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ARCHIVÉ - Rapport sur l'Examen de l'ébauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trésor

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Rapport sur
l'Examen de l'bauche de la
Politique sur la gestion de l'approvisionnement






15 novembre 2006

Table des matires

Avant-propos

1.0 Sommaire

2.0 Aperu

3.0 Contexte

4.0 Contexte de l'approvisionnement

5.0 Points forts de l'bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement

6.0 Possibilits d'amliorer la politique

7.0 Simplification du processus d'approvisionnement

8.0 Annexe A : Entrevues

9.0 Annexe B : Biographie de Robert W. Dye





Avant-propos

En juillet 2006, le prsident du Conseil du Trsor, John Baird, m'a charg de mener un examen indpendant de l'bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trsor.

Le gouvernement fdral dpense chaque anne des milliards de dollars pour s'approvisionner auprs de milliers de fournisseurs du secteur priv. Il achte une vaste gamme de produits et de services depuis des stylos des hlicoptres en passant par des relevs de recherche.

Le gouvernement reconnat qu'il est possible d'amliorer la gestion des acquisitions de produits et la passation des marchs de service afin de parvenir l'optimisation des ressources et la saine gestion des fonds publics.

Dans le cadre de la gestion de ses acquisitions, le gouvernement tient galement trouver le juste quilibre entre la surveillance et la latitude. Il vise amliorer l'imputabilit, encourager l'efficacit de la gestion et faciliter la ralisation de ses rsultats stratgiques tout en garantissant un processus d'approvisionnement juste, ouvert et transparent.

L'examen que j'ai men visait valuer et dterminer si l'bauche de la politique du gouvernement atteint les objectifs dclars. Le prsent rapport nonce le contexte de l'examen, fournit des analyses et des recommandations, et met en vidence certaines options envisager pour faire progresser le processus d'approvisionnement du gouvernement du Canada.

 

Robert W. (Bob) Dye, FCMA, LLD





1.0 Sommaire

Le prsent rapport fournit un examen indpendant de l'bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trsor. Le gouvernement fdral reconnat que la gestion de l'approvisionnement, qui se traduit par des milliards de dollars en produits et services chaque anne, pourrait tre amliore. 

Aprs avoir tudi les documents et avoir consult une srie d'intervenants, l'examinateur est arriv la conclusion que la nouvelle bauche de la politique soutient l'intention dclare du gouvernement de garantir l'quit, l'ouverture et la transparence du processus d'approvisionnement. La politique, si elle est mise en œuvre et gre de faon efficace, devrait assurer l'optimisation des ressources, amliorer la surveillance sans restreindre les fonctionnaires une srie de rgles et favoriser une culture d'thique et d'innovation au sein de la fonction publique fdrale.

Le gouvernement du Canada a dcid de rviser sa politique d'approvisionnement au moment o le milieu de l'approvisionnement est devenu de plus en plus complexe et difficile dans le secteur public. Les contribuables s'attendent une plus grande imputabilit, les gouvernements doivent composer avec des restrictions budgtaires et les spcialistes de l'approvisionnement sont aux prises avec de nouvelles technologies et la diversification des sources d'approvisionnement cause par la mondialisation. Dans le cadre de l'approvisionnement au sein du secteur public, il faut faire des compromis entre les buts parfois concurrentiels du meilleur rapport qualit-prix, des rsultats socioconomiques, de l'ouverture et de la concurrence, de l'intgrit et de la transparence, et de la gestion responsable.

Dans ce contexte, l'bauche de la politique du gouvernement offre de nombreux atouts. Elle est fonde sur des principes et prvoit une dmarche vaste et stratgique pour orienter et soutenir les pratiques d'approvisionnement. Elle nonce les attentes et responsabilits essentielles pour parvenir une saine gestion des ressources tout en accordant de la latitude et en favorisant le sens de l'initiative et le jugement professionnel.

Toutefois, des prcisions et des renseignements supplmentaires pourraient tre fournis dans certaines sections de l'bauche de la politique. Il y aurait lieu par exemple de dfinir les expressions quit, ouverture et transparence ainsi que de fournir de plus amples directives sur les exigences en matire de rapports et sur l'tablissement des mesures du rendement. Enfin, il sera essentiel d'laborer un plan de mise en œuvre exhaustif pour garantir l'efficacit de la politique.

Bien que la porte de ce rapport se limite principalement l'examen de l'bauche de la politique du gouvernement et ne constitue pas un examen de l'approvisionnement l'chelle du systme, il a toutefois t possible de relever plusieurs options pour simplifier le processus d'approvisionnement. Il est notamment fortement recommand au gouvernement d'intgrer certaines pratiques exemplaires du secteur priv, y compris des solutions de rechange la concurrence entre les fournisseurs. Le gouvernement devrait en outre tudier des moyens de promouvoir une dmarche d'approvisionnement fonde sur les quipes au sein de la fonction publique. Paralllement, le gouvernement doit compter sur des spcialistes de l'approvisionnement et cultiver cette expertise au moyen de programmes de formation.

Il est indispensable de renforcer la confiance du public envers les dpenses du gouvernement et de relever les dfis d'aujourd'hui au moyen de la cration de capacits dans la fonction publique fdrale et du maintien d'une approche progressive l'approvisionnement. Cette bauche de politique reprsente un trs bon point de dpart.

2.0 Aperu

2.1 Porte de l'examen

Il importe d'entre de jeu de prciser clairement que la porte du prsent rapport se limite principalement un examen de l'bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trsor. Le prsent rapport ne vise pas offrir un examen du processus d'approvisionnement du gouvernement l'chelle du systme. Les travaux de recherche et d'analyse de grande envergure requis pour mener un examen complet ne faisaient pas partie du mandat convenu ni n'ont t entrepris.

Toutefois, au cours de l'valuation de la politique, l'tude des documents ainsi que les nombreuses consultations avec les intervenants ont rvl qu'une plus vaste rforme du systme d'approvisionnement du gouvernement tait possible. Mme si ces observations supplmentaires ne sont en aucune faon exhaustives, elles mritent nanmoins d'tre examines davantage par le gouvernement du Canada.

