Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Symbole du gouvernement du Canada

ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

Avertissement Cette page a été archivée.

Information archivée dans le Web

Information archivée dans le Web à  des fins de consultation, de recherche ou de tenue de documents. Cette dernière n’a aucunement été modifiée ni mise à  jour depuis sa date de mise en archive. Les pages archivées dans le Web ne sont pas assujetties aux normes qui s’appliquent aux sites Web du gouvernement du Canada. Conformément à  la Politique de communication du gouvernement du Canada, vous pouvez demander de recevoir cette information dans tout autre format de rechange à  la page « Contactez-nous ».





Examen des dpenses et comparabilit de la
politique de rmunration dans le secteur public fdral

Volume Un
Rapport d'analyse et recommandations





Novembre 2006

Table des matires

Volume Un

Rapport d'analyse et recommandations

Remerciements

SECTION UN - CONTEXTE DE LA COMPARABILIT

SECTION DEUX - COMPOSANTES DES AUGMENTATIONS DES SALAIRES MOYENS

SECTION TROIS - COMPARABILIT DE LA RMUNRATION

5. Comparaison de la rmunration fdrale totale aux indicateurs conomiques, 1990 2003

6. tudes comparant la rmunration dans l'administration fdrale celles du secteur priv et du secteur public largi

7. Comparaison des rgimes de pension

8. Comparabilit des autres avantages

9. Conclusions au sujet de la comparabilit

SECTION QUATRE - RECOMMANDATIONS

Notes - Volume Un

 




Volume Un

Rapport d'analyse et recommandations

Remerciements

Un rapport aussi complexe et exhaustif que celui‑ci n'est possible que grce l'apport et la collaboration de nombreuses personnes, chacune ayant son domaine de spcialisation. Nous tenons dans la mesure du possible remercier ici toutes les personnes ayant permis de prparer ce rapport. Leur gnrosit et leur savoir n'ont pas de prix; en outre, ces personnes ne sauraient en aucune manire tre tenues responsables des erreurs ou malentendus qui pourraient subsister.

Clients

Le prsent examen a t entam la demande de Jim Judd, qui tait ce moment secrtaire du Conseil du Trsor. Alex Himelfarb, qui tait alors greffier du Conseil priv, a galement appuy la tenue de l'examen. Enfin, l'honorable Reg Alcock, qui assumait la charge de prsident du Conseil du Trsor, a convenu que cette tude devait faire partie des examens des dpenses commands par le Conseil du Trsor au dbut de 2004.

L'honorable Lucienne Robillard, qui a occup le poste de prsidente du Conseil du Trsor, n'a pas pris part directement l'examen, si ce n'est qu'elle a donn son appui aux examens des dpenses titre de membre du Conseil du Trsor. Cela dit, sa rigueur et sa passion en faveur d'une saine gestion avaient favoris antrieurement la tenue de travaux sur la planification de la rmunration, lesquels ont servi de fondement au prsent projet.

Wayne Wouters, qui a succd Jim Judd titre de secrtaire du Conseil du Trsor, a appuy vigoureusement la ralisation de ce projet, tout comme Linda Lizotte‑MacPherson, secrtaire dlgue du Conseil du Trsor.

Membres de l'quipe

Au cours du projet, l'auteur a tir profit de l'engagement de plusieurs membres du personnel du Secrtariat du Conseil du Trsor affects l'quipe temps plein ou temps partiel. Ces personnes ont apport une contribution indispensable : elles ont men des travaux de recherche, gr les aspects logistiques et men des consultations auprs d'autres spcialistes. Certaines ont pris part la planification du rapport, sa rdaction et l'examen critique de son contenu.

Lee Beatty a particip au projet de fvrier 2004 juillet 2005; elle s'est principalement penche sur des aspects lis la comparabilit et a aussi contribu la gestion de la validation externe. Monique Paquin a t coordonnatrice du projet depuis le tout dbut, en janvier 2004, jusqu' l'automne de la mme anne. Noomen Ketata a conu beaucoup de figures et de tableaux durant une bonne partie de 2004. Don Booth a rempli diffrents rles lis la recherche et la rdaction sur une base ponctuelle de la fin de 2004 au dbut de 2006. Son travail en mars et en avril 2006 a t crucial aux fins de l'achvement du rapport. Joanne Di Raimo a gr l'horaire de l'auteur, a tenu les dossiers relatifs au projet et a accompli de nombreuses autres tches utiles. Les travaux de recherche et le soutien logistique de Louise Richer et de Lucie Proulx ont t prcieux aux dernires tapes de la prparation du rapport.

David Swayze, expert‑conseil chevronn dans les domaines des ressources humaines et de la rmunration au sein de la fonction publique, a fourni des services de recherche et de rdaction; il a aussi rdig des diapositives partir du rapport pour la tenue de prsentations. Ses critiques franches et ses encouragements chaleureux ont t fort apprcis. Joanne Godin a rvis le libell du rapport, le rendant beaucoup plus facile lire. Souvent, ce sont ses suggestions ayant suscit le plus de rticences qui se sont rvles les plus prcieuses, ce qui est typique de tout bon rviseur. Ron Thibault et Randi Saunders Morry ont grandement contribu rviser le texte afin d'en assurer l'uniformit. Mary Daly, experte‑conseil en ressources humaines, nous a aids examiner la rmunration au sein du secteur public fdral dans le contexte de la thorie gnrale et des pratiques en matire de rmunration. Terry Lister, des Services‑conseils en affaires IBM Canada, et Judy Lendvay‑Zwickl, du Conference Board du Canada, nous ont fait profiter lors des premires tapes du projet de leurs connaissances approfondies sur la thorie et les pratiques de rmunration.

Le Bureau de la traduction a excut rapidement un travail de premire qualit, en veillant garantir l'unit du style, ce qui reprsente un vritable dfi pour un travail de cette envergure. Jean Pierre Toupin et Marie Claude Faubert ont prpar la version finale du document et ont rvis le texte franais en fonction des changements apports la version anglaise. Je tiens remercier le rviseur de la version franaise de la qualit de cette dernire, compte tenu de l'adaptation rendue ncessaire la suite des restructurations et des rvisions de la version anglaise.

Spcialistes

Des dizaines d'employs du Secrtariat du Conseil du Trsor (SCT) et de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) ont accompli beaucoup de travail pour fournir des donnes, expliquer la politique en vigueur et examiner des textes aux fins du rapport. Hlne Laurendeau, Phil Charko, David Moloney (sans oublier ses prdcesseurs Kevin Page et Mike Joyce), Rick Burton et Mark Corey, qui occupent les postes de secrtaires adjoints du SCT et de vice‑prsidents de l'AGRHFPC, ont beaucoup contribu la bonne marche du projet en permettant aux membres de leur personnel d'appuyer nos travaux. HlneLaurendeau a aussi offert des locaux et un soutien logistique aprs que l'auteur eut quitt le Secrtariat du Conseil du Trsor la fin de 2004; elle a galement lu et comment plusieurs sections du texte. Phil Charko, Rick Burton et Mark Coreyont aussi formul des commentaires.

La contribution des employs du SCT dont le nom suit a t indispensable en ce qui touche l'emploi, les salaires et la rmunration totale, sans oublier les analyses et les indicateurs conomiques : Louis Beausjour, Richard Stuart, Alex Hui, Jim Plumpton, Marc Richard, Rick Hartrick, Louise Richer et Bibi Majeed. Richard Stuart et Alex Huiont t des collgues extrmement dvous, rigoureux et cratifs relativement certains des aspects les plus ardus du rapport. Concernant les questions lies l'analyse des dpenses consacres aux salaires et aux avantages sociaux, Hubert Sguin a accompli un travail de pionnier qui a t de premire importance pour notre rapport.

Au sujet des pensions de retraite de la fonction publique, nous avons compt normment sur les connaissances spcialises de Bryce Peacock et sur l'aide de Claude Gagn, Linda Hansen, John Kay, Tony Rizzotto et Benot Robert. Notre principal conseiller au sur les diffrents rgimes d'avantages sociaux a t Rolf Amundsen et nous avons aussi tir parti des conseils de Ron Kaden, Diane Filby, Kathy Jordan, Terry Ranger, Jean‑Pierre Breton et Dale De Spiegelaere.

Les commentaires de Patricia Power et Jake Hogervorst de l'AGRHFPC ainsi que de Kent Sproul et Harris Sinclair de la Commission de la fonction publique sur des aspects stratgiques et quantitatifs lis toute la question de la classification et de la reclassification ont t fort utiles.

Au sujet de la classification et de la rmunration des cadres, il convient de souligner le gnreux apport des membres de l'AGRHFPC faisant partie du Rseau du leadership, notamment Ken Kritsch, Carolyn Guest et Lynn Lemire‑Lauzon. Wayne McCutcheon et Ginette Bougie, qui font partie du Secrtariat du personnel suprieur du Bureau du Conseil priv, ont galement offert leurs connaissances spcialises sur la question.

En ce qui touche la parit salariale, les commentaires de Linda Giroux ont t particulirement utiles aux fins du rapport; cette dernire a d'ailleurs formul les mesures faisant partie de la recommandation 17. Don Graham et Michel Lefranois ont fourni une aide prcieuse sur la question de la ngociation collective. Mylne Bouzigon, avocate gnrale principale au Conseil du Trsor, a fourni des conseils trs apprcis sur ces sujets ainsi que sur d'autres aspects juridiques pertinents aux fins du rapport.

John Morgan et Louise Breton du Bureau du contrleur gnral ont offert des conseils utiles sur des questions ayant trait aux Comptes publics et aux pratiques financires du gouvernement.

Statistique Canada a contribu certaines analyses de comparabilit fondes sur ses bases de donnes; l'organisme a aussi vrifi l'utilisation que nous avons faite de ses donnes du domaine public. Le statisticien en chef, Ivan Fellegi, nous a permis de profiter du soutien de son personnel, notamment Mike Sheridan et son successeur au poste de statisticien en chef adjoint, Richard Barnab, de mme que plusieurs employs, dont Peter Morrison du Secteur de la statistique sociale, des institutions et du travail.

Aux fins de prparer le contenu du rapport traitant des Forces canadiennes, la coopration du vice‑amiral G.E. Jarvis et de diffrents membres de son tat‑major, dont le colonel J.C. Rochette, le capitaine Chuck Garnier et le commandant G. Vandervoort, nous a permis d'obtenir des donnes essentielles et d'apporter des correctifs. Le colonel McCarthy a fourni des renseignements sur les Services de sant des Forces canadiennes. Au sein du Secrtariat du Conseil du Trsor, Rae Angus a t particulirement utile dans ce domaine.

Concernant la Gendarmerie royale du Canada, Paul Gauvin, sous‑commissaire, Gestion gnrale et Contrle, a fourni une aide constante lors de plusieurs exercices de collecte de renseignements, de rvisions et de vrifications. Les commentaires de Marie Stewart, Roxanne Nol et Sylvain Murray ont t grandement apprcis. Fred Drummie,prsident du Conseil de la solde de la GRC, a fourni des commentaires sur le texte. Michel Haddad du SCT nous a galement t utile sur les questions relatives la GRC.

propos de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, nous avons pu compter sur les donnes et les commentaires clairs fournis par Dan Tucker,commissaire adjoint, Ressources humaines, Claude Tremblay, directeur gnral, Relations de travail et rmunration, et Debi Pilgrim.Concernant l'Agence canadienne d'inspection des aliments, nous avons profit de l'aide fort utile de Fiona Spenser,vice‑prsidente, Ressources humaines. Mary McLaren,directrice gnrale, Ressources humaines, Conseil national de recherches du Canada, nous a fourni des renseignements et des points de vue fort utiles. En ce qui touche Parcs Canada, nous tenons souligner l'aide de Chris Reny, chef d'quipe, Rmunration et avantages sociaux. Pour ce qui est de la Socit canadienne d'hypothques et de logement, nous avons reu le soutien de Jim Miller, vice‑prsident, Gestion des risques et Communications. Guy Tremblay,directeur gnral, Finances, Ressources humaines et Dveloppement des comptences Canada, nous a fourni des commentaires utiles sur les raisons de la conversion des dpenses non salariales en dpenses salariales dans une optique ministrielle.

En ce qui a trait aux questions associes la rmunration des parlementaires, nous avons tir profit des donnes et des commentaires fournis par Luc Desroches,directeur gnral, Services corporatifs, Chambre des communes, Murielle Boucher de la Bibliothque du Parlement ainsi que Connie Balasa et Hlne Lavoie, du personnel du Snat.

Au sujet des taux quotidiens de rmunration des experts‑conseils, le rapport s'appuie sur les renseignements fournis par Peter Everson et Bill McCann de Conseils et Vrification Canada ainsi que par Jose Touchette,sous‑ministre adjointe, Services ministriels, Justice Canada.

Collaborateurs externes

Plusieurs spcialistes minents, dont la plupart n'appartiennent pas l'administration fdrale, ont offert des conseils sur les diffrentes questions abordes dans le rapport, et mme dans certains cas sur des segments de la version provisoire du rapport. Leur apport a t de premire importance aux fins de conserver une juste perspective et de valider les constatations faites au cours des deux dernires annes.

Nous souhaitons remercier tout particulirement : Gary Breen,de Gary Breen and Associates; Jean-Claude Bouchard,prsident de l'Agence canadienne d'valuation environnementale; Ian Clark,prsident du Conseil des universits de l'Ontario; Fred Drummie,prsident du Conseil de la solde de la GRC; Jean‑Guy Fleury,prsident de la Commission de l'immigration et du statut de rfugi; Morley Gunderson,professeur l'Universit de Toronto; Martha Hynna,prsidente de la Fiducie du Rgime de soins de sant de la fonction publique; Nitya Iyer,avocate, Heenan Blaikie, Vancouver; Alain Jolicoeur,prsident de l'Agence des services frontaliers du Canada; Judith Maxwell,ancienne prsidente des Rseaux canadiens de recherche en politiques publiques; Jim Mitchell,associ principal, Sussex Circle; John O'Grady, de John O'Grady Consulting Inc.; Sylvie St‑Onge, des Hautes tudes Commerciales de Montral; Jodi White, prsidente du Forum des politiques publiques; et David Zussman,vice‑prsident excutif, Ekos.

Lors des premires tapes du projet, plusieurs spcialistes externes ont accept de fournir des renseignements l'auteur au sujet des pratiques de rmunration. Ces spcialistes taient notamment : Gary Dobbie,premier vice‑prsident responsable de la rmunration, des avantages sociaux et des relations avec les employs la Banque Royale du Canada; David Dodge, gouverneur de la Banque du Canada; Don Drummond,conomiste en chef de la Banque Toronto Dominion; Warren Edmondson,prsident du Conseil canadien des relations industrielles; Shirley Howe, commissaire de la fonction publique, gouvernement de l'Alberta; Jean‑Franois Munn,associ, Loranger Marcoux, Montral; Andr Ouellet, ancien prsident de la Socit canadienne des postes; Yvon Tarte,prsident de la Commission des relations de travail dans la fonction publique; Laura Thanasse,vice‑prsidente responsable de la rmunration la Sun Life; Roland Theriault,associ, Mercer Consulting, Montral; et Kevin Wilson,sous‑ministre adjoint, Ressources humaines, Conseil de gestion de l'Ontario.

Il aurait t bon que des reprsentants des syndicats de la fonction publique fdrale participent ces consultations. L'auteur a transmis une invitation en ce sens aux dirigeants du Conseil national mixte, mais les syndicats ont dcid de ne pas y participer. Aprs avoir pris sa retraite titre de prsident de l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada en dcembre 2004, Steve Hindle a examin et comment certaines parties de la version provisoire du rapport, tirant parti de sa vaste exprience de dirigeant syndical. Fort de sa connaissance approfondie des questions lies la rmunration dans l'optique des syndicats, un autre expert‑conseil externe, John O'Grady, a lui aussi prsent des commentaires.

Autres personnes dont nous avons reu l'appui

De nombreuses autres personnes ont soutenu la ralisation du projet et la rdaction du rapport, diffrents moments et de diffrentes faons. Au Secrtariat du Conseil du Trsor, Rose Kattackal, Mary Gregory et Enza Mattioli ont constamment fourni une aide utile. Stephen Silcox et Mike Giles des Services ministriels ont assur un soutien en matire de marchs et de gestion financire. Bianca Bertrand a pris part aux activits de dotation pour la ralisation du projet. Roxanne Lpine et Cendrine Brisson, qui font partie du bureau d'Hlne Laurendeau, ont toujours t chaleureuses et utiles.

diffrents moments en 2005 et au dbut de 2006, Michael Horgan, sous‑ministre, Affaires indiennes et du Nord canadien, a consacr du temps l'auteur pour lui permettre d'achever son rapport, et ce dernier tient le remercier de sa patience.

diffrents moments en 2005 et au dbut de 2006, Michael Horgan, sous‑ministre, Affaires indiennes et du Nord canadien, a consacr du temps l'auteur pour lui permettre d'achever son rapport, et ce dernier tient le remercier de sa patience.

 




SECTION UN - CONTEXTE DE LA COMPARABILIT

1. Introduction

Le prsent rapport fait tat de la premire analyse descriptive exhaustive de la rmunration dans le secteur public fdral du Canada. Il prsente galement un ensemble complet de recommandations sur les moyens de renforcer la gestion de la rmunration dans le secteur public fdral l'appui d'une fonction publique de haut calibre qui corresponde aux attentes des Canadiens.

La rmunration est une question importante qui ncessite une gestion plus systmatique. Elle constitue un important poste de dpenses discrtionnaires au gouvernement fdral. Pour l'exercice 2002‑2003, la rmunration sous forme de salaires et autres modes de rmunration a reprsent pour les contribuables fdraux des cots d'environ 25 milliards de dollars. Cela quivaut plus du tiers des dpenses discrtionnaires du gouvernement fdral, soit la partie du budget fdral qui n'est pas prescrite par la loi[1].

Un systme de rmunration bien pens est une composante essentielle de la gestion efficace de la fonction publique. Les membres de la gnration du baby‑boom atteindront l'ge de la retraite au cours de la prochaine dcennie, et les connaissances des employs, l'innovation et la souplesse revtiront une importance croissante en milieu de travail au Canada. La rmunration sera donc un facteur critique pour toute organisation souhaitant attirer et conserver les talents dont elle a besoin pour atteindre ses objectifs oprationnels.

Origine et nature de ce rapport

L'augmentation relativement rapide de la taille de la fonction publique fdrale et des dpenses totales en personnel la fin des annes 1990 et au dbut des annes 2000 nous a amens nous interroger sur les facteurs l'origine de ces changements. Les Comptes publics du Canada renferment des renseignements gnraux sur les dpenses en personnel des ministres et les dpenses globales du gouvernement ce poste, rajustes la comptabilit d'exercice pour l'ensemble des oprations. La comparabilit des dpenses d'une anne l'autre dpend du moment auquel surviennent certains dbourss importants, comme les rglements au titre de la parit salariale, et peut tre influence par les changements apports aux conventions comptables. Nanmoins, les dpenses totales dans ce domaine prsentes dans les Comptes publics, sur une base comparable d'une anne l'autre, rvlent une croissance significative compter de 1999. Le tableau qui suit permet de voir l'volution des dpenses depuis 1995, la premire anne pour laquelle des chiffres sont disponibles par voie lectronique.

Des tudes externes rcentes sur la comparabilit de la rmunration au gouvernement fdral par rapport la rmunration d'un travail semblable dans le secteur priv canadien ou aux autres paliers de gouvernement indiquent qu'il y avait une plus‑value importante et croissante en faveur du secteur public fdral. Certaines de ces tudes sont values la Section 3 du prsent volume. Nous en concluons qu'elles surestiment probablement la taille d'une prime ventuelle, mais qu'il semble vrai qu'au cours des dernires annes, le taux d'accroissement des salaires moyens dans la fonction publique fdrale a dpass celui du march du travail canadien.

Anne

Dpenses en personnel
(Millions de $)

1995

19 155 $

1996

19 269 $

1997

17 933 $

1998

17 804 $

1999

18 300 $

2000

19 779 $

2001

23 902 $

2002

23 165 $

2003

25 120 $

2004

26 360 $

Pour clairer ces questions, le Conseil du Trsor a dcid au dbut de 2004 d'inclure la rmunration dans la srie d'examens des dpenses entrepris cette poque[2].

Bien que cet examen particulier ait t conu l'origine pour permettre une exploration rapide de ce domaine vaste et complexe, l'examen s'est largi au fur et mesure de la progression des travaux pour devenir une tude beaucoup plus ambitieuse et informe. Amorc au dbut de 2004 en mme temps que les autres examens, l'examen prsent dans ce rapport tait pour l'essentiel achev la fin de 2005. Aprs la mise en forme et la traduction, le Rapport a t finalis au dbut de 2006[3].

L'tude de la rmunration et de sa comparabilit visait faire un examen objectif et factuel de la question afin de donner aux ministres et la haute direction un tableau accessible, intgr et cohrent de la rmunration dans toute sa complexit. Le Rapport d'examen pourrait ensuite servir de base un dbat et des choix responsables et clairs pour amliorer la gestion de la rmunration dans le secteur public fdral au cours des annes venir.

Un point de vue indpendant

Ni le prsident du Conseil du Trsor ni aucun des dirigeants ou cadres suprieurs du Secrtariat du Conseil du Trsor n'ont cherch influencer les conclusions ou les recommandations de l'examen. Ainsi, le Rapport ne traduit pas les vues du Conseil du Trsor ni du Secrtariat du Conseil du Trsor au sujet de la rmunration dans le secteur public fdral. L'analyse et les recommandations prsentes dans le Rapport sont uniquement celles de son auteur principal, James Lahey, qui a occup le poste de secrtaire dlgu au Secrtariat du Conseil du Trsor jusqu'en dcembre 2004, puis de sous‑ministre dlgu Affaires indiennes et du Nord Canada.

Aprs avoir ralis l'examen de faon autonome, en tablant sur son exprience au sein de l'ancien Bureau de la gestion des ressources humaines du Secrtariat du Conseil du Trsor et, auparavant, dans les postes de sous‑ministre adjoint du Travail, puis de sous‑ministre adjoint de la Politique stratgique Dveloppement des ressources humaines Canada, M. Lahey a remis son rapport final au secrtaire du Conseil du Trsor.

Il incombe maintenant au Conseil, en sa qualit de comit du Cabinet charg de la gestion judicieuse de la fonction publique fdrale, de dcider, sur les conseils du secrtaire du Conseil du Trsor, des mesures prendre pour donner suite au Rapport. Les recommandations qu'il renferme ont une vaste porte, englobant 77 propositions dont plusieurs concernent des questions difficiles ou controverses. Par consquent, lorsqu'il dcidera des mesures de suivi prendre, le Conseil du Trsor devra mettre soigneusement en balance les considrations de leadership, de cot, de faisabilit, de relations, de calendrier d'excution et de capacit de gestion.

Observations sur le Rapport

Nous sommes conscients que ce rapport de plus de 600 pages, comprenant deux volumes, sans compter les appendices, qui fait abondamment usage de chiffres, de graphiques et de tableaux, pourra en dcourager plus d'un. Nous ne nous faisons pas d'illusions : la plupart des intresss se contenteront de lire l'Aperu – qui compte lui‑mme quelque 80 pages – et peut‑tre de parcourir rapidement le reste du texte ou de se limiter aux questions qui les touchent plus particulirement.

Pourquoi produire un document aussi volumineux? Essentiellement, nous voulions dresser un portrait complet de la rmunration dans le secteur public fdral, assorti de dtails suffisants et d'une analyse assez approfondie pour servir de base fiable la fois pour comprendre la situation et pour dterminer les mesures prendre afin de renforcer la cohrence et l'efficacit de la gestion dans ce domaine. Nous esprons que cet aperu extrmement fouill et, selon nous, relativement clair d'une question importante mais tnbreuse influencera la faon dont les membres de la fonction publique fdrale envisagent la rmunration. Il ne devrait plus tre acceptable de discuter d'un volet de la rmunration dans l'administration fdrale ou de l'examiner isolment des autres. Tous les aspects de la rmunration, voire de la gestion des ressources humaines en gnral, sont interconnects et s'influencent invitablement les uns les autres.

Nous avions aussi l'intention de dresser, l'intention des praticiens du domaine de la rmunration dans la fonction publique fdrale, un compendium accessible des politiques et du contexte factuel dans lequel s'inscrit leur travail. En s'en servant comme point de dpart, les nouveaux intervenants du domaine pourront rapidement tre en mesure de situer les enjeux dans un ensemble plus vaste.

Nous considrions en outre que nous faisions œuvre de pionniers dans le domaine de l'examen des dpenses. Une des responsabilits fondamentales du Secrtariat du Conseil du Trsor est de suivre de prs et d'valuer les tendances des dpenses publiques pour tre en mesure de recommander des conomies ventuelles et de dsigner les domaines o la russite appelle de nouveaux investissements. C'est pourquoi il importe de dvelopper pleinement la capacit du Secrtariat de raliser des tudes approfondies et de rsumer une information vaste et complexe pour la prsenter de manire rflchie et utilisable. Le prsent rapport constitue un modle d'une telle analyse en profondeur des dpenses et des politiques.

Il est aussi instructif d'exposer certains autres principes que nous avons tent d'appliquer dans notre examen et le rapport qui en dcoule. Ces principes sont numrs ci-aprs.

Orientation factuelle

Dans la mesure du possible, nous avons cherch prsenter les donnes factuelles disponibles sur les dcisions de politique et les dpenses des employeurs. Nous nous sommes abstenus de porter des jugements ou d'interprter les faits, sauf lorsque nous avons jug que des commentaires s'imposaient pour en faciliter la comprhension.

L'Examen met l'accent sur cinq domaines d'emploi fdraux :

  1. Le noyau de la fonction publique,
  2. Les employeurs distincts,
  3. Les Forces canadiennes,
  4. La Gendarmerie royale du Canada,
  5. Les autres groupes, y compris les juges de nomination fdrale, les parlementaires, le personnel des cabinets de ministres et les tudiants.

Un autre domaine dont nous traitons brivement est celui des entreprises commerciales et socits d'tat fdrales qui financent leurs dpenses de rmunration essentiellement mme leurs recettes commerciales. L'appendice D renferme une liste des organisations figurant dans chaque domaine.

Nous nous sommes fis aux autorits comptentes de chaque domaine pour la plus grande partie de nos donnes. En ce qui concerne le noyau de la fonction publique, il s'agit surtout du Secrtariat du Conseil du Trsor et, dans une certaine mesure, de l'Agence de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et de la Commission de la fonction publique.

En ce qui a trait aux employeurs distincts, nous avons pu recourir dans bien des cas aux bases de donnes du Secrtariat du Conseil du Trsor. Pour certains employeurs, comme le Conseil national de recherches, et pour certaines questions touchant l'ensemble des employeurs distincts (comme les mouvements de personnel ou les heures supplmentaires), nous nous sommes adresss directement aux employeurs concerns pour obtenir des donnes.

En ce qui concerne les domaines des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada, ce sont les services des ressources humaines et/ou des finances et les sites Web de ces organisations qui nous ont servi de sources. Dans le cas de la GRC, nous avons galement eu le concours du personnel du Conseil de la solde de la GRC.

Pour les autres domaines, nous avons utilis des donnes publies, les donnes du Conseil du Trsor et des Comptes publics et les renseignements fournis par les gestionnaires financiers comptents.

Pragmatisme 

Nous nous sommes efforcs de trouver les bons chiffres sur telle ou telle question, mais aprs avoir fait des efforts raisonnables, nous avons accept l'information disponible. Dans certains cas, la recherche de la perfection nous aurait entrans dans une spirale de confusion croissante, sans ncessairement nous donner de meilleures donnes.

Perspective de l'employeur

Par l'entremise du Conseil national mixte, nous avons invit les syndicats de la fonction publique nous faire part de leur vues sur la rmunration dans le secteur public fdral. Ils ont toutefois dclin notre invitation, peut‑tre parce qu'ils ne savaient pas dans quoi ils s'engageaient. Nous avons consult l'occasion des personnes bien informes des vues des syndicats et nous avons tenu compte de leurs observations, mais notre rapport reflte ncessairement la perspective de l'employeur. Durant la priode de consultation recommande aprs la publication du Rapport, les syndicats et d'autres parties prenantes devraient avoir l'occasion de commenter notre analyse et nos recommandations.

Franchise

Nous avons choisi la franchise lorsqu'il nous fallait aborder des questions dlicates. Nous n'avons pas cherch dlibrment la controverse, mais nous n'avons pas non plus hsit dire la vrit telle que nous la comprenions.

Les limites des donnes disponibles

Au fil de la rdaction des divers thmes du Rapport, la disponibilit, l'interprtation et la fiabilit des donnes quantitatives ont pos des dfis incessants. Dans chaque cas, nous avons retenu ce qui nous paraissait la meilleure information. Nous nous sommes efforcs de faire preuve de constance au sujet de chaque indicateur ou sujet tout au long du Rapport. Nous avons consult des spcialistes dans chaque domaine et lorsque, comme dans le cas des reclassifications, nous avons trouv deux sources lgitimes dont les renseignements diffraient sensiblement, nous avons runi les experts pour discuter des carts dans leurs donnes et convenir d'une approche commune. Enfin, dans la mesure o les ressources le permettaient, nous avons prsent une version prliminaire de notre rapport, pour examen et rvisions, aux gestionnaires de donnes les mieux informs.

Toutefois, au bout du compte, nous devons reconnatre que les donnes disponibles ne sont pas parfaites. Beaucoup de chiffres sont des estimations plutt que des observations exactes. Cela est invitable, car la plupart des chiffres dont il importe d'assurer le suivi ne cessent de fluctuer. Les effectifs ou le total des salaires, par exemple, changent tous les jours, voire toutes les heures. Les chiffres annuels ne peuvent tre qu'approximatifs. Normalement, ils fourniront un instantan de la situation tel moment, ou mieux encore, une moyenne de plusieurs instantans pendant la priode de rfrence, afin d'attnuer l'effet des variations saisonnires. De surcrot, la complexit des questions tudies et le caractre indit d'une grande partie du Rapport nous ont obligs improviser ou chercher des variables de substitution pouvant donner une ide raisonnable de l'volution d'un indicateur. Tous ces lments, auxquels il faut ajouter les faiblesses humaines pendant les nombreux mois au cours desquels nous nous sommes consacrs cette vaste entreprise, se sont invitablement traduits par des erreurs.

La vraie question, cependant, est de savoir si toute erreur de ce genre est importante. Est‑il probable qu'une srie de chiffres soit errone au point de donner une ide fondamentalement fausse du niveau, de la nature ou des tendances des dpenses consacres la rmunration dans le secteur public fdral ou de ses principales composantes? Aprs avoir pass de nombreux mois travailler sur ces donnes et faire autant de recoupements que possible sur une mme question partir de diffrentes sources, nous avons acquis la conviction que les tendances et les relativits prsentes ici sont pour l'essentiel exactes. Et advenant qu'un critique puisse dmontrer qu'un chiffre ou une srie de chiffres est erron, les corrections subsquentes favoriseront la transparence, un dbat rflchi et une rigueur mthodologique qui ne pourront que contribuer la gestion responsable de la rmunration dans l'administration fdrale.

Structure du Rapport

Le Rapport couvre un vaste domaine dont la plus grande partie n'a jamais t rsume de faon accessible et dont les lments n'ont jamais t regroups en un texte continu.

Le Rapport comprend trois volumes, auxquels s'ajoute un aperu.

Le volume un traite des questions essentielles et prsente des donnes comparatives accompagnes d'une analyse de chacune des recommandations.

La section un du prsent volume renferme les donnes essentielles et historiques ncessaires la comprhension de l'ensemble du domaine de la rmunration.

Le chapitre 2 prsente l'historique de la comparabilit de la rmunration depuis la mise en place du systme de rmunration au mrite en 1918, en passant par les recommandations de diverses commissions, notamment les commissions Beatty et Glassco, l'tablissement d'un cadre de ngociation collective, et diverses priodes de suspension de la ngociation collective et de gel des salaires, jusqu' aujourd'hui.

