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ARCHIVÉ - Rapport sur l'Examen de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor

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5.0 Points forts de l'bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement

Faits saillants des points forts

  1. Approche fonde sur les principes qui favorisent le sens de l'initiative et la latitude.
  2. nonce les responsabilits des administrateurs et des agents d'approvisionnement des ministres ainsi que prcise les exigences en matire de surveillance et de rapports.
  3. Dfinit les principaux concepts d' optimisation des ressources  et de  saine gestion .
  4. Exige la surveillance sans ajouter de paperasserie.
  5. Favorise une approche conjointe l'approvisionnement pour rpondre aux exigences ministrielles et atteindre les objectifs du gouvernement.
  6. Assigne les fonctions d'approvisionnement selon les connaissances, les comptences et l'exprience.
  7. Exige l'laboration de mesures du rendement valables et objectives.
  8. Dtermine la porte de la fonction d'approvisionnement et met l'accent sur le rle de planification.

5.1 L'bauche de la politique est fonde sur des principes et prvoit une dmarche vaste et stratgique pour orienter et soutenir les pratiques d'approvisionnement. Cette approche est prfrable celle d'un systme ax sur les rgles qui prescrit une dmarche en srie pour l'approvisionnement. Les rgles sont rigides alors que les principes ne le sont pas. Il ne sera pas possible d'apporter un vritable changement aux pratiques d'approvisionnement en imposant une srie de rgles et de rglements rigides en plus de ceux en vigueur. Une politique fonde sur les principes favorisera l'utilisation d'une approche adaptable et axe sur les affaires par les spcialistes de l'approvisionnement. Des principes directeurs de concert avec des valeurs professionnelles devraient orienter les dcisions et les mesures prises par les personnes charges de l'approvisionnement pour le compte du gouvernement du Canada.

L'imposition d'un mcanisme de contrle plus rigoureux des processus d'approvisionnement du gouvernement peut sembler une bonne option. Toutefois, touffer les pouvoirs discrtionnaires de la grande majorit des professionnels des marchs publics d'approvisionnement qui se comportent comme il se doit n'est pas utile. Il n'est pas possible de tirer profit au maximum de la complexit, du risque et de la mise en application spcialise en utilisant un modle unique pour l'approvisionnement. L'approche fonde sur les principes de la politique permettra de confrer des pouvoirs une culture d'innovation, d'initiative et d'amlioration. Les spcialistes peuvent mettre en œuvre les principes pour des situations qui ne sont pas dictes par les rgles ou les procdures.

5.2 La politique nonce clairement la responsabilit officielle de l'administrateur et de chaque agent d'approvisionnement des ministres l'gard du processus d'approvisionnement du gouvernement. Des rles et responsabilits clairement dfinis favorisent l'imputabilit. La politique prcise les exigences en matire de surveillance et de rapports. Cela permet d'indiquer clairement qui est responsable de quoi et d'expliquer le partage des responsabilits. Le non-respect des politiques par le pass s'explique par un manque de comprhension des responsabilits et le fait que certains n'acceptaient pas la responsabilit des mesures qu'ils avaient prises. 

Aux termes de l'bauche de la politique, les administrateurs gnraux assument la responsabilit gnrale de la gestion des acquisitions au sein de leur ministre. Il est raisonnable d'assigner l'imputabilit ce niveau et de fournir aux administrateurs gnraux l'occasion de faire preuve d'innovation au moment de crer de saines pratiques de gestion pour leur ministre. En tant que cadres suprieurs, les administrateurs gnraux se chargent de grer les rsultats, de surveiller la conformit la politique et de rgler les problmes. Pour leur part, les professionnels de premire ligne de l'approvisionnement se chargent d'utiliser des pratiques d'acquisition conformes la politique. Enfin, le Secrtariat du Conseil du Trsor a pour tche d'assurer la surveillance externe du rendement des ministres quant leur faon de grer leurs acquisitions. Ce mcanisme de surveillance devrait servir de freins et de contrepoids pour protger l'intgrit des processus d'approvisionnement du gouvernement et viter leur mauvaise gestion et leur utilisation abusive.

Toutefois, pour raliser l'imputabilit dans le cadre de l'approvisionnement, il faut plus que des dfinitions des rles et responsabilits pour susciter un comportement thique. De mme, des systmes de contrle bien conus doivent tre soutenus par le perfectionnement des connaissances et des comptences afin d'amliorer l'efficience et l'efficacit qui permettront d'atteindre l'optimisation des ressources et la saine gestion.

