ARCHIVÉ - Rapport sur l'Examen de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor

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5.0 Points forts de l'�bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement

Faits saillants des points forts Approche fond�e sur les principes qui favorisent le sens de l'initiative et la latitude. �nonce les responsabilit�s des administrateurs et des agents d'approvisionnement des minist�res ainsi que pr�cise les exigences en mati�re de surveillance et de rapports. D�finit les principaux concepts d'� optimisation des ressources � et de � saine gestion �. Exige la surveillance sans ajouter de paperasserie. Favorise une approche conjointe � l'approvisionnement pour r�pondre aux exigences minist�rielles et atteindre les objectifs du gouvernement. Assigne les fonctions d'approvisionnement selon les connaissances, les comp�tences et l'exp�rience. Exige l'�laboration de mesures du rendement valables et objectives. D�termine la port�e de la fonction d'approvisionnement et met l'accent sur le r�le de planification.

5.1 L'�bauche de la politique est fond�e sur des principes et pr�voit une d�marche vaste et strat�gique pour orienter et soutenir les pratiques d'approvisionnement. Cette approche est pr�f�rable � celle d'un syst�me ax� sur les r�gles qui prescrit une d�marche en s�rie pour l'approvisionnement. Les r�gles sont rigides alors que les principes ne le sont pas. Il ne sera pas possible d'apporter un v�ritable changement aux pratiques d'approvisionnement en imposant une s�rie de r�gles et de r�glements rigides en plus de ceux en vigueur. Une politique fond�e sur les principes favorisera l'utilisation d'une approche adaptable et ax�e sur les affaires par les sp�cialistes de l'approvisionnement. Des principes directeurs de concert avec des valeurs professionnelles devraient orienter les d�cisions et les mesures prises par les personnes charg�es de l'approvisionnement pour le compte du gouvernement du Canada.

L'imposition d'un m�canisme de contr�le plus rigoureux des processus d'approvisionnement du gouvernement peut sembler une bonne option. Toutefois, �touffer les pouvoirs discr�tionnaires de la grande majorit� des professionnels des march�s publics d'approvisionnement qui se comportent comme il se doit n'est pas utile. Il n'est pas possible de tirer profit au maximum de la complexit�, du risque et de la mise en application sp�cialis�e en utilisant un mod�le unique pour l'approvisionnement. L'approche fond�e sur les principes de la politique permettra de conf�rer des pouvoirs � une culture d'innovation, d'initiative et d'am�lioration. Les sp�cialistes peuvent mettre en œuvre les principes pour des situations qui ne sont pas dict�es par les r�gles ou les proc�dures.

5.2 La politique �nonce clairement la responsabilit� officielle de l'administrateur et de chaque agent d'approvisionnement des minist�res � l'�gard du processus d'approvisionnement du gouvernement. Des r�les et responsabilit�s clairement d�finis favorisent l'imputabilit�. La politique pr�cise les exigences en mati�re de surveillance et de rapports. Cela permet d'indiquer clairement qui est responsable de quoi et d'expliquer le partage des responsabilit�s. Le non-respect des politiques par le pass� s'explique par un manque de compr�hension des responsabilit�s et le fait que certains n'acceptaient pas la responsabilit� des mesures qu'ils avaient prises. 

Aux termes de l'�bauche de la politique, les administrateurs g�n�raux assument la responsabilit� g�n�rale de la gestion des acquisitions au sein de leur minist�re. Il est raisonnable d'assigner l'imputabilit� � ce niveau et de fournir aux administrateurs g�n�raux l'occasion de faire preuve d'innovation au moment de cr�er de saines pratiques de gestion pour leur minist�re. En tant que cadres sup�rieurs, les administrateurs g�n�raux se chargent de g�rer les r�sultats, de surveiller la conformit� � la politique et de r�gler les probl�mes. Pour leur part, les professionnels de premi�re ligne de l'approvisionnement se chargent d'utiliser des pratiques d'acquisition conformes � la politique. Enfin, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a pour t�che d'assurer la surveillance externe du rendement des minist�res quant � leur fa�on de g�rer leurs acquisitions. Ce m�canisme de surveillance devrait servir de freins et de contrepoids pour prot�ger l'int�grit� des processus d'approvisionnement du gouvernement et �viter leur mauvaise gestion et leur utilisation abusive.