2.2 Constatations

L'examinateur est d'avis que l'bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trsor soutient les objectifs du gouvernement et permettra au gouvernement d'atteindre son intention dclare d'assurer l'quit, l'ouverture et la transparence de son processus d'approvisionnement.

En rduisant considrablement la Politique sur les marchs en vigueur, soit de plus de 200 pages huit, cette nouvelle bauche de la politique sur la gestion de l'approvisionnement est, juste titre, de haut niveau. Elle nonce clairement les attentes et responsabilits essentielles afin de garantir une saine gestion des ressources. La politique fournit aux cadres suprieurs un cadre simplifi et intgr qui leur permettront de prendre des dcisions efficaces au sujet des questions d'approvisionnement. Elle repose sur une perspective pangouvernementale et pose des assises solides pour l'laboration des directives, lignes directrices et programmes de formation qui seront mis en œuvre pour appuyer les spcialistes de l'approvisionnement dans l'ensemble du gouvernement. 

La politique, si elle est mise en œuvre et gre de faon efficace, devrait servir renforcer l'engagement pris par le gouvernement d'assurer l'optimisation des ressources, d'amliorer la surveillance sans restreindre les fonctionnaires une srie de rgles et de favoriser une culture d'thique et d'innovation.

2.3 Perceptions du public

L'examen a rvl que le systme public d'approvisionnement est adquat. Bien que les possibilits d'amlioration soient nombreuses, dont certaines sont dcrites dans le prsent rapport, il y a un cart entre les normes leves d'approvisionnement au sein du gouvernement du Canada et la perception du public.

Les manquements trs en vue, comme ceux prsents dans le rapport de la Commission d'enqute Gomery ou les difficults prouves tout rcemment dans le cadre de l'initiative  Les prochaines tapes  du gouvernement, ne devraient pas nous empcher de reconnatre l'excellence dans la gestion de la fonction publique. Si je peux me permettre une observation personnelle, j'ai rencontr au cours de mon examen un groupe dvou de spcialistes de l'approvisionnement et de gestionnaires au sein des ministres et organismes qui veulent agir comme il se doit. Je suis maintenant davantage conscient de la qualit des personnes employes au sein de la fonction publique du Canada.

Toutefois, Il est indispensable de renforcer la confiance du public envers les dpenses du gouvernement et de relever les dfis d'aujourd'hui au moyen de la cration de capacits dans la fonction publique fdrale et du maintien d'une approche progressive l'approvisionnement. Cette bauche de politique reprsente un trs bon point de dpart.  

3.0 Contexte

La prsente section fournit un rsum de la porte et des tapes de l'examen, comme le Conseil du Trsor du Canada l'avait demand. Il ressort clairement que le but principal de l'exercice tait une valuation de l'bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement. Les documents consults et les intervenants rencontrs en entrevue pendant le processus d'examen y sont galement dcrits.

3.1 Mandat

  • Prodiguer des conseils sur la faon d'assurer l'ouverture, l'quit et la transparence du processus d'approvisionnement par l'entremise de l'bauche rvise de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement.
  • Relever les occasions de simplifier le processus d'approvisionnement.
  • Passer en revue l'bauche rvise de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trsor afin de dterminer si ses exigences permettront de garantir des acquisitions justes, ouvertes et transparentes et donneront lieu un processus d'approvisionnement davantage simplifi.
  • Faire rapport au prsident du Conseil du Trsor.

3.2 tapes de l'examen

  • Examiner l'bauche rvise de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement du Conseil du Trsor.
  • Examiner d'autres bauches de politiques faisant partie de l'Ensemble des politiques sur les actifs et les services acquis.
  • Examiner le Rglement sur les marchs de l'tat et les articles pertinents de la Loi sur la gestion des finances publiques.
  • Examiner l'bauche de la Loi fdrale sur la responsabilit pour vrifier si l'orientation politique propose donnera lieu un rgime fdral d'approvisionnement qui garantit l'ouverture, l'quit et la transparence en s'assurant que :
    • la gouvernance soit documente et dmontre efficacement.
    • des normes soient tablies pour le processus d'approvisionnement.
    • les responsabilits soient assignes en fonction de la capacit, des connaissances et des comptences.
    • les acquisitions soient planifies efficacement.
    • des processus et mcanismes de contrle soient tablis.
  • Tenir compte des initiatives connexes proposes dans le cadre de la Loi fdrale sur la responsabilit et le Plan d'action, comme :
    • la cration d'un poste de vrificateur de l'approvisionnement;
    • les amliorations au Bureau des petites et moyennes entreprises au sein de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC);
    • d'autres propositions dans le cadre du Plan d'action sur l'imputabilit fdrale traitant de l'assainissement de l'adjudication des contrats gouvernementaux, des appels d'offres en matire de recherche sur l'opinion publique et de publicit ainsi que les travaux du Tribunal canadien du commerce extrieur (TCCE) et les initiatives de transparence dj en cours, comme la divulgation proactive des marchs de plus de 10 k$.

3.3 Consultations auprs des intervenants

Dans le cadre de l'examen, j'ai rencontr une vaste gamme d'intervenants internes et externes qui sont intresss garantir que le processus d'approvisionnement est ouvert, juste et transparent et qu'il respecte les principes d'optimisation des ressources et de gestion.

En tout, j'ai parl 27 reprsentants de ministres et d'organismes fdraux qui utilisent le processus d'approvisionnement ou qui ont une connaissance ou une comprhension approfondie de celui-ci au sein de leur ministre.

De plus, j'ai rencontr trois groupes d'intervenants externes, dont deux reprsentent des fournisseurs de services ayant conclu des marchs importants et un troisime groupe qui fait fonction d'organisme de dfense des droits des petites et moyennes entreprises.

Les points de vue de tous les intervenants ont t intgrs ce rapport. Toutefois, les conclusions principales ont t tires par l'auteur.

Veuillez vous reporter l'Annexe A pour consulter la liste complte des personnes rencontres en entrevue et l'Annexe B pour une biographie de l'examinateur.





