le cadre d'une enquête relative à une divulgation ou à une plainte pour représailles ne pourront être divulguées en vertu des dispositions de l'une ou l'autre loi précitée. Pour assurer l'équilibre entre ces dispositions et le devoir de transparence concernant les actes répréhensibles signalés dans le secteur public, la Loi stipule que les premiers dirigeants et le commissaire à l'intégrité devront donner suite rapidement aux demandes de renseignements en vertu du droit d'accès à l'information, en ce qui concerne la description des actes répréhensibles mis au jour à la suite de divulgations effectuées en vertu de la loi, et toute mesure corrective mise de l'avant par la suite.

La mise en place de procédures pour donner suite aux allégations d'actes répréhensibles et de représailles est seulement l'un des aspects de cette loi. De façon plus générale, la Loi souscrit à l'implantation d'une culture positive au sein du secteur public, bien ancrée dans les valeurs et l'éthique. Elle exige des élus qu'ils adoptent un nouveau code de conduite pour l'ensemble du secteur public fédéral, et de chacune des organisations du secteur public qu'elles établissent elles-mêmes un code de conduite correspondant à ce nouveau code. La Loi exige également du président du Conseil du Trésor qu'il favorise l'utilisation de pratiques conformes à la déontologie de même qu'un environnement favorable à la dénonciation des actes répréhensibles dans le secteur public. Grâce aux efforts déployés, les dirigeants des organisations du secteur public devraient être en mesure d'agir de la même façon et de faire preuve de leadership auprès de leurs employés, en les incitant à intégrer les valeurs et l'éthique du secteur public dans leurs activités quotidiennes. En dernier ressort, la Loi contribuera à soutenir et à maintenir une culture conforme à la déontologie, faisant du secteur public fédéral un milieu de travail de choix.

La Loi s'applique à la plupart des organisations du secteur public fédéral, soit l'administration publique centrale, les employeurs distincts et les sociétés d'État mères. Les Forces canadiennes, le Centre de la sécurité des télécommunications et le Service canadien du renseignement de sécurité sont exclus, mais la Loi stipule que ces organisations doivent mettre en place un système comparable de protection dans les cas de divulgation.

Termes clés

Pour les besoins de la Loi, et du présent rapport, un fonctionnaire désigne toute personne à l'emploi du secteur public. Cela inclut les administrateurs généraux et les premiers dirigeants des organisations du secteur public, mais pas les autres personnes nommées par le gouverneur en conseil (notamment les juges ou les membres de conseils d'administration de sociétés d'État) ni les parlementaires ou les membres de leur personnel.

Selon la Loi, on entend par acte répréhensible l'une ou l'autre des actions suivantes survenues dans le secteur public ou en rapport avec le secteur public (un tel acte n'est pas limité aux activités des fonctionnaires) :

• une infraction à une loi ou à un règlement fédéral ou provincial;

• l'usage abusif des fonds ou des biens publics;

• les cas graves de mauvaise gestion dans le secteur public;

• un manquement grave à un code de conduite établi en vertu de cette Loi;

• le fait de causer, par action ou omission, un risque grave et précis pour la vie, la santé ou la sécurité des Canadiens ou pour l'environnement;

• le fait de sciemment ordonner ou conseiller à une personne de commettre un acte répréhensible.

On entend par divulgation protégée toute dénonciation faite de bonne foi par un fonctionnaire :

• conformément à la Loi, auprès du superviseur immédiat de l'employé, d'un cadre supérieur ou du commissaire à l'intégrité du secteur public;

• dans le cadre d'une procédure parlementaire;

• dans le cadre d'une procédure établie en vertu d'une autre loi du Parlement;

• lorsqu'il est tenu légalement de le faire.

En outre, toute personne peut fournir des informations au sujet d'actes répréhensibles possibles dans le secteur public au commissaire à l'intégrité du secteur public.

Selon la Loi, on entend par représailles l'une ou l'autre des mesures suivantes prises à l'encontre d'un fonctionnaire qui a fait une divulgation protégée ou qui a collaboré de bonne foi à une enquête relative à une divulgation :

• toute sanction disciplinaire;

• la rétrogradation du fonctionnaire;

• le licenciement du fonctionnaire;

• toute mesure portant atteinte à l'emploi ou aux conditions de travail du fonctionnaire;

• toute menace de prendre l'une de ces mesures ou d'ordonner à une personne de le faire.

Chacune des organisations assujetties à cette Loi doit mettre en places des procédures internes pour gérer les divulgations faites au sein de l'organisation. Celles qui sont trop petites pour le faire peuvent demander d'être exemptées en vertu du paragraphe 10(4) de la Loi. Dans un tel cas, les divulgations faites en vertu de la Loi seront confiées directement au commissaire à l'intégrité du secteur public ou au cadre supérieur d'une organisation apparentée.

Le cadre supérieur est la personne responsable nommée au sein d'une organisation et chargée d'examiner les divulgations faites en vertu de la Loi. Les cadres supérieurs ont donc un rôle important à assumer, au sein de leurs organisations respectives, en ce qui a trait à la mise en application de la Loi. Ils doivent :

• fournir de l'information et des conseils aux employés et aux superviseurs sur la Loi;

• recevoir, consigner et examiner les divulgations d'actes répréhensibles;

• diriger les enquêtes relatives aux divulgations et recommander aux premiers dirigeants des mesures susceptibles de corriger les écarts signalés.

Le code de conduite qui sera bientôt en vigueur dans le secteur public proposera une définition plus détaillée des fonctions et des pouvoirs des cadres supérieurs.