Toutefois, pour r�aliser l'imputabilit� dans le cadre de l'approvisionnement, il faut plus que des d�finitions des r�les et responsabilit�s pour susciter un comportement �thique. De m�me, des syst�mes de contr�le bien con�us doivent �tre soutenus par le perfectionnement des connaissances et des comp�tences afin d'am�liorer l'efficience et l'efficacit� qui permettront d'atteindre l'optimisation des ressources et la saine gestion.

5.3 Des d�finitions explicites et succinctes sont fournies pour les principaux concepts de l'� optimisation des ressources � et de la � saine gestion �. La politique �nonce en outre clairement que ces d�finitions devraient servir de principes directeurs pour garantir la capacit� du gouvernement de mener efficacement ses activit�s et de fournir les programmes aux citoyens canadiens. Il semble que ces principes fondamentaux n'ont pas �t� suffisamment d�finis, correctement communiqu�s ou ad�quatement mis en œuvre dans le pass�.

5.4 L'�bauche de la politique repose sur la bonne approche et atteint l'�quilibre voulu en �vitant un syst�me de paperasserie tout en exigeant une surveillance raisonnable. En accordant de la latitude aux professionnels afin qu'ils fassent preuve de jugement au moment de g�rer les acquisitions, la politique encourage la cr�ativit�, la souplesse et le recours � une d�marche davantage ax�e sur les risques pour g�rer la politique, les processus et les proc�dures.

5.5 Il semble, � la lecture de l'�bauche de la politique, que le gouvernement envisage une approche conjointe o� l'approvisionnement serait g�r� centralement par TPSGC, mais les outils et processus d'acquisition seraient confi�s aux minist�res. Selon la politique, le pouvoir exclusif d'acqu�rir tous les produits et services revient, � quelques exceptions, � TPSGC sauf si ce pouvoir a �t� d�l�gu� par le ministre de TPSGC. Il incombe au sous-ministre de TPSGC de fournir des services communs d'approvisionnement aux minist�res. Toutefois, la politique pr�cise en outre qu'elle [Traduction] � reconna�t que l'approvisionnement est effectu� au sein d'un syst�me int�gr� ….o� les responsabilit�s sont assum�es en collaboration tant au sein des minist�res qu'entre eux. � Cette fa�on de proc�der semble accorder suffisamment de souplesse pour r�pondre aux besoins diversifi�s des minist�res tout en permettant au gouvernement de prendre des mesures plus efficaces pour garantir l'optimisation des ressources et la saine gestion par l'entremise de la gestion minist�rielle de l'approvisionnement.

5.6 Il est digne de mention que la politique assigne les responsabilit�s de l'approvisionnement aux fonctionnaires poss�dant les connaissances et comp�tences requises pour s'acquitter de leurs fonctions. Cela confirme les connaissances sp�cialis�es que les professionnels form�s et chevronn�s de l'approvisionnement doivent partager. Cela t�moigne �galement de l'importance de pouvoir compter sur les ressources humaines comp�tentes pour assurer le fonctionnement efficace du syst�me d'approvisionnement du gouvernement.

De m�me, le gouvernement s'engage � reconna�tre la valeur de l'accr�ditation des fonctionnaires, en particulier de ceux faisant partie des collectivit�s de l'approvisionnement, de la gestion du mat�riel et des biens immobiliers. Gr�ce � des investissements dans la formation et l'accr�ditation de ses employ�s, le gouvernement pourra s'assurer que les fonctionnaires accomplissent leur travail de fa�on professionnelle et �thique et que les professionnels de l'approvisionnement disposent des comp�tences dont ils ont besoin pour contribuer � la r�ussite du Canada dans l'avenir.  