Le chapitre 3 explique le cadre juridique et institutionnel de la dtermination des salaires, en dcrivant le processus de ngociation collective mis en place avec l'adoption de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, de 2003, et prsente un aperu de la structure de classification des postes. Il dcrit aussi le processus mis en place pour les employeurs distincts, celui qui s'applique aux cadres de direction et aux employs exclus de la ngociation collective, et les programmes du Conseil national mixte qui s'appliquent aux employs de tous les groupes.

Lasection deux, qui est constitue du chapitre 4, dcrit et examine les facteurs qui ont contribu l'augmentation des cots moyens des salaires. Cette analyse prcise le contexte de l'examen dtaill de la rmunration prsent dans le volume deux et fournit suffisamment d'informations pour que celui ou celle qui lirait seulement le prsent volume puisse avoir une ide de certaines des grandes questions qu'il importe d'aborder.

Lasection trois renferme l'ensemble de l'analyse comparative entreprise aux fins du prsent examen.

Le chapitre 5 compare les tendances de la rmunration fdrale aux tendances conomiques dans l'ensemble de la socit canadienne.

Le chapitre 6 examine les conclusions des rapports externes qui comparent la rmunration dans le secteur fdral celle du secteur priv.

Le chapitre 7 scrute le Rgime de pension de retraite de la fonction publique et en compare les prestations celles en vigueur dans d'autres secteurs.

Le chapitre 8 compare les autres avantages sociaux offerts dans la fonction publique fdrale ceux offerts dans d'autres sphres de comptence et dans le secteur priv.

Le chapitre 9 renferme nos conclusions sur la question de la comparabilit, sur la base des analyses prsentes dans la section trois.

Lasection quatre fait tat de nos conclusions gnrales et de nos recommandations.

Le chapitre 10 explique comment la transparence et l'obligation de rendre compte peuvent aider grer les facteurs l'origine de l'volution des cots de la rmunration.

Le chapitre 11 fournit des dtails sur la faon dont la rmunration dans le secteur fdral peut tre gre de faon cohrente.

Le chapitre 12 traite de questions de fond importantes touchant la rmunration, par exemple la structure des groupes professionnels, la rforme de la classification, la gestion des salaires et la paye des groupes spciaux, y compris les cadres de direction, les dirigeants des socits d'tat et les personnes qui travaillent dans les domaines fdraux autres que le noyau de la fonction publique.

Le chapitre 13 renferme nos recommandations en ce qui a trait aux pensions de retraite de la fonction publique et aux autres avantages sociaux.

Le chapitre 14 traite des modifications possibles aux lois, y compris le cadre de rglement des diffrends lis la ngociation collective et la parit salariale.

Le chapitre 15 propose une approche tape par tape pour la mise en œuvre.

Le chapitre 16 renferme nos conclusions.

Le volume deux renferme les analyses dtailles de la rmunration dans chacun des cinq domaines de l'administration fdrale en 2002‑2003.

Divers chapitres du volume deux prsentent aussi un rappel historique de la faon dont nous sommes parvenus aux formes et aux niveaux actuels de rmunration, ainsi que des descriptions de tous les avantages sociaux, dont les divers rgimes de retraite. Nous dcrivons la fois les salaires et avantages des employs de la fonction publique et les cots qu'ils reprsentent pour les contribuables. Les donnes vont jusqu' l'exercice financier 2002‑2003, le plus rcent pour lequel une information complte tait disponible en 2004, lorsque le Rapport a t rdig. L'analyse historique est centre sur la priode de 1990‑1991 2002‑2003, avec un accent particulier sur la priode de 1997‑1998 2002‑2003, qui faisait suite la mise en œuvre complte des compressions de personnel et des contrles salariaux lis l'Examen des programmes.

En examinant aussi longuement l'volution de la politique et des dpenses lies aux divers volets de la rmunration, nous voulions mieux comprendre la situation de la rmunration telle qu'elle se prsentait dans le secteur public fdral au dbut des annes 2000. Une simple ventilation des dpenses en 2002‑2003 ne permet pas de voir quels secteurs sont en croissance ni les raisons de cette croissance. Tout plan viable doit tenir compte de ces facteurs.

Le volume deux est divis en trois sections.

La premire section renferme l'introduction, qui prsente des donnes contextuelles utiles aux examens dtaills qui suivent.

La seconde section traite de la rmunration totale dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts.

Le chapitre 2 dcrit l'ensemble des composantes de la rmunration pour le noyau de la fonction publique, y compris les employeurs distincts. Nous avons d inclure les employeurs distincts avec le noyau de la fonction publique en raison des nombreux changements cls survenus ces dernires annes qui ont fait en sorte que des segments importants de la fonction publique ont, alternativement, fait partie du noyau de la fonction publique et du domaine des employeurs distincts.

Le noyau de la fonction publique comprend les ministres et organismes pour lesquels le Conseil du Trsor est l'employeur aux termes de la loi et dont la liste se trouve la Partie I de l'Annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Le domaine des employeurs distincts englobe les organismes numrs la Partie II de l'Annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, soit l'Agence du revenu du Canada[4], l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le Conseil national de recherches du Canada, le Service canadien du renseignement de scurit, le Centre de la scurit des tlcommunications et Parcs Canada, de mme que plus de 15 entits de moindre envergure qui comptent tout au plus quelques centaines d'employs chacune. Dans notre analyse, nous nous concentrons principalement sur les plus grands employeurs distincts.

Le chapitre 3 examine les facteurs qui sont l'origine des augmentations et des diminutions des niveaux d'emploi et de salaire, y compris des lments tels que les nouvelles initiatives de programmes, les rpercussions de l'Examen des programmes et les changements dans la composition de l'effectif.

Le chapitre 4 explique comment se droule le changement structurel dans le noyau de la fonction publique, y compris les mcanismes de reclassification et de dotation des postes. Il examine aussi les diverses composantes de l'volution de la masse salariale globale.

Le chapitre 5 dcrit d'autres lments de la rmunration, tels que la rmunration au rendement pour certains groupes d'employs, le temps supplmentaire et les autres indemnits et primes.

Le chapitre 6 examine en dtail le Rgime de pension de retraite de la fonction publique et fait un survol historique des taux de cotisation des employs et de l'employeur.

Le chapitre 7 dcrit les divers rgimes d'assurances et les autres avantages sociaux accessibles aux employs et aux pensionns de la fonction publique.

La troisime section englobe les quatre autres domaines d'emploi au palier fdral.

Le chapitre 8 prsente un instantan de la rmunration et des avantages sociaux en 2002‑2003 pour le domaine des Forces canadiennes, dont les membres rguliers des Forces canadiennes et les membres actifs de la Rserve des Forces canadiennes, ainsi qu'un aperu historique de la rmunration globale dans ce domaine.

Le chapitre 9 prsente un instantan et un survol historique du domaine de la Gendarmerie royale du Canada, y compris les membres rguliers de la GRC et les civils employs aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Les fonctionnaires ordinaires travaillant pour la GRC sont compris dans le noyau de la fonction publique.

Le chapitre 10 prsente un instantan et un survol historique du domaine des Autres groupes, soit les juges de nomination fdrale, les parlementaires (dputs et snateurs), les employs de la Chambre des communes, du Snat et de la Bibliothque du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les tudiants embauchs dans le cadre de programmes spciaux d'emploi des tudiants. Notre analyse se limite aux donnes disponibles.

Le chapitre 11 prsente un instantan et un survol historique du domaine des entreprises commerciales fdrales. tant donn que ces socits comptent sur des recettes de source commerciale pour financer en tout ou en grande partie leurs activits, elles n'ont que trs peu recours aux crdits parlementaires fdraux pour couvrir leurs dpenses de rmunration. De plus, elles ont toute latitude pour tablir leurs propres politiques en matire de personnel et de rmunration, et celles-ci varient largement selon les domaines d'activit o ces socits sont prsentes[5]. Notre analyse est donc forcment brve.

On pourrait tre tent d'utiliser l'information prsente dans le volume deux pour faire des comparaisons entre les divers domaines d'emploi du secteur public fdral. Par exemple, nous prsentons des figures ventilant l'effectif dans chaque domaine d'emploi par tranche de 5 000 $ de salaire. Il est intressant de juxtaposer ces distributions parce qu'elles rvlent des tendances trs distinctes dans diffrents domaines. On pourrait tenter de les expliquer en affirmant que tel domaine est surpay ou sous-pay par rapport tel autre. Mais nous devons nous garder de faire de telles comparaisons futiles. Chaque domaine a ses propres secteurs d'activit et des besoins correspondants en main-d'œuvre qui se refltent dans des courbes salariales caractristiques. Il n'y aucune raison de s'attendre observer une relation particulire entre les domaines.

Les divers appendices aux volumes un et deux renferment des renseignements et des donnes supplmentaires pour approfondir l'analyse prsente dans les trois volumes. Dans au moins un cas, l'appendice C traitant du rapport de 1962 de la Commission royale d'enqute sur l'organisation du gouvernement (le Rapport Glassco), nous avons reproduit intgralement les passages les plus pertinents.

L'Aperu, publi sparment, prsente un sommaire de l'ensemble du Rapport.

 




2. Historique de la comparabilit de la rmunration et de la ngociation collective

Dans le prsent chapitre, nous rsumons comment le gouvernement fdral a fait part de ses intentions l'gard de la politique sur la comparabilit au cours des annes. Nous notons que des considrations d'ordre pratique ont souvent eu prsance sur la politique. Comme le rapport de la Commission Glassco (1962) le faisait remarquer :  Les prix qui ont cours sur le march dictent les limites de la rmunration, mais la fixation de telle ou telle chelle de salaires se ressent d'influences changeantes d'ordre politique, administratif et social. [6]

Au moyen de diverses formulations au fil des ans, les gouvernements fdraux successifs ont cherch situer la politique de rmunration en visant la comparabilit avec le march du travail externe. Toutefois, les formulations taient si gnrales que les rsultats ont grandement vari. Malgr ces variations, la pratique systmatique a t de verser des salaires suprieurs ceux du march aux niveaux subalternes de la fonction publique et des salaires infrieurs ceux du march aux niveaux plus levs. Aux niveaux intermdiaires, les salaires pouvaient tre plus levs ou moins levs selon les circonstances. Cette tendance s'observe pour les salaires et encore davantage pour la rmunration globale[7].

La comparabilit et son application de 1913 au dbut des annes 1960

Les dbuts : un systme de rmunration au mrite

De 1913 1920, les augmentations salariales dans la fonction publique ne reprsentaient qu'environ la moiti de la croissance du niveau de vie au niveau national.

La Premire Guerre mondiale a men une expansion rapide de la fonction publique fdrale et l'on a de plus en plus reconnu que, pour tre efficace, la fonction publique devait tre dote en fonction du mrite et non du favoritisme. En 1918, la Loi sur le service civil prvoyait que les nominations devaient tre rglementes par la Commission du Service civil conformment au principe du mrite. La Commission a aussi reu le mandat de recommander des rvisions aux taux de rmunration. Afin de s'acquitter de cette responsabilit, la Commission a demand, en 1919, l'avis de la socit Arthur Young & Company sur la manire de structurer un rgime de classification et de rmunration. Les principes[8] gnraux suivants ont guid son travail :

Une rmunration uniforme

La rmunration, au mme niveau, devrait tre uniforme.

Une juste rmunration pour diffrentes  catgories  de travail

La rmunration des diffrentes catgories de postes doit tre relativement  juste . Le rapport entre les chelles de salaires des diffrents mtiers, professions et genres d'emplois doit tre identique celui qui existe entre ces domaines dans le monde des affaires. Pour le mme mtier, la mme profession ou le mme genre d'emploi, cette relativit est tablie en regard des diffrences de fonctions, de responsabilits, d'exprience, de connaissances et de comptence.

La parit

Le salaire prvu pour chaque catgorie doit tre quitable, c'est--dire, juste envers l'employ et juste envers le public contribuable.

La parit pour les employs

Pour tre juste envers le fonctionnaire, le salaire qu'on lui verse doit lui permettre de maintenir un niveau de vie conforme au bien-tre de la socit prsente et future. Aux paliers infrieurs, le salaire doit tre assez lev pour attirer dans le service civil des jeunes gens et des jeunes filles qui, sans charge de famille, possdent une formation et des aptitudes telles qu'ils puissent plus tard se perfectionner et fournir un prcieux apport au service.

La parit pour le public contribuable

Le salaire ne doit pas tre sensiblement suprieur au salaire que des employeurs aviss accordent pour des services comparables dans le monde des affaires et l'industrie. Tout excdant sur la moyenne courante prend l'allure d'une subvention spciale et aucun groupe ne doit tre favoris de cette faon.

Pour comparer la rmunration prvue pour des services analogues dans la fonction publique et le secteur priv, il faut tenir compte des avantages et des dsavantages relatifs de l'emploi public et priv, dont la permanence et la continuit de l'emploi, les heures de travail et les vacances et congs de maladie.

Ce premier nonc de politique renferme plusieurs thmes qui sont revenus pendant les dcennies suivantes. Le concept le plus fondamental est celui de la parit pour l'employ et les contribuables. La notion selon laquelle la faon d'atteindre cet quilibre est d'galer le monde des affaires quant la norme de rmunration approprie pour les divers mtiers, professions et genres d'emploi est assez explicite. Le plafond de la rmunration devrait tre le salaire vers pour des services comparables par des employeurs aviss. Enfin, la comparaison doit tenir compte de toutes les formes de rmunration et non seulement des salaires.Les augmentations offertes dans le sillage du rapport dpos par Arthur Young & Company taient des paiements forfaitaires beaucoup plus importants en pourcentage aux niveaux de revenus infrieurs.

En appliquant les recommandations de politique formules dans le rapport, le gouvernement a cr deux catgories d'employs. La premire comprenait les employs nomms en vertu de la Loi sur le service civil, dont les taux de rmunration taient recommands par la Commission du Service civil. En 1922, il y avait environ 50 000 fonctionnaires rpartis en quelque 2 200 catgories aux fins de la dtermination de la rmunration. Treize mille autres employs, la plupart des hommes de mtier qualifis et des membres d'quipage de navires, taient exempts de l'application de la Loi. Ils furentventuellement dsigns  employs rmunrs au taux courant  parce qu'ils taient pays au taux en vigueur dans la localit o ils taient employs[9]. Le Conseil du Trsor tablissait les taux pour les hommes de mtier exclus en tenant compte des relevs rgionaux des salaires courants effectus par le ministre du Travail.

La Commission Beatty

la fin des annes 1920, on tait manifestement conscients de la ncessit d'amliorer la rmunration relative des employs qui seraient aujourd'hui appels  employs du savoir  dans la fonction publique. La Commission royale sur le personnel technique et scientifique, prside par E.W. Beatty, a produit un rapport en 1930. Selon ce rapport, il est vident que le principal dterminant de l'volution des salaires n'tait pas la comparabilit. Paralllement, la Commission Beatty soulignait la complexit accrue de la tche de l'administration publique ainsi qu'une  intrusion  du gouvernement dans un grand nombre de nouveaux domaines. La Commission indiquait que :

... pour ce qui est de l'chelle salariale, nous constatons que les travailleurs dans les domaines technique, scientifique et professionnel au niveau subalterne du service ne sont pas dsavantags de faon marque comparativement d'autres employs de mme niveau dans le march du travail externe. En effet, il est vident que les salaires des dbutants dans le service sont souvent un peu plus levs que ceux des dbutants dans d'autres secteurs[10]. (TRADUCTION)

Le problme a trait l'avancement dans la fonction publique comparativement au secteur priv. La Commission a aussi fait part de son inquitude devant le fait que les catgories de classification rsultant du systme Young taient devenues  inutilement encombrantes . Toutefois, lorsque la Commission a soumis son rapport, la crise conomique svissait et ses recommandations sont demeures sans suivi pendant une dcennie et demie.

Crise conomique et guerre

La principale dcision politique prise subsquemment a t l'adoption de la Loi de la dduction sur les traitements de 1932, qui rduisait les salaires de 10 % de faon gnralise. Comme les baisses de salaires dans le secteur priv ont t beaucoup plus importantes et que l'on a rtabli graduellement la baisse de 10 % des traitements des fonctionnaires, les salaires dans la fonction publique au dbut de la Deuxime Guerre mondiale taient avantageux en comparaison de ceux du secteur priv. La comparabilit semble tre intervenue seulement de faon gnrale pour produire ces rsultats.

Pendant la guerre, le pragmatisme a eu prsance encore une fois. Les augmentations de salaires taient gnralement restreintes. Pour recruter le personnel ncessaire et prvenir l'injustice flagrante, le gouvernement a eu recours des mesures telles que les indemnits de vie chre, l'avancement dans les units miliaires, les supplments lis aux responsabilits de temps de guerre et l'assouplissement du systme de classification.

Changements aprs la guerre

Aprs la Deuxime Guerre mondiale, la taille de la fonction publique a augment pour atteindre 117 000 employs en 1946. La Commission royale d'enqute sur les classifications administratives dans la fonction publique (1946), prside par W.L. Gordon, a poursuivi le travail entrepris par la Commission Beatty. La Commission Gordon a dplor qu'en raison de l'augmentation continue des responsabilits du gouvernement, il n'y avait pas suffisamment  d'hommes  de haut calibre aux niveaux suprieur et intermdiaire. Elle convenait avec la Commission Beatty que  le chevauchement des chelles salariales dans des postes successifs pour les promotions [n'est] pas conforme au maintien de l'efficacit maximale [11]. (TRADUCTION) La Commission a critiqu les rles contradictoires de la Commission du Service civil et du Conseil du Trsor en ce qui a trait la dtermination des salaires et elle tait en faveur de confier ce rle entirement ce dernier organisme.

Dans ses recommandations, la Commission Gordon a propos les principes suivants pour dterminer la rmunration au niveau suprieur de la fonction publique :

Le niveau gnral de ces chelles salariales pour le groupe administratif [nous dirions aujourd'hui la direction] et pour le groupe scientifique, technique et professionnel devrait tre tabli de sorte qu'au niveau des postes subalternes, les salaires pourraient attirer dans la fonction publique le nombre ncessaire des meilleurs candidats des universits; au niveau intermdiaire, ils reconnatraient les fonctions de plus en plus importantes assumer et tiendraient compte des responsabilits familiales croissantes que les hommes, au dbut ou au milieu de la trentaine, doivent habituellement assumer, tandis qu'au haut de l'chelle, les salaires devraient permettre aux hauts fonctionnaires d'assumer leurs fonctions sans avoir de problmes financiers. (TRADUCTION).

Suite au rapport de la Commission Gordon, on accorda des hausses certains sous-ministres et d'autres hauts fonctionnaires. De faon plus gnrale, on intgra au rgime salarial de la fonction publique l'indemnit de vie chre verse durant la guerre.

L'augmentation relativement rapide des taux de rmunration dans le secteur priv et la croissance continue de la fonction publique fdrale durant la priode d'aprs-guerre ont exerc de fortes pressions sur le niveau et la structure des taux de rmunration de la fonction publique. La tendance recourir des augmentations gnrales soulignait les lacunes du mcanisme appliqu pour rviser les taux de rmunration. En 1948, le premier ministre de l'poque, Louis St-Laurent, raffirma en ces termes les principes sur lesquels reposait la politique du gouvernement en matire de rmunration :

Depuis longtemps, la politique du gouvernement en ce qui concerne les salaires dans la fonction publique repose sur deux grands principes. Premirement, ils devraient tre suffisants pour attirer au service civil et y maintenir en poste des personnes satisfaisant aux critres et, compte tenu de tous les facteurs pertinents tels les conditions d'emploi, les salaires tablis pour chaque catgorie de travail devraient gnralement correspondre ceux que versent les bons employeurs du secteur priv pour un travail comparable. (TRADUCTION)

L'importance accrue accorde la comparabilit externe dans cette formulation relativement succincte soulignait la ncessit d'une meilleure information au sujet des niveaux et des pratiques de rmunration dans le secteur priv. En 1957, inspir par la British Royal Commission on the Civil Service (1955), le gouvernement a cr le Bureau de recherche sur les traitements. La mission du Bureau tait  de fournir de l'information objective sur la rmunration et les conditions de travail au gouvernement, dans le secteur des entreprises et dans le secteur industriel et de runir et d'analyser des donnes factuelles sur les tendances en matire d'emploi en dehors de la fonction publique . Ce mandat reprsentait une importante innovation au moins deux gards : premirement, il indiquait l'engagement de fournir des preuves empiriques pour dterminer les salaires; deuximement, sa gouvernance prvoyait la participation active des associations d'employs l'tablissement des priorits du Bureau.

En 1958, le premier ministre Diefenbaker a fait la dclaration suivante sur la politique de rmunration dans la fonction publique :

Tout d'abord, les salaires doivent tre assez levs pour rpondre l'objectif qui leur est propre : attirer et conserver dans le service du gouvernement ceux et celles qui possdent les aptitudes requises. En second lieu, ils doivent tre quitables, et pour les fonctionnaires et pour ceux qui ne sont pas au service du gouvernement, autrement dit, les contribuables; la rmunration que nous accordons pour tel ou tel genre d'emploi doit donc se comparer au salaire que versent les employeurs de l'entreprise prive pour un travail analogue, compte tenu des autres conditions d'emploi qui doivent entrer en ligne de compte si l'on veut tablir une juste comparaison.

Il est intressant de noter les changements de terminologie passant  d'employeurs aviss  (Arthur Young & Company, 1919)  bons employeurs  (Louis St-Laurent, 1948) simplement  employeurs de l'entreprise prive  (John Diefenbaker, 1957). Nous pouvons seulement mettre l'hypothse que cet assouplissement apparent au fil des ans de la description des employeurs comparables adquats du secteur priv reprsente un recul conscient de perspective.

En conformit avec cet nonc de politique, la nouvelle Loi sur le service civil (1961) renfermait dans le paragraphe 10(2) la premire description lgislative de la politique sur la rmunration :

En faisant des recommandations sur la rmunration, la Commission doit considrer les exigences du service civil et tenir compte galement des salaires et autres modalits et conditions d'emploi qui rgnent au Canada pour un travail similaire l'extrieur du service civil, de mme que du rapport qui existe entre les fonctions des diverses catgories dans le service civil et de toutes autres questions qu'elle estime tre dans l'intrt public.

Par consquent, au dbut des annes 1960, la comparabilit de la rmunration de la fonction publique avec celle du march du travail externe tait devenue plus prsente dans les noncs de politique, mais non particulirement essentielle la dtermination relle des salaires et des avantages sociaux.

La Commission Glassco

Aujourd'hui, plus de 40 ans aprs sa publication, le chapitre portant sur la  Gestion du personnel  du Rapport de la Commission royale d'enqute sur l'organisation du gouvernement (Glassco)[12] traite d'un grand nombre de questions auxquelles la fonction publique est encore confronte. Dans les domaines particuliers de la rmunration de la fonction publique et de sa comparabilit l'conomie gnrale, la Commission Glassco offre un bon aperu de la politique et de la pratique.

partir du travail accompli par le nouveau Bureau de recherche sur les traitements, la Commission Glassco a valu comment les salaires et les avantages sociaux de la fonction publique taient relis ceux des emplois comparables dans le secteur priv. Parmi les observations gnrales de la Commission au sujet de la comparabilit, mentionnons les points suivants :

Dans l'ensemble, les chelles de salaires pour les postes infrieurs de l'administration sont gales ou mme suprieures celles des emplois correspondants dans l'industrie prive. Les chelles de salaires pour les emplois suprieurs ces niveaux accusent certaines diffrences, surtout dans les hauts postes administratifs ou professionnels o le gouvernement est nettement dsavantag, au point de vue financier, par rapport l'industrie prive.

Dpourvu de la souplesse requise pour adapter les traitements aux niveaux des salaires qui ont cours dans les diverses rgions, le service public applique souvent des chelles de salaires suprieures ces niveaux dans certains centres, infrieures dans certains autres.

D'une faon gnrale, les rgimes de prvoyance en vigueur dans la fonction publique sont plus favorables aux employs que ceux de la plupart des industries prives... certains employeurs importants offrent maintenant un rgime de prvoyance qui vaut presque celui du service du gouvernement, et quelques-uns offrent mme des avantages plus attrayants que la fonction publique... le rgime des pensions constitue le principal attrait des programmes de la fonction publique... les programmes d'avantages offerts aux employs du gouvernement sont si compliqus que nombre de fonctionnaires et de candidats ventuels n'en reconnaissent pas la valeur[13].

Tenant compte de cette vision largie de la situation relative de la rmunration de la fonction publique dans l'conomie canadienne de l'poque, la Commission a port un œil critique sur les diffrentes dclarations de politique faites l'poque. son avis :

On n'a pas encore tabli, jusqu'ici, l'ensemble des principes rgissant la rmunration des fonctionnaires. Les dclarations qu'on a formules dans le pass, parce qu'elles taient trop gnrales, n'ont eu qu'une utilit trs restreinte dans la pratique... ce n'est que ces dernires annes qu'on a accord une grande attention aux forces du march pour la fixation des traitements des fonctionnaires[14].

La directive de la Commission tait la suivante :

Ce programme devrait tendre vers trois objectifs prcis : aider remplir les cadres du service par un personnel comptent, en y attirant les candidats qui font l'affaire et en retenant les employs comptents; rmunrer quitablement les serviteurs du gouvernement; raliser les deux objectifs prcdents des frais le moins lev possible pour le contribuable[15].

On pourrait croire que cette formulation n'est pas moins gnralise que les noncs des principes de la rmunration que la Commission a elle-mme critiqus. En fait, la Commission a analys divers termes cls tels que  taux du march  ou  taux rgnants . Elle a soulign, par exemple, la ncessit de prciser que les enqutes sur les salaires ne devraient pas se limiter aux  meilleurs employeurs , mais devraient inclure  un groupe reprsentatif d'employeurs qui le service public dispute des candidats [16].

La Commission a aussi soulign l'importance d'assurer un traitement quitable aux travailleurs fdraux (par exemple, les mtorologues) pour lesquels il n'y a aucun quivalent direct sur le march du travail externe. Elle a fait une critique svre du systme de classification actuel comme tant un obstacle une rmunration quitable[17] et a conclu que  le rgime actuel de rmunration est essentiellement ngatif  puisqu'il ne prvoit pas  la reconnaissance formelle du rendement suprieur [18].

En gnral, le rapport de la Commission Glassco a marqu un tournant entre une fonction publique traditionnelle enracine dans les rgles et la procdure et une nouvelle fonction publique accordant un rle plus important la dlgation des pouvoirs la direction et la reddition de comptes pour les dcisions prises en fonction des conditions locales. Dans le domaine de la rmunration et de la comparabilit, la Commission a offert l'valuation la plus complte de la situation relative de la fonction publique cette poque et peut-tre depuis. Ses commentaires sur les principes rgissant la rmunration et leur interprtation taient percutants et suggraient comment en amliorer la clart et l'application.

Mais ce rapport est paru une poque o le paternalisme de l'employeur perdait du terrain la faveur d'une plus grande acceptation sociale d'une approche davantage axe sur la collaboration dans l'tablissement des salaires. Presque immdiatement aprs la publication du rapport, le gouvernement minoritaire de Lester Pearson a dcid de transfrer la dtermination des salaires dans la fonction publique au domaine de la ngociation collective.

Politique de rmunration de la fonction publique et comparabilit durant les premires annes de la ngociation collective

Comit prparatoire la ngociation collective

En 1965, le Comit prparatoire des ngociations collectives dans la fonction publique, prsid par A.D.P. Heeney, a publi un rapport[19]. Afin de prparer officiellement le terrain pour la ngociation collective, il fallait rgler deux questions fondamentales. Premirement, comment serait structur l'effectif de la fonction publique pour la ngociation collective? Deuximement, quels rouages et rglements seraient mis en place pour encadrer le nouveau systme?

Pour ce qui est de la premire question, le Comit prparatoire a indiqu que  le systme de classification et d'chelles de salaires, tant pour les fonctionnaires civils que pour les employs taux courants, n'a pas subi de rvision complte depuis 1919 . Le Comit a reconnu (comme la Commission Glassco avant lui) qu'il y avait  absence d'une ligne de dmarcation bien claire entre les deux systmes  et que les employs faisant partie des deux catgories accomplissaient le mme genre de travail. Il a donc recommand que les deux catgories d'employs soient fusionnes sous un seul systme. Pour cela, le Comit a propos une simplification radicale de la classification des postes, tel qu'illustr la figure 1001. Les 700 catgories et 1 700 niveaux applicables aux 138 000 travailleurs employs en vertu de la Loi sur le service civil ont t remplacs par une structure deux paliers. Le palier de la  catgorie professionnelle serait une vaste division horizontale de la fonction publique utile aux fins de la planification et de l'laboration de la politique de personnel. Le deuxime palier, celui du  groupe professionnel  serait une sous-division servant d'assise au processus de dtermination de la rmunration.

Figure 1001
Une nouvelle structure pour la fonction publique avec l'adoption de la ngociation collective

Afficher l'image pleine grandeur

Une nouvelle structure pour la fonction publique avec l'adoption de la ngociation collective

On soulignait la capacit d'tablir autant que possible une comparaison des tches celles du march du travail externe.

Pour ce qui est de la deuxime question, deux observations mritent une attention particulire. Dans l'ensemble, le Comit prparatoire a conclu que  le rgime de ngociations collectives et d'arbitrage de la fonction publique du Canada doit autant que possible avoir pour point de dpart les principes et coutumes qui rgissent les rapports entre employeurs et employs dans l'ensemble de la collectivit canadienne . Le Comit a indiqu clairement que le gouvernement devrait accepter la restriction  au droit historique de la Couronne de dterminer unilatralement les conditions d'emploi de ses fonctionnaires  inhrent l'acceptation d'un rgime de ngociation collective et d'arbitrage. Nanmoins, le Comit a propos que le mcanisme de  rglement des diffrends par un tiers  soit un tribunal d'arbitrage permanent dirig par un prsident permanent. On envisageait que les membres seraient  des hommes et des femmes qui jouissent d'une certaine rputation travers le pays  et qu'il serait  rare que leur rle quasi judiciaire soit entach d'troitesse ou d'esprit de parti .

Le Comit prparatoire a galement mentionn l'quilibre maintenir entre la comparabilit externe et la parit interne, qui est essentiel pour assurer une juste dtermination des salaires:

Les exigences du march du travail et du maintien d'une relativit interne ne peuvent que difficilement se concilier dans un plan de classification. Pour rpondre aux pressions du march, il faut une structure flexible compose d'un grand nombre de parties dont chacune peut se mouvoir indpendamment. D'autre part, les exigences de la relativit interne imposent une structure rigide et unifie dans laquelle chaque emploi peut tre class en un rapport invariable avec tous les autres. On ne saurait obtenir les meilleurs rsultats possibles si l'on ne peut tablir un quilibre raisonnable entre ces deux extrmes.

Selon le Comit, le march est le plus appropri en priode de changement et de dveloppement conomiques, comme celle qui a prvalu au Canada depuis la Deuxime Guerre mondiale. Un systme trop rigide conviendra mal pour recruter et maintenir en poste un personnel  comptent , notamment dans les emplois  hautement spcialiss .

Le Comit s'est aussi fait un devoir d'exprimer le point de vue selon lequel  le nouveau systme devrait offrir de forts stimulants au maximum de rendement , y compris l'application de ces pratiques au-del de la  catgorie des hauts fonctionnaires .

Le Comit s'est dit convaincu que, dans de nombreux secteurs de la fonction publique, une grve serait injustifiable et un lock-out impensable. Bien qu'il ait dcid de ne pas recommander l'interdiction des grves, le Comit s'attendait clairement ce que l'arbitrage soit le moyen habituel de rsoudre les diffrends.

Influenc par la grve des travailleurs des postes en 1965 et sans doute par sa situation minoritaire au Parlement, le gouvernement Pearson a dcid  de tenir compte du point de vue de ceux et celles qui s'opposaient l'arbitrage en principe  (TRADUCTION) en offrant l'option de la conciliation assortie du droit de grve dans la loi.

La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

Un cadre lgislatif pour la ngociation collective dans la fonction publique fdrale a t promulgu en vue d'tre mise en œuvre compter de 1967. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) tablissait les rgles pour l'accrditation syndicale, le rglement des diffrends et la rsolution des griefs. La Loi incorporait l'essentiel des recommandations du Comit. La Loi sur l'administration financire confrait au Conseil du Trsor la responsabilit d'employeur pour la majeure partie de la fonction publique, y compris les ngociations portant sur les conditions d'emploi des travailleurs syndiqus ainsi que l'autorisation d'tablir un rgime de classification selon les paramtres proposs par le Comit prparatoire.