4.0 Contexte de l'approvisionnement

Le milieu de l'approvisionnement est devenu de plus en plus complexe et difficile au sein de la fonction publique. Les contribuables s'attendent une plus grande transparence et imputabilit. Les gouvernements doivent composer avec des restrictions budgtaires continues. Entre-temps, les nouvelles technologies, la diversification des sources d'approvisionnement et la gamme d'options toujours plus grande de fournisseurs font en sorte que les personnes charges des marchs publics d'approvisionnement doivent faire des choix difficiles.

une certaine poque, les marchs publics d'approvisionnement taient considrs comme une fonction de bureau du gouvernement qui consistait simplement traiter les bons de commande. Il n'en est plus ainsi. Aujourd'hui, les marchs publics d'approvisionnement exigent un ensemble de connaissances largement reconnues et mises en pratique par des spcialistes possdant une expertise trs perfectionne qui jouent un rle essentiel dans la qualit des services fournis aux citoyens.

4.1 Dfinition d'approvisionnement

Selon le dictionnaire des expressions relatives aux achats du National Institute for Governmental Purchasing (NIGP) des tats-Unis, l'expression approvisionnement est dfinie ainsi : [Traduction]  Acqurir par achat, location ou autrement des fournitures, services ou lments de construction; cela comprend toutes les fonctions qui se rapportent l'acquisition, y compris la description des exigences, le processus de slection et de sollicitation des sources, la rdaction et l'octroi des marchs ainsi que toutes les tapes de l'administration des marchs .

Qui plus est, pour l'Association canadienne de gestion des achats (ACGA), l'approvisionnement constitue le premier maillon de la chane d'approvisionnement, ce qui englobe galement les domaines fondamentaux des oprations et de la logistique.   La gestion de la chane d'approvisionnement consiste grer stratgiquement le flux des marchandises, des services et des connaissances, de mme que les relations au sein d'une entreprise et entre des entreprises, afin d'appuyer et de raliser les objectifs de l'entreprise. 

4.2 Incidence de l'approvisionnement au Canada

Le gouvernement du Canada achte plus de produits et de services de tous genres que toute autre institution au pays. Le gouvernement fdral dpense 13 milliards de dollars en approvisionnement chaque anne et fait plus de 500 000 transactions. Gnralement, la contribution de tous les paliers de gouvernement reprsente de 25  50 % du produit intrieur brut (PIB) de leur pays. Par consquent, les dpenses relatives aux marchs publics d'approvisionnement ont un effet puissant sur la vie et la prosprit de chaque citoyen, sur l'essor des collectivits dans lesquelles nous vivons et sur la russite conomique de nos pays dans un monde fortement comptitif. Une politique efficace d'approvisionnement peut garantir que les Canadiens reoivent le meilleur service possible, que le gouvernement reoit une juste valeur pour les sommes qu'il dpense et qu'une culture d'imputabilit est implante au sein du gouvernement du Canada.

4.3 Comparaison de l'approvisionnement dans les secteurs public et priv

Les principes d'une saine pratique d'approvisionnement des secteurs public et priv comportent certaines ressemblances. Au nombre des principes communs, mentionnons contribuer aux buts organisationnels; assurer la continuit de l'offre pour rpondre aux besoins oprationnels; maintenir des normes leves quant aux articles achets; tablir des relations de coopration entre les fournisseurs et les responsables des acquisitions et les clients internes; et rduire au minimum les cots sans sacrifier la qualit et les objectifs en matire de prestation et de service.

Toutefois, le milieu de l'approvisionnement des secteurs public et priv peut tre compltement diffrent. L'une des principales diffrences tient au fait que le secteur public ne s'arrte pas uniquement aux rsultats car il doit composer avec les intrts des nombreux intervenants tout en tenant compte des objectifs stratgiques gnraux. l'inverse, le secteur priv est principalement motiv par la maximisation des profits et les gains des actionnaires.

Il existe d'autres diffrences. L'approvisionnement dans le secteur public est rgi par une srie de lois, de rglements et de politiques. Les gouvernements mnent leurs activits en faisant preuve d'une quit, d'une ouverture et d'une transparence accrues pour garantir l'accs et le traitement quitable de tous les fournisseurs. De plus, ils ont la responsabilit supplmentaire de dmontrer qu'ils grent correctement les fonds publics. Si les spcialistes de l'approvisionnement dans le secteur public doivent respecter des normes juridiques et de comportement thique, les spcialistes du secteur priv disposent habituellement de plus de latitude pour prendre des risques calculs, innover et faire preuve d'entreprenariat afin d'atteindre les objectifs organisationnels.

4.4 Objectifs des marchs publics d'approvisionnement

4.4.1 Meilleur rapport qualit-prix – Obtenir le meilleur rapport qualit-prix pour les fonds publics dpenss constitue l'objectif principal des marchs publics d'approvisionnement et non pas simplement retenir la soumission la plus basse. Il est maintenant admis que le prix le moins lev ne se traduit pas ncessairement par le cot total le plus bas long terme. Le prix d'achat reprsente seulement la pointe visible de l'iceberg, qui est le cot total de l'acquisition ou du cycle de vie. Les cots totaux d'approvisionnement englobent tous les aspects lis au fonctionnement et l'entretien d'un produit pendant son cycle de vie. Ce cycle comprend l'inspection, la mise l'essai, les rparations, les mises niveau, la formation des utilisateurs et les cots associs aux pannes, au rendement rduit, la destruction et aux autres activits connexes. Pour dterminer  l'optimisation optimale des ressources , il faut analyser la capacit du fournisseur garantir la qualit, la quantit, la prestation, le prix et le service lis au produit de faon satisfaisante.

4.4.2 Rsultats socioconomiques – L'envergure des dpenses gouvernementales cre des occasions d'influencer l'conomie et le bien-tre collectif d'un pays ainsi que la place de ce pays dans l'conomie mondiale par l'entremise des chanes d'approvisionnement mondiales. Les gouvernements se servent de l'approvisionnement comme d'un outil stratgique pour rendre la protection de l'environnement obligatoire, pour stimuler l'conomie des rgions ou la croissance industrielle ainsi que pour prconiser des pratiques d'emploi justes pour le compte de leurs entrepreneurs. Par souci d'quit, les gouvernements soutiennent en outre qu'une attention particulire devrait tre accorde certains groupes de fournisseurs par l'entremise de programmes de marchs rservs aux termes desquels un certain pourcentage des transactions doivent tre effectues avec des groupes cibles. Par exemple, le gouvernement amricain a adopt des lois qui privilgient les Amricains, les fournisseurs locaux, les petites entreprises et les entreprises appartenant des membres des groupes minoritaires.