5.3 Des dfinitions explicites et succinctes sont fournies pour les principaux concepts de l' optimisation des ressources  et de la  saine gestion . La politique nonce en outre clairement que ces dfinitions devraient servir de principes directeurs pour garantir la capacit du gouvernement de mener efficacement ses activits et de fournir les programmes aux citoyens canadiens. Il semble que ces principes fondamentaux n'ont pas t suffisamment dfinis, correctement communiqus ou adquatement mis en œuvre dans le pass.

5.4 L'bauche de la politique repose sur la bonne approche et atteint l'quilibre voulu en vitant un systme de paperasserie tout en exigeant une surveillance raisonnable. En accordant de la latitude aux professionnels afin qu'ils fassent preuve de jugement au moment de grer les acquisitions, la politique encourage la crativit, la souplesse et le recours une dmarche davantage axe sur les risques pour grer la politique, les processus et les procdures.

5.5 Il semble, la lecture de l'bauche de la politique, que le gouvernement envisage une approche conjointe o l'approvisionnement serait gr centralement par TPSGC, mais les outils et processus d'acquisition seraient confis aux ministres. Selon la politique, le pouvoir exclusif d'acqurir tous les produits et services revient, quelques exceptions, TPSGC sauf si ce pouvoir a t dlgu par le ministre de TPSGC. Il incombe au sous-ministre de TPSGC de fournir des services communs d'approvisionnement aux ministres. Toutefois, la politique prcise en outre qu'elle [Traduction]  reconnat que l'approvisionnement est effectu au sein d'un systme intgr ….o les responsabilits sont assumes en collaboration tant au sein des ministres qu'entre eux.  Cette faon de procder semble accorder suffisamment de souplesse pour rpondre aux besoins diversifis des ministres tout en permettant au gouvernement de prendre des mesures plus efficaces pour garantir l'optimisation des ressources et la saine gestion par l'entremise de la gestion ministrielle de l'approvisionnement.

5.6 Il est digne de mention que la politique assigne les responsabilits de l'approvisionnement aux fonctionnaires possdant les connaissances et comptences requises pour s'acquitter de leurs fonctions. Cela confirme les connaissances spcialises que les professionnels forms et chevronns de l'approvisionnement doivent partager. Cela tmoigne galement de l'importance de pouvoir compter sur les ressources humaines comptentes pour assurer le fonctionnement efficace du systme d'approvisionnement du gouvernement.

De mme, le gouvernement s'engage reconnatre la valeur de l'accrditation des fonctionnaires, en particulier de ceux faisant partie des collectivits de l'approvisionnement, de la gestion du matriel et des biens immobiliers. Grce des investissements dans la formation et l'accrditation de ses employs, le gouvernement pourra s'assurer que les fonctionnaires accomplissent leur travail de faon professionnelle et thique et que les professionnels de l'approvisionnement disposent des comptences dont ils ont besoin pour contribuer la russite du Canada dans l'avenir.  

5.7 l'instar de tout autre systme de gestion, il est essentiel de prendre des mesures efficaces pour surveiller, valuer et amliorer le rendement. Aux termes de l'bauche de la politique, il faut laborer des indicateurs de rendement valables, objectifs et mesurables et il revient aux parties responsables de dterminer les mesures prcises. Ces indicateurs du rendement seront de toute premire importance pour ceux qui grent, examinent ou vrifient le systme gouvernemental d'approvisionnement ainsi qu' ceux qui grent les programmes et services du gouvernement.  Par consquent, les indicateurs de rendement doivent tre labors en fonction de la mesure dans laquelle l'approvisionnement contribue l'atteinte des objectifs gnraux du gouvernement.

Bien qu'il soit fort possible que les indicateurs prcis de rendement varient, des mesures judicieuses devront toujours reposer sur des donnes valables. Il faut saisir et analyser rapidement et de faon prcise les donnes sur les dpenses afin d'tre en mesure d'assurer un suivi fiable du rendement.

5. 8 La politique dfinit clairement les lments de la fonction d'approvisionnement. De plus, l'accent est mis juste titre sur la planification et l'analyse des acquisitions. La planification revt la plus grande importance dans le cadre de l'approvisionnement puisqu'il s'agit de la premire tape stratgique du processus. La planification des acquisitions exige l'laboration d'un plan stratgique avant d'entamer le processus d'approvisionnement. Elle tablit un lien stratgique entre la planification oprationnelle de haut niveau et la mise en œuvre au moyen de l'approvisionnement. Cette mthode garantit qu'une analyse de rentabilisation adquate soutiendra l'acquisition propose et que tous les intervenants concerns seront runis au dbut du processus. Elle fixe en outre les buts de l'approvisionnement d'entre de jeu et tablit un cadre pour surveiller le rendement. Paralllement, elle exige la formation d'une quipe possdant les connaissances et les comptences requises pour accomplir le travail.