La LRTFP ne renfermait pas un nonc direct de la philosophie du gouvernement fdral en matire de rmunration. Toutefois, les points que le tribunal d'arbitrage doit prendre en considration au moment de rendre une dcision arbitrale (article 68) rvlaient indirectement les buts pertinents de la politique. Puisque l'on s'attendait ce que l'arbitrage soit le moyen habituellement employ pour rgler les diffrends, ces considrations prenaient encore plus d'importance :

Dans la conduite de ses audiences et dans ses dcisions au sujet d'un diffrend, le conseil d'arbitrage prend en considration les facteurs suivants :

  1. les besoins de la fonction publique en personnel qualifi;
  2. les conditions d'emploi dans des postes analogues hors de la fonction publique, notamment les diffrences d'ordre gographique, industriel et autre qu'il peut juger pertinentes;
  3. la ncessit de maintenir des rapports convenables, quant aux conditions d'emploi, entre les divers chelons au sein d'une mme profession et entre les diverses professions au sein de la fonction publique;
  4. la ncessit d'tablir des conditions d'emploi justes et raisonnables, compte tenu des qualits requises, du travail accompli, de la responsabilit assume et de la nature des services rendus;
  5. tout autre facteur qui, son avis, est pertinent.

Premires tapes

La ngociation collective a d'abord t en vigueur de 1967 1975, les deux parties apprenant comment composer avec le nouveau systme. L'arbitrage tait l'option privilgie pour la plupart des diffrends. Au cours de la premire anne d'application (1967-1968), 26 des 30 diffrends ont fait l'objet d'un arbitrage, bien que le nombre d'employs viss par des processus de conciliation ait t plus lev que le nombre d'employs dont l'agent de ngociation a opt pour l'arbitrage.

Pendant ces huit annes, on ignore dans quelle mesure la comparabilit avec les niveaux de salaires externes a incit les arbitres rendre des dcisions arbitrales ou les ngociateurs conclure des rglements par voie de conciliation. Selon l'tude de Finkelman et Goldenberg, aucune dcision du Tribunal ou de la Commission n'a mentionn la pondration relative accorder chacun des facteurs (que les conseils d'arbitrage devraient prendre en considration) numrs l'article 68 de la LRTFP.

Les priodes du contrle de l'inflation et de l'aprs-contrle

En 1975, la Loi anti-inflation a impos des restrictions aux augmentations salariales dans l'ensemble de l'conomie canadienne, y compris la fonction publique fdrale, qui se sont appliques jusqu'en 1978. Durant cette priode, l'arbitrage dans la fonction publique a clairement t appliqu dans le cadre d'un rgime plus vaste de dtermination des salaires au Canada, imposant en fait une forme de comparabilit dans l'tablissement des niveaux de salaires[20].

Mesures postrieures au contrle de l'inflation – le Programme de coopration

En mai 1977, la fin de la priode des mesures de contrle de l'inflation, le gouvernement a publi un document intitul Programme de coopration – Un document d'tude portant sur les questions du dcontrle et de l'aprs-contrle. Le contexte tait domin par l'opinion bien arrte selon laquelle l'inflation reprsentait une grave menace pour le bien-tre conomique et qu'on ne pouvait permettre qu'elle augmente hors de contrle. cet gard, le document souligne que :

Les administrations publiques ont d'importantes responsabilits titre d'employeur. Elles doivent fixer une politique de rmunration qui soit quitable tant pour les fonctionnaires que pour les travailleurs du pays. Sans contribuer aux tensions inflationnistes, elles doivent tre justes envers leurs employs, en particulier ceux qui gagent le moins[21].

Dans le chapitre 8 du document d'tude, entirement consacr la rmunration dans le secteur public, le gouvernement caractrisait le contexte comme suit :

Mme quand les deux secteurs reprsentent des postes identiques et que le principe de la comparabilit a t adopt, son application laisse souvent dsirer... Aussi la politique de rmunration dans le secteur public tend-elle tre influence la fois par le principe de comparabilit et par d'autres lments, dont le maintien des carts au sein de la fonction publique, les contraintes budgtaires et les objectifs sociaux caractre gnral.

Cette exigence lgitime, combine l'absence d'un  plancher  ou d'une rmunration approprie fixe par les rgles du march, oblige parfois les pouvoirs publics accorder des hausses peu justifies.

Analysant la priode postrieure aux mesures de contrle, le document ritre le principe de la parit qui existe depuis longtemps pour les employs et les contribuables, et celui de la comparabilit raisonnable avec le secteur priv et de la protection des droits des fonctionnaires en vue d'une ngociation collective responsable. Par la suite, le document ouvre de nouvelles pistes en insistant sur la  rmunration globale  (la valeur combine de l'ensemble des salaires et des avantages offerts aux employs) comme lment de base de la comparabilit avec le march du travail externe, de la faon suivante :

Le gouvernement se propose, pour rmunrer les fonctionnaires fdraux, d'adopter le principe de comparabilit moyenne de la rmunration globale avec un chantillon reprsentatif des employeurs du secteur priv. Cette mthode sera applique de manire que la rmunration des fonctionnaires fdraux continue de suivre celle du secteur priv.

Cela ne veut pas dire que l'administration fdrale se prive du droit de montrer l'exemple dans certains cas. En fait, le gouvernement gardera un rle de chef de file quand des considrations sociales le justifient, par exemple dans des domaines comme les conditions de travail, les relations de travail et les avantages non montaires. Cela signifie, toutefois, que les dispositions dcoulant des initiatives prises dans ces domaines seront explicitement considres comme faisant partie de la rmunration globale des fonctionnaires fdraux[22].

Le document de discussion reconnaissait qu'il faudrait laborer une mthode d'analyse afin de dterminer la rmunration globale et la comparabilit. Il mettait galement l'hypothse qu'il serait difficile d'apporter graduellement les rajustements subsquents, la hausse ou la baisse, afin de mettre en œuvre la comparabilit. Enfin, le document reconnaissait qu'il y aurait des inquitudes quant la mesure dans laquelle les ngociations collectives demeureraient significatives devant la rigueur requise par une politique de rmunration globale. En rponse, le document affirmait que  celles-ci continueront de jouer un rle clef dans la fixation des conditions d'emploi, le dosage des diffrents lments de la rmunration globale et la solution des problmes voqus prcdemment ou des autres difficults susceptibles de se prsenter .

Efforts dploys au cours de la priode de l'aprs contrle pour appliquer la comparabilit de la rmunration globale

En vue d'appliquer cette directive, le gouvernement a entrepris trois tches :

  • premirement, laborer les concepts et la mthodologie ncessaires pour appliquer la comparabilit de la rmunration totale du point de vue de l'employeur;
  • deuximement, adopter une loi obligeant les arbitres appliquer ce principe;
  • troisimement, faire en sorte que le Bureau de recherche sur les traitements recueille et publie les donnes ncessaires pour soutenir l'analyse.

Bien que les progrs en vue de la dfinition du concept de la rmunration globale aient t importants, les deux autres tches, en partie du moins, n'ont pas abouti rendant la nouvelle approche essentiellement impraticable.

Cinq concepts fondamentaux sous-tendaient la notion de la comparabilit de la rmunration totale :

  1. Le gouvernement fdral, titre d'employeur, ne donnerait pas le ton, c'est--dire qu'il ne prendrait pas les devants sur le secteur priv pour ce qui est de la valeur totale de l'ensemble des lments de la rmunration pour un travail comparable.
  2. La scurit d'emploi ferait partie de l'valuation; des taux rgionaux seraient adopts  au besoin .
  3. La rmunration des emplois au bas de l'chelle des salaires serait tablie un niveau suprieur la comparabilit  en tant qu'instrument de politique sociale .
  4. Tout rattrapage serait tal sur une priode de deux  trois ans.
  5. On veillerait   maintenir des relativits appropries au sein des groupes et entre ceux-ci , et la  contribution et au rendement relatifs de chaque employ. [23]

Du point de vue analytique, il tait urgent de dterminer prcisment les lments inclure dans les comparaisons globales. Aprs avoir analys plus d'une centaine d'lments possibles, dont des lments intrigants tels que l'indemnit de canotage et l'indemnit de cheval, les reprsentants du Conseil du Trsor ont conclu que 12 lments reprsentaient au moins 95 p.100 de la rmunration globale pour la fonction publique et les employeurs canadiens en gnral. Voici ces 12 lments :

Conditions de travail, rmunration supplmentaire et congs

  • le temps supplmentaire (et tout autre supplment de rmunration)
  • l'indemnit de cessation d'emploi
  • les heures de travail
  • les congs annuels
  • les congs de maladie
  • les congs fris
  • les priodes de repos.

Avantages sociaux

  • l'assurance invalidit
  • la pension de retraite
  • la prestation supplmentaire de dcs (assurance-vie)
  • la part de l'employeur des primes d'assurance-maladie provinciales
  • la part de l'employeur des primes d'assurance-maladie supplmentaires.

On a exclu explicitement des lments tels que le cot de la formation et du perfectionnement professionnel, qui taient perus comme un investissement de la direction en vue de l'amlioration du rendement et de la productivit; le remboursement des frais de voyages et des dpenses engages pour remplir les fonctions de l'employ; les programmes sociaux prvus par la loi tels que l'assurance-emploi et l'indemnisation des accidents du travail; et le cot de l'administration des lments de la rmunration.

On a port une attention particulire au calcul de la valeur de la scurit d'emploi, qui tait perue comme un avantage important de l'emploi dans la fonction publique. Sur la recommandation d'un consultant, une dfinition en deux volets a t retenue : la probabilit de la perte d'emploi et les pertes montaires prvisibles en raison d'une mise en disponibilit. Il a alors t propos que la valeur de la scurit d'emploi se traduise par une prime hypothtique qui serait verse en guise de protection contre les pertes montaires ventuelles s'il y avait cessation d'emploi. Cette prime pourrait ensuite tre incluse dans le calcul de la rmunration globale.

Le gouvernement a dpos le projet de loi C-28[24] en mars 1978, lequel proposait notamment des modifications la LRTFP afin de complter ce travail thorique. Le projet de loi dfinissait largement la rmunration en ces termes :

  • La rmunration globale dsigne, l'gard de la dure du travail, le total du salaire et des quivalents montaires des indemnits, des avantages sociaux et des autres conditions de travail relies la rmunration.

Le projet de loi comprenait galement de nouveaux paragraphes l'article 68 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique pour obliger les arbitres fonder leurs dcisions  sur une comparaison de la rmunration globale pour des fonctions ou un travail semblable . Diverses comparaisons taient aussi exiges, d'abord avec des entits prives but lucratif, puis avec d'autres entits hors de la fonction publique ou, en dernier recours, avec la fonction publique. Les arbitres auraient t tenus de justifier leurs dcisions. Le Bureau de recherche sur les traitements aurait aussi eu le mandat lgislatif d'appuyer le processus. Toutefois, en raison de l'opposition des syndicats, le projet de loi C-28 n'a pas procd au-del de la premire lecture.

Les syndicats se sont fortement opposs au plan visant utiliser le Bureau de recherche sur les traitements titre d'organisme charg de produire les donnes qualitatives ncessaires pour calculer la comparabilit de la rmunration totale. Devant la position adopte par les syndicats, il semble que la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) et le Bureau de recherche sur les traitements (qui faisait partie de la CRTFP) n'aient pas voulu envisager la rmunration globale ou partager de nouvelles donnes dont l'employeur aurait eu besoin pour faire ses propres calculs.

Globalement, le Conseil du Trsor s'est retrouv dans une situation difficile en tentant de mettre en œuvre la politique destine utiliser la comparabilit de la rmunration totale comme dmarche fondamentale pour ngocier les salaires et les avantages sociaux au cours de la priode subsquente aux mesures de contrle la fin des annes 1970 et au dbut des annes 1980. Les reprsentants du Conseil du Trsor doutaient que cette dmarche soit raliste tant donn les  considrations pratiques et les ralits de la ngociation collective et le processus de rglement des diffrends  pour modifier considrablement les rglements actuels en vue d'augmenter ou de rduire les salaires de certains groupes en raison des rsultats de la comparabilit de la rmunration totale :

C'est ce qui ressort de dix annes d'exprience dans le domaine de la ngociation collective et du rglement des diffrents dans la fonction publique. Il n'y a jamais eu de rglement ou de dcision arbitrale qui n'ait pas entran de hausse des taux de rmunration, peu importe la situation au niveau de la comparabilit. Sauf pour de trs rares exceptions, la plupart des augmentations ont appliqu le  taux courant . Les propositions de l'employeur en vue d'accorder des augmentations sous forme de paiements forfaitaires et d'viter des augmentations de taux juges excessives n'ont jamais t acceptes par les syndicats ou les commissions d'arbitrage.[25] (TRADUCTION)

tant donn que le gouvernement n'a pas russi obtenir la collaboration des syndicats pour mettre en œuvre l'approche de la comparabilit de la rmunration totale ou se doter des outils lgislatifs pour l'appliquer directement, cet tat de choses a persist dans la ralit pratique de la dtermination des salaires.

Il faut noter cependant que mme si la comparabilit de la rmunration totale n'a gure progress dans les faits, les donnes recueillies par le Bureau de recherche sur les traitements au sujet des comparaisons de salaires de certaines professions bases sur l'appariement des postes ont jou un rle cl pendant les ngociations collectives.

Restrictions budgtaires et volution de la comparabilit

Au cours des 10  15 annes qui ont suivi la mise en place de la Commission de lutte contre l'inflation la fin des annes 1970, les efforts visant limiter l'inflation se sont poursuivis et l'on a acquis la conviction qu'il fallait rduire les dpenses de l'tat. En 1981, comme dans les premires annes de la ngociation collective, 75 units de ngociation ont choisi l'arbitrage et 47 units la conciliation, mais les groupes qui ont opt pour la conciliation reprsentaient un plus grand nombre de fonctionnaires.

La Loi sur les restrictions salariales du secteur public adopte en 1982 limitait les hausses dans la fonction publique fdrale 6 et 5 %, respectivement, pour les deux annes suivantes.

Entre 1991 1996, la Loi sur l'indemnisation des agents de l'tat et les lois d'excution du budget adoptes successivement ont impos un gel des salaires pendant cinq ans avec une augmentation de 3 % pour la dernire anne. Ces interventions lgislatives ne visaient pas principalement assurer la comparabilit avec la rmunration dans le secteur public, mais des objectifs macroconomiques plus vastes.

Durant toute cette priode, le Conseil du Trsor a continu d'approfondir sa comprhension de la comparabilit de la rmunration totale et amliorer ses techniques d'analyse pour appliquer le concept. En septembre 1992, Wyatt Consultants a fait rapport au Secrtariat du Conseil du Trsor sur la faon de poursuivre l'laboration de la mthodologie de comparaison de la rmunration globale. Parmi les recommandations, mentionnons l'valuation actuarielle de tous les lments de la rmunration, la comparaison de la rmunration d'un employ au cours de sa carrire professionnelle, l'amlioration du modle permettant de calculer la valeur de la scurit d'emploi (en faisant une distinction, par exemple, entre la mesure universelle et  diffrentielle  de l'aversion pour le risque), l'amlioration de la reprsentativit des groupes comparateurs du secteur priv et l'application de l'analyse aux taux de rmunration rgionaux[26].

Tentative d'application de la comparabilit de la rmunration totale dans la pratique

Pendant les annes 1980 et au dbut des annes 1990, le Secrtariat du Conseil du Trsor a insist sur l'application des concepts de la comparabilit de la rmunration totale pour la dtermination des salaires qu'il contrlait. Ainsi, on a mis en place, sur plusieurs annes, un systme complexe de comparaison des professions militaires des groupes analogues dans la fonction publique. Dans la pratique, les rsultats de cette analyse n'ont pas t appliqus de manire cohrente au fil des ans pour tablir le niveau des hausses de salaires, engendrant un climat de frustration et de malentendu entre le Secrtariat du Conseil du Trsor et les Forces canadiennes quant l'utilit relle de faire des comparaisons de la rmunration globale.

Les cadres de direction et les membres en uniforme de la Gendarmerie royale du Canada reprsentent deux cas d'application gnralement efficace de la mthode de comparaison de la rmunration globale. Aprs un faux dpart dans les annes 1980, la comparaison de la rmunration globale avec huit autres services de police importants au Canada a dbut en 1993 et jou un rle indispensable dans la dtermination des hausses salariales des membres rguliers de la GRC. l'heure actuelle, Hay Associates fournit des comparaisons de la rmunration globale pour les postes de cadres de direction, de sous-ministres et les autres personnes nommes par le gouverneur en conseil. Cette recherche a servi de fondement analytique aux recommandations sur la rmunration de ces groupes du Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction, prsid successivement par Lawrence Strong et Carol Stephenson.

Non application de la comparabilit de la rmunration totale dans le contexte de la ngociation collective

Toutefois, l'incidence de la politique de comparabilit de la rmunration totale sur les rsultats rels de la ngociation collective ou des commissions d'arbitrage a t, dans le meilleur des cas, contextuelle. Un document de discussion sur la comparabilit de la rmunration paru en 1987 faisait observer ce qui suit :

Bien que la politique ait vis ce que la disparit montaire... entre la fonction publique et les lments externes serve de fondement et de justification pour largir les mandats de ngociation collective, ce n'est pas ce qui s'est produit dans les faits. l'exception de la comparabilit des salaires, les valeurs de la rmunration globale sont indiques l'interne, mais rarement sinon jamais utilises pour largir les mandats la table de ngociation ou dans les procdures impliquant des tiers.

Un grand nombre d'lments de la rmunration globale ne font pas l'objet d'une ngociation collective puisqu'ils sont dtermins par voie de lgislation, au Conseil national mixte ou par d'autres moyens ou forums.

Il y a certains problmes inhrents la  mthode d'valuation  choisie pour appliquer la politique de rmunration nonce. Les principaux dsavantages mentionns sont sa complexit au niveau conceptuel et mthodologique et la possibilit d'attribuer des valeurs artificielles des lments de la rmunration. Une mthodologie aussi complexe, le nombre d'hypothses nonces et les valeurs artificielles ne favorisent pas la dimension concrte de la ngociation collective[27]. (TRADUCTION)

La dissonance cognitive apparente entre les amliorations toujours plus subtiles de la mthodologie et la reconnaissance de son utilit limite pour dterminer la rmunration en pratique nous incitent demander pourquoi les travaux sur la comparabilit de la rmunration totale se sont poursuivis. Essentiellement, il semble que la politique exprimait les intentions du gouvernement l'gard de sa politique; par consquent, les fonctionnaires ont poursuivi leurs efforts d'laboration et d'application. Mais ces intentions n'ont pas t appuyes par des modifications aux mcanismes officiels servant tablir les niveaux de rmunration ou la volont de concrtiser l'ide mise de l'avant. Par exemple, l'tude de 1992 de Wyatt Consultants tait doublement ironique puisqu'elle prsentait non seulement des ides que personne ne savait comment appliquer, mais la fonction publique en tait alors la deuxime anne de ce qui allait devenir six annes de contrle des salaires dont cinq de gel salarial.

Parit salariale et relativit interne

Un deuxime exemple de la discordance de la politique de la fin des annes 1970 aux annes 1990 est le concept de la parit salariale. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP) adopte en 1978exigeait que les employeurs relevant de la comptence fdrale en matire de travail (y compris la fonction publique) assurent   travail de valeur gale, salaire gal . Cela a engendr un clivage au niveau des politiques entre, d'un ct, l'engagement gnral du gouvernement l'gard de la rmunration fonde sur la comparabilit avec un chantillon reprsentatif d'employeurs du secteur priv et, de l'autre, la priorit au principe  du salaire gal pour un travail de valeur gale  en faveur de la relativit interne entre les postes.

Dans une large mesure, la rflexion politique sur la comparabilit et la parit salariale semble avoir suivi une volution diffrente. Les divers documents sur la comparabilit ont consacr relativement trs peu d'attention aux exigences de la LCDP. Ainsi, les Notes sur la rmunration de la Direction des relations de travail du Conseil du Trsor, publies en mars 1984, consacraient au plus deux pages sur 55 cette question. La dichotomie entre les deux points de vue a t reconnue comme suit :

La dtermination de la rmunration dans la Fonction publique en fonction du march peut tre influence par... la Loi sur les droits de la personne, qui reconnat la parit salariale pour des fonctions juges quivalentes, quelles que soient les conditions du march[28].

Un document plus fouill publi par le Secrtariat du Conseil du Trsor en 1992 et intitul Compensation Determination for Represented Employees: Future Directions, prsentait des observations similaires :

En gnral,... les relativits internes constituent le principal lment considrer pour tablir la rmunration en vertu de la LCDP. Cette approche contraste nettement avec la LRTFP, selon laquelle le concept de relativit interne est l'un parmi plusieurs facteurs considrer pour dterminer la rmunration. [29] (TRADUCTION)

Alors que, dans les faits, le gouvernement a rgl les plaintes en matire de parit salariale hors de la ngociation collective, dans certain cas les deux concepts se sont trouvs runis. En 1998, un ajustement spcial de rmunration (ASR) a t inclus dans les conventions collectives de divers groupes composs majoritairement de femmes ayant particip la plainte sur la parit salariale dpose par l'Alliance de la fonction publique du Canada. Bien que le Secrtariat du Conseil du Trsor ait vit de lier les versements d'ASR la parit salariale, ceux-ci taient en fait inclus dans le rglement qui a suivi. En gnral, les deux concepts de la comparabilit externe et  d'un salaire gal pour un travail de valeur gale  l'interne ont coexist plutt que d'tre harmoniss.

Capacit rduite

Au dbut et au milieu des annes 1990, la politique applique dans le cadre de l'Examen des programmes visait rduire la taille de la fonction publique et limiter les salaires et les avantages sociaux dans le cadre de l'engagement du gouvernement d'liminer le dficit fdral et de reprendre le contrle des finances du pays. Le Secrtariat du Conseil du Trsor a rduit considrablement sa capacit dans le secteur de la dtermination des salaires et de la ngociation collective.

Le gouvernement a dcid d'abolir le Bureau de recherche sur les traitements (BRT) dans le cadre d'un programme plus vaste d'abolition d'organismes intgr au Budget de 1992. Pendant ses 35 annes d'existence, le Bureau a acquis une expertise considrable et une grande crdibilit dans de nombreux milieux. Cependant, il semblerait que la direction estimait que les chantillons du BRT n'taient pas assez reprsentatifs des employeurs canadiens parce qu'ils provenaient uniquement de grands tablissements syndiqus.

Tout comme la cration du BRT en 1957 a t un pas en avant pour renforcer la base empirique servant dterminer la comparabilit, son abolition a mis un terme la possibilit de recueillir des donnes dtailles partir desquelles valuer la comparabilit. Il se peut que le BRT ait perdu sa raison d'tre, du moins court terme, du fait que le gouvernement s'apprtait l'poque imposer un gel des salaires.

Comparabilit la reprise de la ngociation collective

Lorsque la ngociation collective a repris en 1997[30], les syndicats et le Conseil du Trsor ont commenc ce qui s'est avr tre la ngociation salariale en fonction des tendances. Cette dmarche refltait sans nul doute la capacit rduite de ngociation des deux parties aprs des annes sans ngociation collective. Par la suite, les rglements ont t de plus en plus diffrents entre les groupes, mais la comparabilit externe n'tait que l'un des facteurs servant faonner les ententes.

Indemnits provisoires

Le principal exemple de l'influence de la comparabilit sur les salaires a t l'adoption, en 1997, des indemnits de recrutement et de maintien en poste (gnralement appeles indemnits provisoires) pour le groupe des Systmes d'ordinateurs (CS). Au cours des annes suivantes, ces indemnits ont t appliques une douzaine d'autres groupes au moins. La dcision d'tablir ces indemnits tait fonde sur des donnes concernant la rmunration verse par des employeurs concurrentiels dans des circonstances o il tait vident que le gouvernement fdral avait de la difficult recruter ou maintenir en poste un personnel suffisant dans certaines professions en forte demande.

Deux considrations ont dict le recours l'indemnit provisoire des fins de comparabilit. Premirement, on a voulu rduire le risque de pressions accrues en faveur de la parit salariale en respectant les exceptions au  travail de valeur gale, salaire gal  prvues par l'Ordonnance de 1986 sur la parit salariale, notamment l'article 16 (h) :  la pnurie de main-d'œuvre dans une catgorie d'emploi particulire au sein de l'tablissement de l'employeur . Deuximement, on a voulu viter que les hausses de salaires ne deviennent permanentes puisque les pressions du march du travail l'origine des problmes de recrutement et de maintien en poste pouvaient tre temporaires.

tudes conjointes

Autres manifestations de la comparabilit externe, les diverses tudes conjointes menes la demande du Conseil du Trsor, de l'agent ngociateur intress et, souvent, du principal ministre employeur pour connatre la rmunration verse par les autres employeurs canadiens certains groupes tels que les Services correctionnels (CX), le Service extrieur (FS), la Navigation arienne (AO) et les Services de l'exploitation (SV). Du point de vue de l'employeur, ces tudes manquaient gnralement d'objectivit et d'quilibre et, par consquent, elles n'ont pas t habituellement acceptes comme lment de base des ngociations.

Capacit de recherche

Dans une perspective plus vaste, l'employeur et les syndicats ont commenc conjointement, en 2002, reconstituer la capacit fournie par le Bureau de recherche sur les traitements de 1957 1992. Statistique Canada a entrepris le travail d'laboration et des tudes pilotes pour certains postes, sous la direction du Comit consultatif mixte sur la rmunration du Conseil national mixte. La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adopte par le Parlement en novembre 2003, prvoyait la mise en place d'une capacit permanente de recherche sur les traitements intgre la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique.

La parit salariale

En 1999, la plainte de longue date en matire de parit salariale dpose par l'Alliance de la fonction publique du Canada l'gard des diffrents groupes de commis, de secrtaires et d'enseignants composs majoritairement de femmes a t rgle. Bien que l'entente ait servi rgler un diffrend important au sujet de l'application de la Loi canadienne sur les droits de la personne, elle a sans aucun doute loign encore davantage le rgime fdral de rmunration de la comparabilit globale avec le march du travail canadien.

Taux de rmunration rgionaux

Une autre tendance s'loignant de la comparabilit a t l'limination progressive des taux de rmunration rgionaux dans la fonction publique fdrale. Ce processus a dbut bien avant l'Examen des programmes. En 1985 et 1986, suite aux pressions exerces auprs des dputs l'initiative de l'Alliance de la fonction publique du Canada, on a rduit le nombre de zones de paye pour les groupes de classification des Services divers (GS) et des Manœuvres (GL). Dans les conventions collectives de 1997 et 2001, on a rduit le nombre de zones pour les employs des groupes GS et GL de dix sept puis trois. l'heure actuelle, les zones sont tellement vastes qu'il n'y a aucun lien significatif avec les marchs du travail locaux.

Systme de classification universel

Par ailleurs, en 2002, le Conseil du Trsor a dcid de ne pas aller plus loin avec le systme de classification universel en vue de rformer les normes de classification pour le noyau de la fonction publique. Une des principales raisons de cette dcision tait qu'on voulait viter de crer un cadre trop rigide pour l'valuation des postes dans la fonction publique, qui aurait rendu presque impossible l'adaptation l'volution du niveau de la rmunration externe touchant seulement certaines professions.

Cadre de la rmunration

Le Conseil du Trsor n'a pas adopt officiellement de politique de rmunration aprs la reprise des ngociations collectives en 1997. deux occasions, au milieu de 1999 et au milieu de 2003, des projets de politique ont t examins activement l'interne. Mais des changements au niveau du personnel cl et l'volution du climat des relations de travail ont jusqu' prsent empch la mise en place d'une politique. Dans les deux cas, les bauches taient manifestement semblables aux politiques nonces antrieurement, soulignant ainsi la ncessit de concilier la comparabilit externe et la parit interne.

L'bauche du cadre stratgique de 2003 fait ressortir quatre  grands principes . La rmunration dans la fonction publique devrait :

  • tre comparable celle offerte pour un travail similaire sur les marchs du travail pertinents;
  • traduire la relativit interne attribue par l'employeur au travail accompli;
  • rcompenser le rendement, dans la mesure o cela est appropri et pratique, selon les contributions individuelles ou de groupe aux rsultats oprationnels obtenus;
  • tre abordable dans le contexte des engagements pris par le gouvernement de fournir des services tous les Canadiens, en tenant compte de la situation financire du gouvernement et de l'tat de l'conomie canadienne.

L'bauche souligne galement que le gouvernement fdral est responsable de la politique publique en gnral, en plus d'tre le plus important employeur au Canada. Par consquent, les objectifs de la rmunration seront fonction des considrations de politique publique, notamment les objectifs de la politique conomique tels que le contrle de l'inflation, les lois pertinentes comme la Loi canadienne sur les droits de la personne, les objectifs de la politique sociale tels que la prolongation du cong parental en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi, ainsi que les attentes et les pressions du public.

L'appendice B[31] renferme l'bauche de la politique de 2003 telle qu'elle a t diffuse aux fins de commentaires.

Le conseil de direction de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a adopt une telle politique au dbut de 2001. La politique renferme les points suivants :

En versant nos employs un taux de rmunration juste et raisonnable, nous nous assurons que l'ADRC sera perue comme un employeur attirant... Afin d'assurer un meilleur milieu de travail et de maintenir des normes leves de service, l'ARDC doit s'adapter aux ralits du march du travail.

Le Conseil de gestion et l'quipe de gestion de l'ADRC sont dtermins adopter une politique sur la rmunration qui reconnat les ralits de forces du march du travail concurrentielles et y donne suite. Si des tudes montrent qu'il existe un cart apprciable entre la rmunration verse par l'ADRC et celle offerte par un march du travail concurrentiel, et qu'il peut tre dmontr que cet cart nuit notre capacit d'attirer et de retenir des employs, l'ADRC s'engage combler cet cart.

En gnral, pendant la priode qui a suivi l'Examen des programmes, la rmunration dans la fonction publique fdrale a continu d'tre dtermine par diffrentes forces. Mme si la comparabilit tait certes un lment important, on ne pourrait pas dire qu'elle a t le facteur dterminant pour tablir les salaires et les avantages sociaux.

La priode postrieure l'Examen des programmes concorde de faon gnrale avec ce qui s'est produit depuis l'adoption du principe du mrite la fonction publique en 1918. La comparabilit avec le march du travail externe a toujours t en vidence dans les dclarations du gouvernement au pouvoir sur sa philosophie en matire de rmunration des fonctionnaires. Mais, au fil des ans, d'autres facteurs ont eu tendance prendre le pas sur la comparabilit en tant que facteur dterminant des salaires et des avantages sociaux. Leur importance a vari avec le temps, allant des pressions exerces pour faire respecter les relativits internes aux considrations pragmatiques comme le fait de trouver un  accord pouvant tre accept  l'exigence statutaire d'assurer  un salaire gal pour un travail de valeur gale , la volont de donner l'exemple titre d'employeur avis et la ncessit de contrler l'inflation ou de rduire les dpenses gouvernementales.

 




3. Le cadre juridique et institutionnel de la dtermination des salaires

Le cadre lgislatif des ngociations collectives dans la fonction publique fdrale est nonc dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), dont la premire version a t promulgue en 1967[32]. La Loi tablit le droit de la plupart des fonctionnaires fdraux de constituer des units de ngociation et de choisir des agents ngociateurs ayant pour mandat de ngocier en leur nom leurs conditions d'emploi avec l'employeur, soit le Conseil du Trsor soit un employeur distinct dsign dans une loi[33].

La LRTFP prvoit deux mthodes pour rsoudre les diffrends (touchant des intrts) qui concernent les modalits d'une convention collective. La premire est la conciliation, assortie du droit de grve des employs lorsque diffrentes conditions procdurales sont runies. La seconde est l'arbitrage, les diffrends tant rgls par un comit d'arbitrage.

Dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, environ 210 000 employs (88 % du total) sont reprsents par 20 agents ngociateurs accrdits. L'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) est le syndicat le plus important, reprsentant environ 68 % des employs syndiqus, comparativement 20 % pour l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC). Les autres syndicats reprsentent un nombre variable d'employs – plus de 9 000 dans le cas de l'Association des employs professionnels, mais seulement une douzaine dans le cas de l'Association canadienne du contrle du trafic arien.

Figure 1002
Schma des processus de ngociation collective aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

Afficher l'image pleine dimension

Schma des processus de ngociation collective aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

L'application de la LRTFP est assure par la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP). Ce tribunal quasi‑judiciaire a notamment pour rle :

  • d'accrditer les agents ngociateurs,
  • d'appuyer la ngociation collective par des services de mdiation et autres,
  • de statuer sur des plaintes de ngociation dloyale,
  • de statuer sur des griefs non rgls par les parties.

La figure 1002 illustre le processus de la ngociation collective.

Les ngociations s'ouvrent sur un change de propositions entre les parties; des discussions sont ensuite menes en personne pour convenir de modalits en vue de parvenir une entente. L'une ou l'autre partie peut demander la CRTFP de fournir un conciliateur, un mdiateur ou un enquteur. Si l'impasse persiste, la Commission pourra mettre sur pied une commission d'intrt public ou un conseil d'arbitrage, selon le mode de rglement choisi par l'agent ngociateur au dbut du processus. Les parties peuvent tout moment opter pour des ngociations directes, avec ou sans l'aide d'un mdiateur, sauf lorsqu'elles ont commenc soumettre leurs arguments un conseil d'arbitrage.

Les Commissions d'intrt public sont des organes non permanents constitus d'une ou de trois personnes nommes par le ministre responsable et dont le rle est d'aider les parties rsoudre les diffrends et de faire des recommandations en vue d'un rglement. Le prsident de la CRTFP recommande la nomination d'une Commission d'intrt public soit la demande des parties soit de sa propre initiative. Il est noter que les membres d'une Commission sont choisis partir d'une liste de personnes convenue par les parties. La Commission prsente ses recommandations en vue d'un rglement au prsident de la CRTFP dans les 30 jours de sa nomination; le prsident de la CRTFP rend ensuite le rapport public. S'il n'y a toujours pas de rglement, les employs acquirent le droit de grve sept jours aprs le dpt du rapport de la Commission auprs de la CRTFP, bien que la Loi exige qu'un vote de grve par scrutin secret ait lieu avant qu'une grve puisse tre dclenche. L'agent ngociateur peut autoriser ou dclarer une grve seulement dans la priode de 60 jours qui suit ce vote, pourvu qu'il ait obtenu le soutien majoritaire des personnes ayant vot.

Le rle du conseil d'arbitrage est galement d'entendre les positions des parties et de favoriser la conclusion d'une entente. Si les parties ne s'entendent pas, il examine leurs positions respectives et rend une dcision arbitrale excutoire.

L'exprience acquise avec la ngociation collective

Prcisons d'abord que des ngociations collectives se sont droules en alternance avec des priodes o la rmunration tait soumise des contrles lgislatifs. Au cours des 37 annes coules depuis l'instauration de la ngociation collective en 1967 jusqu'en 2003, ce processus a t suspendu, partiellement ou entirement, pendant au moins 11 ans, sur trois priodes distinctes. Voici les principaux pisodes d'interruption de la ngociation collective :

  • De 1975 1978 – Loi anti‑inflation

    Cette loi s'appliquait l'ensemble du secteur public canadien (y compris les organismes des administrations provinciales et locales) et aux employeurs privs comptant au moins 500 employs. Les hausses salariales taient plafonnes 10 % la premire anne, 8 % la deuxime et 6 % la troisime.

  • De 1983 1985 – Loi sur les restrictions salariales du secteur public

    Cette loi prolongeait automatiquement toutes les conventions collectives pour une priode de deux ans, avec des hausses salariales annuelles de 6 % en 1983 et de 5 % en 1984, et s'appliquait l'ensemble du secteur public fdral.

  • De 1991 1996 – Diffrentes mesures se sont traduites par un gel des taux de salaire pendant cinq de ces six annes.
  • La Loi sur la rmunration du secteur public fixait le taux d'augmentation des salaires 0 % en 1991 et 3 % en 1992.
  • La Loi d'excution du budget de 1992 (projet de loi C‑113) a prolong les conventions collectives de deux ans (1993 et 1994) sans hausse salariale.
  • La Loi d'excution du budget de 1994 (projet de loi C‑17) a prolong de deux autres annes le gel des salaires et impos un moratoire de deux ans sur les augmentations d'chelon l'intrieur des chelles salariales, en plus de suspendre les primes de rendement. En outre, le processus d'arbitrage a t suspendu, ventuellement jusqu'en 2001. Les socits d'tat n'taient pas vises par ces mesures.

Figure 1003
Priodes de ngociation collective et de contrle des salaires, 1967 2003

Afficher l'image pleine dimension

Priodes de ngociation collective et de contrle des salaires, 1967  2003

Outre ces interventions gnrales, le gouvernement est intervenu aprs la fin des gels salariaux pour imposer une entente deux groupes particuliers. En 1999, le Parlement a adopt une loi imposant des conditions d'emploi (fondes sur les dernires offres de l'employeur[34]) au groupe Services correctionnels (CX) afin d'viter le dclenchement d'une grve imminente dans les tablissements correctionnels fdraux. La mme loi confrait au gouvernement le pouvoir d'imposer un rglement pour mettre fin une longue priode de grves tournantes des membres du groupe Services de l'exploitation (SV), qui comprend huit groupes de classification du domaine des manœuvres et des hommes de mtier. Une entente fonde sur les dernires offres prsentes par le Conseil du Trsor a rendu inutile le recours ce pouvoir.

Depuis 1997, lorsque la ngociation collective a repris, le processus a fonctionn plus ou moins sans heurt. De faon gnrale, les augmentations conomiques au cours des deux premires annes ont t de 2,5 % et de 2 %. En 1999, on a conclu une entente d'une dure d'un an assortie d'une hausse de 2 % et d'un paiement forfaitaire variant entre 625 $ et 1 450 $ par employ, selon le groupe[35]. Cette entente a t conclue en prvision de la mise en œuvre de la norme gnrale de classification, qui a ventuellement t abandonne par le Conseil du Trsor en 2002. Pour la priode comprise entre 2000 et 2003, le principal rglement conclu avec l'Alliance de la fonction publique du Canada prvoyait des hausses conomiques annuelles de 3,2 %, 2,8 % et 2,5 %.

Dtermination des salaires des employeurs distincts

Tous les employeurs distincts, sauf l'Agence du revenu du Canada, doivent obtenir leur mandat de ngociation auprs du Conseil du Trsor et doivent faire approuver par le gouverneur en conseil leurs conventions collectives dfinitives[36].

Selon la lgislation tablissant l'Agence des douanes et du revenu du Canada, son conseil d'administration peut tablir les mandats de ngociation et approuver les conventions collectives. Le paragraphe 58(2) de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada indique qu'avant de conclure une convention collective,  l'Agence doit pralablement consulter le Conseil du Trsor relativement son plan de ressources humaines, notamment en ce qui a trait au total des augmentations des salaires et des avantages des employs.  Le Conseil du Trsor assure galement une supervision gnrale tout au long du processus gnral d'approbation du budget.

Parcs Canada doit faire approuver son mandat de ngociation par le Conseil du Trsor. Mais, si la convention collective qui en rsulte respecte le mandat, Parcs Canada n'a pas besoin d'obtenir l'aval du gouverneur en conseil. En pratique, il en va de mme pour le Centre de la scurit des tlcommunications.

Dtermination des lments de la rmunration globale

Pour la majorit des employs du noyau de la fonction publique, la plupart des lments de la rmunration globale sont tablis par voie de ngociation avec les syndicats. Pour d'autres, le Conseil du Trsor fixe la rmunration l'aide des repres dcrits ci-dessous.

Conventions collectives ngocies

L'essentiel de la rmunration de la plupart des employs est ngoci par les reprsentants du Conseil du Trsor et du syndicat concern de la fonction publique. Les conventions collectives qui en dcoulent, dont la dure est habituellement de deux ou trois ans, prcisent les taux de rmunration, ainsi que les indemnits et les primes auxquels les employs auront droit, par exemple pour le temps supplmentaire et l'indemnit de dpart.

Groupes de  classification  professionnels

Le cadre de dtermination des salaires est la structure des groupes professionnels, qui regroupe les employs effectuant un travail semblable et partageant ce que l'on appelle une  communaut d'intrts  aux fins de la ngociation collective[37]. En mars 1999, la structure tablie pour le domaine du noyau de la fonction publique englobait 25 groupes reprsents par 16 syndicats. cela s'ajoutent quatre groupes non reprsents.

Cette structure a permis de consolider les 72 groupes de classification crs en 1967, lorsque la ngociation collective a t instaure dans la fonction publique fdrale. Si la structure des groupes professionnels sert aux fins de la ngociation collective, les groupes de classification plus anciens continuent de dominer dans l'esprit des gens pour deux grandes raisons :

  1. presque toutes les normes de classification en vigueur[38] se rapportent aux groupes plus anciens;
  2. il existe toujours des chelles salariales distinctes pour la plupart des anciens groupes.

C'est principalement pour cette dernire raison que nous analysons en dtail les salaires partir de l'ancienne structure des groupes de classification; une telle approche facilite beaucoup les comparaisons historiques. La figure 1004 illustre la structure actuelle des groupes professionnels. On trouvera l'appendice E le nom et le symbole deux lettres dsignant chacun des groupes professionnels en place, de mme que les groupes de classification correspondant aux groupes professionnels d'avant 1999 et leurs agents de ngociation respectifs.

Figure 1004
Structure des groupes professionnels dans le domaine du noyau de la fonction publique, mars 2003

Afficher l'image pleine dimension

Structure des groupes professionnels dans le domaine du noyau de la fonction publique, mars 2003

Programmes du Conseil national mixte

Les modalits des rgimes d'assurance‑sant, d'assurance‑invalidit et de soins dentaires sont galement ngocies par le Conseil du Trsor, mais gnralement les mmes modalits sont ngocies avec l'ensemble ou la plupart des syndicats, sous les auspices du Conseil national mixte. Mis sur pied en 1944, le Conseil national mixte (CNM) est une tribune patronale‑syndicale paritaire pour la discussion et la ngociation d'une gamme de directives d'application gnrale dans la fonction publique. Au nombre des sujets traits, citons les Directives sur le service extrieur, la Directive sur les voyages et la Directive sur les postes isols. Le CNM traite galement les griefs portant sur l'application de ces directives, de mme que les appels concernant l'accs aux rgimes de soins de sant, d'invalidit ou de soins dentaires.

Trois employeurs distincts, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le Conseil national de recherches du Canada et le Bureau du vrificateur gnral, y participent galement.

Avantages sociaux prvus par la Loi

Les pensions de retraite et les modalits de certains programmes tels que la Prestation supplmentaire de dcs et l'Indemnisation des accidents du travail sont dtermines par voie de lgislation dicte par le gouvernement fdral ou les provinces.

Employs non syndiqus

Les conditions d'emploi des employs non syndiqus sont tablies directement par le Conseil du Trsor. Dans le cas du groupe de la direction (EX) et de celui des sous‑ministres et des autres personnes nommes par dcret, le gouvernement accepte gnralement les recommandations du Comit consultatif sur la rmunration et le maintien en poste du personnel de direction dont le travail est dcrit en dtail ci-dessous.

Pour les autres groupes non reprsents par un syndicat, comme la plupart des avocats, les agents de personnel et les cadres suprieurs d'autres groupes exclus en raison de leurs responsabilits de gestion, le Conseil du Trsor tablit les taux de rmunration et les droits aux avantages sociaux. En gnral, ces dispositions refltent les normes pertinentes rgissant les employs syndiqus, en plus de prvoir l'admissibilit une rmunration au rendement et une assurance‑vie supplmentaire dfraye par l'employ.

Interdpendance de la dtermination des traitements des plus hauts fonctionnaires fdraux

toute fin pratique, en 2003, la dtermination des salaires de la plupart des plus hauts fonctionnaires fdraux tait interconnecte entre les divers domaines.

La figure 1005 illustre les liens entre les taux de rmunration des cadres de direction de la fonction publique, des sous‑ministres, des officiers suprieurs des Forces canadiennes et de la GRC, des chefs de la direction des socits d'tat et des autres personnes nommes par dcret, ainsi que des juges, des parlementaires, des ministres et des mandataires du Parlement. Au premier coup d'œil, le diagramme peut paratre charg, mais il vise communiquer une grande quantit de renseignements dans une seule figure.

Figure 1005
Aperu de l'interdpendance des traitements des plus hauts fonctionnaires fdraux, 2002‑2003

Afficher l'image pleine dimension

Aperu de l'interdpendance des traitements des plus hauts fonctionnaires fdraux, 2002-2003

Au bas de la partie centrale se trouvent les chelles salariales des cinq niveaux du groupe de la direction (EX) et des quatre niveaux du groupe des sous‑ministres (DM). Le Conseil du Trsor tablit la rmunration du niveau EX 1, habituellement sur recommandation du Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction (actuellement appel le Comit Stephenson). En 2003, outre la prsidente Carol Stephenson, le Comit incluait plusieurs dirigeants de haut niveau des secteurs priv et but non lucratif. En formulant ses recommandations sur le salaire et les avantages sociaux des cadres de direction et des sous-ministres, le Comit tient compte du rapport annuel de la socit Hay Associates, qui compare la rmunration totale[39] des cadres de direction au gouvernement fdral celle des postes comportant des responsabilits comparables dans le secteur priv et le secteur public en gnral au Canada. La politique suivie est de maintenir l'quivalence avec le march du travail au niveau EX 1, l'exclusion de la rmunration long terme, par exemple les options d'achat d'actions.

Une fois le taux de rmunration des EX 1 tabli, les chelles salariales des autres niveaux EX et DM sont arrtes au moyen d'un simple calcul arithmtique. En vertu de la politique, il y a un cart de 12 % entre le salaire maximum de deux niveaux adjacents, sauf entre les niveaux EX 3 et EX 4 et entre les niveaux DM 1 et DM 2. Ces deux transitions correspondent d'importantes progressions, soit au rang de sous‑ministre adjoint et celui d'administrateur gnral d'un ministre ou d'un organisme. Les taux de rmunration aux plus hauts chelons des Forces canadiennes et de la GRC sont tablis strictement par rapport aux salaires des niveaux EX, comme l'indique la figure 1005. Les chelles salariales des personnes nommes par dcret sont galement dtermines en fonction de celles du noyau de la fonction publique, en tenant compte de l'quivalence entre les niveaux GC‑Q3 et les donnes de Hay Associates sur le secteur priv.

Les chelles salariales des chefs de la direction des socits d'tat, dans le coin suprieur droit de la figure 1005, sont tablies indpendamment des taux des groupes EX et DM et reposent sur une enqute de Hay Associates portant uniquement sur la rmunration dans le secteur priv. Ici encore, le Comit Stephenson formule une recommandation partir de laquelle le gouverneur en conseil fixe les chelles salariales[40]. On procde essentiellement de la mme faon pour maintenir l'quivalence de la rmunration totale au premier niveau de chef de la direction (au 25e centile des emplois de mme niveau dans le secteur priv), les taux de rmunration des chelons suprieurs tant des multiples fixes de ceux des chelons infrieurs.

La paye des juges rguliers (dits  puns ) des cours suprieures provinciales, de la Cour fdrale et de la Cour canadienne de l'impt est tablie suivant la recommandation d'une commission quadriennale indpendante. De faon gnrale, la Commission favorise l'alignement sur le point mdian de l'chelle salariale des DM 3. Les juges de plus haut rang touchent des multiples de ce taux de base.

De l a dcoul la rmunration des parlementaires en 2003. Le Premier ministre touche le mme salaire que le juge en chef de la Cour suprme du Canada. Les dputs reoivent 50 % de ce montant. Les ministres et le prsident de la Chambre des communes reoivent 74 % du salaire du Premier ministre. Les titulaires des autres postes de la Chambre touchent divers pourcentages du salaire du juge en chef de la Cour suprme et du Premier ministre, comme l'indique la figure. Les snateurs et les titulaires de postes spciaux comme le prsident du Snat et le whip reoivent le mme salaire que leurs homologues de la Chambre des communes, moins 25 000 $.[41]

Enfin, les salaires des agents du Parlement entrent aussi dans cette quation. La vrificatrice gnrale gagne le mme salaire qu'un juge pun de la Cour suprme et les autres mandataires, comme le directeur gnral des lections, reoivent le mme salaire que les juges puns de la Cour fdrale.

Abstraction faite du volet des chefs de la direction des socits d'tat, toute cette structure repose sur deux dcisions : le salaire des EX 1, tel que recommand par le Comit Stephenson, et le salaire des juges puns des cours suprieures provinciales et de la Cour fdrale, tabli la lumire des travaux d'une commission quadriennale, qui ont tendance eux‑mmes se fonder sur le salaire des DM 3.

Abstraction faite du volet des chefs de la direction des socits d'tat, toute cette structure repose sur deux dcisions : le salaire des EX 1, tel que recommand par le Comit Stephenson, et le salaire des juges puns des cours suprieures provinciales et de la Cour fdrale, tabli la lumire des travaux d'une commission quadriennale, qui ont tendance eux‑mmes se fonder sur le salaire des DM 3.

 




SECTION DEUX - COMPOSANTES DES AUGMENTATIONS DES SALAIRES MOYENS

4. Composantes des augmentations des salaires moyens

Comme nous le verrons plus en dtail dans le Volume Deux, exprims en dollars constants de 2002‑2003, les salaires moyens dans l'ensemble des domaines de la fonction publique fdrale ont augment depuis 1998‑1999, notamment en comparaison de la priode de 1982‑1983 1998‑1999. Un certain nombre d'lments sont l'origine de ces augmentations, notamment l'volution de la composition de l'effectif par suite de la hausse de la scolarisation des employs, la diminution du travail assur par les commis et secrtaires et le changement technologique. Parmi les autres facteurs, il y a les hausses salariales en sus du taux d'inflation et les changements aux taux de rmunration dcoulant de la restructuration des fourchettes salariales ou d'autres lments de la rmunration. Le prsent chapitre explore l'ensemble des facteurs qui ont donn l'impulsion aux augmentations des salaires moyens au cours des annes rcentes.

Aperu de l'emploi et de la rmunration au palier fdral

Selon Statistique Canada, l'effectif de la fonction publique fdrale totalisait 455 754 employs en mars 2003 et l'enveloppe salariale s'levait approximativement 22,7 milliards de dollars. Cela reprsentait environ 2,9 % de l'emploi au Canada et 15,5 % de l'emploi du secteur public.

l'exclusion des entreprises commerciales fdrales et des autres socits d'tat, il ressort gnralement du prsent rapport que la rmunration ordinaire au palier fdral totalisait approximativement 17,9 milliards de dollars pour l'exercice 2002‑2003, soit quelque 3,4 % du total des traitements et salaires au Canada. Le niveau d'emploi correspondant tait d'environ 351 000 postes. Si l'on tient compte des autres cots se rapportant aux divers lments de la rmunration totale, y compris les pensions et les avantages comme les rgimes de soins de sant et de soins dentaires et l'assurance‑vie, les dpenses fdrales au chapitre de la rmunration ont atteint quelque 25 milliards de dollars en 2002‑2003. Cela reprsente plus du tiers des dpenses discrtionnaires au niveau fdral.

En 2002‑2003, le salaire moyen des employs du noyau de la fonction publique (pour lequel le Conseil du Trsor est l'employeur) tait de 53 300 $. Le cot de la rmunration totale par employ s'tablissait en moyenne environ 73 400 $.

En 2002-2003, les Forces canadiennes versaient un salaire moyen d'environ 52 700 $, soit essentiellement le salaire moyen de 52 800 $ des domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Le salaire moyen des membres rguliers et des membres du personnel civil de la GRC tait passablement suprieur celui des autres domaines signals soit 59 900 $ en 2002‑2003.

Les salaires moyens des personnes employes dans le domaine fdral des  Autres groupes  varient beaucoup. titre d'exemple, les juges des cours suprieures et de la Cour fdrale gagnaient 210 000 $. Le salaire d'un parlementaire tait de 135 000 $, tandis que celui d'un snateur tait de 110 000 $. Les tudiants employs par le gouvernement fdral touchaient un revenu horaire variant entre environ 9,00 $ pour les tudiants du niveau secondaire 20,05 $ pour les tudiants au niveau du doctorat possdant de l'exprience.

Changements dans l'emploi et la rmunration de 1982 2003

Dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, le nombre total d'emplois avait

  • atteint prs de 245 000 en 1990‑1991,
  • chut prs de 195 000 en 1998‑1999, puis
  • augment autour de 235 000 en 2002‑2003.

Comme nous le voyons de faon dtaille dans le Volume Deux, lorsque nous tenons compte de l'incidence des fonctions transfres hors de l'administration gouvernementale qui sont encore finances par les contribuables canadiens, nous constatons que le nombre total d'emplois rel en 2002‑2003 pour ces domaines combins a t au moins aussi lev qu'en 1990‑1991.

De 1982‑1983 1998‑1999, le salaire rel moyen (c'est‑‑dire sans tenir compte de l'inflation) des employs du noyau combin de la fonction publique et des employeurs distincts est rest essentiellement le mme. Sur la mme priode, le salaire moyen a vari entre 45 400 $ et 48 100 $ en dollars constants de 2002‑2003. Toutefois, compter de 1999‑2000, il a commenc crotre en termes rels. En 2002‑2003, il atteignait 52 800 $, soit une augmentation en dollars constants de 14,1 % en cinq ans.

Par suite des recommandations du Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction, un nouveau rgime de rmunration au rendement pour le personnel de direction est entr graduellement en vigueur entre 1998 et 2000. La valeur estimative des montants forfaitaires verss aux cadres de direction du noyau de la fonction publique est ainsi passe de 11 millions de dollars en 1997‑1998 prs de 40 millions en 2002‑2003.

En termes rels, leur salaire moyen a augment de 13 % entre 1997‑1998 et 2002‑2003. En tenant compte des hausses des primes de rendement verses sur la priode, la paye des cadres de direction a augment en moyenne de prs de 18 % aprs inflation.

Le salaire moyen en dollars constants de 2003 des membres des Forces canadiennes est pass de 47 500 $ en 1997‑1998 52 700 $ en 2002‑2003, une augmentation de 10,9 %.

Entre 1997-1998 et 2002-2003, la hausse en dollars constants enregistre par les membres rguliers et les employs civils de la GRC a t de 5,6 %.

Au cours de la mme priode (de 1997 2003), le salaire des juges nomms par le fdral a cr en moyenne de 21 % en dollars constants de 2002‑2003. Celui des parlementaires a augment d'environ 19,6 %.

Dans bien des cas, les niveaux de salaire en 2003 refltaient l'influence sur un certain nombre d'annes de facteurs autres que les hausses conomiques, qui ont tendance capter toute l'attention. Les plus importants parmi ces facteurs ont t les changements ngocis aux structures salariales, appels hausses de restructuration, ainsi que les changements survenus dans la composition de la fonction publique et les rglements au titre de la parit salariale. Des pressions supplmentaires sur les niveaux de salaire sont apparues au moment de la cration de nouveaux employeurs distincts, ce qui a incit faire des comparaisons avec le noyau de la fonction publique.

Rsum de l'accroissement des salaires moyens

Tableau 1006

Progression du salaire moyen en dollars courants et en dollars constants de 2002-2003 dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, 1990-1991 2002-2003

Anne Population
totale
Masse salariale
(M $)
Salaires moyens
pour l'ensemble de la population
      ($ courants)

($ constants)

1990-1991

242 398

9 082

37 465

47 581

1991-1992

244 099

9 297

38 086

46 344

1992-1993

245 116

9 742

39 745

47 589

1993-1994

240 867

9 764

40 537

47 835

1994-1995

233 695

9 566

40 934

48 106

1995-1996

218 297

8 972

41 099

47 289

1996-1997

206 221

8 471

41 079

46 458

1997-1998

197 642

8 200

41 489

46 295

1998-1999

194 776

8 368

42 963

47 495

1999-2000

202 282

9 197

45 467

49 183

2000-2001

213 185

10 037

47 079

49 561

2001-2002

225 469

11 110

49 274

50 743

2002-2003

234 393

12 384

52 836

52 836

Le salaire moyen constitue la mesure la plus gnrale de l'volution de la rmunration individuelle. Le tableau 1006 et la figure 1008 illustrent l'volution du salaire moyen dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts de 1990-1991 2002-2003.

Il ressort de ces donnes que la progression du salaire moyen a connu un changement profond aprs 1997‑1998. De 1990‑1991 1997‑1998, la valeur du salaire moyen (en dollars constants de 2002‑2003) a oscill l'intrieur d'une fourchette relativement troite, soit de 46 300 $ 48 100 $. On pourrait penser que cette stabilit tait une anomalie provoque par les gels salariaux imposs durant cette priode. Toutefois, nous avons pu calculer les salaires moyens selon la mme approche pour la priode allant de 1982‑1983 1989‑1990 afin de vrifier la validit de ce point de vue. La ngociation collective tait en vigueur pendant tous ces exercices, sauf deux. Sur la priode, le salaire moyen (en dollars constants de 2002-2003) dans le noyau de la fonction publique s'est maintenu entre 45 400 $ et 47 200 $, comme l'indique le tableau 1007.

Tableau 1007

volution du salaire moyen dans le noyau de la fonction publique, 1982-1983 1988-1989

Anne

Salaire moyen
($ courant)

Salaire moyen
($ constant de 2002-2003)

1982-1983

25 113

45 431

1983-1984

27 238

46 823

1984-1985

28 469

47 078

1985-1986

28 827

45 794

1986-1987

30 925

47 180

1987-1988

31 876

46 597

1988-1989

32 355

45 417

Cela signifie que, durant les 15 exercices antrieurs 1997‑1998, marqus par des priodes de ngociation collective et de contrle ou de gel salarial, le salaire moyen dans la fonction publique fdrale est demeur peu prs inchang en termes rels.

Au cours des cinq exercices suivants, on a observ une croissance marque, le salaire moyen atteignant 52 800 $ en 2002‑2003. Le changement survenu de 1997‑1998 2002‑2003 dans le noyau de la fonction publique et le domaine des employeurs distincts a t de 27,3 % en dollars courants et de 14,1 % en dollars constants de 2002‑2003.

Figure 1008
Graphique de l'volution du salaire moyen dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

volution du salaire moyen dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990-1991  2002-2003

De 1997‑1998 2002‑2003, l'indexation l'inflation a constitu le facteur le plus important de l'volution des niveaux de salaires courants. Au cours de ces cinq exercices, le cot de la vie a augment d'environ 11,6 %. Les hausses salariales correspondant l'inflation servent maintenir le pouvoir d'achat pour un niveau de revenu donn. Mais, contrairement ce qui s'tait pass dans la fonction publique fdrale durant au moins les 15 exercices prcdents, on a observ une hausse soutenue des salaires moyens rels. Notre analyse tentera donc de dcrire les facteurs l'origine de cette hausse en termes rels. La figure 1009 schmatise l'importance relative des principaux facteurs de changement.

Figure 1009
Facteurs de changement du salaire moyen en dollars constants dans le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts1, 1997-1998 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Facteurs de changement du salaire moyen en dollars constants

*   Points de pourcentage

1 Approximation fonde sur les donnes disponibles.

2 Rajustement tenant compte du fait qu'un certain nombre d'augmentations ngocies instaures en 2002 n'ont pas entirement t incluses dans la croissance du salaire moyen pour 2002‑2003 parce qu'elles sont survenues vers la fin de l'exercice.

3,4 Pour tenir compte du fait que l'incidence globale des taux de croissance des composantes (autres que l'a parit salariale) se multiplie (au lieu de s'additionner).

L'incidence salariale permanente de la parit salariale de 190 M$, par habitant (divise par l'emploi en 2002‑2003), reprsente une croissance de 2,0 % du salaire moyen de 1997‑1998. Comme l'incidence permanente inclut dj l'incidence des augmentations salariales ngocies, cette composante s'additionne (au lieu de se multiplier).

Incidence du changement de profil (ou effet de la composition) dans l'ancien noyau de la fonction publique (LRTFP partie I, annexe I plus ADRC, ACIA et Agence Parcs Canada) de mars 1998 mars 2003.

Les restructurations ne comprennent pas les ajustements spciaux de rmunration (ASR).

8 Dans le volume 2, il est fait mention d'une augmentation relle nette de 1,1 % attribuable la progression dans l'chelle salariale. Ce montant est intgr principalement dans le 5,3 % associ au  changement de la composition de l'effectif , bien qu'il puisse y avoir eu un lger chevauchement avec le 4,1 % li l'augmentation de restructuration.

9,10 Tient compte de l'augmentation moyenne ngocie par employ faisant partie du noyau de la fonction publique (LRTFP partie I, annexe I) seulement. Toutes les augmentations en 1997 sont comprises parce qu'elles n'ont t saisies par le systme des titulaires qu'aprs mars 1998.

Tableau 1010

Hausses conomiques et hausses de l'Indice des prix la consommation, 1997 2002*,**

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Croissance
1997-2002

Moyenne des hausses conomiques

2,3 %

2,0 %

2,0 %

3,0 %

2,7 %

2,6 %

15,7 %

Changement de l'Indice des prix la consommation (IPC) en pourcentage

1,6 %

1,0 %

1,7 %

2,7 %

2,6 %

2,2 %

12,4 %

Moyenne des hausses derestructuration

0,4 %

0,4 %

1,5 %

0,6 %

0,9 %

0,2 %

4,1 %

Total des hausses salariales ngocies

2,7 %

2,4 %

3,6 %

3,6 %

3,7 %

2,8 %

19,8 %

Excdent des hausses salariales sur l'IPC
(points de pourcentage)

1,1 %

1,4 %

1,9 %

0,9 %

1,1 %

0,6 %

     8,0 %

Notes :  Les hausses signales par suite des ngociations collectives rendent compte de la hausse moyenne ngocie par employ faisant partie du noyau de la fonction publique. Les hausses relatives la parit salariale, les ajustements spciaux de rmunration (ASR) et les indemnits provisoires sont exclus. La croissance est calcule selon la hausse cumulative en pourcentage au cours des six annes, sauf pour l' Excdent des hausses salariales sur l'IPC , qui montre l'cart en points de pourcentage entre les deux taux de croissance cumulatifs.

Les annes identifies indiquent l'anne civile au cours de laquelle les hausses ont pris effet et non celles o elles ont t convenues ou ratifies.

**  noter que l'augmentation cumulative de l'IPC (inflation) prsente dans ce tableau est de 12,4 %, tandis que le changement indiqu la figure 1009 est de 11,6 %. La diffrence s'explique par le fait que le tableau 1010 est bas sur l'anne civile, tandis que la figure 1009 est base sur l'exercice financier. Nous avons jug que le rajustement du tableau et de la figure pour qu'ils reprsentent la mme priode tait une tche trop complexe compte tenu de la faon dont les rsultats de la ngociation collective sont enregistrs.

Le sommaire de l'analyse prsent la figure 1009 ne prtend pas l'exactitude. Quoi qu'il en soit, la taille relative approximative des composantes du changement du salaire moyen ressort clairement de l'analyse. Les rajustements indiqus dans la figure pour l'effet cumulatif des augmentations et le moment auquel ils sont survenus doivent ncessairement tre prsents pour que soit pris en compte le fait que les divers facteurs du changement interagissent dans le temps.

Le principal facteur influant sur le changement des salaires rels (aprs avoir exclu l'effet de l'inflation), auquel on peut imputer plus de la moiti de la hausse, est l'effet cumulatif des rsultats des ngociations collectives. Le tableau 1010 illustre ce qui est survenu entre 1997‑1998 et 2002‑2003 dans le noyau de la fonction publique. Les donnes sont prsentes pour l'anne vise par les augmentations, non celles o elles ont t ngocies ou ratifies. Elles diffrent lgrement de celles prsentes la figure 1009, qui porte sur les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, tandis que le tableau 1010 rend compte uniquement du noyau de la fonction publique.