4.4.3 Ouverture et concurrence – L'appel d'offres ouvert est habituellement considr comme la marque des marchs publics d'approvisionnement dans le cadre des demandes de soumissions et de l'octroi des marchs. Cette approche l'appel d'offres ouvert a t adopte afin que le gouvernement puisse obtenir le meilleur rapport qualit-prix pour les sommes qu'il dpense. Qui plus est, en tant qu'entit publique, le gouvernement cherche uniformiser les rgles du jeu en donnant aux fournisseurs des chances gales d'obtenir les contrats du gouvernement. La concurrence s'est en outre rvle utile en incitant les entreprises et le gouvernement rduire les cots et amliorer la qualit et a galement stimul l'innovation.

La libralisation des rgimes commerciaux et la rduction du protectionnisme l'chelle mondiale sont galement l'origine d'une ouverture et d'une concurrence plus grandes. Par l'intermdiaire des accords commerciaux, les gouvernements s'affairent rduire les obstacles commerciaux tant internes qu'externes ainsi qu' largir le bassin de fournisseurs nationaux et internationaux qui prsentent des soumissions pour les marchs octroys par le secteur public.

4.4.4 Intgrit et transparence – Les spcialistes des marchs publics d'approvisionnement doivent suivre une norme d'intgrit et d'honntet au-dessus de tout soupon dans le cadre de toutes leurs relations d'affaires au sein et l'extrieur du gouvernement. En tant que principaux intervenants dans la sollicitation, l'valuation et la slection des fournisseurs ainsi que dans la gestion continue des marchs, les spcialistes de l'approvisionnement ne doivent pas seulement prendre les mesures adquates, mais doivent dmontrer qu'ils les prennent. Il est essentiel que le processus d'approvisionnement soit transparent et que les fournisseurs soient traits de faon juste et quitable.

4.4.5 Gestion responsable – L'affectation prudente des fonds publics l'appui de l'intrt public gnral revt la plus haute importance dans le cadre du processus d'approvisionnement du gouvernement. Les gouvernements ont l'obligation d'optimiser l'utilisation des ressources afin de fournir aux contribuables le plus d'avantages possible. Ils cherchent en outre grer les risques financiers, techniques et autres afin de s'assurer qu'ils peuvent s'acquitter de leur mandat. Cette saine gestion repose sur une politique d'approvisionnement claire, sur une surveillance rigoureuse et sur l'adoption de normes leves en matire de comptences professionnelles visant toutes les personnes qui fournissent les produits et services au gouvernement. La gestion responsable des fonds publics garantit que les services gouvernementaux sont fournis aux bonnes personnes et favorise la confiance envers le gouvernement.

4.4.6 Intrts divergents – L'approvisionnement du secteur public vise plusieurs buts et les dcisions prises au sujet de l'approvisionnement comportent de nombreux volets. Il faut donc invitablement faire des compromis. Par exemple, bien que le gouvernement s'efforce d'accrotre au maximum la concurrence et d'obtenir le meilleur prix en menant des appels d'offres pour l'octroi des marchs d'approvisionnement, le processus de participation est parfois si lourd et le cot tellement lev que cela rduit en fait la base d'approvisionnement. De mme, bien que la gestion des risques soit essentielle, elle doit tre concilie avec des mthodes de prestation de services aux citoyens nouvelles et de qualit suprieure et qui comportent certains risques inhrents.





5.0 Points forts de l'bauche de la Politique sur la gestion de l'approvisionnement

Faits saillants des points forts

  1. Approche fonde sur les principes qui favorisent le sens de l'initiative et la latitude.
  2. nonce les responsabilits des administrateurs et des agents d'approvisionnement des ministres ainsi que prcise les exigences en matire de surveillance et de rapports.
  3. Dfinit les principaux concepts d' optimisation des ressources  et de  saine gestion .
  4. Exige la surveillance sans ajouter de paperasserie.
  5. Favorise une approche conjointe l'approvisionnement pour rpondre aux exigences ministrielles et atteindre les objectifs du gouvernement.
  6. Assigne les fonctions d'approvisionnement selon les connaissances, les comptences et l'exprience.
  7. Exige l'laboration de mesures du rendement valables et objectives.
  8. Dtermine la porte de la fonction d'approvisionnement et met l'accent sur le rle de planification.

5.1 L'bauche de la politique est fonde sur des principes et prvoit une dmarche vaste et stratgique pour orienter et soutenir les pratiques d'approvisionnement. Cette approche est prfrable celle d'un systme ax sur les rgles qui prescrit une dmarche en srie pour l'approvisionnement. Les rgles sont rigides alors que les principes ne le sont pas. Il ne sera pas possible d'apporter un vritable changement aux pratiques d'approvisionnement en imposant une srie de rgles et de rglements rigides en plus de ceux en vigueur. Une politique fonde sur les principes favorisera l'utilisation d'une approche adaptable et axe sur les affaires par les spcialistes de l'approvisionnement. Des principes directeurs de concert avec des valeurs professionnelles devraient orienter les dcisions et les mesures prises par les personnes charges de l'approvisionnement pour le compte du gouvernement du Canada.

L'imposition d'un mcanisme de contrle plus rigoureux des processus d'approvisionnement du gouvernement peut sembler une bonne option. Toutefois, touffer les pouvoirs discrtionnaires de la grande majorit des professionnels des marchs publics d'approvisionnement qui se comportent comme il se doit n'est pas utile. Il n'est pas possible de tirer profit au maximum de la complexit, du risque et de la mise en application spcialise en utilisant un modle unique pour l'approvisionnement. L'approche fonde sur les principes de la politique permettra de confrer des pouvoirs une culture d'innovation, d'initiative et d'amlioration. Les spcialistes peuvent mettre en œuvre les principes pour des situations qui ne sont pas dictes par les rgles ou les procdures.