5.7 � l'instar de tout autre syst�me de gestion, il est essentiel de prendre des mesures efficaces pour surveiller, �valuer et am�liorer le rendement. Aux termes de l'�bauche de la politique, il faut �laborer des indicateurs de rendement valables, objectifs et mesurables et il revient aux parties responsables de d�terminer les mesures pr�cises. Ces indicateurs du rendement seront de toute premi�re importance pour ceux qui g�rent, examinent ou v�rifient le syst�me gouvernemental d'approvisionnement ainsi qu'� ceux qui g�rent les programmes et services du gouvernement.  Par cons�quent, les indicateurs de rendement doivent �tre �labor�s en fonction de la mesure dans laquelle l'approvisionnement contribue � l'atteinte des objectifs g�n�raux du gouvernement.

Bien qu'il soit fort possible que les indicateurs pr�cis de rendement varient, des mesures judicieuses devront toujours reposer sur des donn�es valables. Il faut saisir et analyser rapidement et de fa�on pr�cise les donn�es sur les d�penses afin d'�tre en mesure d'assurer un suivi fiable du rendement.

5. 8 La politique d�finit clairement les �l�ments de la fonction d'approvisionnement. De plus, l'accent est mis � juste titre sur la planification et l'analyse des acquisitions. La planification rev�t la plus grande importance dans le cadre de l'approvisionnement puisqu'il s'agit de la premi�re �tape strat�gique du processus. La planification des acquisitions exige l'�laboration d'un plan strat�gique avant d'entamer le processus d'approvisionnement. Elle �tablit un lien strat�gique entre la planification op�rationnelle de haut niveau et la mise en œuvre au moyen de l'approvisionnement. Cette m�thode garantit qu'une analyse de rentabilisation ad�quate soutiendra l'acquisition propos�e et que tous les intervenants concern�s seront r�unis au d�but du processus. Elle fixe en outre les buts de l'approvisionnement d'entr�e de jeu et �tablit un cadre pour surveiller le rendement. Parall�lement, elle exige la formation d'une �quipe poss�dant les connaissances et les comp�tences requises pour accomplir le travail.

6.0 Possibilit�s d'am�liorer la politique

6.1 L'objectif (5.1) actuel de la politique se lit comme suit : [Traduction] � L'objectif de la pr�sente politique consiste � g�rer l'approvisionnement d'une fa�on durable et responsable sur le plan financier, pour soutenir l'ex�cution des programmes et les activit�s. � Cet objectif pourrait �tre plus rigoureux. En voici un exemple :

L'objectif de la pr�sente politique consiste � garantir qu'une culture d'imputabilit� est cultiv�e au sein du gouvernement du Canada, que le gouvernement re�oit le meilleur rapport qualit�-prix pour les sommes qu'il d�pense et que l'approvisionnement est g�r� de fa�on � soutenir l'ex�cution des programmes et les activit�s.

Recommandations pour am�liorer la politique Reformuler l'objectif et les r�sultats attendus de l'�bauche de la politique afin qu'ils soient plus rigoureux. D�finir l'�quit�, l'ouverture et la transparence. Apporter des pr�cisions � la double obligation redditionnelle pour les sous-ministres et �tablir une norme de contr�le de gestion de base. Ajouter des cons�quences si TPSGC ne r�pond pas aux besoins d'un minist�re en mati�re d'approvisionnement. Fournir d'autres directives strat�giques sur la fa�on dont les administrateurs g�n�raux doivent �valuer le rendement du syst�me d'acquisition. Pr�ciser �galement les responsabilit�s de l'administrateur g�n�ral de TPSGC et du secr�taire du SCT relativement � la mesure du rendement. Traiter du r�le des repr�sentants �lus. Garantir l'�laboration d'un plan exhaustif de mise en œuvre de la politique.

Qui plus est, l'�nonc� des r�sultats attendus (5.2) est formul� comme suit : [Traduction]  � La conformit� aux exigences de la pr�sente politique devrait donner lieu � un r�gime f�d�ral de gestion des acquisitions fond� sur l'optimisation des ressources et la saine gestion de toutes les op�rations d'acquisition. � La port�e de cet �nonc� est plut�t restreinte. Elle pourrait �tre �largie comme suit :

La mise en œuvre et la gestion efficaces de la pr�sente politique ainsi que la conformit� � ses exigences devraient donner lieu � un r�gime responsable de gestion des acquisitions qui est plus juste, ouvert et transparent et qui garantit l'optimisation des ressources.