Figure 1011
cart entre les augmentations de l'indice des prix la consommation, les hausses  conomiques  des salaires et les hausses attribuables la restructuration, 1997 2002

Afficher l'image pleine dimension

cart entre les augmentations de l'indice des prix  la consommation

Tant dans le tableau 1009 que dans la figure 1010, nous avons ventil les augmentations relles dcoulant de la ngociation collective en deux volets :

  • la mesure dans laquelle les  hausses conomiques  ont t plus importantes que l'inflation relle;
  • l'effet des hausses attribuables la restructuration, dcrites ci-dessous.

Si l'on examine uniquement le premier volet, nous pouvons dduire du tableau 1010 que l'cart cumulatif entre les hausses conomiques et l'inflation a t d'environ 3,3 % pour le noyau de la fonction publique. Pour les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, la figure 1009 situe cet lment 3,7 %. L'cart entre l'inflation et les hausses  conomiques  moyennes, ainsi que le total des augmentations incluant les hausses attribuables la restructuration, sont prsents la figure 1011.

Effet des hausses attribuables la restructuration

Nous tournons maintenant notre attention au second volet des rsultats de la ngociation collective qui ont entran des augmentations relles des salaires moyens au cours de la priode tudie. L'expression  hausses attribuables la restructuration  englobe les changements que les parties jugent ncessaires pour :

  • voluer en parallle avec le march du travail hors du secteur public
  • rajuster les relativits internes
  • attnuer les proccupations touchant la parit salariale
  • simplement conclure une convention collective qui pourra tre ratifie par les employs.

Comme le montre la figure 1011, la valeur moyenne des hausses de restructuration, pondres par la taille des groupes viss, a t importante en 1999 (1,6 %) et en 2001 (1,0 %). Leur effet cumulatif sur les salaires moyens de 1997‑1998 2002‑2003 a t de 4,1 % environ.

L'appendice F fournit des donnes dtailles sur les hausses de restructuration et sur d'autres avantages pcuniaires qui ne font pas partie des hausses conomiques.

Ajout ou suppression d'chelons

L'ajout ou la suppression d'chelons l'intrieur d'une chelle de rmunration constitue l'exemple le plus typique et le plus frquent de restructuration. L'chelle de rmunration d'un groupe de classification comporte habituellement plusieurs chelons, les employs passant d'un chelon l'autre annuellement jusqu' ce qu'ils atteignent l'chelon maximum ou soient promus un niveau suprieur. Normalement, chaque chelon reprsente de 3,5 %  4 % de la rmunration.

L'ajout d'un chelon entrane une hausse immdiate des salaires uniquement pour ceux qui ont dj atteint l'chelon maximum. tant donn que, dans la plupart des cas, un nombre limit d'employs d'un groupe donn ont atteint cet chelon maximum, le cot par employ peut tre modeste au dpart. Toutefois, avec le temps, chaque employ atteignant cet chelon profitera de la rmunration majore.

La suppression d'un chelon au bas d'une chelle entrane gnralement peu de cots au dpart mais, par la suite, le salaire minimum des nouveaux employs sera plus lev. Un autre effet, pas toujours facile constater, de la suppression ou de l'ajout d'un chelon est la distorsion de l'alignement entre les normes de classification ou les valeurs relatives du travail et la rmunration.

Au cours de la priode qui a suivi la reprise de la ngociation collective, en 1997, la plupart des conventions comportaient une forme ou une autre de restructuration des chelles de rmunration. Le plus souvent, il y a ajout d'un chelon au haut de l'chelle pour une partie ou l'ensemble des niveaux d'un groupe. Les chelons infrieurs ont t supprims dans plus d'une dizaine de groupes. Dans quelques cas, on a ajout des chelons intermdiaires. Dans au moins trois cas, tous les membres d'un groupe ont grimp d'un ou deux chelons l'intrieur de leur niveau, sauf s'ils se trouvaient dj l'chelon maximum, avant l'application des hausses conomiques. Ce sont :

  • le groupe Systmes d'ordinateurs (CS), en 1997 et en 2000;
  • le groupe Services correctionnels (CX), en 2000;
  • le groupe Radiotlgraphie (RO), en 2001.

Des chelons ont ainsi t ajouts l'chelle de rmunration du groupe Systmes d'ordinateurs (CS) dans chacune des quatre conventions conclues par l'IPFPC avec le Conseil du Trsor de 1997 2004 (sans oublier des modifications salariales gnrales deux reprises). Le salaire moyen de ce groupe est pass de 49 500 $ en 1997 63 200 $ en 2003, soit une hausse de 27,6 % en dollars courants et de 12,2 % en dollars constants de 2003.

Les hausses attribuables la restructuration pour le groupe CS comportaient peut‑tre une prime plus importante par rapport la moyenne d'un autre groupe dont les membres ont dj atteint, ou presque, le taux maximum de rmunration pour leur niveau. Cela dit, dans un groupe en croissance rapide, on peut s'attendre ce qu'un nombre relativement plus grand d'employs touchent une rmunration proche de l'chelon infrieur de leur niveau, comme c'est le cas du groupe CS. Par contre, si la croissance ralentit alors que le groupe CS atteint une certaine maturit au cours des annes venir, une part plus importante de l'augmentation ventuelle des cots pourrait se concrtiser.

Rduction des carts entre rgions

Les fusions de zones sont un autre exemple de restructuration salariale. On entend par l le processus de rduction des carts de taux salariaux entre rgions. Avant l'instauration des ngociations collectives en 1967, 15 % environ des fonctionnaires (plus de 24 000) taient assujettis aux Rglements gnraux applicables aux employs aux taux rgnants et 3 000 autres, aux Rglements concernant les officiers des navires de l'tat et aux Rglements concernant les quipages des navires. Les taux salariaux applicables ces employs taient fixs pour de nombreux postes dans des dizaines de localits. L'une des priorits de l'AFPC et des autres syndicats concerns a t d'liminer progressivement ces zones, dont le nombre a diminu presque chaque ronde de ngociation.

En 2002‑2003, environ 13 300 employs du noyau de la fonction publique (soit quelque 8 % du total) ont t touchs par une modalit quelconque de paye rgionale.

Le plus important bloc d'employs rmunrs en fonction de taux rgionaux en 2002‑2003 tait constitu des 9 700 membres des groupes Manœuvres et hommes de mtier (GL), Services gnraux (GS) et Services hospitaliers (HS). Les trois zones de paye rgionales sont les suivantes :

Zone 1 – la Colombie‑Britannique et les trois territoires;

Zone 2 – les provinces de l'Atlantique, le Qubec et l'Ontario;

Zone 3 – les trois provinces des Prairies.

Les carts rgionaux variaient selon le sous‑groupe et le niveau. Les taux horaires les plus levs se retrouvaient presque systmatiquement dans la zone 1, soit la Colombie‑Britannique et les trois territoires. L'cart le plus important entre le taux le plus lev et le taux le moins lev – environ 18 % – touchait le sous‑groupe des tliers; l'cart le plus modeste se situait entre 6 % et 8 % et touchait le sous‑groupe de l'usinage, de l'outillage et de la gravure. Dans le cas du sous‑groupe le plus nombreux (quelque 1 100 jardiniers, soudeurs et employs d'entretien), l'cart tait d'environ 10 %.

Au cours des annes 2000 2003, aux termes de la convention applicable l'unit de ngociation du groupe Services de l'exploitation (SV), le nombre de zones salariales applicables aux groupes de classification Manœuvres et hommes de mtier (GL) et Services divers (GS) a t ramen de dix sept, puis trois. En 1989, il y en existait 16. Le cot salarial permanent de ces fusions de zones tait estim 3,65 millions de dollars partir de 1999, et 9,9 millions additionnels partir de 2000.

Le second groupe en importance en ce qui concerne les employs rmunrs en fonction de taux rgionaux tait celui des Sciences infirmires (NU), qui comptait environ 1 600 membres. Ce groupe compte :

  • une zone pour les postes isols (quivalant au taux le plus lev, c'est‑‑dire celui de la Colombie‑Britannique),
  • des taux pour les provinces de l'Atlantique et pour chacune des autres provinces,
  • un taux pour le Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest (T.N.‑O.).

L'cart entre le taux de rmunration le plus lev et le plus bas au sein du niveau du groupe NU comptant le plus d'employs (niveau 3) tait d'environ 9,4 %.

En 2002-2003, les employs du groupe Rparation des navires taient rpartis peu prs galement entre les ctes est et ouest (environ 700 sur la cte est et 620 sur la cte ouest) et leurs tches taient semblables. En 2002‑2003, cependant, les taux de rmunration taient suprieurs d'environ 20 % en Colombie‑Britannique.

Plusieurs autres petits groupes prsentaient des carts salariaux rgionaux, notamment :

  • le groupe des enseignants (environ 200 personnes),
  • celui des imprimeurs (moins de 50),
  • celui des ergothrapeutes et des physiothrapeutes (environ 50).

Les quelque 300 avocats fdraux en poste Toronto en 2002-2003 touchaient une prime de 8 %.

Harmonisation des courbes salariales entre les groupes de classification

Une forme importante de restructuration est l'harmonisation des structures de rmunration. Tel que not prcdemment, en 1999, plus de 70 groupes de classification ont t regroups en 25 units de ngociation. Du coup, l'employeur et les syndicats ont envisag de combiner les taux de rmunration des groupes de classification d'une mme unit. Le premier exemple a t l'unification, compter de 2000, des chelles de rmunration du groupe conomie, sociologie et statistiques (ES) et du groupe Soutien des sciences sociales (SI), qui forment la nouvelle unit de ngociation conomique et services de sciences sociales (EC). Le cot de l'harmonisation a reprsent au dpart environ 1 % de la masse salariale de cette unit dans le noyau de la fonction publique.

Le deuxime exemple, d'une porte plus vaste, date galement de 2000. Le Conseil du Trsor et l'AFPC ont convenu d'harmoniser la structure salariale des groupes de classification Administration des programmes (PM), Services administratifs (AS) et Services d'information (IS), qui forment une fraction importante de l'unit de ngociation Services des programmes et de l'administration (PA). Le cot a reprsent au dpart 0,9 % environ de la masse salariale de l'unit. Par contre, l'incidence de cette mesure sur les employs touchs a t nettement plus grande. Quelque 26 660 employs ont obtenu des hausses salariales de 1,7 % en moyenne.

Autres formes de restructuration

Il existe enfin d'autres formes de restructuration importantes mais assez peu frquentes. Notamment, dans le cadre des conventions applicables au groupe Service extrieur (FS) en 1999 et en 2001, on a approuv une hausse du taux de salaire maximum afin qu'il corresponde en gros la rmunration de base du premier niveau du groupe EX, ainsi que du taux de salaire initial afin de rendre le service extrieur plus attrayant pour des candidats de haut calibre. On a aussi adopt des chelons salariaux fixes pour permettre aux membres du groupe FS d'atteindre plus rapidement le niveau salarial maximum. Le cot de ces changements reprsentait au dpart 7 % environ de la masse salariale du groupe. Autre exemple, compter de 1997, le groupe Gestion financire (FI) a obtenu une augmentation de 3,45 % pour tenir compte du fait que l'horaire de travail quotidien des membres passait 7,5 heures, soit l'horaire de travail normal de la plupart des autres fonctionnaires.

Paiements forfaitaires

Au cours de la priode 1997 2003, d'autres avantages pcuniaires ont t accords mais ne sont pas assimils des mesures de restructuration parce qu'ils ne font pas partie intgrante de la paye rgulire. Ainsi, des paiements forfaitaires ont t verss la plupart des employs syndiqus en 1999 afin de faciliter l'acceptation d'une entente d'un an assortie d'une hausse conomique de 2 %. Dans quelques autres cas, des primes la signature ont t ngocies.

Effet des changements dans la composition de l'effectif

L'volution observe de la composition de l'effectif de la fonction publique dcoule des effets combins des dcisions prises en matire de classification et de dotation – principalement par les gestionnaires intermdiaires des ministres et organismes. Les dcisions en matire de classification tablissent les postes doter et quel niveau, tandis que le processus de dotation dtermine les postes qui seront effectivement dots et la manire dont ils le seront. Cette distinction est importante car, tout moment, il y aura davantage de postes classifis que de crdits salariaux pour en financer la dotation.

Sous l'angle de la classification, il y a de bonnes raisons d'accepter l'hypothse prcite d'une tendance gnrale la croissance des groupes plus forte concentration de savoir et l'augmentation de la proportion d'employs aux niveaux suprieurs de certains groupes. Ainsi, la croissance du groupe Systmes d'ordinateurs – celui dont le nombre de membres augmente le plus rapidement – dcoule tout naturellement de l'importance de plus en plus centrale de la technologie de l'information et de l'Internet dans toutes les entreprises. L'embauche de nouveaux avocats tient en toute logique la multiplication des contestations fondes sur la Charte des droits et liberts ainsi que des litiges touchant les droits des Autochtones et d'autres motifs. D'autres facteurs – complexit croissante de la gestion des programmes et des dossiers l'chelle des champs de comptence, intensification des activits de recherche scientifique gouvernementale, ncessit d'obtenir et d'analyser rapidement des donnes disparates dans des dlais sans cesse plus courts au niveau de l'actualit et des enjeux, etc. – sont tous rvlateurs de la ncessit de disposer de personnel plus comptent dont la rmunration est gnralement plus leve.

Paralllement, de nombreuses activits plus routinires sont en voie de disparition. Par exemple, l'volution du travail a entran l'limination presque complte de la stnographie, et la plus grande partie des travaux de dactylographie est maintenant accomplie par les analystes et les gestionnaires. Il n'est donc pas tonnant d'observer une migration des employs de secrtariat vers des groupes offrant de plus vastes dbouchs. L'avnement des systmes lectroniques a de plus provoqu une forte baisse de la demande de travail de bureau.

L'volution structurelle de 1991 2003 dcrite dans la prsente section a entran une hausse du salaire moyen de l'ordre de quelque 5 000 $ (en dollars de 2003) dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts[42]. Cela reprsente environ 10,6 % du salaire moyen dans ces domaines en 2003. Durant la priode o l'emploi dans la fonction publique tait en croissance, soit de 1997‑1998 2002‑2003, ces changements structurels ont hauss le salaire moyende 2 600 $ environ, soit 5,3 % du salaire moyen de ces deux domaines en 2003.

Cette volution du salaire moyen tient principalement deux facteurs :

  • l'augmentation de la taille des groupes rmunration leve et le recul de ceux plus faible rmunration,
  • l'volution de la rpartition des employs par niveau l'intrieur des groupes.

L'exemple le plus significatif de la tendance la diminution des emplois exigeant moins de connaissances en faveur de ceux qui requirent des connaissances plus pousses est celui des employs des groupes ST et CR, qui sont passs au groupe AS. Cette plus forte proportion d'employs reclassifis en 2002‑2003 se retrouve dans le groupe ST (environ 26 % de l'effectif permanent temps plein de ce groupe). Cette proportion remarquable semble s'inscrire dans une tendance la disparition ventuelle du groupe ST, qui s'explique en grande partie par l'volution des exigences du travail de bureau dans un environnement automatis moderne. Le groupe Stnographie et dactylographie (ST) a vu sa taille diminuer de 82 % en 12 ans.

Parmi les employs du groupe ST, le plus grand nombre de reclassifications a touch les postes ST‑SCY 3, passs CR 5 et AS 1. Un tel changement reprsente, au haut de l'chelle, une hausse salariale d'environ 4 400 $, ou 11,4 %, pour un CR 5 et d'environ 5 300 $, ou 13,7 %, pour un AS 1. Il y a eu trs peu de reclassifications (environ 4,3 % du total) au sein mme du groupe ST. Seulement 29 des 670 employs du groupe ST dont le poste a t reclassifi en 2002 ne sont pas passs un autre groupe (CR ou AS).

Les autres groupes comptant plus de 5 % de reclassification sont les suivants :

  • Gestion du personnel (PE)
  • Administration des programmes (PM)
  • Techniciens divers (GT)
  • Achats et approvisionnement (PG)
  • Services administratifs (AS)
  • Recherche scientifique (SE)
  • Commis aux critures et rglements (CS)
  • conomie, sociologie et statistiques (ES).

Il convient de noter que les groupes PE, ES, GT et PG utilisent des programmes de recrutement qui prvoient la promotion un poste suprieur sous rserve de progrs satisfaisants dans le cadre d'un programme de recrutement ou de perfectionnement. En outre, certains groupes peuvent afficher un taux anormalement lev de reclassification par suite d'une dcision touchant un grand nombre d'employs.

Emplois axs sur le savoir

De 1990 2003, la composition de l'effectif de la fonction publique fdrale a connu de profonds changements. La faon la plus simple de dire les choses est que la somme du savoir et des comptences qu'exigent peu prs tous les emplois a augment en parallle avec l'volution de la technologie et des communications, et que les emplois concentration relativement leve de savoir ont connu une progression rapide tandis que les autres emplois ont flchi.Comme nous le verrons, ces changements ont exerc une pression la hausse sur le salaire moyen dans la fonction publique.

Trois catgories professionnelles ont t en croissance durant les 12 annes tudie :

  • Administration et service extrieur (51 %)
  • Catgorie scientifique et professionnelle (22 %)
  • Groupe de la direction (5 %).

l'oppos, trois catgories professionnelles ont vu leur taille diminuer :

  • Technique (21 %);
  • Soutien administratif (38 %);
  • Exploitation (42 %).

Cela confirme clairement la corrlation positive observe gnralement entre la croissance et l'intensit du savoir. Ces tendances taient assez persistantes. Par exemple, toutes les catgories ont recul durant la priode o s'est droul l'Examen des programmes, soit de 1994 1998. Sur l'ensemble de la priode allant de 1991 1998, l'effectif des trois catgories en dclin a diminu de 53 100 employs environ, comparativement un gain net de quelque 3 200 employs dans les trois autres catgories. Subsquemment, soit de 1998 2003, toutes les catgories sauf celles du Soutien administratif et de l'Exploitation, ont pris de l'expansion, la croissance la plus forte ayant t enregistre dans les catgories de l'Administration et du service extrieur, la catgorie Scientifique et professionnelle et celle de la Direction.

Examinant les 70 et quelque groupes de classification que comptent les catgories professionnelles, nous constatons que quatre groupes ont vu chacun leur effectif augmenter de plus de 3 000 employs. Ces groupes reprsentent prs des deux tiers de l'accroissement de l'effectif dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts :

Groupe

Gains, 1991 2003

CS) Systmes d'ordinateurs

9 584

(AS) Services administratifs

9 645

(PM) Administration des programmes

6 530

(ES) conomie et statistiques

3 022

Si l'on considre la taille absolue, les principaux groupes en dclin (ceux ayant perdu au moins 2 000 membres) ont t les suivants :       

Groupe

Pertes, 1991 2003

(CR) Commis aux critures et rglements

-16 629

(ST) Stnographie et dactylographie

-10 736

(GL) Manœuvres et hommes de mtier

-8 221

(GS) Services divers

-5 905

(DA) Traitement mcanique des donnes

-2 058

En tout, ces groupes ont perdu plus de 43 500 membres de 1991 2003.

Nous avons aussi examin attentivement les changements dans la rpartition des employs par niveau au sein des groupes de classification afin de voir si les niveaux de classification plus levs sont un facteur d'augmentation des salaires moyens.

Dans le groupe Commis aux critures et rglements (CR), on observe une tendance indniable des niveaux infrieurs vers les niveaux suprieurs. En dpit du recul de 28 % dj mentionn, le groupe CR demeure le plus important avec un effectif de quelque 43 300 membres en mars 2003. Le niveau CR 1 tait dj disparu dans les faits en 1991. La proportion d'employs appartenant aux niveaux 2 et 3 est passe de 15 % 6 % et de 35 % 24 %, respectivement. Par contre, la proportion d'employs du niveau 4 est passe de 37 % 47 %, tandis qu'elle a presque doubl pour le niveau 5 (de 12 % 23 %).

En ce qui a trait la rpartition des employs entre les niveaux de rmunration au sein d'un groupe, l'incidence sur le salaire moyen a t modeste. Mme dans le groupe Commis aux critures et rglements (CR), o l'on a observ une nette baisse de la proportion d'employs occupant des postes des niveaux infrieurs et une hausse quivalente aux niveaux suprieurs, la hausse correspondante du salaire moyen entre 1991 et 2003 a t de 1 600 $ – un peu plus de 4 %. Considrant le fait que la structure de la plupart des autres groupes de grande taille a t trs stable ou que ces groupes ont connu moins de changement que le groupe CR, on peut raisonnablement estimer que les effets de ce facteur ne reprsentent pas plus de 1 %  2 % du salaire moyen.

Un autre groupe o la distribution a volu en faveur des niveaux suprieurs est celui de l'Administration du personnel (PE). La proportion des employs des niveaux 2 et 3 a diminu de 19 % 12 % et de 42 % 29 %, respectivement, entre 1991 et 2003, mais elle augmentait pour les niveaux suprieurs : de 20 % 28 % pour le niveau 4, de 11 % 16 % pour le niveau 5 et de 5 % 9 % pour le niveau 6.

Les choses sont moins tranches pour certains autres groupes. Dans le groupe Services administratifs (AS), on remarque une augmentation de la proportion des employs appartenant au niveau 1 (de 18 23 %) et au niveau 2 (de 25 31 %) et une baisse relative dans le cas des deux niveaux suivants, tandis que les niveaux suprieurs sont demeurs peu prs inchangs. S'il nous est impossible de faire une analyse dtaille des mouvements des employs, des donnes anecdotiques indiquent clairement que l'augmentation de la proportion des membres du groupe AS aux deux niveaux infrieurs s'explique par la transition d'employs appartenant auparavant aux groupes CR et ST.

On observe deux autres tendances intressantes, relativement aux groupes Systmes d'ordinateurs (CS) et Direction (EX). La structure du groupe CS est demeure peu prs stable pour les trois niveaux intermdiaires, mme si ce groupe a connu la croissance la plus rapide et que la proportion des membres de ce groupe appartenant au niveau CS 1, elle est passe de 19 % 24 %. La proportion des employs du groupe CS faisant partie du niveau 5 est demeure faible (2 %), mais le nombre de ces employs est tout de mme pass de 16 262, ce qui vaut la peine d'tre mentionn. Dans le groupe Direction, la proportion des employs au niveau EX 1[43] a flchi de 65 % 53 %, celle du niveau 2 a augment de 18 % 25 % et celle du niveau 3 est passe de 10 %  16 %. Aux deux niveaux suprieurs, la proportion est demeure inchange 5 % et 2 %, respectivement.

Alors que le dplacement des niveaux de classification infrieurs vers les niveaux suprieurs au sein des groupes professionnels a exerc une pression la hausse sur les salaires moyens, l'effet est proportionnellement plus marqu lorsque ce phnomne touche un groupe populeux comme celui des CR, qui a connu une croissance significative aux niveaux 4 et 5 et des baisses aux niveaux 1 3, alors mme que la taille du groupe diminuait de 28 %. Comme nous l'avons not ci-dessus, ce groupe demeure nanmoins le plus important avec un effectif de 43 000 postes en 2003.

Des donnes plus dtailles sur l'volution de la composition des catgories et des groupes professionnels sont prsents au chapitre 3 du Volume Deux et l'appendice G.

Promotions

Les promotions correspondent aux situations o un employ est nomm un poste dont la rmunration maximale est suprieure d'au moins 4 % celle de son poste prcdent. Une promotion peut tre accorde avec ou sans concours. Tout cart donn peut dclencher une srie de promotions, alors que les candidats slectionns crent eux-mmes des postes vacants qui doivent tre combls, peut-tre par voie de promotion. Exception faite de la priode de l'Examen des programmes, soit de 1994 1998, entre 14 000 et 18 000 promotions ont gnralement t accordes annuellement.

L'effectif de la fonction publique connat des changements relativement importants au cours d'une anne. En 2002-2003, on a recens 22 711 promotions, dont les 6 687 reclassifications dcrites ci-dessous. Par consquent, environ 13,4 % des employs avaient bnfici d'une promotion en mars 2003. Les dplacements latraux vers un poste de mme niveau ont totalis 22 673, soit une proportion similaire. Mme si ce dernier chiffre inclut les rtrogradations et que les systmes de donnes ne font pas la distinction entre ces cas et les mouvements latraux, des donnes anecdotiques incitent penser que les cas de rtrogradation sont rares. On a recens 13 144 nominations intrimaires. La dure de ces dernires varie beaucoup; 15,1 % ne dpassent habituellement pas six mois, mais 36,4 % durent entre six et douze mois.

Le nombre total de promotions parmi les employs nomms pour une priode indtermine et l'augmentation observe au cours de la priode d'expansion rapide indiquent qu'ils sont le principal dterminant de l'volution de la fonction publique.

Reclassifications

Les mesures de reclassification permettent de faire le lien entre classification et dotation. Nous employons le terme  reclassification  lorsqu'un employ est promu un niveau plus lev tout en continuant d'occuper le mme poste, aprs que l'on ait valu que les exigences du poste ont suffisamment chang pour que cette mesure soit justifie. Il est important de noter que lorsqu'on observe une augmentation significative des exigences lies un poste, une reclassification s'avre approprie.

En gnral, les reclassifications ont reprsent plus de 36 % de toutes les promotions en 2002‑2003 et elles occupent une place importante dans le systme de gestion du personnel du domaine du noyau de la fonction publique.

Entre 1996‑1997[44] et 2002‑2003, le nombre de reclassifications a oscill entre un creux d'environ 3 200 en 1996‑1997 et un sommet de prs de 6 300 en 1998‑1999 et de 6 700 en 2002‑2003[45]. Les reclassifications semblent s'tre stabilises au cours des cinq derniers exercices. La proportion des employs temps plein nomms pour une priode indtermine qui ont t reclassifis annuellement a vari plus que les chiffres absolus, augmentant rapidement de 2,3 % en 1996‑1997 5,5 % en 1998‑1999, puis retombant 4,2 % en 2001‑2002, avant d'augmenter de nouveau pour atteindre 5,1 % en 2002‑2003. Nous concluons de ces donnes que les reclassifications ont t un facteur important dans l'volution de la composition de la fonction publique.

Passage d'un chelon l'autre des chelles salariales

Le passage des employs d'un chelon l'autre annuellement au sein des chelles salariales est souvent peru comme un facteur contribuant la hausse de la rmunration.

Chaque groupe de classification comporte une srie de niveaux refltant une hirarchie de degrs de difficult et de responsabilit. l'heure actuelle, le nombre de niveaux va de deux dans le groupe du Service extrieur (FS) quatorze dans celui des Manœuvres et hommes de mtier (GL). L'chelle salariale de chaque niveau comporte habituellement des chelons allant d'un taux minimum un taux maximum ou taux normal.

La paye normale d'un employ dpend de deux dcisions. Premirement, son poste doit tre classifi. Pour ce faire, il doit tre affect au groupe pertinent, en fonction de la nature du travail. Ensuite, on value le niveau du poste l'aide d'une norme de classification tenant compte de divers facteurs comme la comptence requise, l'effort, les responsabilits et les conditions de travail. Deuximement, la paye relle l'intrieur du niveau tabli dpend de rgles relativement complexes labores par le Conseil du Trsor. L'employ dont le salaire n'a pas atteint le maximum de son niveau passe normalement l'chelon suivant la date anniversaire de sa nomination son poste.

Une importante exception s'applique aux employs des groupes Services scientifiques de la dfense (DS) et Recherche scientifique (SE‑RES). Dans certains cas, une dmarche semblable peut galement s'appliquer aux chelons suprieurs du groupe Recherche historique (HR). Pour les quelque 2 450 employs des groupes DS et SE‑RES, la progression des salaires et les promotions dpendent d'une dmarche dite  axe sur le titulaire . L'opinion d'un comit de scientifiques de haut de calibre sur la qualit des travaux scientifiques effectus par chaque employ, leur originalit et leur contribution au savoir dtermine le rythme de la progression des employs.

Les pressions associes ces augmentations sont dans une large mesure contrebalances par la baisse des salaires dcoulant du fait que les personnes atteignant les niveaux suprieurs d'une chelle s'en vont et sont remplaces par des employs dbutant aux niveaux infrieurs de l'chelle. Le tableau 1012 montre l'incidence de ces deux phnomnes de 1990 2003[46]. Pour prsenter un portrait complet de l'volution des salaires dans les postes (autres que les hausses conomiques), il inclut l'effet de la reclassification (changement de la composition) sur les salaires pour chaque exercice.

L'examen des donnes de ce tableau nous apprend que, lors de cinq des treize annes tudies, les augmentations d'chelon et la mobilit externe ont eu comme effet net une lgre rduction du salaire moyen. Un effet positif net suprieur 0,22 % n'a t enregistr qu'en 1998, 1999 et 2000. Il est aussi intressant de noter que le changement du salaire moyen dcoulant d'un changement de la classification est, pour la plupart des exercices, peu prs de la mme taille que celui dcoulant des chelons. Considrant tout cela, nous estimons que les chelons salariaux et la mobilit externe au cours de la priode tudie ont eu comme effet net cumulatif une augmentation de 1,5 % environ du salaire moyen dans le noyau de la fonction publique. Ce chiffre est essentiellement inclus dans celui des hausses attribuables l'volution de la composition de l'effectif.

Tableau 1012

Effet des augmentations d'chelon, du changement de classification et de la mobilit externe sur le salaire moyen dans le domaine relevant du noyau de la fonction publique, 1990 2003

 

Effet sur la rmunration moyenne*

 Anne

chelons**

Changement de classification

Mobilit
externe

Effet global net

Effet net des chelons et de la mobilit externe

1991

0,96 %

1,39 %

-1,26 %

1,09 %

-0,30 %

1992

0,95 %

1,08 %

-1,02 %

1,01 %

-0,07 %

1993

0,86 %

0,79 %

-0,82 %

0,83 %

0,04 %

1994

0,63 %

0,60 %

-0,46 %

0,77 %

0,18 %

1995

0,18 %

0,43 %

-0,27 %

0,33 %

-0,10 %

1996

0,18 %

0,45 %

-0,18 %

0,46 %

0,01 %

1997

0,80 %

0,82 %

-0,72 %

0,90 %

0,08 %

1998

1,09 %

1,27 %

-0,53 %

1,83 %

0,56 %

1999***

1,65 %

1,41 %

-0,48 %

2,57 %

1,16 %

2000***

1,26 %

1,17 %

-1,03 %

1,39 %

0,22 %

2001

1,41 %

1,35 %

-1,42 %

1,34 %

-0,02 %

2002

1,55 %

1,45 %

-1,55 %

1,45 %

0,00 %

2003

1,24 %

1,12 %

-1,52 %

0,85 %

-0,27 %

Total cumulatif (1990 2003)

13,5 %

14,2 %

-10,7 %

15,8 %

1,5 %

Total cumulatif  (1998 2003)

7,3 %

6,7 %

-5,9 %

7,8 %

1,1 %

* Les chiffres indiqus correspondent aux moyennes annualises (de dcembre dcembre) pour les employs temps plein nomms pour une priode indtermine.

** Comprend l'effet des hausses de restructuration appliques aux titulaires.

*** Les chiffres sont rajusts afin de supprimer l'effet de la cration de l'ADRC titre d'employeur distinct du domaine du noyau de la fonction publique.

On soutient parfois que les employs rcemment recruts dans certains groupes passent trs rapidement d'un niveau l'autre, ce qui fait grimper le salaire moyen. Cette opinion a t exprime notamment au regard du groupe conomie, sociologie et statistiques (ES). Il existe bien diffrents programmes de recrutement et de perfectionnement qui permettent des personnes de joindre les rangs de ce groupe au sein de la fonction publique, normalement au niveau ES 2 (rmunration minimum de 42 655 $ en 2002‑2003) puis, grce des affectations, de progresser en deux, trois ou quatre ans aux niveaux ES 4 ou ES 5 (rmunration minimum de 60 096 $ et 68 291 $, respectivement, en 2002‑2003).

Les lignes directrices sur la progression de carrire tablies au ministre des Finances prcisent que la progression du niveau d'entre ES 2 au niveau ES 5 prend de trois ans et demi cinq ans, selon que l'employ obtient la cote de rendement Suprieur ou Entirement satisfaisant plus. Le but vis est de veiller ce que les promotions au ministre des Finances soient aussi rapides, sinon plus, que dans d'autres organisations comparables. Pour 2001‑2002 et 2002‑2003, le ministre des Finances a recrut 78 conomistes grce ce rgime.