5.2 La politique nonce clairement la responsabilit officielle de l'administrateur et de chaque agent d'approvisionnement des ministres l'gard du processus d'approvisionnement du gouvernement. Des rles et responsabilits clairement dfinis favorisent l'imputabilit. La politique prcise les exigences en matire de surveillance et de rapports. Cela permet d'indiquer clairement qui est responsable de quoi et d'expliquer le partage des responsabilits. Le non-respect des politiques par le pass s'explique par un manque de comprhension des responsabilits et le fait que certains n'acceptaient pas la responsabilit des mesures qu'ils avaient prises. 

Aux termes de l'bauche de la politique, les administrateurs gnraux assument la responsabilit gnrale de la gestion des acquisitions au sein de leur ministre. Il est raisonnable d'assigner l'imputabilit ce niveau et de fournir aux administrateurs gnraux l'occasion de faire preuve d'innovation au moment de crer de saines pratiques de gestion pour leur ministre. En tant que cadres suprieurs, les administrateurs gnraux se chargent de grer les rsultats, de surveiller la conformit la politique et de rgler les problmes. Pour leur part, les professionnels de premire ligne de l'approvisionnement se chargent d'utiliser des pratiques d'acquisition conformes la politique. Enfin, le Secrtariat du Conseil du Trsor a pour tche d'assurer la surveillance externe du rendement des ministres quant leur faon de grer leurs acquisitions. Ce mcanisme de surveillance devrait servir de freins et de contrepoids pour protger l'intgrit des processus d'approvisionnement du gouvernement et viter leur mauvaise gestion et leur utilisation abusive.

Toutefois, pour raliser l'imputabilit dans le cadre de l'approvisionnement, il faut plus que des dfinitions des rles et responsabilits pour susciter un comportement thique. De mme, des systmes de contrle bien conus doivent tre soutenus par le perfectionnement des connaissances et des comptences afin d'amliorer l'efficience et l'efficacit qui permettront d'atteindre l'optimisation des ressources et la saine gestion.

5.3 Des dfinitions explicites et succinctes sont fournies pour les principaux concepts de l' optimisation des ressources  et de la  saine gestion . La politique nonce en outre clairement que ces dfinitions devraient servir de principes directeurs pour garantir la capacit du gouvernement de mener efficacement ses activits et de fournir les programmes aux citoyens canadiens. Il semble que ces principes fondamentaux n'ont pas t suffisamment dfinis, correctement communiqus ou adquatement mis en œuvre dans le pass.

5.4 L'bauche de la politique repose sur la bonne approche et atteint l'quilibre voulu en vitant un systme de paperasserie tout en exigeant une surveillance raisonnable. En accordant de la latitude aux professionnels afin qu'ils fassent preuve de jugement au moment de grer les acquisitions, la politique encourage la crativit, la souplesse et le recours une dmarche davantage axe sur les risques pour grer la politique, les processus et les procdures.

5.5 Il semble, la lecture de l'bauche de la politique, que le gouvernement envisage une approche conjointe o l'approvisionnement serait gr centralement par TPSGC, mais les outils et processus d'acquisition seraient confis aux ministres. Selon la politique, le pouvoir exclusif d'acqurir tous les produits et services revient, quelques exceptions, TPSGC sauf si ce pouvoir a t dlgu par le ministre de TPSGC. Il incombe au sous-ministre de TPSGC de fournir des services communs d'approvisionnement aux ministres. Toutefois, la politique prcise en outre qu'elle [Traduction]  reconnat que l'approvisionnement est effectu au sein d'un systme intgr ….o les responsabilits sont assumes en collaboration tant au sein des ministres qu'entre eux.  Cette faon de procder semble accorder suffisamment de souplesse pour rpondre aux besoins diversifis des ministres tout en permettant au gouvernement de prendre des mesures plus efficaces pour garantir l'optimisation des ressources et la saine gestion par l'entremise de la gestion ministrielle de l'approvisionnement.

5.6 Il est digne de mention que la politique assigne les responsabilits de l'approvisionnement aux fonctionnaires possdant les connaissances et comptences requises pour s'acquitter de leurs fonctions. Cela confirme les connaissances spcialises que les professionnels forms et chevronns de l'approvisionnement doivent partager. Cela tmoigne galement de l'importance de pouvoir compter sur les ressources humaines comptentes pour assurer le fonctionnement efficace du systme d'approvisionnement du gouvernement.

De mme, le gouvernement s'engage reconnatre la valeur de l'accrditation des fonctionnaires, en particulier de ceux faisant partie des collectivits de l'approvisionnement, de la gestion du matriel et des biens immobiliers. Grce des investissements dans la formation et l'accrditation de ses employs, le gouvernement pourra s'assurer que les fonctionnaires accomplissent leur travail de faon professionnelle et thique et que les professionnels de l'approvisionnement disposent des comptences dont ils ont besoin pour contribuer la russite du Canada dans l'avenir.  

5.7 l'instar de tout autre systme de gestion, il est essentiel de prendre des mesures efficaces pour surveiller, valuer et amliorer le rendement. Aux termes de l'bauche de la politique, il faut laborer des indicateurs de rendement valables, objectifs et mesurables et il revient aux parties responsables de dterminer les mesures prcises. Ces indicateurs du rendement seront de toute premire importance pour ceux qui grent, examinent ou vrifient le systme gouvernemental d'approvisionnement ainsi qu' ceux qui grent les programmes et services du gouvernement.  Par consquent, les indicateurs de rendement doivent tre labors en fonction de la mesure dans laquelle l'approvisionnement contribue l'atteinte des objectifs gnraux du gouvernement.

Bien qu'il soit fort possible que les indicateurs prcis de rendement varient, des mesures judicieuses devront toujours reposer sur des donnes valables. Il faut saisir et analyser rapidement et de faon prcise les donnes sur les dpenses afin d'tre en mesure d'assurer un suivi fiable du rendement.

5. 8 La politique dfinit clairement les lments de la fonction d'approvisionnement. De plus, l'accent est mis juste titre sur la planification et l'analyse des acquisitions. La planification revt la plus grande importance dans le cadre de l'approvisionnement puisqu'il s'agit de la premire tape stratgique du processus. La planification des acquisitions exige l'laboration d'un plan stratgique avant d'entamer le processus d'approvisionnement. Elle tablit un lien stratgique entre la planification oprationnelle de haut niveau et la mise en œuvre au moyen de l'approvisionnement. Cette mthode garantit qu'une analyse de rentabilisation adquate soutiendra l'acquisition propose et que tous les intervenants concerns seront runis au dbut du processus. Elle fixe en outre les buts de l'approvisionnement d'entre de jeu et tablit un cadre pour surveiller le rendement. Paralllement, elle exige la formation d'une quipe possdant les connaissances et les comptences requises pour accomplir le travail.