6.0 Possibilits d'amliorer la politique

6.1 L'objectif (5.1) actuel de la politique se lit comme suit : [Traduction]  L'objectif de la prsente politique consiste grer l'approvisionnement d'une faon durable et responsable sur le plan financier, pour soutenir l'excution des programmes et les activits.  Cet objectif pourrait tre plus rigoureux. En voici un exemple :

L'objectif de la prsente politique consiste garantir qu'une culture d'imputabilit est cultive au sein du gouvernement du Canada, que le gouvernement reoit le meilleur rapport qualit-prix pour les sommes qu'il dpense et que l'approvisionnement est gr de faon soutenir l'excution des programmes et les activits.

Recommandations pour amliorer la politique

  1. Reformuler l'objectif et les rsultats attendus de l'bauche de la politique afin qu'ils soient plus rigoureux.
  2. Dfinir l'quit, l'ouverture et la transparence.
  3. Apporter des prcisions la double obligation redditionnelle pour les sous-ministres et tablir une norme de contrle de gestion de base.
  4. Ajouter des consquences si TPSGC ne rpond pas aux besoins d'un ministre en matire d'approvisionnement.
  5. Fournir d'autres directives stratgiques sur la faon dont les administrateurs gnraux doivent valuer le rendement du systme d'acquisition. Prciser galement les responsabilits de l'administrateur gnral de TPSGC et du secrtaire du SCT relativement la mesure du rendement.
  6. Traiter du rle des reprsentants lus.
  7. Garantir l'laboration d'un plan exhaustif de mise en œuvre de la politique.

Qui plus est, l'nonc des rsultats attendus (5.2) est formul comme suit : [Traduction]   La conformit aux exigences de la prsente politique devrait donner lieu un rgime fdral de gestion des acquisitions fond sur l'optimisation des ressources et la saine gestion de toutes les oprations d'acquisition.  La porte de cet nonc est plutt restreinte. Elle pourrait tre largie comme suit :

La mise en œuvre et la gestion efficaces de la prsente politique ainsi que la conformit ses exigences devraient donner lieu un rgime responsable de gestion des acquisitions qui est plus juste, ouvert et transparent et qui garantit l'optimisation des ressources.

6.2 Aux termes de la politique, les acquisitions doivent tre gres de faon juste, ouverte et transparente. Il y aurait lieu de dfinir dans la politique les expressions quit, ouverture et transparence puisque les opinions divergent quant leur sens. Il pourrait tre prcaire de les laisser l'interprtation. Ce qu'une personne juge juste peut ne pas l'tre pour une autre personne. Les responsables des activits quotidiennes d'approvisionnement ainsi que les fournisseurs actuels et potentiels du gouvernement doivent comprendre de faon claire et uniforme ces principes de base.

6.3 La politique (3.2) prvoit une double obligation redditionnelle pour les administrateurs gnraux, soit leur ministre et au Conseil du Trsor. Il serait utile de prciser la nature et la porte de cette double obligation redditionnelle. Sinon, il faudrait envisager d'valuer nouveau cette double relation hirarchique en fonction d'ventuelles priorits concurrentielles. Cette section de la politique prcise en outre que [Traduction]  les contrles de gestion pour l'approvisionnement varieront d'un organisme l'autre …. . S'il est raisonnable de s'attendre ce que les contrles de gestion tiennent compte des diffrences entre les ministres, il faut galement faire preuve de prudence en s'assurant qu'une norme minimale soit tablie.

6.4 L'exigence selon laquelle il incombe au sous-ministre de TPSGC de faire rapport et de garantir que les outils et mthodes d'approvisionnement sont mis en place au sein des ministres (6.2) pourrait tre renforce. Il pourrait tre prudent d'imposer des consquences si les outils, les technologies et les ressources adquats ne sont pas fournis l'appui des processus d'approvisionnement ministriels. Il faudrait en outre prciser les voies de recours la disposition des administrateurs gnraux s'ils sont d'avis que TPSGC ne rpond pas leurs besoins.

6.5 Aux termes de la politique, il appartient aux administrateurs gnraux de faire rapport sur l'efficacit et l'efficience du systme d'acquisition ainsi que d'laborer conjointement les mesures qui serviront valuer le rendement (6.3.2.). S'il est vrai, comme il l'a dj t prcis, que les mesures du rendement sont essentielles, la faon dont cette exigence est formule donne penser que les administrateurs gnraux devront faire rapport sur leur propre rendement en fonction de critres qu'ils auront en partie eux-mmes tablis. Cette faon de procder pourrait donner lieu une valuation subjective. Il faut donc d'autres directives sur la faon d'tablir les mesures du rendement.