La Direction de l'information sur les nominations et de l'analyse, de la Commission de la fonction publique, a fourni un aperu informel de l'volution du groupe conomie, sociologie et statistiques (ES)[47]. Nous avons dj soulign que le groupe ES arrive au troisime rang des groupes ayant connu l'expansion la plus rapide entre 1990 et 2003, avec une progression de 115 %. Deux points mritent d'tre signals :

  • Le nombre moyen de nouveaux employs nomms pour une priode indtermine a plus que doubl entre le dbut/milieu des annes 1990 et le dbut des annes 2000, et plus de 900  ont t embauchs en 2001‑2002 et en 2002‑2003.
  • Le nombre d'annes de service cumulatif requis pour atteindre le niveau de travail actuel des ES 5 a diminu au cours de la priode.
    • Les ES 1 et ES 2 embauchs en 1992 ont d mettre entre 7 et 8 annes pour atteindre ce niveau.
    • Pour la cohorte des nouvelles recrues de 1995, la dure moyenne a chut entre 5 et 6 annes.
    • Pour la cohorte de 1998, elle n'a t que de 4  5 annes.

Mme si les diverses organisations invoquent des raisons particulires pour justifier leurs dcisions en matire de classification et d'embauche, une volution aussi distincte peut sans doute tmoigner de tendances plus gnrales. Une des hypothses avances est que le groupe ES prsentait de l'attrait pour les nouveaux diplms possdant de solides habilets analytiques une poque marque par le renouvellement de la demande de capacit d'analyse des politiques. Si l'on peut s'attendre ce que l'acclration de la progression des nouveaux employs vers les niveaux suprieurs du groupe ES fasse augmenter les salaires moyens, il est impossible d'en quantifier l'effet, mais nous prvoyons qu'elle sera globalement modeste.

Effet des rsultats de l'arbitrage

tant donn que la voie de l'arbitrage a t suspendue dans le cadre du processus de ngociation collective de 1991 2003, il est intressant d'examiner les expriences que l'on a tires de l'arbitrage afin de dterminer l'effet potentiel de cette pratique sur les salaires moyens. Une analyse faite par le Conseil du Trsor il y a plus de dix ans comparait les hausses salariales annuelles cumulatives moyennes dcoulant du processus d'arbitrage et du processus de conciliation (grve) entre 1974 et 1991 dans le noyau de la fonction publique. Bien que les rsultats de l'un et l'autre processus aient diverg d'une anne l'autre, et mme de plus de 1 % lors de trois annes au moins, les totaux cumulatifs pour les 18 annes taient trs proches; on obtient en effet une hausse totale de 218 % environ (comparativement une inflation cumulative de 217 %) dcoulant du processus de conciliation (grve), et de 206 % dans le cas du processus d'arbitrage. L'arbitrage a pu tre plus avantageux pour certains groupes ayant peu de pouvoir de ngociation, mais cette valuation laisse penser que les deux processus ont donn peu prs les mmes rsultats dans l'ensemble sur une priode de prs de deux dcennies.

Bien que le processus d'arbitrage ait t suspendu de 1991 2001, depuis son rtablissement, seules trois dcisions arbitrales ont t rendues pour le noyau de la fonction publique; toutefois, plusieurs autres dossiers taient en cours d'arbitrage. Parmi les dcisions rendues, celle de 2003 touchant le groupe Navigation arienne (AO) a t assez coteuse. L'augmentation conomique  standard  a t majore par suite de l'ajout de certains chelons, de l'limination d'autres chelons et de la hausse des indemnits provisoires[48]. L'indemnit provisoire est examine plus loin dans ce chapitre.

Du point de vue de l'employeur, la dcision arbitrale rendue en 2003 l'gard de l'unit de ngociation du groupe Sciences appliques et gnie (AP) a galement t gnreuse, comportant une harmonisation de la structure salariale, l'ajout de certains chelons et la suppression d'autres chelons, ainsi qu'une hausse des indemnits provisoires. D'ailleurs, l'indexation de l'indemnit provisoire du groupe AP en vertu de cette dcision a cr un prcdent. La troisime dcision, rendue l'gard du groupe Gestion financire (FI) en 2002, tait en gros conforme aux ententes conclues cette poque.

Bien que l'exprience plutt limite jusqu'ici puisse laisser penser que l'arbitrage est susceptible d'engendrer des pressions la hausse sur les salaires, il est trop tt pour dire dans quelle mesure ce processus se rapprochera des conditions gnrales nonces dans les conventions collectives conclues par la voie de la conciliation/grve. Certes, durant la priode centrale vise par notre analyse (1997 2003), les dcisions arbitrales ont peu contribu l'volution du salaire moyen. Il est toutefois difficile de prdire avec certitude les rpercussions futures du processus d'arbitrage.

Effet des rglements au titre de la parit salariale

En vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), les employeurs qui relvent de la rglementation fdrale – ce qui comprend le gouvernement fdral lui‑mme et les entreprises œuvrant dans des domaines comme les services bancaires, le transport ferroviaire, arien et maritime, les ports et le camionnage interprovincial) doivent garantir un salaire gal pour un travail d'gale valeur. Cette disposition a t dicte en 1977, notamment pour donner effet la ratification par le Canada de la Convention n 100 de l'Organisation mondiale du travail, qui porte sur l'galit de la rmunration. Plus prcisment, l'article 11 de la LCDP prcise que le fait d'instaurer ou de maintenir une disparit salariale entre les hommes et les femmes qui excutent, dans le mme tablissement, un travail quivalent constitue un acte discriminatoire.

Le concept du salaire gal pour un travail d'gale valeur vise liminer la discrimination salariale fonde sur le sexe qui avait rsult de la sous‑valuation systmique du travail des femmes. Il compare des postes occups par des hommes et des femmes qui peuvent tre fort diffrents et ce l'aide d'une mthode d'valuation commune qui mesure les comptences, l'effort et les attributions propres un emploi donn, de mme que les conditions dans lesquelles le travail est effectu. Ce concept est donc beaucoup plus large dans son application que celui du  salaire gal travail gal , lequel compare un travail identique ou trs similaire, parce qu'il repose sur une comparaison d'emplois diffrents.

Les Lignes directrices sur la parit salariale publies par la Commission canadienne des droits de la personne en 1986 renferment des prcisions sur des questions comme la dfinition d'tablissement et les exceptions admissibles. Ces dernires comprennent :

  • la protection salariale,
  • le salaire en priode de formation,
  • la rmunration au rendement,
  • les supplments pour pnurie de main‑d'œuvre,
  • les taux de rmunration rgionaux.

La faon d'appliquer ces lignes directrices est controverse, et le rglement de certains litiges a pris des annes.

Depuis la fin des annes 70,  divers rglements et jugements ont t rendus en matire de la parit salariale dans le noyau de la fonction publique, lesquels ont contribu l'accroissement des salaires moyens. L'appendice H prsente un bref tour d'horizon des plaintes en matire de parit salariale dans le noyau de la fonction publique qui avaient t rgles en 2003. Les plaintes non rgles la fin de 2003 portaient principalement sur la question de savoir qui tait l'employeur de diffrents groupes aux fins de l'application des dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne touchant la parit salariale pour des fonctions quivalentes.

En rsum, le noyau de la fonction publique a rgl plus d'une douzaine de plaintes importantes depuis 1979. Les plaintes dposes les premires annes avaient une porte assez limite. Ainsi, le premier rglement, qui date de 1980, prvoyait l'harmonisation de la rmunration du groupe Bibliothconomie (LS), compos en majorit de femmes, avec celle du groupe Recherche historique (HR), prdominance masculine. D'autres rglements survenus au cours des premires annes prvoyaient un rajustement des taux salariaux l'intrieur de groupes donns : les sous‑groupes prdominance fminine du groupe Services divers (GS) comparativement aux sous‑groupes prdominance masculine du mme groupe, et les taux salariaux des infirmires et infirmiers auxiliaires autoriss par rapport ceux des prposs aux soins au sein du groupe Services hospitaliers (HS). En 1981, une plainte portant sur l'quivalence du travail accompli par les groupes Services hospitaliers (HS) et Services divers (GS) a conduit des rajustements au titre de la parit salariale, le Conseil du Trsor dcidant d'tendre aux deux groupes la norme applicable au groupe GS.

Le premier cas fond sur la comparaison de plusieurs groupes a t rgl en 1985 sur une base provisoire, dans l'attente des rsultats des travaux du Comit mixte syndical-patronal sur la mise en œuvre de la parit salariale, examin ci-dessous. Le groupe Nutrition et dittique (ND) et le groupe Ergothrapie et physiothrapie (OP) ont ainsi pu obtenir la comparaison de leur travail celui de groupes prdominance masculine.

La plainte la plus importante cet gard fut assurment celle allguant la discrimination et la disparit salariale fonde sur le sexe, dpose en 1984 par l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) l'gard des normes de classification des groupes Commis aux critures et rglements (CR) et Administration des programmes (PM). En rponse, le Secrtariat du Conseil du Trsor a invit les syndicats collaborer au sein d'un comit mixte syndical-patronal sur la mise en œuvre de la parit salariale en vue d'laborer une approche en la matire pour l'ensemble de la fonction publique. Aprs l'chec de cette initiative, en raison d'un dsaccord concernant le sexisme prsum des valuations d'emploi, le Conseil du Trsor est intervenu directement pour accorder un paiement compensatoire bas sa propre valuation de la mesure dans laquelle les groupes viss taient sous‑pays. Un montant forfaitaire a t vers aux membres des groupes suivants :

  • Commis aux critures et rglements (CR),
  • Soutien de l'enseignement (EU),
  • Secrtariat, stnographie et dactylographie (ST),
  • Sciences infirmires (NU).

Les membres des trois premiers de ces groupes ont aussi eu droit des hausses salariales annuelles. Ces paiements forfaitaires ont totalis 303 millions de dollars, soit en moyenne 4 300 $ environ par employ, tandis que les rajustements salariaux annuels (des employs ayant reu une augmentation) ont vari entre 994 $ et 4 578 $.

Ni l'AFPC, ni l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC) n'ont t satisfaits de ce rsultat et ont prsent des plaintes nouvelles ou rvises devant un tribunal constitu aux termes de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Les plaintes de l'IPFPC ont t rgles en 1995 la suite de ngociations : des paiements forfaitaires et des rajustements salariaux permanents (applicables compter d'avril 1994) ont t accords aux membres des groupes Nutrition et dittique (ND), Ergothrapie et physiothrapie (OP) et Sciences infirmires (NU).

La plainte de l'AFPC n'a t rgle qu'en 1999, par suite de deux dcisions rendues par le Tribunal des droits de la personne, qui

  1. a conclu que les donnes recueillies par le Comit mixte syndical‑patronal sur la mise en œuvre de la parit salariale fournissaient un point de dpart raisonnable pour valuer la ncessit de paiements additionnels,
  2. a tabli la mthode devant servir dterminer l'existence et la taille des carts salariaux,
  3. a ordonn le versement d'intrts simples calculs sur les salaires nets annuels payables rtroactivement.

La mthode prescrite par le Tribunal consiste comparer chaque niveau des groupes viss par la plainte un ensemble d'emplois de groupes prdominance masculine.

En vue de ce rglement, le Conseil du Trsor a intgr en 1998 des rajustements spciaux de rmunration aux salaires des groupes CR, EU, LS, HS, ST et Traitement mcanique des donnes (DA). Mme si le Conseil du Trsor ne les a pas explicitement associs la parit salariale, ces rajustements ont t pris en compte aux fins d'tablir le niveau de salaire final aux termes du rglement conclu en 1999 avec l'AFPC. Ils englobaient des paiements ponctuels totalisant 580 millions de dollars environ, ainsi que des hausses salariales permanentes de 2 491 $.

la suite de ce rglement, des paiements rtroactifs (y compris les intrts) totalisant quelque 2,85 milliards de dollars ont t verss aux employs touchs, y compris les anciens employs. Les rajustements finals ont t intgrs aux salaires des employs des groupes mentionns au paragraphe prcdent compter de juillet 1998. En bout de ligne, les hausses salariales ont hauss la rmunration de 120 $ 10 363 $, selon le groupe et le niveau. Le montant moyen pondr avoisinait 1 200 $.

Des rglements ont aussi t conclus avec des groupes professionnels prdominance fminine en fonction d'une comparaison avec sept groupes prdominance masculine : Commerce (CO), Systmes d'ordinateurs (CS), Soutien technologique et scientifique (EG), conomie, sociologie et statistiques (ES), Gestion financire FI), Achats et approvisionnements (PG), et Programmes de bien-tre social (WP). Les employs du groupe Gestion du personnel (PE), qui ne sont pas syndiqus, ont reu en 1999 un paiement forfaitaire calcul rtroactivement compter de l'anne de leur plainte, en 1991, et leur rmunration a t hausse. En 2003, le groupe Traduction (TR) a conclu un rglement similaire concernant sa plainte dpose en 1990.

Dpenses estimatives courantes au titre de la parit salariale

Nous avons estim les dpenses courantes permanentes dcoulant des ententes sur la parit salariale pour l'exercice 2002‑2003.

Notre estimation est forcment trs sommaire. Nous savons de combien les salaires ont augment divers moments afin de garantir un salaire gal pour un travail d'gale valeur. Mais nous ne pouvons savoir avec certitude dans quelle mesure ces augmentations ont t maintenues ou modifies au fil du temps, puisque les ngociations salariales subsquentes ne font aucune distinction relative la justification des hausses de salaires au sein des groupes. Par consquent, notre estimation tient uniquement compte des plus rcentes augmentations identifiables au titre de la parit salariale des groupes et niveaux touchs, ces montants tant ensuite multiplis par l'effectif concern en mars 2003, ainsi que toute hausse conomique autorise depuis les augmentations au titre de la parit salariale.

Sur cette base, les cots salariaux permanents lis la parit salariale dans le noyau de la fonction publique taient de l'ordre de 225 millions de dollars en 2002‑2003. Pour les groupes viss, cela reprsentait environ 13 % de l'enveloppe salariale actuelle. Comme l'indique le tableau 1013 :

  • Les cots permanents les plus levs, soit approximativement 165 millions de dollars, visent le groupe Commis aux critures et rglements (CR).
  • Le montant moyen par employ du groupe CR tait d'environ 5 100 $ (ou 4 700 $, compte non tenu des hausses conomiques ultrieures).
  • Le montant moyen global vers aux employs des groupes admissibles la parit salariale tait d'un peu plus de 5 500 $ par anne.
  • Les membres du groupe Sciences infirmires (NU) ont touch le montant par employ le plus lev, soit environ 14 300 $, ou approximativement 23 % de l'enveloppe salariale actuelle.

Tableau 1013

Estimation* du cot salarial courant des rglements passs au titre de la parit salariale dans le noyau de la fonction publique, 2002-2003

Groupe professionnel

Population

Masse salariale
(M$)

Cots de la parit salariale
(M$)

Pourcentage de la masse salariale

Cot moyen par employ

Commis aux critures et rglements

32 296

1 246,6

164,6

13

5 096

Secrtariat, stnographie et dactylographie

2 039

76,9

7,3

9

3 564

Services hospitaliers

659

26,1

2,4

9

3 601

Bibliothconomie

433

26,6

5,6

21

12 894

Traitement mcanique des donnes / Conversion des donnes

119

3,8

0,4

11

2 997

Soutien de l'enseignement

25

0,8

0,3

38

10 263

Nutrition et dittique
(anciennement Sciences domestiques)

36

2,3

0,4

17

12 400

Ergothrapie et physiothrapie

50

3,2

0,6

19

11 934

Sciences infirmires

1 622

102,2

23,3

23

14 342

Gestion du personnel

3 254

215,6

19,7

9

6 041

Total

40 533

1 704,1

224,6

13

5 537

* Les chiffres de ce tableau sont estimatifs. L'utilisation de dcimales tient la mthode d'estimation et non la prcision des rsultats.

Puisque divers cots non salariaux sont proportionnels aux salaires, l'impact des dpenses permanentes au titre de la parit salariale sur la rmunration totale pourrait tre d'au moins 25 % plus lev.

En 2002-2003, un montant modeste de l'ordre de 1,3 million de dollars a galement t vers en vertu de rglements antrieurs.

Les employeurs distincts

L'ADRC faisait partie du noyau de la fonction publique l'poque de l'important rglement sur la parit salariale conclu avec l'Alliance de la Fonction publique du Canada. Ses employs ont donc bnfici de ce rglement. En appliquant la mthode d'estimation approximative explique ci-dessus pour le noyau de la fonction publique, on constate que les cots salariaux permanents de l'ADRC au titre de la parit salariale seraient d'environ 62,5 millions de dollars en 2002‑2003. Les chiffres correspondant pour l'ACIA et Parcs Canada seraient de 3,6 et de 2,3 millions de dollars, respectivement.

L'Alliance de la Fonction publique du Canada a intent une poursuite visant tendre le rglement de 1999 conclu avec le Conseil du Trsor d'autres employeurs fdraux, y compris des employeurs distincts comme le Bureau du vrificateur gnral, le Bureau du surintendant des institutions financires et le Conseil de recherches en sciences humaines.

L'appendice I contient les donnes estimatives les plus prcises disponibles au sujet des sommes verses au titre des paiements forfaitaires et des intrts ainsi que du cot des hausses salariales permanentes entranes par les rglements en matire de parit salariale entre 1980 et 2003. Ces donnes sont rcapitules au tableau 1014. La valeur totale des paiements forfaitaires au titre de la parit salariale, exprime en dollars courants, s'est tablie environ 3,4 milliards de dollars, ce qui comprend les intrts. Nous estimons que le cot salarial permanent des rglements au titre de la parit salariale a totalis au moins 277 millions de dollars en 2002‑2003 pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts. En fait, cela reprsente entre 2 % et 3 % de la masse salariale totale de ces domaines.

Tableau 1014

Sommaire des paiements et des hausses de salaires au titre de la parit salariale, 1980 2003

 

Noyau de la fonction publique

Employeurs distincts**

  

Cot des montants forfaitaires
(M$)*

Cumulatif, mars 2003
(M$) *

Cot rcurrent
(M$)*

Cot rcurrent
(M$) *

Groupes de l'AFPC

 

 

 

 

Services divers (GS)

19,4

Services hospitaliers (HS)

65,6

12,2

2,3

Commis aux critures et rglements (CR)

1 779,7

1 265,9

149,5

57,2

Traitement mcanique des donnes (DA)

38,1

6,3

0,4

7,8

Soutien de l'enseignement (EU)

3,2

0,7

0,2

Bibliothconomie (LS)

29,0

68,2

5,0

0,3

Stnographie et dactylographie (ST)

337,5

166,0

5,9

0,8

Interviewers et interviewers principaux

1,0

Intrt et autres

911,8

      Total partiel

3 185,3

1 519,2

163,3

66,1

Groupes de l'IPFPC

 

 

 

 

Sciences infirmires (NU)

81,8

236,3

21,5

Nutrition et dittique (ND)

4,0

4,4

0,4

 

Ergothrapie et physiothrapie (OP)

1,3

7,7

0,8

Service social (SW-SCS)

0,4

1,9

0,3

 

    Total partiel

87,5

250,3

23,0

 

Autres rglements

 

 

 

 

Organisation nationale des reprsentants Indiens et Inuit en sant communautaire (ONRIISC)

45,7

 

 

 

Gestion du personnel (PE)

60,7

57,7

18,0

2,2

Traduction (TR)

17,3

4,5

 

    Total partiel

123,7

57,7

22,5

2,2

Total

3 396,5

1 827,2

208,8

68,3

* Selon l'effectif en septembre de chaque exercice.

** Les donnes relatives aux cots antrieurs lis la parit salariale ne sont pas disponibles pour le domaine des employeurs distincts. Toutefois, la plupart des cots des montants forfaitaires sont inclus dans le domaine relevant du noyau de la fonction publique, vu que l'Agence des douanes et du revenu du Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments et l'Agence Parcs Canada taient vises par le rglement de l'AFPC.

Effet des nouveaux employeurs distincts

Nous devons souligner l'effet du retrait de l'ADRC, de l'AIAC et de Parcs Canada du domaine du noyau de la fonction publique au cours de la priode tudie. tant donn la taille importante de l'ADRC, o le salaire moyen a t infrieur celui du reste du noyau de la fonction publique, sa transformation en employeur distinct a provoqu une soudaine hausse du salaire moyen dans le domaine du noyau de la fonction publique.

Jusqu' la fin des annes 1990, le noyau des employeurs distincts se composait de plusieurs organisations dont la plupart taient de petite taille[49]. La plus importante, le Conseil national de recherches du Canada, se distinguait nettement du noyau de la fonction publique par une structure de classification diffrente et le fait que ses employs, du moins une partie, taient reprsents par des syndicats diffrents. Ainsi, les rsultats des ngociations collectives auxquelles participaient les employeurs distincts ont eu peu de rpercussions sur le noyau de la fonction publique, dont la taille tait beaucoup plus grande. L'influence tait toutefois forte dans l'autre sens, ne serait-ce que parce que les employeurs distincts qui ngociaient des mandats et des conventions collectives devaient obtenir l'approbation respective du Conseil du Trsor et du gouverneur en conseil.

Escalade des salaires

Les choses ont nettement chang avec la cration de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) en 1997 et celle de l'Agence Parcs Canada et de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) en 1999. Ces nouveaux employeurs distincts, en particulier l'ADRC, ont une grande taille par rapport au noyau de la fonction publique, et ils ont plus de latitude pour dcider de leur politique de rmunration. Ils ont aussi hrit de la mme structure de classification et des mmes syndicats. Tout tait ainsi en place pour dclencher un effet de rattrapage des niveaux de salaire, principalement entre le noyau de la fonction publique (170 000 employs) et l'ADRC (50 000 employs).

L'exprience acquise depuis 1999 laisse penser que les choses se sont droules ainsi jusqu' un certain point. Les ententes entre l'ADRC, l'unit de ngociation Vrification, commerce et achats (AV) et le groupe Systmes d'ordinateurs (CS) ont exerc des pressions sur le Conseil du Trsor au regard des groupes analogues du domaine dont il est l'employeur. En retour, l'entente conclue en 2001 par le Conseil du Trsor avec l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) concernant ses quatre units de ngociation a forc l'ADRC revoir son approche des ngociations.

L'exemple du groupe AV en 2000 illustre certaines des questions en jeu. Dans le cas de l'ADRC, l'unit de ngociation AV se compose d'abord de vrificateurs (environ 4 900 sur les 5 250 membres de l'unit). Il va sans dire que les vrificateurs remplissent un rle central dans les activits de l'ADRC; or, en 2000, il y avait une vive concurrence sur le march du travail de ces travailleurs. Il tait donc tout fait raisonnable pour l'ADRC d'accepter l'ajout d'un chelon salarial suprieur chaque niveau pour ses vrificateurs. De plus, tant donn qu'il n'y avait que 350 autres membres des groupes de classification Commerce (CO) et Achat (PG) au sein de l'unit de ngociation, l'application de cette mesure l'ensemble de l'unit s'avrait simple.

Par contre, dans le noyau de la fonction publique, l'unit de ngociation AV est constitue de quelque 3 000 membres du groupe PG, de 2 000 membres du groupe CO et de seulement une centaine de vrificateurs. Mme si le Conseil du Trsor a rsist l'ide d'ajouter un chelon son unit AV, la possibilit que les employs de cette unit rattrapent tt ou tard leurs collgues de l'ADRC suscite encore de grandes attentes. Cette unit de ngociation a opt pour l'arbitrage dans le cadre de la ronde de ngociation en cours, esprant probablement qu'un arbitre tranchera en faveur de l'ajout d'un chelon comme cela s'est fait l'ADRC[50].

l'oppos, la mesure d'harmonisation de la structure salariale prise par le Conseil du Trsor l'gard des groupes Administration des programmes (PM), Services administratifs (AS) et Services d'information (IS) dans le cadre de l'entente conclue en 2001 avec le groupe de ngociation Services des programmes et de l'administration (PA), reprsent par l'AFPC, a amen l'ADRC incorporer cette mesure sa propre entente, mme si cela ne rpondait pas un besoin oprationnel urgent pour l'Agence. L'approbation de deux jours de cong additionnels par le Conseil du Trsor a aussi donn des maux de tte aux responsables de l'ADRC, o il est ncessaire de remplacer le personnel absent afin de fournir les services de premire ligne. (Mme s'il en tait de mme dans le noyau de la fonction publique, la proportion globale d'employs affects aux services de premire ligne et des quarts de travail n'est pas aussi leve qu' l'ADRC.)

Sans entrer dans les dtails d'autres cas, il est facile de voir que chaque employeur a ses propres impratifs, ce qui explique pourquoi les rsultats des ngociations collectives varient. Nul doute que cette situation a concouru dans une certaine mesure la hausse du salaire moyen, la fois dans le noyau de la fonction publique et dans le domaine des employeurs distincts – notamment l'ADRC – par rapport la hausse qui aurait t ncessaire si ces deux domaines taient davantage spars ou grs de faon uniforme. Le point de convergence des diffrentes parties, dont la structure et les syndicats se ressemblent plus ou moins, n'existe peut-tre que de manire transitoire mais, entre-temps, il favorise une certaine escalade.

Indemnits provisoires de recrutement et de maintien en poste

Un avantage montaire de taille instaur au cours de la priode de 1997 2003 est l'indemnit de recrutement et de maintien en poste. En 2002-2003, des indemnits de ce type totalisant approximativement 77,4 millions de dollars ont t verses un total d'environ 15 500 employs du domaine du noyau de la fonction publique.

Ces indemnits sont souvent dites  provisoires  car, en principe, elles ont t mises en place de faon temporaire en rponse aux hausses salariales accordes aux personnes dont les comptences sont en forte demande sur le march du travail externe. Mais en pratique, une fois ces indemnits accordes, les employs, les agents de ngociation et, souvent, les ministres en rclament fortement le maintien et l'intgration au barme salarial ordinaire, mme si les circonstances qui justifiaient leur cration ont chang.

Le premier cas rcent d'tablissement d'une telle indemnit, qui remonte 1997, visait le groupe Systmes d'ordinateurs (CS). L'explosion de la technologie de l'information la fin des annes 1990 et le dfi de l'adaptation des systmes informatiques en prvision du passage au nouveau millnaire se sont conjugues pour justifier une telle indemnit. Des critres ont alors t dfinis pour valuer la pertinence d'tablir une telle indemnit pour d'autres groupes.

la fin de 2003, plus de 16 catgories d'employs taient admissibles des indemnits de recrutement et de maintien en poste. Les indemnits les plus gnreuses visent :

  • les psychiatres lgistes de Service correctionnel Canada (SCC) (50 800 $ 54 250 $ par anne);
  • les mdecins (13 850 $ 23 750 $).
  • Les groupes les plus nombreux toucher des indemnits provisoires sont :
  • le groupe Systmes d'ordinateurs (CS), dont les plus de 11 300 membres peuvent toucher entre 1 668 $ et 3 420 $,
  • les groupe Ingnieurs (EN), dont les plus de 3 275 employs touchent une prime de 15 % du salaire moyen correspondant leur niveau de classification.

Le tableau 1015 fournit des prcisions sur les groupes qui bnficient d'indemnits provisoires, la fourchette des montants auxquels ils ont droit et le cot estimatif de ces indemnits pour chaque groupe en 2002‑2003.

Des ententes conclues en 1998 ont donn lieu l'tablissement d'indemnits pour les chercheurs scientifiques du Centre de recherches sur les communications et pour les employs du groupe Services de la dfense (DS). En 1999, des indemnits ont t accordes aux groupes suivants :

  • Inspection des produits primaires (PI)
  • Inspection technique (TI)
  • Navigation arienne (AO).

En 2000, on a accord des indemnits provisoires aux employs des groupes suivants :

  • Mdecine (MD)
  • Sciences infirmires (NU)
  • Psychologie (PS), pour les employs travaillant dans les collectivits des Premires nations loignes et isoles
  • Architecture et urbanisme (AR)
  • Gnie et arpentage (EN)
  • Prposs aux brevets du groupe Rglementation scientifique (SG-PAT).

Tableau 1015

Sommaire des indemnits de recrutement et de maintien en poste (provisoires) dans le domaine du noyau de la fonction publique*, mars 2003

Groupe professionnel

Montants annuels prvus par la politique

Cot estimatif (M$), 2002‑2003

MD – Mdecine

13 850 $ 23 750 $

4,2

MD – MOF (SCC)

8 500 $ 11 000 $

Psychiatres lgistes (SCC)

50 800 $ 54 250 $

1,7

PS – Psychologie (SCC)

2 000 $ 12 00 $

PS – Psychologie (CFP)

2 000 $ 7 500 $

NU – Sciences infirmires (SCC)

4 500 $

3,0

NU – Sciences infirmires

4 500 $ par anne

TI – Inspection technique

2 963 $ 11 000 $

6,8

PI – Inspection des produits primaires la Commission des grains en C.‑B.

3 000 $ 5 000 $

0,5

SE – Recherche scientifique

8 000 $

0,5

DS – Services scientifiques de la dfense

8 000 $

4,2

CS – Systmes d'ordinateurs

1 668 $ 3 420 $

24,1

EN – Ingnieurs

15 % du salaire moyen

26,6

SG – PAT

15 % du salaire moyen

1,9

AR

15 % du salaire moyen

2,4

UT – Enseignement universitaire

3 000 $

0,3

Autres

 

2,5

Total

 

78,7

* Tel qu'indiqu ci-dessous, les employeurs distincts adoptent gnralement des indemnits similaires pour les mmes groupes.

En 2001, cette mesure a t tendue aux groupes suivants :

  • Enseignement universitaire (UT)
  • Services techniques (TC)
  • Recherche (RE)
  • Services de sant (SH).

Enfin, en 2003, des indemnits provisoires ont t accordes au groupe de l'unit de ngociation Sciences appliques et gnie (AP), tandis que les indemnits du groupe Navigation arienne (AO) ont t majores.

La figure 1016 montre l'augmentation du cot des indemnits provisoires. Alors qu'il s'levait 11,2 millions de dollars la premire anne (12,4 millions de dollars constants de 2003) dans le domaine du noyau de la fonction publique, le cot a atteint 77,4 millions de dollars en 2002‑2003. Ce montant reprsente moins de 1 % de la masse salariale de ce domaine mais demeure important, tant en termes absolus que pour les quelque 15 500 employs qui y ont droit.

Les employeurs distincts

Les employeurs distincts recourent galement des indemnits de recrutement et de maintien en poste. l'ADRC, plus de 3 700 employs, soit environ 7 % de l'effectif, touchent de tels paiements. Le plus important groupe de bnficiaires est celui des Systmes d'ordinateurs (CS) (plus de 3 300 employs). La valeur totale des paiements en 2002‑2003 a t d'environ 8,7 millions de dollars. Voici d'autres exemples :

Figure 1016
Croissance du cot des indemnits de recrutement et de maintien en poste dans le noyau de la fonction publique, 1997-1998 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Croissance du cot des indemnits de recrutement et de maintien en poste dans le noyau de la fonction publique

  • Le CNRC verse une indemnit d'environ 8 000 $ par anne ses agents de recherche et aux agents du Conseil de recherche, ce qui reprsente une dpense de l'ordre de 10 millions de dollars.
  • Parcs Canada a vers approximativement 680 000 $ en indemnits provisoires 132 employs des groupes Systmes d'ordinateurs (CS), Architecture et urbanisme (AR) et Gnie et arpentage (EN).
  • L'ACIA verse des indemnits provisoires aux membres des mmes groupes (le cas chant) et selon les mmes modalits que dans le noyau de la fonction publique. En 2002‑2003, l'ACIA a vers approximativement 278 000 $ 141 employs du groupe CS.

 




SECTION TROIS - COMPARABILIT DE LA RMUNRATION

5. Comparaison de la rmunration fdrale totale aux indicateurs conomiques, 1990 2003

Dans ce chapitre, nous comparons les tendances de la rmunration fdrale la performance globale de l'conomie.