6.0 Possibilits d'amliorer la politique

6.1 L'objectif (5.1) actuel de la politique se lit comme suit : [Traduction]  L'objectif de la prsente politique consiste grer l'approvisionnement d'une faon durable et responsable sur le plan financier, pour soutenir l'excution des programmes et les activits.  Cet objectif pourrait tre plus rigoureux. En voici un exemple :

L'objectif de la prsente politique consiste garantir qu'une culture d'imputabilit est cultive au sein du gouvernement du Canada, que le gouvernement reoit le meilleur rapport qualit-prix pour les sommes qu'il dpense et que l'approvisionnement est gr de faon soutenir l'excution des programmes et les activits.

Recommandations pour amliorer la politique

  1. Reformuler l'objectif et les rsultats attendus de l'bauche de la politique afin qu'ils soient plus rigoureux.
  2. Dfinir l'quit, l'ouverture et la transparence.
  3. Apporter des prcisions la double obligation redditionnelle pour les sous-ministres et tablir une norme de contrle de gestion de base.
  4. Ajouter des consquences si TPSGC ne rpond pas aux besoins d'un ministre en matire d'approvisionnement.
  5. Fournir d'autres directives stratgiques sur la faon dont les administrateurs gnraux doivent valuer le rendement du systme d'acquisition. Prciser galement les responsabilits de l'administrateur gnral de TPSGC et du secrtaire du SCT relativement la mesure du rendement.
  6. Traiter du rle des reprsentants lus.
  7. Garantir l'laboration d'un plan exhaustif de mise en œuvre de la politique.

Qui plus est, l'nonc des rsultats attendus (5.2) est formul comme suit : [Traduction]   La conformit aux exigences de la prsente politique devrait donner lieu un rgime fdral de gestion des acquisitions fond sur l'optimisation des ressources et la saine gestion de toutes les oprations d'acquisition.  La porte de cet nonc est plutt restreinte. Elle pourrait tre largie comme suit :

La mise en œuvre et la gestion efficaces de la prsente politique ainsi que la conformit ses exigences devraient donner lieu un rgime responsable de gestion des acquisitions qui est plus juste, ouvert et transparent et qui garantit l'optimisation des ressources.

6.2 Aux termes de la politique, les acquisitions doivent tre gres de faon juste, ouverte et transparente. Il y aurait lieu de dfinir dans la politique les expressions quit, ouverture et transparence puisque les opinions divergent quant leur sens. Il pourrait tre prcaire de les laisser l'interprtation. Ce qu'une personne juge juste peut ne pas l'tre pour une autre personne. Les responsables des activits quotidiennes d'approvisionnement ainsi que les fournisseurs actuels et potentiels du gouvernement doivent comprendre de faon claire et uniforme ces principes de base.

6.3 La politique (3.2) prvoit une double obligation redditionnelle pour les administrateurs gnraux, soit leur ministre et au Conseil du Trsor. Il serait utile de prciser la nature et la porte de cette double obligation redditionnelle. Sinon, il faudrait envisager d'valuer nouveau cette double relation hirarchique en fonction d'ventuelles priorits concurrentielles. Cette section de la politique prcise en outre que [Traduction]  les contrles de gestion pour l'approvisionnement varieront d'un organisme l'autre …. . S'il est raisonnable de s'attendre ce que les contrles de gestion tiennent compte des diffrences entre les ministres, il faut galement faire preuve de prudence en s'assurant qu'une norme minimale soit tablie.

6.4 L'exigence selon laquelle il incombe au sous-ministre de TPSGC de faire rapport et de garantir que les outils et mthodes d'approvisionnement sont mis en place au sein des ministres (6.2) pourrait tre renforce. Il pourrait tre prudent d'imposer des consquences si les outils, les technologies et les ressources adquats ne sont pas fournis l'appui des processus d'approvisionnement ministriels. Il faudrait en outre prciser les voies de recours la disposition des administrateurs gnraux s'ils sont d'avis que TPSGC ne rpond pas leurs besoins.

6.5 Aux termes de la politique, il appartient aux administrateurs gnraux de faire rapport sur l'efficacit et l'efficience du systme d'acquisition ainsi que d'laborer conjointement les mesures qui serviront valuer le rendement (6.3.2.). S'il est vrai, comme il l'a dj t prcis, que les mesures du rendement sont essentielles, la faon dont cette exigence est formule donne penser que les administrateurs gnraux devront faire rapport sur leur propre rendement en fonction de critres qu'ils auront en partie eux-mmes tablis. Cette faon de procder pourrait donner lieu une valuation subjective. Il faut donc d'autres directives sur la faon d'tablir les mesures du rendement.

De plus, en ce qui concerne la surveillance et les exigences en matire de rapports, le rle de l'administrateur gnral de TPSGC et du secrtaire du Conseil du Trsor n'est pas suffisamment prcis. Plus particulirement, la lecture de l'bauche de la politique (6.2, 6.3.2 et 6.3.3) rvle des chevauchements possibles pour ce qui est d'valuer le rendement du ministre quant la gestion de l'approvisionnement.

6.6 L'auteur tient signaler que la politique ne fait aucunement mention des rles et responsabilits des reprsentants lus dans le systme d'approvisionnement du gouvernement du Canada. Selon la Loi fdrale sur la responsabilit et le Plan d'action,  [ces mesures permettront] au gouvernement de veiller ce que le processus d'adjudication des contrats soit libre de toute ingrence politique.  Puisque le but principal de l'bauche de la politique consiste appliquer un processus d'approvisionnement juste, ouvert et transparent, il y aurait lieu d'apporter des prcisions la porte de la participation des reprsentants lus. Habituellement, le rle pertinent des reprsentants lus se limite approuver la politique d'approvisionnement et les budgets gnraux ainsi qu' garantir la mise en place d'un systme d'achats professionnel. 