6.2 Aux termes de la politique, les acquisitions doivent �tre g�r�es de fa�on juste, ouverte et transparente. Il y aurait lieu de d�finir dans la politique les expressions �quit�, ouverture et transparence puisque les opinions divergent quant � leur sens. Il pourrait �tre pr�caire de les laisser � l'interpr�tation. Ce qu'une personne juge juste peut ne pas l'�tre pour une autre personne. Les responsables des activit�s quotidiennes d'approvisionnement ainsi que les fournisseurs actuels et potentiels du gouvernement doivent comprendre de fa�on claire et uniforme ces principes de base.

6.3 La politique (3.2) pr�voit une double obligation redditionnelle pour les administrateurs g�n�raux, soit � leur ministre et au Conseil du Tr�sor. Il serait utile de pr�ciser la nature et la port�e de cette double obligation redditionnelle. Sinon, il faudrait envisager d'�valuer � nouveau cette double relation hi�rarchique en fonction d'�ventuelles priorit�s concurrentielles. Cette section de la politique pr�cise en outre que [Traduction] � les contr�les de gestion pour l'approvisionnement varieront d'un organisme � l'autre …. �. S'il est raisonnable de s'attendre � ce que les contr�les de gestion tiennent compte des diff�rences entre les minist�res, il faut �galement faire preuve de prudence en s'assurant qu'une norme minimale soit �tablie.

6.4 L'exigence selon laquelle il incombe au sous-ministre de TPSGC de faire rapport et de garantir que les outils et m�thodes d'approvisionnement sont mis en place au sein des minist�res (6.2) pourrait �tre renforc�e. Il pourrait �tre prudent d'imposer des cons�quences si les outils, les technologies et les ressources ad�quats ne sont pas fournis � l'appui des processus d'approvisionnement minist�riels. Il faudrait en outre pr�ciser les voies de recours � la disposition des administrateurs g�n�raux s'ils sont d'avis que TPSGC ne r�pond pas � leurs besoins.

6.5 Aux termes de la politique, il appartient aux administrateurs g�n�raux de faire rapport sur l'efficacit� et l'efficience du syst�me d'acquisition ainsi que d'�laborer conjointement les mesures qui serviront � �valuer le rendement (6.3.2.). S'il est vrai, comme il l'a d�j� �t� pr�cis�, que les mesures du rendement sont essentielles, la fa�on dont cette exigence est formul�e donne � penser que les administrateurs g�n�raux devront faire rapport sur leur propre rendement en fonction de crit�res qu'ils auront en partie eux-m�mes �tablis. Cette fa�on de proc�der pourrait donner lieu � une �valuation subjective. Il faut donc d'autres directives sur la fa�on d'�tablir les mesures du rendement.

De plus, en ce qui concerne la surveillance et les exigences en mati�re de rapports, le r�le de l'administrateur g�n�ral de TPSGC et du secr�taire du Conseil du Tr�sor n'est pas suffisamment pr�cis�. Plus particuli�rement, la lecture de l'�bauche de la politique (6.2, 6.3.2 et 6.3.3) r�v�le des chevauchements possibles pour ce qui est d'�valuer le rendement du minist�re quant � la gestion de l'approvisionnement.

6.6 L'auteur tient � signaler que la politique ne fait aucunement mention des r�les et responsabilit�s des repr�sentants �lus dans le syst�me d'approvisionnement du gouvernement du Canada. Selon la Loi f�d�rale sur la responsabilit� et le Plan d'action, � [ces mesures permettront] au gouvernement de veiller � ce que le processus d'adjudication des contrats soit libre de toute ing�rence politique. � Puisque le but principal de l'�bauche de la politique consiste � appliquer un processus d'approvisionnement juste, ouvert et transparent, il y aurait lieu d'apporter des pr�cisions � la port�e de la participation des repr�sentants �lus. Habituellement, le r�le pertinent des repr�sentants �lus se limite � approuver la politique d'approvisionnement et les budgets g�n�raux ainsi qu'� garantir la mise en place d'un syst�me d'achats professionnel. 