Emplois et salaires au gouvernement fdral

Le nombre d'emplois au gouvernement fdral dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts :

  • tait d'environ 245 000 au dbut de 1990;
  • tait infrieur 200 000 en 1997-1998 et en 1998-1999;
  • a augment environ 235 000 en 2002-2003.

Si nous ajoutons les membres rguliers des Forces canadiennes et les membres rguliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) pendant ces annes, nous aurions un total d'environ :

  • 350 000 en 1990-1991,
  • le nombre le plus bas en 1998-1999, soit environ 275 000
  • et un total d'un peu moins de 315 000 en 2002-2003.

La variation observe partir de la premire srie de chiffres rsulte de la tendance gnrale la baisse de l'effectif des Forces canadiennes, sauf au cours des dernires annes, et de l'effectif relativement stable de la GRC.

Le total des salaires pour le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts s'levait environ 9,1 milliards de dollars courants en 1990-1991; il a diminu 8,2 milliards de dollars en 1997-1998 et, par la suite, il a augment pour atteindre environ 12,5 milliards de dollars en 2002-2003. Si l'on ajoute la masse salariale des Forces canadiennes et de la GRC, nous obtenons un total de 13,3 milliards de dollars en 1990-1991, de 12,0 milliards de dollars en 1997-1998 et de 17,3 milliards de dollars en 2002-2003.

L'volution des salaires moyens est prsente au tableau 1017.

Tableau 1017

volution du salaire moyen

Domaine

1990-1991
Salaire brut moyen

1997-1998
Salaire brut moyen

2002-2003
Salaire brut moyen

Noyau de la fonction publique et employeurs distincts

37 500 $

 41 500 $

 52 800 $

Forces canadiennes

35 000 $

42 600 $

52 700 $

GRC

45 400 $

50 800 $

59 900 $

 

Domaine

Dollars constants de 2002-2003

1990-1991
Salaire brut moyen

1997-1998
Salaire brut moyen

2002-2003
Salaire brut moyen

Noyau de la fonction publique et employeurs distincts

47 600 $

46 300 $

52 800 $

Forces canadiennes

44 500 $

47 500 $

52 700 $

GRC

57 600 $

56 700 $

59 900 $

Notre premire analyse de la comparabilit consiste rsumer la situation gnrale de l'conomie canadienne et de l'emploi et des revenus depuis 1990-1991. Par la suite, nous comparons les taux de croissance de l'emploi, de la masse salariale et du salaire moyen dans le secteur public fdral avec les grandes tendances dans l'conomie canadienne en gnral. L'appendice J renferme les donnes l'origine des chiffres prsents dans ce chapitre pour illustrer les tendances des indicateurs conomiques.

Indicateurs conomiques gnraux pour le Canada

Les grandes tendances macroconomiques au Canada entre 1990 et 2003 tmoignent essentiellement d'une saine conomie. La figure 1018 donne plus de prcisions au sujet de plusieurs indicateurs conomiques cls. La figure 1019 regroupe ces indicateurs dans un mme graphique sous forme d'indices (1990-1991=100). Nous prsentons ci-aprs une brve description de l'volution de ces indicateurs.

Figure 1018
Indicateurs conomiques cls au Canada, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Indicateurs conomiques cls au Canada, 1990-1991  2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Indicateurs conomiques cls au Canada, 1990-1991  2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Indicateurs conomiques cls au Canada, 1990-1991  2002-2003

Produit intrieur brut (PIB) nominal

Il s'agit de la valeur totale des biens et services produits pendant l'anne au Canada exprime en dollars courants. Entre 1990 et 2003, le PIB est pass d'environ 680 milliards de dollars plus de 1,22 billion de dollars, soit une augmentation de 79 %. Cette croissance a t assez stable d'une anne l'autre, mais avec des ralentissements au dbut des annes 1990 et en 2001-2002.

Figure 1019
Comparaison du taux de variation des indicateurs conomiques cls du Canada, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Comparaison du taux de variation des indicateurs conomiques cls du Canada, 1990-1991  2002-2003

Population

Mme si la population canadienne totale n'est pas un indicateur conomique en soi, c'est une variable essentielle pour prsenter la taille du gouvernement en perspective. De 1990 2003, on estime que la population canadienne a augment d'environ 27,74 millions 31,39 millions d'habitants, soit une croissance de 13 %.

Chmage

Il s'agit de la principale mesure de la pnurie d'emplois sur le march du travail canadien et de la concurrence pour les travailleurs en gnral. Le chmage tait lev au dbut des annes 1990, puis il a diminu au cours de la seconde moiti de la dcennie pour se stabiliser entre 7 % et 7,5 % aprs 1999.

Dficit fdral

Il s'agit de la mesure de la sant des finances fdrales. Le dficit fdral est demeur infrieur 30 milliards de dollars par anne durant la premire moiti des annes 1990 et il a atteint plus de 40 milliards de dollars en 1992-1933 et 1993-1994. Au cours de la seconde moiti des annes 1990, le dficit est devenu un excdent allant d'un minimum de prs de 3 milliards de dollars en 1998-1999 un maximum de plus de 9 milliards de dollars en 2000-2001.

Inflation

Cette mesure indique le niveau de stabilit des prix dans l'conomie. De plus de 5 % dans les annes 1990, le taux d'inflation a chut au cours des annes suivantes pour se maintenir l'intrieur de la fourchette cible de 1 % 3 % l'an fixe par la Banque du Canada depuis 1995.

Logements mis en chantier

Il s'agit d'un indicateur cl de la confiance et de la tendance court terme de l'conomie. Le nombre de logements mis en chantier s'est lev en moyenne environ 150 000 par an pendant ces annes. L'activit a t modre en 1995, 1996 et 1998, tombant un minimum de 111 000 en 1995. Les rsultats ont t exceptionnels en 1992, 2001 et plus particulirement en 2002, anne o il y a eu 205 000 mises en chantier.

Emploi et revenus au Canada

Cette deuxime srie de donnes concerne encore l'conomie en gnral, mais elle se concentre sur les indicateurs de l'emploi et des revenus. Encore une fois, la tendance gnrale pour la priode de 1990 2003 est positive, avec une croissance importante de l'emploi et du revenu par habitant. La figure 1020 montre les variations du niveau d'emploi dans l'ensemble de l'conomie et dans les secteurs priv et public respectivement, ainsi que certains indicateurs choisis des niveaux de revenu. La figure 1021 regroupe ces indicateurs dans un mme graphique qui montre leur croissance relative depuis 1990 sous forme d'indice (1990-1991=100). Nous prsentons dans ce qui suit un bref commentaire au sujet de chacun de ces indicateurs.

Figure 1020
Emploi et revenus au Canada, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Emploi et revenus au Canada, 1990-1991  2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Emploi et revenus au Canada, 1990-1991  2002-2003

Nombre total d'emplois

Le nombre de personnes ayant un emploi au Canada a augment d'environ 13 millions en 1990-1991 prs de 15,6 millions en 2002-2003, une croissance de 19 %. Cela se compare favorablement l'augmentation de 13 % de la population sur la mme priode. l'exception de 1991-1992 et de 1992-1993, l'emploi total a augment chaque anne durant cette priode.

L'emploi dans le secteur public

L'emploi du secteur public englobe les fonctionnaires des gouvernements fdral, provinciaux et territoriaux, ainsi que les employs des municipalits, des commissions scolaires, des tablissements de sant et des hpitaux, des universits et des entreprises appartenant l'tat. Malgr la croissance de la population canadienne et de l'emploi en gnral, cet indicateur est demeur assez stable, oscillant dans une fourchette restreinte de 2,65 millions en 1997-1998 et 1998-1999 2,94 millions en 2002-2003.

Figure 1021
Comparaison du taux de variation des indicateurs cls de l'emploi et des revenus au Canada, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Comparaison du taux de variation des indicateurs cls de l'emploi et des revenus au Canada, 1990-1991  2002-2003

L'emploi dans le secteur priv

Cet indicateur correspond la diffrence entre l'emploi total et l'emploi dans le secteur public. tant donn que l'emploi dans le secteur public a trs peu vari de 1990 2003, l'emploi dans le secteur priv a clairement domin le secteur de l'emploi en gnral. Le nombre de postes dans le secteur priv est pass de 10 millions au dbut des annes 1990 12,6 millions en 2002-2003, une augmentation de prs de 23 %.

PIB nominal par habitant

Il s'agit de l'indicateur le plus gnral des variations du revenu par personne. Cet indicateur a augment, passant de 24 450 $ en 1990-1991 38 700 $ en 2002-2003, soit une hausse de prs de 60 % en dollars courants. La croissance correspondante en chiffres rels a t d'environ 30 %. L'augmentation s'est produite en grande partie compter de 1996-1997 (sauf en 2001-2002 o il y a eu une lgre diminution. Soixante-dix pour cent de l'augmentation relle a eu lieu durant cette priode de sept ans.

Gains hebdomadaires moyens

Il s'agit d'une mesure gnrale des gains hebdomadaires (excluant le temps supplmentaire) pour l'ensemble des employs. En 1990-1991[51], les gains hebdomadaires moyens au Canada taient valus 520,89 $. Ce montant est pass 662,47 $ en 2002-2003, soit une augmentation d'environ 27 %. Comme l'indique la figure 1020, la croissance a t assez stable pendant cette priode.

En principe, les gains horaires moyens constituent une meilleure mesure. Cet indicateur permet d'viter certains piges inhrents aux gains hebdomadaires moyens tels que la dfinition de semaine. Cependant, les donnes sont disponibles uniquement compter de 1996-1997, de sorte que notre figure prsente l'indicateur qui offre une srie de donnes plus complte. compter de 1996-1997, les gains horaires moyens ont augment, passant de 15,61 $ 18,04 $ en 2002-2003, un taux de croissance de 16 % – qui est beaucoup plus lev que l'augmentation de 11 % des gains hebdomadaires moyens observe pendant cette priode de sept ans.

Revenu familial mdian aprs impt

Il s'agit d'un indicateur gnral important du revenu rellement disponible pour les familles, exprim en dollars constants de 2002. Aprs une lgre diminution au dbut des annes 1990, cet indicateur est demeur stable entre 36 000 $ et 37 000 $ jusqu'en 1998-1999 et il a augment rgulirement par la suite. En 2002-2003, l'indicateur a atteint 41 300 $, soit une augmentation d'environ 8 % depuis 1990-1991. Par rapport au creux de 1996-1997 (35 900 $), cela reprsente une hausse de 15 %.

Comparaison des variations dans l'emploi et les salaires, secteur public fdral et ensemble de l'conomie canadienne

Nous examinons d'abord l'emploi dans notre comparaison de l'volution de l'emploi et des salaires dans le secteur public canadien la performance de l'ensemble de l'conomie. La figure 1022 fait voir les tendances de l'emploi au gouvernement fdral de 1990-1991 2002-2003. La figure 1023 compare ces tendances l'conomie canadienne en gnral.

Nous prsentons deux perspectives sur l'emploi au gouvernement fdral. La premire est une mesure gnrale que nous appelons l' emploi dans le secteur public fdral . Cette mesure inclut les employs du noyau de la fonction publique, des employeurs distincts, des Forces canadiennes, ainsi que les membres rguliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada. Elle n'inclut pas les entreprises fdrales, les socits d'tat vocation culturelle, les rservistes et les groupes spciaux tels que les juges de nomination fdrale, les parlementaires, les employs du Parlement, les ministres et les tudiants. Nous appellerons la deuxime mesure la  Fonction publique et les employeurs distincts . Celle-ci inclut les principaux ministres et organismes qui composent les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Pour ce qui est de la premire mesure, nous pouvons constater que le nombre d'emplois dans le secteur public fdral

  • s'levait plus de 350 000 au dbut des annes 1990,
  • a chut environ 275 000 en 1998-1999 et, par la suite,
  • a augment pour atteindre 315 000 en 2002-2003.

Figure 1022
Tendances de l'emploi fdral et de l'emploi total au Canada, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Tendances de l'emploi fdral et de l'emploi total au Canada, 1990-1991  2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Tendances de l'emploi fdral et de l'emploi total au Canada, 1990-1991  2002-2003

Pour la mesure plus troite visant les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, nous constatons une tendance similaire avec

  • un total d'environ 245 000 emplois au dbut des annes 1990,
  • une diminution en de de 200 000 emplois en 1997-1998 et 1998-1999 et,
  • de nouveau, une augmentation environ 235 000 emplois en 2002-2003.

La figure 1023 prsente un aperu trs clair de la manire dont les variations de l'emploi fdral se comparent celles de l'ensemble de l'conomie. Selon les deux mesures que nous prsentons, il est vident que le nombre d'emplois au gouvernement fdral a diminu de faon beaucoup plus marque que dans le reste de l'conomie. Depuis 1998-1999, le taux de croissance dans le secteur public fdral a t plus lev que dans l'ensemble de l'conomie. Nanmoins, mme pour la mesure dont la hausse est la plus rapide – celle des domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts – l'emploi au gouvernement fdral n'avait pas retrouv en 2002-2003 son niveau de 1990-1991. Par contre, l'emploi dans le secteur priv en 2002-2003 tait presque 23 % plus lev que le niveau de 1990-1991, tandis que l'emploi dans l'ensemble du secteur public tait 7 % plus lev.

Figure 1023
Comparaison des tendances de l'emploi fdral par rapport l'emploi total au Canada, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Comparaison des tendances de l'emploi fdral par rapport  l'emploi total au Canada, 1990-1991  2002-2003

L'indicateur qui fournit peut-tre le plus d'information sur la situation de l'emploi dans l'administration fdrale au sein de l'conomie canadienne est l'emploi dans le secteur public fdral en pourcentage de l'emploi total au Canada. La proportion tait d'environ 2,7 % au dbut des annes 1990, puis elle a chut 1,9 % en 1999-2000 et a augment modrment depuis pour se situer 2,0 %.

Le prochain lment de comparaison est la masse salariale totale. La figure 1024 dcrit la masse salariale pour les dfinitions largies et restreintes du secteur public fdral employes dans la section prcdente, ainsi que la masse salariale totale au Canada et les totaux correspondants pour le secteur priv, le secteur public provincial et territorial et le secteur public municipal au sens large. Comme dans les sections prcdentes, la figure 1025 prsente tous ces indicateurs en comparant leurs variations sous forme d'indice (1990-1991=100).

Tel qu'indiqu, nous faisons une distinction entre la fonction publique fdrale largie, que nous dfinissons comme tant les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, les Forces canadiennes et les membres rguliers et civils de la GRC, ainsi qu'une version plus restreinte se limitant aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Pour la fonction publique fdrale largie, la masse salariale s'est maintenue pendant une dcennie dans une fourchette assez troite, variant d'un maximum de 13,3 milliards de dollars en 1993-1994 un minimum de 12 milliards de dollars en 1997-1998. Par la suite, la masse salariale totale a augment sensiblement, atteignant 17,3 milliards de dollars en 2002-2003. Du niveau le plus bas en 1997-1998 au niveau le plus lev en 2002-2003, l'augmentation reprsente 43 %. Si nous examinons la dfinition plus restreinte de la fonction publique, nous constatons une tendance trs similaire puisque la masse salariale varie d'un maximum de 9,8 milliards de dollars en 1993-1994 un minimum de 8,2 milliards de dollars en 1997-1998, suivi d'une hausse progressive jusqu' 12,4 milliards de dollars en 2002-2003, ce qui reprsente des taux de croissance de 36 % de 1990-1991 2002-2003 et de 51 % de 1997-1998 2002-2003.

Figure 1024
Masses salariales des gouvernements fdral, provinciaux, municipaux et pour l'ensemble du Canada, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Masses salariales des gouvernements fdral, provinciaux, municipaux et pour l'ensemble du Canada, 1990-1991  2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Masses salariales des gouvernements fdral, provinciaux, municipaux et pour l'ensemble du Canada, 1990-1991  2002-2003

La masse salariale totale au Canada a augment encore plus rapidement, avec des gains chaque anne. Le total s'levait 335 milliards de dollars en 1990-1991 et 527 milliards de dollars en 2002-2003, une augmentation de 57 %. La croissance dans le secteur priv canadien a t encore plus marque 69 %. Par contre, l'augmentation globale dans le secteur public canadien s'est leve environ 29 %.

Figure 1025
Comparaison des variations des masses salariales des gouvernements fdral, provinciaux, municipaux et pour l'ensemble du Canada, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Comparaison des variations des masses salariales des gouvernements fdral, provinciaux, municipaux et pour l'ensemble du Canada, 1990-1991  2002-2003

Nous avons examin plus particulirement le secteur public provincial et territorial largi[52]. La masse salariale dans ce secteur a augment de 36 %, passant de 46,6 milliards de dollars en 1990-1991 environ 63,2 milliards de dollars en 2002-2003. Tout comme le secteur public fdral, le secteur public provincial et territorial a t trs stable pendant plusieurs annes, oscillant entre 49 milliards de dollars et 51 milliards de dollars de 1991-1992 1998-1999. Comme dans le cas du secteur public fdral, l'augmentation de la masse salariale a eu lieu, en grande partie, au cours des dernires annes.

Une tendance trs semblable s'applique au secteur public municipal en gnral[53]. De 1992-1993 1998-1999, la masse salariale totale au niveau municipal au Canada s'est situe entre 34,8 milliards de dollars et 35,6 milliards de dollars. Par la suite, cet indicateur a grimp 40,4 milliards de dollars en 2002-2003. Comparativement au niveau de 31,0 milliards de dollars enregistr en 1990-1991, ce secteur a augment de 30 %.

Si nous examinons la figure 1025, nous pouvons observer ces divers indicateurs compars sur une base indicielle(1990-1991=100). De 1990-1991 2002-2003, la masse salariale totale au gouvernement fdral a augment moins que le total des salaires au Canada ou que la masse salariale du secteur priv, un peu plus rapidement que le secteur public municipal largi et environ dans la mme proportion que le secteur public provincial en largi. Cependant, si nous examinons uniquement la priode dbutant en 1997-1998, le taux d'accroissement des deux indicateurs de la masse salariale fdrale a t plus lev[54] que toute autre mesure.

La masse salariale totale est un indicateur important, mais elle combine l'effet de deux tendances : la croissance des gains moyens et l'augmentation du nombre d'employs[55]. Nous avons dj examin les changements relatifs des niveaux d'emploi. Nous examinons maintenant les indicateurs de changement des salaires moyens.

La figure 1026 montre l'volution des salaires moyens de 1990-1991 2002-2003 dans le secteur public fdral largi et celui plus restreint que nous avons utiliss dans cette section, ainsi que les gains hebdomadaires moyens[56] et les gains horaires moyens[57] dans le secteur priv canadien et les hausses salariales ngocies pour des employeurs des secteurs public et priv dont l'effectif est syndiqu et compte au moins 500 employs. La figure 1027 prsente tous ces indicateurs sous forme d'indices aux fins de comparaison[58].

Figure 1026
Aperu de l'volution des gains et des salaires moyens dans le secteur public fdral et l'conomie canadienne, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Aperu de l'volution des gains et des salaires moyens dans le secteur public fdral et l'conomie canadienne, 1990-1991  2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Aperu de l'volution des gains et des salaires moyens dans le secteur public fdral et l'conomie canadienne, 1990-1991  2002-2003

Figure 1027
Comparaison des changements des salaires moyens en termes rels dans le secteur public fdral et de certains indicateurs gnraux de l'conomie canadienne, 1990-1991 2002-2003

Afficher l'image pleine dimension

Comparaison des changements des salaires moyens en termes rels dans le secteur public fdral et de certains indicateurs gnraux de l'conomie canadienne, 1990-1991  2002-2003

Nous dfinissons le salaire moyen comme tant la masse salariale totale pour un groupe particulier divise par le nombre d'employs. Pour le secteur public fdral largi, le salaire moyen en dollars courants est pass d'environ 37 000 $ en 1990-1991 prs de 54 900 $ en 2002-2003, une augmentation de 47 %. Pour les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, la variation a t lgrement moins importante. Les salaires moyens dans ce contexte ont augment de 37 500 $ en 1990-1991 environ 52 800 $ en 2002-2003, soit une hausse de 41 %. Les taux d'accroissement correspondant en dollars constants a t de 15,8 % pour le secteur public fdral largi et de 11,0 % pour les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

En examinant les graphiques de la figure 1026 pour ces deux indicateurs des salaires moyens au gouvernement fdral, nous notons un point mentionn dans le Volume Deux, savoir que presque toutes les augmentations observes ont eu lieu partir de 1998-1999, notamment en termes rels.

Alors comment ces augmentations se comparent-elles, du point de vue macroconomique, aux tendances dans l'conomie canadienne en gnral? Nous avons prsent prcdemment dans ce chapitre des donnes sur les gains hebdomadaires moyens, l'exclusion du temps supplmentaire, et les gains horaires moyens. Ces donnes sont reproduites la figure 1026. Les gains hebdomadaires moyens ont augment d'environ 27 % de 1991-1992 2002-2003. compter de 1996-1997, lorsque les deux indicateurs sont disponibles, les gains horaires moyens ont augment plus rapidement[59]. Toutefois, en termes rels, les deux indicateurs n'ont pratiquement pas augment depuis 1991-1992. (Le meilleur taux d'accroissement s'observe pour les gains horaires moyens, qui ont augment de faon minime, soit d'environ 2 % en termes rels entre 1996-1997 et 2002-2003.)

Si nous examinons exclusivement le secteur priv, nous notons qu'il y a trs peu de diffrence au niveau de la tendance observe des gains hebdomadaires moyens alors que l'augmentation s'levait 29,4 % en valeur nominale mais 1,9 % en termes rels pendant les annes vises par l'examen. Pour ce qui est des gains horaires moyens, nous constatons un taux de croissance semblable dans le secteur priv en comparaison de l'ensemble de l'conomie. En termes rels, le secteur priv a enregistr une lgre augmentation de 2,9 % des gains horaires moyens entre 1996-1997 et 2002-2003.

Enfin, nous examinons les augmentations salariales annuelles dans les secteurs public et priv pour les employeurs dont l'effectif est syndiqu et compte au moins 500 travailleurs rmunrs[60]. Pour le secteur public canadien en gnral, les augmentations cumulatives en valeur nominale de 1990-1991 2002-2003 s'levaient 27,2 %; pour le secteur priv, l'augmentation cumulative correspondante reprsentait 36,5 %. En termes rels, ces hausses cumules atteignaient 0,2 % et 7,5 %, respectivement, pour le secteur public et le secteur priv.

Nous regroupons ces comparaisons sous forme d'indices la figure 1027. Il est noter que la figure prsente tous les indicateurs en termes rels (c'est--dire en dollars constants). Nous pouvons observer que pendant toute la priode coule depuis 1990-1991, les hausses salariales annuelles ngocies pour les gros employeurs du secteur priv taient suprieures celles ngocies dans le secteur public en gnral. Par ailleurs, il en tait de mme notamment pour les changements de la rmunration moyenne dans le secteur public fdral jusqu'en 1999-2000, alors que notre mesure gnrale[61] de la variation de la rmunration moyenne dans le secteur public fdral a excd la variation cumulative des hausses salariales annuelles prvues dans les conventions en vigueur dans le secteur priv. En 2001-2002, la rmunration moyenne dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a aussi dpass l'indicateur du secteur priv. Les gains hebdomadaires moyens dans le secteur priv ont augment plus rapidement que la rmunration moyenne au gouvernement fdral au dbut et au milieu des annes 1990. Globalement, nous pouvons constater que la rmunration moyenne dans le secteur public fdral a augment sensiblement en termes rels depuis 1997-1998 alors qu'aucun autre indicateur n'a augment.

Il y a deux mises en garde importantes concernant cette analyse de la rmunration moyenne. Premirement, le chapitre 4 nous a appris que l'augmentation de la rmunration moyenne dans la fonction publique fdrale rsultait, en partie, de l'volution de la composition de l'effectif. Cette tendance vers une proportion plus importante de travailleurs ayant des connaissances spcialises dans la fonction publique et d'un travail plus complexe dans l'ensemble de l'administration publique a contribu des salaires plus levs en moyenne. Nous avons estim dans le Volume Deux qu'environ dix points de pourcentage de l'augmentation de 41 % de la rmunration moyenne nominale dans les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1990-1991 et 2002-2003 rsultaient de ce phnomne. Nous ne disposons pas de donnes comparables qui nous permettraient d'valuer dans quelle mesure un changement semblable dans la composition et le niveau des postes d'autres employeurs s'est galement produit.

Deuximement, l'utilisation d'un indice pour comparer les taux de variation des divers indicateurs ne nous renseigne pas sur la manire dont le point de dpart de la rmunration moyenne se comparait avec le secteur priv. Dans le cadre de nos recherches, nous avons consult une valuation qui offre une certaine perspective sur cet aspect. Une tude du Secrtariat du Conseil du Trsor d'octobre 1991 indique qu' l'chelle nationale, la rmunration moyenne dans la fonction publique fdrale accusait un retard de 8,3 % sur le secteur priv[62]. Comparativement au secteur public provincial, le salaire moyen au gouvernement fdral accusait un retard de 2,4 %. Ces estimations reposent sur des rapports du Bureau de recherche sur les traitements (BRT)[63], qui a men des tudes sur la correspondance des postes dans certaines professions avec les employeurs du secteur priv et d'autres employeurs du secteur public.

Nous ne sommes pas en mesure de dterminer exactement comme ces carts ont t calculs, ni d'valuer la crdibilit ou la rigueur de la mthodologie d'chantillonnage. Nous savons toutefois que, selon les reprsentants des employeurs, ces chantillons du BRT penchaient fortement en faveur des gros employeurs dont l'effectif est syndiqu. Si nous considrons que cette information correspond la comparaison la plus dfavorable, la figure 1027 devrait montrer un point de dpart moins lev (91,7) pour le salaire moyen dans le secteur public fdral, ce qui rduirait mais n'liminerait pas l'cart entre cette ligne et l'indice des hausses salariales annuelles selon les conventions en vigueur dans le secteur priv. En d'autres termes, mme si nous prsumons le pire scnario – un retard de 8,3 % du secteur public fdral en 1990-1991 – nous pouvons raisonnablement conclure qu'en 2002-2003, les augmentations salariales cumulatives dont bnficiaient les fonctionnaires fdraux avaient combl tout cart pouvant exister avec l'conomie canadienne en gnral. Si l'cart original tait en fait plus faible, comme il semble ressortir de la comparaison avec l'ensemble du secteur priv, cela voudrait dire qu'une lgre prime en faveur du secteur public fdral est apparue au dbut des annes 2000.

En plus de cette comparaison de l'volution de la rmunration moyenne, nous avons galement examin les carts dans la rpartition des salaires au sein de la fonction publique fdrale comparativement l'conomie canadienne dans son ensemble. Avec l'aide de Statistique Canada, nous avons compar la rpartition des gains tels qu'ils figurent dans le recensement de 2000 pour quatre groupes d'employs dans le secteur public fdral et dans l'ensemble du secteur priv canadien[64]. Au niveau le plus gnral, nous avons observ la rpartition suivante des gains :

 

Fdral

Priv

Moins de 40 000 $

34 %

52 %

Entre 40 000 $ et 100 000 $

64 %

40 %

Plus de 100 000 $

2 %

8 %

Total

100 %

100 %

La figure 1028 prsente une comparaison plus dtaille pour des tranches de revenu de 20 000 $, encore une fois selon le recensement de 2000. La figure 1029 prsente la mme comparaison pour les quatre groupes de professions : gestionnaires, professionnels, secrtaires et commis. Les donnes des figures 1028 et 1029 concernent les travailleurs permanents temps plein (au moins 48 semaines par an) pour des postes dont le recensement compte au moins 400 observations dans l'administration fdrale et dans le secteur priv.

Figure 1028
Gains annuels au gouvernement fdral et dans le secteur priv par tranches de 20 000 $ de revenu, selon le recensement de 2000

Afficher l'image pleine dimension

Gains annuels au gouvernement fdral et dans le secteur priv par tranches de 20 000 $ de revenu, selon le recensement de 2000

Figure 1029
Gains annuels au gouvernement fdral et dans le secteur priv par tranches de 20 000 $ de revenu pour les gestionnaires, les professionnels, les secrtaires et les commis, selon le recensement de 2000

Afficher l'image pleine dimension

Gains annuels au gouvernement fdral et dans le secteur priv par tranches de 20 000 $ de revenu pour les gestionnaires, les professionnels, les secrtaires et les commis, selon le recensement de 2000

Figure 1030
carts salarial en pourcentage entre le gouvernement fdral et le secteur priv pour les hommes et les femmes de plus et de moins de 40 ans, selon les recensements de 1990 et de 2000

Afficher l'image pleine dimension

carts salarial en pourcentage entre le gouvernement fdral et le secteur priv pour les hommes et les femmes de plus et de moins de 40 ans, selon les recensements de 1990 et de 2000

Le profil gnral rvle une proportion beaucoup plus faible d'employs fdraux dont le salaire est infrieur 40 000 $ que dans le secteur priv, une part beaucoup plus leve d'employs dont le salaire se situe entre 40 000 $ et 80 000 $, une part semblable d'employs dont le salaire se situe entre 80 000 $ et 100 000 $ et une part relative progressivement plus faible pour les tranches de revenus suprieures 100 000 $. Lorsque nous examinons les quatre groupes, nous constatons que ce profil gnral est plus prononc pour les gestionnaires et les professionnels. Pour les secrtaires et les commis, les revenus infrieurs 40 000 $ prdominent dans le secteur priv tandis qu'un niveau de revenu suprieur est beaucoup plus frquent au gouvernement fdral.

Plus prcisment, nous observons qu'environ 83 % des gestionnaires fdraux ont un revenu se situant entre 40 000 $ et 100 000 $, alors que dans le secteur priv seulement 50 % environ se situent dans cette tranche de revenus. Les professionnels au gouvernement fdral sont mme plus concentrs puisque environ 78 % d'entre eux gagnent un revenu se situant entre 40 000 $ et 80 000 $; dans le secteur priv, on retrouve plus de professionnels dont le revenu est infrieur 40 000 $ ou suprieur 80 000 $.

Un facteur important qui influence le profil gnral est que les donnes du recensement montrent que les femmes appartenant ces groupes dans le secteur public fdral gagnent un salaire plus lev que leurs homologues du secteur priv. l'exception des femmes gestionnaires et des femmes professionnelles ges de plus de 40 ans, ce phnomne tait plus prononc dans le recensement de 2000 que dans celui de 1990. La figure 1030 illustre ces points. Pour les femmes gestionnaires ges de plus de 40 ans au gouvernement fdral, l'cart en 1990 tait d'environ 12 %; en 2000, l'cart tait ngligeable. Pour les femmes professionnelles ges de moins de 40 ans travaillant au gouvernement fdral, l'cart a grimp de 11 % en 1990 environ 13 % en 2000. Pour les femmes secrtaires et les agentes d'administration de moins de 40 ans, l'cart a augment, passant d'environ 20 % en 1990 27 % en 2000. L'cart correspondant pour les commis de sexe fminin ges de plus de 40 ans a augment, passant de 18 % en 1990 28 % en 2000.

Conclusion au sujet des comparaisons gnrales entre le secteur public fdral et l'ensemble de l'conomie canadienne

Dans ce chapitre, nous avons prsent divers indicateurs sur l'volution de l'emploi et des revenus dans l'conomie canadienne en gnral. Dans ce contexte, nous avons fait une comparaison trs gnrale entre le secteur public fdral et l'ensemble de l'conomie canadienne pour ce qui est de l'volution de l'emploi, de la masse salariale, du salaire moyen et de la rpartition des gains par tranches de revenus de 20 000 $. la lumire de cette description et de ces analyses, nous avons tir cinq conclusions.

La part de l'emploi total et de la population au Canada reprsente par l'emploi fdral a diminu

Premirement, le niveau d'emploi actuel dans le secteur public fdral reprsente une proportion beaucoup plus faible de l'emploi total au Canada que par le pass, malgr la croissance relativement rapide des dernires annes. L'emploi dans le secteur public fdral reprsentait 2,7 % de l'emploi total au dbut des annes 1990; la proportion a chut 1,9 % en 1999-2000, avant de remonter 2,0 % en 2002-2003. Si l'on voulait rtablir l'emploi dans le secteur public fdral au niveau qui prvalait au dbut des annes 1990, il faudrait que l'effectif fdral compte au moins 100 000 employs de plus.