6.7 La russite de l'bauche de la politique dpend de l'existence d'un cadre exhaustif de mise en œuvre qui guidera les ministres lorsqu'ils adopteront la politique et qui garantira l'uniformit de l'administration continue de la politique. Bien que la majorit des intervenants approuvent en principe l'bauche de la politique, certains ont exprim des proccupations au sujet de la faon dont elle sera mise en pratique. Les intervenants conviennent que cette politique fournit une orientation claire de haut niveau aux cadres suprieurs, mais que le personnel d'excution devront obtenir des directives supplmentaires. Le document d'accompagnement sera parfait pour fournir ces directives.

Passer d'un livre de rglements compliqu et dtaill cette politique d'approvisionnement simplifie exigera la mise en place d'un processus exhaustif de gestion du changement. Il sera essentiel, dans le cadre de la mise en œuvre de cette nouvelle politique, que ces changements soient communiqus efficacement lorsque les responsables fdraux de l'approvisionnement passeront de l'ancienne la nouvelle mthode.

7.0 Simplification du processus d'approvisionnement

Recommandations pour simplifier l'approvisionnement

  1. Distinguer la stratgie d'acquisition pour l'achat des services et des produits.
  2. Envisager des solutions de rechange la  concurrence part entire  entre les fournisseurs.
  3. Examiner le rle du vrificateur de l'approvisionnement.
  4. Accrotre les niveaux de services internes la clientle TPSGC.
  5. Fournir aux spcialistes de l'approvisionnement l'enseignement et la formation dont ils ont besoin.
  6. Fournir les ressources, les outils et les technologies requis pour soutenir un approvisionnement efficace.

7.1 Le fait de traiter l'acquisition des services de la mme faon que l'acquisition des produits doit tre revu. l'heure actuelle, le processus fdral d'approvisionnement repose principalement sur le modle des produits et est ax sur les conomies. Toutefois, le plus bas prix ne garantira pas toujours le meilleur rapport qualit-prix. C'est particulirement le cas pour les services puisqu'ils sont, par dfinition, fonds sur les relations et que leurs exigences et prestation sont souvent complexes. Traiter les services au moyen de la mthode habituelle des  trois soumissions et d'un bon de commande  donnera lieu la banalisation des services et cela dsavantagera en bout de ligne le gouvernement qui veut atteindre l'optimisation des ressources et ses objectifs stratgiques.

7.2 Il faudrait envisager d'valuer certaines pratiques ministrielles d'approvisionnement (pratiques exemplaires) se rapportant aux relations avec les fournisseurs et les alliances stratgiques.Si l'ouverture et la concurrence demeurent les pierres angulaires des marchs publics d'approvisionnement, l'tablissement de partenariats stratgiques long terme avec des fournisseurs dvous peut procurer beaucoup plus d'avantages dans l'ensemble – tant pour rduire le cot total que pour alimenter l'innovation. Il serait possible, en mettant l'accent sur la valeur, de reconnatre les comptences des fournisseurs et l'excellence des anciens fournisseurs ainsi que la ralit des cots de transition. En se concentrant sur la valeur, on peut galement mettre l'accent juste titre sur les rsultats plutt que sur les spcifications des produits ou des services.

Le rglement sur les marchs de l'tat en vigueur prvoit une  concurrence sur tout  quelques exceptions prs. Il faudrait examiner cette mthode en se penchant sur d'autres mthodes de recrutement et de slection des fournisseurs que celles des invitations ouvertes soumissionner. Une option possible consisterait par exemple prslectionner d'ventuels soumissionnaires et inviter uniquement les entreprises qualifies participer. On obtiendrait ainsi un processus d'approvisionnement plus simple et ax sur la valeur pour le gouvernement et une proposition plus rentable pour les fournisseurs lorsqu'ils participent un appel d'offres. Lorsque tous les fournisseurs soumissionnent chaque appel d'offres, l'accent est mis sur l'imputabilit du processus plutt que sur les rsultats.

S'il est vrai que le secteur public ne peut pas mener ses activits en suivant les mmes principes que le secteur priv, il est avantageux d'tablir des relations plus durables et valables avec les fournisseurs fondes sur un change et une intgration approfondis des renseignements. L'adaptation des pratiques exemplaires du secteur priv n'empche pas de relever les possibilits d'apprentissage au sein du gouvernement du Canada. Au gouvernement fdral, il convient de souligner le travail du ministre de la Dfense nationale dont la mthode axe sur les rsultats, le leadership et la culture interne ont entran des gains d'efficience et des progrs en matire d'approvisionnement.

7.3 Il faudrait revoir le rle du vrificateur de l'approvisionnement. En raison de la faon dont le poste est dcrit actuellement dans le Plan d'action sur l'imputabilit fdrale, la plupart des intervenants considrent qu'il s'agit davantage d'un poste de dfenseur des droits ou de protecteur que de vritable vrificateur. l'heure actuelle, le vrificateur de l'approvisionnement se charge notamment de traiter les plaintes des fournisseurs possibles, d'examiner les plaintes portant sur l'administration des marchs et de grer le mode extrajudiciaire de rglement des conflits pour les marchs. Il semble en outre y avoir des chevauchements quant aux rles jous par le vrificateur de l'approvisionnement, la vrificatrice gnrale et le TCCE.

7.4 Le niveau de service qu'offre TPSGC sa clientle interne des divers ministres pourrait tre amlior. Bon nombre de ministres sont d'avis que les reprsentants de TPSGC ne sont pas aussi axs sur les consultations et le service la clientle qu'ils le souhaiteraient. En gnral, les commentaires portent sur des proccupations relatives aux niveaux de service (en particulier le temps de rponse) et sur le fait qu'une attention suffisante ne soit pas accorde aux besoins oprationnels.

Il est essentiel qu'une culture axe sur la clientle soit instaure au sein de la fonction publique. Tel que l'a prcis le greffier du Conseil priv plus tt cette anne,  La fonction publique se dfinit par des valeurs et par des ralisations. Nous devons mettre l'accent sur l'excellence, le leadership et le travail d'quipe dans tout ce que nous faisons.  Dans le pass, le choix et la gestion des fournisseurs taient considrs comme la seule responsabilit des spcialistes de l'approvisionnement. Toutefois, la tendance actuelle consiste confier l'approvisionnement une quipe puisque l'on reconnat l'importance de runir les principaux intervenants concerns au sein de l'organisme.