6.7 La r�ussite de l'�bauche de la politique d�pend de l'existence d'un cadre exhaustif de mise en œuvre qui guidera les minist�res lorsqu'ils adopteront la politique et qui garantira l'uniformit� de l'administration continue de la politique. Bien que la majorit� des intervenants approuvent en principe l'�bauche de la politique, certains ont exprim� des pr�occupations au sujet de la fa�on dont elle sera mise en pratique. Les intervenants conviennent que cette politique fournit une orientation claire de haut niveau aux cadres sup�rieurs, mais que le personnel d'ex�cution devront obtenir des directives suppl�mentaires. Le document d'accompagnement sera parfait pour fournir ces directives.

Passer d'un livre de r�glements compliqu� et d�taill� � cette politique d'approvisionnement simplifi�e exigera la mise en place d'un processus exhaustif de gestion du changement. Il sera essentiel, dans le cadre de la mise en œuvre de cette nouvelle politique, que ces changements soient communiqu�s efficacement lorsque les responsables f�d�raux de l'approvisionnement passeront de l'ancienne � la nouvelle m�thode.

7.0 Simplification du processus d'approvisionnement

Recommandations pour simplifier l'approvisionnement Distinguer la strat�gie d'acquisition pour l'achat des services et des produits. Envisager des solutions de rechange � la � concurrence � part enti�re � entre les fournisseurs. Examiner le r�le du v�rificateur de l'approvisionnement. Accro�tre les niveaux de services internes � la client�le � TPSGC. Fournir aux sp�cialistes de l'approvisionnement l'enseignement et la formation dont ils ont besoin. Fournir les ressources, les outils et les technologies requis pour soutenir un approvisionnement efficace.

7.1 Le fait de traiter l'acquisition des services de la m�me fa�on que l'acquisition des produits doit �tre revu. � l'heure actuelle, le processus f�d�ral d'approvisionnement repose principalement sur le mod�le des produits et est ax� sur les �conomies. Toutefois, le plus bas prix ne garantira pas toujours le meilleur rapport qualit�-prix. C'est particuli�rement le cas pour les services puisqu'ils sont, par d�finition, fond�s sur les relations et que leurs exigences et prestation sont souvent complexes. Traiter les services au moyen de la m�thode habituelle des � trois soumissions et d'un bon de commande � donnera lieu � la banalisation des services et cela d�savantagera en bout de ligne le gouvernement qui veut atteindre l'optimisation des ressources et ses objectifs strat�giques.

7.2 Il faudrait envisager d'�valuer certaines pratiques minist�rielles d'approvisionnement (pratiques exemplaires) se rapportant aux relations avec les fournisseurs et les alliances strat�giques.Si l'ouverture et la concurrence demeurent les pierres angulaires des march�s publics d'approvisionnement, l'�tablissement de partenariats strat�giques � long terme avec des fournisseurs d�vou�s peut procurer beaucoup plus d'avantages dans l'ensemble – tant pour r�duire le co�t total que pour alimenter l'innovation. Il serait possible, en mettant l'accent sur la valeur, de reconna�tre les comp�tences des fournisseurs et l'excellence des anciens fournisseurs ainsi que la r�alit� des co�ts de transition. En se concentrant sur la valeur, on peut �galement mettre l'accent � juste titre sur les r�sultats plut�t que sur les sp�cifications des produits ou des services.

Le r�glement sur les march�s de l'�tat en vigueur pr�voit une � concurrence sur tout � � quelques exceptions pr�s. Il faudrait examiner cette m�thode en se penchant sur d'autres m�thodes de recrutement et de s�lection des fournisseurs que celles des invitations ouvertes � soumissionner. Une option possible consisterait par exemple � pr�s�lectionner d'�ventuels soumissionnaires et � inviter uniquement les entreprises qualifi�es � participer. On obtiendrait ainsi un processus d'approvisionnement plus simple et ax� sur la valeur pour le gouvernement et une proposition plus rentable pour les fournisseurs lorsqu'ils participent � un appel d'offres. Lorsque tous les fournisseurs soumissionnent � chaque appel d'offres, l'accent est mis sur l'imputabilit� du processus plut�t que sur les r�sultats.