De plus, en ce qui concerne la surveillance et les exigences en matire de rapports, le rle de l'administrateur gnral de TPSGC et du secrtaire du Conseil du Trsor n'est pas suffisamment prcis. Plus particulirement, la lecture de l'bauche de la politique (6.2, 6.3.2 et 6.3.3) rvle des chevauchements possibles pour ce qui est d'valuer le rendement du ministre quant la gestion de l'approvisionnement.

6.6 L'auteur tient signaler que la politique ne fait aucunement mention des rles et responsabilits des reprsentants lus dans le systme d'approvisionnement du gouvernement du Canada. Selon la Loi fdrale sur la responsabilit et le Plan d'action,  [ces mesures permettront] au gouvernement de veiller ce que le processus d'adjudication des contrats soit libre de toute ingrence politique.  Puisque le but principal de l'bauche de la politique consiste appliquer un processus d'approvisionnement juste, ouvert et transparent, il y aurait lieu d'apporter des prcisions la porte de la participation des reprsentants lus. Habituellement, le rle pertinent des reprsentants lus se limite approuver la politique d'approvisionnement et les budgets gnraux ainsi qu' garantir la mise en place d'un systme d'achats professionnel. 

6.7 La russite de l'bauche de la politique dpend de l'existence d'un cadre exhaustif de mise en œuvre qui guidera les ministres lorsqu'ils adopteront la politique et qui garantira l'uniformit de l'administration continue de la politique. Bien que la majorit des intervenants approuvent en principe l'bauche de la politique, certains ont exprim des proccupations au sujet de la faon dont elle sera mise en pratique. Les intervenants conviennent que cette politique fournit une orientation claire de haut niveau aux cadres suprieurs, mais que le personnel d'excution devront obtenir des directives supplmentaires. Le document d'accompagnement sera parfait pour fournir ces directives.

Passer d'un livre de rglements compliqu et dtaill cette politique d'approvisionnement simplifie exigera la mise en place d'un processus exhaustif de gestion du changement. Il sera essentiel, dans le cadre de la mise en œuvre de cette nouvelle politique, que ces changements soient communiqus efficacement lorsque les responsables fdraux de l'approvisionnement passeront de l'ancienne la nouvelle mthode.

7.0 Simplification du processus d'approvisionnement

Recommandations pour simplifier l'approvisionnement

  1. Distinguer la stratgie d'acquisition pour l'achat des services et des produits.
  2. Envisager des solutions de rechange la  concurrence part entire  entre les fournisseurs.
  3. Examiner le rle du vrificateur de l'approvisionnement.
  4. Accrotre les niveaux de services internes la clientle TPSGC.
  5. Fournir aux spcialistes de l'approvisionnement l'enseignement et la formation dont ils ont besoin.
  6. Fournir les ressources, les outils et les technologies requis pour soutenir un approvisionnement efficace.

7.1 Le fait de traiter l'acquisition des services de la mme faon que l'acquisition des produits doit tre revu. l'heure actuelle, le processus fdral d'approvisionnement repose principalement sur le modle des produits et est ax sur les conomies. Toutefois, le plus bas prix ne garantira pas toujours le meilleur rapport qualit-prix. C'est particulirement le cas pour les services puisqu'ils sont, par dfinition, fonds sur les relations et que leurs exigences et prestation sont souvent complexes. Traiter les services au moyen de la mthode habituelle des  trois soumissions et d'un bon de commande  donnera lieu la banalisation des services et cela dsavantagera en bout de ligne le gouvernement qui veut atteindre l'optimisation des ressources et ses objectifs stratgiques.

7.2 Il faudrait envisager d'valuer certaines pratiques ministrielles d'approvisionnement (pratiques exemplaires) se rapportant aux relations avec les fournisseurs et les alliances stratgiques.Si l'ouverture et la concurrence demeurent les pierres angulaires des marchs publics d'approvisionnement, l'tablissement de partenariats stratgiques long terme avec des fournisseurs dvous peut procurer beaucoup plus d'avantages dans l'ensemble – tant pour rduire le cot total que pour alimenter l'innovation. Il serait possible, en mettant l'accent sur la valeur, de reconnatre les comptences des fournisseurs et l'excellence des anciens fournisseurs ainsi que la ralit des cots de transition. En se concentrant sur la valeur, on peut galement mettre l'accent juste titre sur les rsultats plutt que sur les spcifications des produits ou des services.