7.5 Une valuation des relations entre TPSGC et ses fournisseurs pourrait rvler que TPSGC ne parvient pas l'optimisation maximale des ressources au moment d'acqurir les produits et services. Cela peut s'expliquer en partie par des lacunes sur le plan des comptences qui pourraient tre combles au moyen d'un enseignement et d'une formation professionnels sur l'approvisionnement. Des progrs sont accomplis actuellement ce chapitre au moyen du Programme de perfectionnement professionnel et de certification l'intention de la collectivit des approvisionnements, de la gestion du matriel et des biens immobiliers du gouvernement fdral. Le programme vise amliorer les comptences et le professionnalisme des employs qui travaillent dans ces domaines.

7.6 De plus, les ressources, les outils et les technologies l'appui des processus d'approvisionnement doivent tre fournis afin de garantir l'efficacit du processus. Il peut s'agir, sans s'y limiter, des niveaux de dotation adquats, des systmes d'information communs, d'une srie d'options d'approvisionnement jour et souples et de l'attribution de pouvoirs discrtionnaires suffisants pour permettre au personnel de l'approvisionnement de faire preuve de jugement au moment de prendre des dcisions.





8.0 Annexe A : Entrevues

 

Nom

Titre

Organisme ou ministre

1

Martin Desnoyers

Gestionnaire de la gestion du matriel et des biens

Affaires indiennes et du Nord canadien

2

Linda Oliver

Vice-prsidente, Relations gouvernementales

Association canadienne de la technologie de l'information (ACTI)

3

Mike Cook

Consultant, Deloitte

Association canadienne de la technologie de l'information (ACTI)

4

Philip Stein

Vice-prsident, Fujitsu

Association canadienne de la technologie de l'information (ACTI)

5

Jane Cochran

Directrice gnrale, Approvisionnement

Service Canada

6

Mike Giles

Chef, Gestion du matriel

Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

7

Margaret Kenny

Directrice gnrale, Bureau de l'cologisation des oprations gouvernementales

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada 

8

Susie Grynol

Directrice, Affaires publiques et pratiques commerciales

Association des ingnieurs-conseils du Canada

9

Marc Whelan

Directeur, Gestion du matriel, des contrats, de la scurit et des installations

Transports Canada

10

Marshall Moffat

Directeur gnral, Petites et moyennes entreprises

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada 

11

Catherine Ella

Directrice principale, Direction de la politique sur les acquisitions et la gestion des projets

Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

12

Blair James

Directeur gnral, Actifs et services acquis

Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

13

Wally Draper

Directeur, Services lis aux finances et l'approvisionnement

Ressources naturelles Canada

14

Nick Lukach 

Gestionnaire, Services d'approvisionnement 

Ressources naturelles Canada

15

John Morgan

Directeur excutif, Bureau du contrleur gnral 

Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

16

Glenn Richardson

Analyste principal de politiques, Direction de la politique sur les investissements, la gestion de projets et les acquisitions

Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada

17

Helene Nadeau

Secrtaire du Tribunal

Tribunal canadien du commerce extrieur

18

Regan Walker

Avocat gnral

Tribunal canadien du commerce extrieur

19

Randy Heggart

Directeur, Division de l'examen des marchs publics

Tribunal canadien du commerce extrieur

20

Daniel Nadeau

Directeur, Finances 

Agence canadienne d'valuation environnementale

21

Jim Jordan

Conseiller, Politique et approvisionnement stratgique national

Agence canadienne d'valuation environnementale

22

Leah Clark

Directrice gnrale, Direction gnrale de l'arospatiale, de la dfense et de la marine, Direction des retombes industrielles et rgionales

Industrie Canada

23

Ian Bennett

Sous-ministre adjoint, Direction gnrale des approvisionnements

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada 

24

Pradeep Khar

Directeur gnral rgional, Toronto

Environnement Canada

25

Garth White

Vice-prsident excutif

Fdration canadienne de l'entreprise indpendante

26

Corinne Pohlmann

Directrice des Affaires nationales 

Fdration canadienne de l'entreprise indpendante

27

Dan Ross

Sous-ministre adjoint, Matriels

Dfense nationale

9.0 Annexe B : Biographie de Robert W. Dye

M. Robert Dye est prsident et chef de l'exploitation l'Association canadienne de gestion des achats (ACGA).

Dans ces fonctions, M. Dye fournit du leadership au Conseil d'administration national de l'ACGA et travaille avec le personnel rgional pour tablir des relations avec les intervenants dans l'ensemble du Canada. Il se charge en outre d'tablir des relations avec les organismes professionnels au pays et l'tranger.

M. Dye compte, au cours de sa carrire, plus de 20 annes d'exprience pendant lesquelles il a occup des postes de haut niveau en gestion financire et en gestion gnrale au sein d'entreprises de fabrication et de pipelines d'hydrocarbures. 

Au cours des 20 dernires annes, M. Dye a assum les fonctions de prsident et de chef de la direction de l'organisme Certified Management Accountants of Canada (CMA Canada), soit une association de comptables professionnels. Au nombre de ses principales ralisations, mentionnons le leadership qu'il a fourni sur les plans de la planification stratgique, de l'enseignement et des rformes de l'accrditation ainsi que des rformes relatives la gouvernance et l'administration au sein de CMA Canada. Il a pris sa retraite en fvrier 2004 alors qu'il tait en poste au sein de CMA Canada puis s'est joint l'ACGA en mars 2004.

Il a reu son titre professionnel comptable en 1965 et a t nomm associ de CMA Canada en 1981. En juillet 1999, M. Dye a reu un grade honorifique de doctorat en droit (LL.D.) de l'universit Wilfrid Laurier en reconnaissance de sa contribution l'enseignement en gestion dans les universits canadiennes et de son leadership visionnaire au sein de son organisme comptable professionnel.

M. Dye est actuellement un membre actif de la Fdration canadienne des doyens de gestion et d'administration. Il sige en outre au conseil d'administration de la Fdration internationale de l'approvisionnement et de l'achat.