S'il est vrai que le secteur public ne peut pas mener ses activit�s en suivant les m�mes principes que le secteur priv�, il est avantageux d'�tablir des relations plus durables et valables avec les fournisseurs fond�es sur un �change et une int�gration approfondis des renseignements. L'adaptation des pratiques exemplaires du secteur priv� n'emp�che pas de relever les possibilit�s d'apprentissage au sein du gouvernement du Canada. Au gouvernement f�d�ral, il convient de souligner le travail du minist�re de la D�fense nationale dont la m�thode ax�e sur les r�sultats, le leadership et la culture interne ont entra�n� des gains d'efficience et des progr�s en mati�re d'approvisionnement.

7.3 Il faudrait revoir le r�le du v�rificateur de l'approvisionnement. En raison de la fa�on dont le poste est d�crit actuellement dans le Plan d'action sur l'imputabilit� f�d�rale, la plupart des intervenants consid�rent qu'il s'agit davantage d'un poste de d�fenseur des droits ou de protecteur que de v�ritable v�rificateur. � l'heure actuelle, le v�rificateur de l'approvisionnement se charge notamment de traiter les plaintes des fournisseurs possibles, d'examiner les plaintes portant sur l'administration des march�s et de g�rer le mode extrajudiciaire de r�glement des conflits pour les march�s. Il semble en outre y avoir des chevauchements quant aux r�les jou�s par le v�rificateur de l'approvisionnement, la v�rificatrice g�n�rale et le TCCE.

7.4 Le niveau de service qu'offre TPSGC � sa client�le interne des divers minist�res pourrait �tre am�lior�. Bon nombre de minist�res sont d'avis que les repr�sentants de TPSGC ne sont pas aussi ax�s sur les consultations et le service � la client�le qu'ils le souhaiteraient. En g�n�ral, les commentaires portent sur des pr�occupations relatives aux niveaux de service (en particulier le temps de r�ponse) et sur le fait qu'une attention suffisante ne soit pas accord�e aux besoins op�rationnels.

Il est essentiel qu'une culture ax�e sur la client�le soit instaur�e au sein de la fonction publique. Tel que l'a pr�cis� le greffier du Conseil priv� plus t�t cette ann�e, � La fonction publique se d�finit par des valeurs et par des r�alisations. Nous devons mettre l'accent sur l'excellence, le leadership et le travail d'�quipe dans tout ce que nous faisons. � Dans le pass�, le choix et la gestion des fournisseurs �taient consid�r�s comme la seule responsabilit� des sp�cialistes de l'approvisionnement. Toutefois, la tendance actuelle consiste � confier l'approvisionnement � une �quipe puisque l'on reconna�t l'importance de r�unir les principaux intervenants concern�s au sein de l'organisme.

7.5 Une �valuation des relations entre TPSGC et ses fournisseurs pourrait r�v�ler que TPSGC ne parvient pas � l'optimisation maximale des ressources au moment d'acqu�rir les produits et services. Cela peut s'expliquer en partie par des lacunes sur le plan des comp�tences qui pourraient �tre combl�es au moyen d'un enseignement et d'une formation professionnels sur l'approvisionnement. Des progr�s sont accomplis actuellement � ce chapitre au moyen du Programme de perfectionnement professionnel et de certification � l'intention de la collectivit� des approvisionnements, de la gestion du mat�riel et des biens immobiliers du gouvernement f�d�ral. Le programme vise � am�liorer les comp�tences et le professionnalisme des employ�s qui travaillent dans ces domaines.

7.6 De plus, les ressources, les outils et les technologies � l'appui des processus d'approvisionnement doivent �tre fournis afin de garantir l'efficacit� du processus. Il peut s'agir, sans s'y limiter, des niveaux de dotation ad�quats, des syst�mes d'information communs, d'une s�rie d'options d'approvisionnement � jour et souples et de l'attribution de pouvoirs discr�tionnaires suffisants pour permettre au personnel de l'approvisionnement de faire preuve de jugement au moment de prendre des d�cisions.