Le rglement sur les marchs de l'tat en vigueur prvoit une  concurrence sur tout  quelques exceptions prs. Il faudrait examiner cette mthode en se penchant sur d'autres mthodes de recrutement et de slection des fournisseurs que celles des invitations ouvertes soumissionner. Une option possible consisterait par exemple prslectionner d'ventuels soumissionnaires et inviter uniquement les entreprises qualifies participer. On obtiendrait ainsi un processus d'approvisionnement plus simple et ax sur la valeur pour le gouvernement et une proposition plus rentable pour les fournisseurs lorsqu'ils participent un appel d'offres. Lorsque tous les fournisseurs soumissionnent chaque appel d'offres, l'accent est mis sur l'imputabilit du processus plutt que sur les rsultats.

S'il est vrai que le secteur public ne peut pas mener ses activits en suivant les mmes principes que le secteur priv, il est avantageux d'tablir des relations plus durables et valables avec les fournisseurs fondes sur un change et une intgration approfondis des renseignements. L'adaptation des pratiques exemplaires du secteur priv n'empche pas de relever les possibilits d'apprentissage au sein du gouvernement du Canada. Au gouvernement fdral, il convient de souligner le travail du ministre de la Dfense nationale dont la mthode axe sur les rsultats, le leadership et la culture interne ont entran des gains d'efficience et des progrs en matire d'approvisionnement.

7.3 Il faudrait revoir le rle du vrificateur de l'approvisionnement. En raison de la faon dont le poste est dcrit actuellement dans le Plan d'action sur l'imputabilit fdrale, la plupart des intervenants considrent qu'il s'agit davantage d'un poste de dfenseur des droits ou de protecteur que de vritable vrificateur. l'heure actuelle, le vrificateur de l'approvisionnement se charge notamment de traiter les plaintes des fournisseurs possibles, d'examiner les plaintes portant sur l'administration des marchs et de grer le mode extrajudiciaire de rglement des conflits pour les marchs. Il semble en outre y avoir des chevauchements quant aux rles jous par le vrificateur de l'approvisionnement, la vrificatrice gnrale et le TCCE.

7.4 Le niveau de service qu'offre TPSGC sa clientle interne des divers ministres pourrait tre amlior. Bon nombre de ministres sont d'avis que les reprsentants de TPSGC ne sont pas aussi axs sur les consultations et le service la clientle qu'ils le souhaiteraient. En gnral, les commentaires portent sur des proccupations relatives aux niveaux de service (en particulier le temps de rponse) et sur le fait qu'une attention suffisante ne soit pas accorde aux besoins oprationnels.

Il est essentiel qu'une culture axe sur la clientle soit instaure au sein de la fonction publique. Tel que l'a prcis le greffier du Conseil priv plus tt cette anne,  La fonction publique se dfinit par des valeurs et par des ralisations. Nous devons mettre l'accent sur l'excellence, le leadership et le travail d'quipe dans tout ce que nous faisons.  Dans le pass, le choix et la gestion des fournisseurs taient considrs comme la seule responsabilit des spcialistes de l'approvisionnement. Toutefois, la tendance actuelle consiste confier l'approvisionnement une quipe puisque l'on reconnat l'importance de runir les principaux intervenants concerns au sein de l'organisme.

7.5 Une valuation des relations entre TPSGC et ses fournisseurs pourrait rvler que TPSGC ne parvient pas l'optimisation maximale des ressources au moment d'acqurir les produits et services. Cela peut s'expliquer en partie par des lacunes sur le plan des comptences qui pourraient tre combles au moyen d'un enseignement et d'une formation professionnels sur l'approvisionnement. Des progrs sont accomplis actuellement ce chapitre au moyen du Programme de perfectionnement professionnel et de certification l'intention de la collectivit des approvisionnements, de la gestion du matriel et des biens immobiliers du gouvernement fdral. Le programme vise amliorer les comptences et le professionnalisme des employs qui travaillent dans ces domaines.

7.6 De plus, les ressources, les outils et les technologies l'appui des processus d'approvisionnement doivent tre fournis afin de garantir l'efficacit du processus. Il peut s'agir, sans s'y limiter, des niveaux de dotation adquats, des systmes d'information communs, d'une srie d'options d'approvisionnement jour et souples et de l'attribution de pouvoirs discrtionnaires suffisants pour permettre au personnel de l'approvisionnement de faire preuve de jugement au moment de prendre des dcisions.