De mme, le secteur public fdral a diminu en proportion de la population canadienne. Alors qu'en 1990-1991, il y avait 12,65 travailleurs dans le secteur public fdral[65] par 1 000 Canadiens, ce ratio avait chut 9,99 en 2002-2003. Mme si les rles jous par le gouvernement fdral ont volu durant ces annes (en dlaissant diverses responsabilits oprationnelles telles que le contrle de la circulation arienne, par exemple), il semble que le rendement du service public fdral par travailleur ou rsidant canadien se soit amlior au cours des annes vises par l'examen.

Les salaires fdraux ont cr plus rapidement que ceux du secteur priv

Deuximement, la rmunration moyenne dans le secteur public fdral a augment de faon cumulative depuis 1990-1991 dans une proportion plus leve (15,8 % en dollars constants) que les hausses salariales annuelles prvues dans les conventions collectives en vigueur dans le secteur priv (7,5 % en termes rels).

La rmunration dans le secteur public fdral a aussi augment beaucoup plus rapidement que les gains hebdomadaires moyens dans le secteur priv, qui ont connu une hausse relle minime de seulement 1,9 % jusqu'en 2002-2003. Le taux de croissance plus lev dans le secteur public fdral est concentr sur la priode postrieure 1997-1998.

Il y a une modeste prime salariale en faveur du secteur public fdral

Troisimement, ce niveau global de comparaison entre les secteurs, il y a tout au plus une lgre prime en faveur de la rmunration verse dans le secteur public fdral en comparaison du secteur priv au Canada. Si nous acceptons comme pire scnario les calculs du Secrtariat du Conseil du Trsor de 1992 fonds sur les donnes du Bureau de recherche sur les traitements indiquant qu' l'chelle nationale, la rmunration moyenne dans la fonction publique fdrale accusait un retard de 8,3 % sur le secteur priv, les hausses de salaires cumulatives des fonctionnaires fdraux jusqu'en 2002-2003 auraient combl tout cart entre leur rmunration moyenne et celle de l'ensemble de l'conomie canadienne[66].

Les salaires fdraux sont relativement galitaires

Quatrimement, la rpartition des salaires dans le secteur public fdral par niveau de gains annuels est plus concentre que dans le secteur priv canadien en gnral. Comme l'illustre la figure 1024, la rmunration d'environ 60 % des travailleurs dans le secteur public fdral se situait entre 40 000 $ et 80 000 $, selon les donnes du recensement de 2000, par rapport seulement 35 % environ des employs du secteur priv. En ce sens, on serait en droit d'affirmer que la rpartition des salaires dans le secteur public fdral est relativement galitaire. Ce profil a prvalu au moins depuis la Commission Glassco, dont le rapport observait la mme tendance verser un salaire gal ou plus lev aux niveaux subalternes de la fonction publique fdrale que celui vers pour des postes comparables dans le secteur priv, tandis que les postes administratifs et professionnels de niveau suprieur (les postes de cadre) taient particulirement dsavantags sur le plan montaire par rapport au secteur priv.

Les femmes sont mieux rmunres dans le secteur public fdral que dans le secteur priv

Cinquimement, un facteur contribuant au profil dcrit dans le paragraphe prcdent est qu'en gnral les femmes sont relativement mieux payes dans la fonction publique fdrale que dans le secteur priv. Ce point est bien illustr la figure 1026, qui rvle des carts importants en faveur des femmes dans la fonction publique fdrale par rapport au secteur priv, notamment pour les postes de commis et de secrtaires.

Ceci complte notre comparaison gnrale des indicateurs de l'emploi et de la rmunration dans la fonction publique fdrale et dans l'conomie canadienne en gnral.

 




6. tudes comparant la rmunration dans l'administration fdrale celles du secteur priv et du secteur public largi

Dans la premire partie de ce chapitre, nous examinons trois tudes qui prsentent des comparaisons gnrales entre la rmunration dans le secteur public fdral et l'conomie externe. Dans la seconde partie, nous examinons les tudes tablissant de telles comparaisons par rapport certains groupes et domaines professionnels.

Comparaison du secteur public fdral au march du travail externe

Nous examinons deux types d'tudes, le premier utilisant des donnes du recensement de 2001 et le second utilisant des donnes de l'Enqute sur la population active de la fin des annes 90 et du dbut des annes 2000. Dans ce dernier cas, nous utilisons aussi des modles conomtriques pour produire des comparaisons tout en neutralisant les carts imputables certaines caractristiques de la population active.

tudes du FCEI utilisant les donnes du recensement

La premire tude de notre chantillon et la plus gnrale a t publie par la Fdration canadienne de l'entreprise indpendante (FCEI)[67]. Fonde sur le recensement de 2001, il s'agit de la quatrime d'une srie d'tudes bases sur les donnes des recensements de 1986, 1991, 1996 et 2001. Selon la FCEI, les principales constatations de la plus rcente tude concernant le secteur public fdral sont les suivantes :

Prime salariale

Les employs de l'administration publique fdrale bnficient d'une prime salariale de 15,1 % par rapport leurs homologues du secteur priv – 23,3 % lorsqu'on prend en compte les avantages sociaux.

On observe une augmentation globale significative de la prime salariale en faveur des employs fdraux au cours de la priode 1995-2000. ... Mme si les primes salariales dans le secteur public fdral sont tombes 8,9 % en 1995, elles avaient augment de faon spectaculaire pour atteindre 15,1 % en 2000.

En comparaison, les employs des administrations provinciales bnficient d'une prime salariale de 9,1 % par rapport leurs homologues du secteur priv – 14,8 % si l'on tient compte des avantages sociaux. Entre 1995 et 2000, les primes salariales au niveau provincial ont baiss pour s'tablir sous leur niveau de 1990.

Variations rgionales

Les primes salariales en faveur de l'administration publique fdrale varient beaucoup selon les provinces... passant d'un sommet de plus de 25 % au Nouveau-Brunswick et au Manitoba 7,1 % en Alberta, 11,5 % en Colombie-Britannique et 13,5 % en Ontario[68]. Dans les rgions mtropolitaines, la prime tait la plus leve Winnipeg (25 %) et la moins leve Calgary (2,1 %).

Population

En plus des hausses importantes des primes salariales depuis 1995, l'effectif de la fonction publique fdrale s'est accru de plus de 20 % entre 1998 et le premier trimestre de 2003. Cet accroissement est venu annuler les rductions du milieu des annes 1990.

La prime au niveau municipal tait de 11,4 % pour les salaires et de 14,2 % en incluant les avantages sociaux. La prime salariale au niveau municipal tait donc en baisse par rapport 1995 (11,8 %).

Dfinition des emplois

La mthodologie utilise par la FCEI consiste comparer de faon plus prcise des emplois dfinis qui peuvent se trouver facilement dans les secteurs priv et public. On a galement exclu les emplois qui dmontrent des diffrences salariales excessives[69] entre les secteurs. Seuls les employs temps plein toute l'anne ont t inclus. Au niveau national, 257 emplois ont t inclus (sur un total de 514 groupes professionnels dfinis dans le systme de  classification type des professions ). Pour parvenir une estimation globale, les rsultats au niveau des professions ont t pondrs en fonction des populations pertinentes.

En tant que mesure gnrale des variations au niveau de la rmunration relative en particulier, des tudes comme celles publies par la FCEI sont intressantes, notamment parce qu'elles soulignent les tendances qu'il faut comprendre. Ces tudes offrent un point d'accs soulevant des questions qui mritent un examen plus approfondi. De plus, elles nous rappellent que la rmunration totale ncessite tout autant l'attention que les salaires pour comparer les secteurs.

Cependant, les tudes comme celles menes par la FCEI prsument que les exigences en matire de comptences et d'exprience pour les divers postes sont les mmes dans diffrents secteurs, ce qui n'est sans doute pas le cas. Ces tudes de ce genre sont publies depuis de nombreuses annes. Une publication interne du Secrtariat du Conseil du Trsor datant de 1984 indiquait que :

On tablit frquemment des comparaisons entre les gains, les augmentations salariales et la rmunration de la Fonction publique et ceux d'autres secteurs de l'conomie canadienne... ces comparaisons ne se fondent pas sur un appariement des tches... elles se concentrent sur des groupes professionnels gnraux comme les conomistes, les ingnieurs ou les commis... Ces comparaisons gnrales ont pour principal dfaut de ne pas tenir compte des diffrents lments qui entrent en jeu dans la composition des professions ou des mtiers que l'on compare... il n'y a aucune raison valable pour que la rmunration ou les taux d'augmentation de groupes gnraux comme les ingnieurs... soient les mmes dans diffrentes industries ou organisations, si les comptences qu'elles exigent de ces personnes sont diffrentes de celles exiges dans d'autres industries ou organisations[70].

Comme nous pourrons le constater ultrieurement dans cette section, plus les particularits de certains emplois sont contrles pour comparer la rmunration, plus les prtendues  primes  diminuent. Par consquent, le caractre global des tudes menes par la FCEI suggre que nous devons les interprter avec prudence.

De plus, le secteur priv comprend des employeurs trs diffrents. Il est raisonnable d'inclure les employeurs de toutes les tailles et de toutes les catgories dans les valuations globales. Mais, lorsqu'il faut interprter les rsultats, nous devons tenir compte du fait que le gouvernement fdral est un gros employeur dont l'effectif est principalement syndiqu. Il est probable qu'il offrira toujours de meilleurs salaires, de meilleurs avantages et une meilleure scurit d'emploi que la majorit des petites et moyennes entreprises dans le secteur priv tout comme le font les plus gros employeurs dans le secteur priv dont l'effectif est syndiqu.

Comparaison du revenu mdian et du revenu moyen

Une deuxime critique a trait la slection par la FCEI du revenu moyen comme lment de base pour la comparaison entre les secteurs. La justification est la suivante :

Comme la moyenne arithmtique des revenus peut tre fausse par les variations extrmes causes par les valeurs aberrantes, on utilise les revenus d'emploi mdians de chaque profession pour calculer les primes salariales[71].

Figure 1031
Moyenne par rapport l'avantage salarial mdian par rgion selon les donnes du recensement de 2001

Afficher l'image pleine dimension

Moyenne par rapport  l'avantage salarial mdian par rgion selon les donnes du recensement de 2001

Bien que ce point de vue soit valable, il en rsulte une prime salariale plus leve que celle calcule partir du salaire moyen. l'aide d'une mthodologie semblable celle utilise dans le cadre de l'tude de la FCEI, le Secrtariat du Conseil du Trsor a tabli une prime salariale de 9,6 % dans le secteur public fdral au niveau national en ayant recours des moyennes arithmtiques. Ce rsultat, qui est plus d'un tiers plus lev que la prime indique dans l'tude de la FCEI, tient au fait que la rpartition des salaires dans le secteur public est beaucoup plus galitaire que dans le secteur priv. tant donn que la grande disparit des revenus est une caractristique fondamentale du secteur priv, l'utilisation de la mdiane tend amplifier les carts dans la comparaison des niveaux de revenu entre les deux secteurs.

La figure 1031 illustre le fait que l'cart au niveau des primes salariales mesures la moyenne par rapport aux gains moyens est assez frappant dans certaines rgions, notamment en Alberta, en Ontario et dans la rgion de la Capitale nationale. L'cart semble plus marqu en Alberta et en Ontario, les rgions du pays o l'conomie prive est plus dveloppe et axe sur l'entreprise.

L'anomalie dans les donnes de 2000 imputable l'quit salariale

La troisime observation critique a trait un important problme de synchronisation qui semble avoir augment artificiellement les revenus dans la fonction publique fdrale indiqus dans le recensement de 2001. L'anne 2000, pour laquelle les revenus ont t mentionns dans le recensement de 2001, tait une anne inhabituelle pour les gains dans le secteur public fdral. Comme nous l'avons indiqu dans le Volume Deux, une part importante (environ 1,3 milliard de dollars) des revenus a t verse en 2000 titre de versements rtroactifs et de paiements d'intrts aux employs viss par le rglement en 1999 de la plainte dpose par l'Alliance de la fonction publique du Canada relativement l'quit salariale, ainsi que d'autres rglements salariaux. Statistique Canada nous a confirm que les traitements et les salaires indiqus par les commis au gouvernement fdral dans le cadre de l'Enqute annuelle sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR) dmontrent dfinitivement une anomalie en 2000, comparativement aux annes immdiatement avant et aprs[72]. Le tableau 1032 offre les lments probants dtaills.

Tableau 1032

Traitements et salaires moyens des commis et des autres fonctionnaires fdraux, Enqute sur la dynamique du travail et du revenu, 1998 2001

 Anne

Commis

Autres

Tous

Hommes

Femmes

Tous

Hommes

Femmes

1998

31 201

38 064

1998

31 201

38 064

1998

1999

36 124

40 020

1999

36 124

40 020

1999

2000

45 570

46 090

2000

45 570

46 090

2000

2001

36 428

40 218

2001

36 428

40 218

2001

Les commis fminins et masculins constituaient plus de 20 % de l'effectif du domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Afin de supprimer l'effet des montants forfaitaires verss en 2000 au titre de l'quit salariale, les salaires et traitements annuels des commis du gouvernement fdral doivent tre dgonfls selon un ratio de 35/45 pour les femmes et de 40/46 pour les hommes. Tenant compte de cette correction, il n'y a plus d'augmentation de l'cart salarial dans la fonction publique fdrale par rapport au secteur priv entre 1995 et 2000. La correction fait en sorte que les donnes visant les commis quivalent celles des autres fonctionnaires pour qui les donnes de l'EDTR ne montrent pas d'augmentation salariale transitoire.

En approfondissant cette analyse, Statistique Canada a calcul que si nous ne corrigeons pas les donnes compte tenu de la rception des versements rtroactifs lis l'quit en emploi, l'cart salarial pour les commis entre le secteur fdral et le secteur priv augmente, passant de 12 % en 1990 14 % en 2000. Toutefois, si nous corrigeons les donnes en utilisant les facteurs de rduction susmentionns, l'cart salarial pour ce groupe diminue, passant de 12 % en 1990 6 % en 2000. La conclusion de cette analyse est qu'on appuie trs peu la notion voulant que l'cart salarial entre le secteur fdral et le secteur priv ait augment pour les travailleurs du groupe incluant les secrtaires et les agents d'administration, les commis et les professionnels. Enfin, nous notons que si nous appliquons l'analyse de la FCEI en tenant compte du sexe, l'cart salarial entre le secteur public fdral et le secteur priv tait beaucoup plus lev pour les employs de sexe fminin (18,1 %) plutt que pour les employs de sexe masculin (3,2 %). En effet,  la prime salariale  dans l'ensemble du gouvernement fdral reflte principalement les salaires relativement plus levs des femmes qui, eux-mmes, traduisent en partie diverses politiques sociales fdrales, notamment l'quit salariale et les politiques favorables aux familles comme le supplment de revenu l'assurance-emploi hauteur de 93 % du revenu annuel pour une priode allant jusqu' un an au titre du cong de maternit et du cong parental combins.

Ce point soulve une question importante quant la manire dont nous devrions interprter les niveaux et les pratiques de rmunration dans le secteur priv en tant que norme de comparabilit. Le secteur priv reflte sans aucun doute les ralits du march au moment de dterminer les niveaux de salaire. Toutefois, le march lui-mme peut traduire certaines attitudes et pratiques discriminatoires qui dsavantagent les femmes. Par consquent, une politique quitable en matire de  comparabilit  doit tenir compte de ce phnomne.

tudes du RCRPP et de Gunderson fondes sur les donnes de l'Enqute sur la population active

Un deuxime genre d'tude  globale  utilise les donnes des enqutes sur la population active et un modle conomtrique pour tablir des comparaisons en matire de rmunration qui rectifient les carts au niveau des caractristiques de la main-d'œuvre dans les secteurs qui font l'objet d'une comparaison. Les Rseaux canadiens de recherche en politiques publiques ont publi ce genre d'tude en 2000[73]. En 2003, le Secrtariat du Conseil du Trsor a demand Morley Gunderson de mener une tude de suivi[74]. Notre attention porte principalement sur l'tude la plus rcente.

Parmi les constatations les plus pertinentes de ces tudes, mentionnons les suivantes :

Gains plus levs

Aprs une vrification des autres variables permettant de dterminer les traitements telles que la formation, l'ge, les tats de service, le sexe, la porte de la convention collective et la taille de l'tablissement, les employs du secteur public gagnent toujours plus que les employs du secteur priv qui ont les mmes autres caractristiques dterminant les salaires.

Aux trois paliers de gouvernement, la prime salariale dans le secteur public a augment de 1997 2003. L'augmentation a t plus marque au gouvernement fdral, passant de 6,9 % en 1997 (autour de la moyenne du secteur public) 16,2 % en 2003 (au haut de l'chelle).

La prime salariale au gouvernement fdral en 2003 reprsente 12,4 % si l'on tient compte de la porte de la ngociation collective et de 47 professions, et 23 % si l'on ne tient pas compte de la porte de la convention collective ou des groupes professionnels.

Primes plus leves pour certains groupes

La prime salariale au gouvernement fdral, comme c'est le cas pour la plupart des lments du secteur public, est gnralement plus leve pour les femmes que pour les hommes et pour les postes de service peu rmunrs. Elle est moins leve (souvent ngative) pour les mtiers, les travailleurs manuels et les professions du secteur primaire et autour de la moyenne pour les postes de gestionnaires et de professionnels et les postes de commis, de secrtaires et de soutien administratif.

Autres primes dans le secteur public

En ordre dcroissant, voici les primes observes dans le secteur public : services d'utilit publique 17 %, gouvernement provincial 16,7 %%, gouvernement fdral 16,2 %, gouvernement local 13,5 %, autres services publics 9,0 p. 10, sant 7,4 % et enseignement 6,7 %.

Dans l'tude de RCRPP en 2000, Gunderson, Hyatt et Riddell discutent de la relativit interne du recensement et de l'Enqute sur la population active (EPA) en tant que sources de donnes pour comparer la rmunration dans le secteur public et dans le secteur priv. Les deux enqutes sont prouves, elles existent depuis longtemps et ont une rputation bien tablie au sein de Statistique Canada et dans d'autres ministres. Elles comportent un vaste ventail de variables, de contrle. Le recensement inclut des indicateurs du statut de minorits visibles ou d'immigrants, qui ne sont pas disponibles dans d'autres enqutes. Toutefois, aux fins de cette analyse, la variable  catgorie de travailleur  incluse dans l'Enqute sur la population active, mais non dans le recensement, est plus pertinente.

En gnral, Gunderson et ses collaborateurs prfrent l'Enqute sur la population active. Les principales raisons qu'ils citent incluent trois points :

  • L'Enqute sur la population active mesure les taux horaires et permet de tenir compte des carts au niveau des heures travailles alors que le recensement mesure la rmunration annuelle.
  • L'Enqute sur la population active est fonde sur des entrevues au tlphone. Grce aux interviewers expriments, il est moins probable qu'il y ait des erreurs que si les rpondants rpondent un questionnaire d'enqute et le retournent comme c'est le cas pour le recensement.
  • Bien que le recensement compte beaucoup plus d'observations que l'Enqute sur la population active, celle-ci offre des renseignements actualiss chaque mois alors que les donnes du recensement ne sont pas publies aux fins d'utilisation par le public avant trois ans ou plus aprs la priode vise[75].

Ces deux tudes prsentent une approche empirique intressante pour explorer des donnes complexes aux fins de comparaison. Elles consistent laborer des quations conomtriques qui permettent au chercheur d'utiliser la base de donnes pertinente de Statistique Canada afin d'valuer l'incidence de certaines variables telles que l'ge, les tats de service, l'ducation, la syndicalisation sur les gains. Cette mthode peut tre utilise pour comparer le secteur fdral et le secteur priv ou les industries. De cette faon, le chercheur tente d'liminer les facteurs qui peuvent  lgitimement  expliquer les diffrences au niveau des gains entre les secteurs. Aprs avoir tenu compte de ces variables, si l'cart salarial favorise le secteur public, il est possible d'interprter cette variable comme une prime salariale. En effet, les tudes de Gunderson soutiennent que la prime salariale au gouvernement est une rente conomique qui est tablie par le secteur public en plus des traitements qui sont dtermins sur le march du travail canadien en gnral.

Les primes salariales dans le secteur priv

Comme l'ont indiqu Gunderson et ses collaborateurs, les tudes globales ne sont pas sans limites importantes. Le point le plus important est l'hypothse que le modle conomtrique tabli par les chercheurs inclut toutes les variables essentielles qui dterminent les salaires offerts sur le march et qui peuvent expliquer les carts entre les secteurs public et priv. Afin de dterminer si c'est le cas, les analystes du Secrtariat du Conseil du Trsor ont reproduit le modle de Gunderson et ont dcompos le secteur priv. L'objectif tait de dterminer s'il y a des carts salariaux importants entre les diffrents domaines d'activit du secteur priv qui demeurent inexpliqus par les autres variables du modle.

En supposant que les salaires offerts dans le secteur priv sont dicts par le march du travail en gnral et que le modle inclut toutes les variables explicatives pertinentes, les carts salariaux dans le secteur priv devraient tre relativement faibles. Par contre, des primes salariales importantes et inexpliques entre les diffrents domaines d'activit du secteur priv peuvent indiquer que les principaux facteurs dterminants des salaires offerts sur le march sont absents dans les quations. Par consquent, l'cart qui demeure entre les secteurs public et priv n'indiquerait pas ncessairement une prime salariale ou que les traitements dans le secteur public ne  correspondent pas  au march.

En fait, les estimations du Secrtariat du Conseil du Trsor indiquent que de nombreux carts salariaux entre les domaines d'activit du secteur priv taient plus levs que la diffrence entre le secteur priv dans son ensemble et le secteur public fdral. Le tableau 1033 prsente les rsultats de cette analyse. Nous remarquons, par exemple, que l'cart entre les postes professionnels et dans le domaine des finances dans le secteur priv et le secteur minier et le secteur ptrolier est beaucoup plus important que l'cart entre le secteur public fdral et le secteur priv dans son ensemble. Ces rsultats suggrent que des facteurs cls autres que ceux indiqus dans les quations de Gunderson pourraient expliquer les variations dans le secteur priv et pourraient galement aider expliquer l'cart entre les secteurs public et priv.

Tableau 1033

carts salariaux entre les domaines d'activit du secteur priv selon les donnes de l'Enqute sur la population active*

Domaine d'activit dans le secteur priv

cart salarial en % par rapport au groupe Professionnels / Finances, en utilisant 10 groupes professionnels

cart salarial en % par rapport au groupe Professionnels / Finances, en utilisant 47 groupes professionnels

Professionnels / Finances (groupe de rfrence)

Agriculture

-11,2

-4,8

Secteur minier et ptrolier

19,8

17,7

Construction

12,0

9,0

Secteur manufacturier

0,4

2,0

Commerce de gros

3,5

-2,9

Commerce de dtail

-14,5

-10,1

Entreposage

-0,6

-2,2

Divers

-14,6

-10,9

Gouvernement fdral

13,9

12,2

* Source : Division de la politique de rmunration du SCT.

Professions troitement correspondantes dans les secteurs priv et public

Gunderson met l'accent sur les rsultats des rgressions utilisant seulement dix groupes professionnels dfinis en termes gnraux, mme s'il calcule les rsultats en utilisant galement 47 groupes professionnels. En utilisant cette dernire approche, la prime calcule dans le secteur public fdral diminue de presque 4 points de pourcentage pour s'tablir 12,4 %.

Gunderson et ses collaborateurs ont suggr que le fait d'utiliser 47 professions pourrait entraner une sous-estimation des carts salariaux parce que le gouvernement peut avoir tendance surclassifier les postes de manire verser des salaires plus levs. Cela pourrait s'appliquer si la stratification verticale tait un facteur important dans les donnes, par exemple, si les donnes relatives aux postes de niveau subalterne et de niveau suprieur pour le mme genre de travail taient prsentes comme s'il s'agissait de professions distinctes ce niveau de dsagrgation. Cependant, un examen sommaire des donnes indique que ce n'est pas le cas. De plus, presque 97 % des postes au gouvernement fdral dans l'chantillon analys sont concentrs dans 20 des 47 professions. Selon l'analyse du Secrtariat du Conseil du Trsor, l'utilisation de 47 professions rduit galement les carts salariaux dans les domaines d'activit du secteur priv, ce qui porte croire que plus vous jumelez les postes et moins il y a d'cart. Ces lments soutiennent le point de vue selon lequel l'utilisation des 47 professions peut permettre de mieux utiliser toutes les donnes disponibles pour valuer l'existence et l'importance d'une prime salariale.

La mesure des variations rgionales et saisonnires des carts salariaux

Les salaires dans le secteur gouvernemental sont gnralement identiques pour le mme genre de travail, peu importe l'endroit. Par contre, la base de donnes de l'Enqute sur la population active (EPA) renferme de faon disproportionne des domaines o les salaires du secteur priv sont relativement faibles en comparaison des grandes rgions mtropolitaines. Il en est ainsi parce que l'chantillon de l'EPA surpondre les petites localits[76] afin de pouvoir en divulguer les rsultats. Puis, afin de permettre l'agrgation des observations provenant des rgions qui ne sont pas reprsentes de faon proportionnelle dans l'chantillon, la mthodologie de l'enqute attribue des facteurs de pondration plus petits aux localits de plus petite taille qui sont sur-reprsentes dans l'chantillon. L'analyse de rgression de l'tude de Gunderson ne tenait pas compte des facteurs de pondration de l'chantillon propres aux micro-donnes de l'EPA.

L'analyse de rgression de l'tude de Gunderson n'a pas tenu compte des poids d'chantillonnage inclus dans les micro-donnes de l'Enqute sur la population active.

Afin d'valuer les rpercussions si l'on ignore les poids d'chantillonnage, le Secrtariat du Conseil du Trsor a d'abord rpt les rgressions non pondres effectues par Gunderson et ses collaborateurs et a reproduit avec succs leurs rsultats[77]. Par la suite, le SCT a appliqu les rgressions qui intgraient les poids d'chantillonnage des micro-donnes de l'Enqute sur la population active. Les rsultats ont t les suivants :

  • Selon les donnes d'avril 2003, la prime salariale au gouvernement fdral lorsqu'on utilise 10 professions est value 14,5 %, soit une baisse de 1,7 point de pourcentage par rapport la prime estime de 16,2 % en utilisant les donnes non pondres.
  • Lorsqu'on utilise 47 professions, la prime salariale tombe 10,9 % comparativement 12,4 % en utilisant l'approche non pondre.
  • De mme, lorsqu'on utilise les donnes d'avril 1997, la prime salariale associe aux modles utilisant 10 professions et 47 professions diminue de 2,0 et de 1,5 point de pourcentage, respectivement.

Nous en avons conclu que l'utilisation des facteurs de pondration de l'chantillonnage de l'Enqute sur la population active pour rendre les donnes plus reprsentatives de la rpartition rgionale de la population canadienne rduisait considrablement la prime salariale. L'cart se situait entre un minimum de 1,6 point de pourcentage (pour les 47 groupes professionnels selon les donnes d'avril 1997) et 3,2 points de pourcentage (pour les 47 groupes professionnels selon les donnes d'avril 2004).

Nous avons aussi observ que Gunderson et ses collaborateurs utilisaient seulement les donnes de l'Enqute sur la population active recueillies en avril pour leur analyse. Afin de vrifier la stabilit de l'estimation dans le temps, nous avons examin les donnes recueillies en octobre 2002, octobre 2003 et avril 2004 en comparaison avec les donnes recueillies par Gunderson en avril 2003. tant donn que seulement un sixime de l'chantillon de l'Enqute sur la population active est renouvel chaque mois, l'utilisation de priodes de rfrence six mois d'intervalle offre des chantillons dont les observations diffrent compltement. Le tableau 1034 rsume les rsultats de la vrification des variations saisonnires. Voici en rsum nos constatations :

  • Si l'on utilise 47 groupes professionnels, la prime salariale estimative au gouvernement fdral (non pondre) diminue, passant de 12,4 %, selon les donnes recueillies en avril 2003 et prsentes dans le rapport de Gunderson et coll., 11,2 % et 8,8 % selon les donnes d'octobre 2002 et d'octobre 2003, respectivement.

Si l'on intgre aussi les facteurs de pondration de l'chantillonnage, la prime salariale diminue davantage, passant de 10,9 % si on utilise les donnes recueillies en avril 2003 8,7 % et 6,6 % si on utilise les donnes recueillies en octobre 2002 et en octobre 2003 respectivement.

Tableau 1034

carts salariaux entre le gouvernement fdral et le secteur priv selon les donnes de l'Enqute sur la population active d'octobre et d'avril pour certaines annes, en utilisant des rgressions pondres et non pondres

 

cart salarial en pourcentage

 

Rgressions non pondres

Rgressions pondres

 

en utilisant 10 groupes professionnels

en utilisant 47 groupes professionnels

en utilisant 10 groupes professionnels

en utilisant 47 groupes professionnels

Octobre 2002

14,3

11,2

11,6

8,7

Avril 2003

16,2*

12,4*

14,5

10,9

Octobre 2003

12,4

8,8

10,2

6,6

Avril 2004

15,3

12,3

12,3

9,1

* Rsultats figurant dans le rapport Gunderson.

Les primes salariales semblent tre assez sensibles aux facteurs saisonniers. Une explication probable est que le mois d'avril se situe dans la priode de pointe des dclarations d'impt, lorsque l'Agence des douanes et du revenu du Canada a recours des milliers de travailleurs saisonniers dans des postes de commis pour lesquels il y a une prime salariale relativement leve par rapport au secteur priv.

Les tudes de Gunderson et coll., tout comme l'tude des RCRPP fonde sur les recensements, soulvent des points importants ncessitant un examen plus approfondi. Nonobstant les questions mthodologiques qu'elles soulvent, il faut prendre au srieux la tendance la hausse de la prime salariale dans le secteur public fdral qui ressort des tudes de la FCEI et de Gunderson.

tude de l'Institut de la statistique du Qubec jumelant les emplois

L'Institut de la statistique du Qubec (ISQ) a le mandat de comparer la rmunration des employs syndiqus dans  l'administration qubcoise  provinciale celle des autres employeurs au Qubec, ce qui comprend la fonction publique, les conseils scolaires et les cgeps, les hpitaux et les autres fournisseurs de services de sant et de services sociaux, et celle offerte par d'autres employeurs syndiqus et non syndiqus du Qubec. L'tude comparative annuelle effectue par l'Institut examine la moyenne des salaires (rajuste pour les heures travailles) et la rmunration globale. L'analyse s'appuie sur un appariement de certains postes au moyen d'un sondage annuel auprs des tablissements comptant 200 employs ou plus. Des comparaisons distinctes avec des employs du secteur priv et du gouvernement fdral sont aussi prsentes dans le rapport.

Le rapport de l'Institut pour 2003[78] prsente les points suivants concernant le secteur public fdral :

  • Les salaires des employs de l'administration qubcoise taient environ 9,1 % de moins que ceux des employs de l'administration fdrale et 7,5 % % pour la rmunration globale[79].
  • La variation relative en comparaison avec le rapport de 2002 indiquait que l'cart s'accentuait entre l'administration qubcoise et l'administration fdrale, augmentant de 1,1 % au niveau des salaires et de 0,9 %% au niveau de la rmunration globale.
  • L'administration qubcoise accusait un retard par rapport au secteur priv du Qubec de 10,6 % au niveau des salaires et de 3,5 % au niveau de la rmunration globale. Pour les entreprises dans le secteur priv dont l'effectif est syndiqu, les carts taient plus levs, soit 13,9 % pour les salaires et 10,8 % pour la rmunration globale. Pour les entreprises dans le secteur priv au Qubec dont l'effectif n'est pas syndiqu, les carts taient beaucoup moins levs, soit 4,4 % et la parit respectivement.

Dans son annexe sur la mthodologie jointe au rapport de 2003, l'ISQ a fourni une vaste description de la manire dont il compare les postes et la rmunration[80]. Les comparaisons sont fondes sur 60 emplois repres, reprsentant 20 % de l'administration publique qubcoise, par exemple les professionnels en administration financire, les ingnieurs, les techniciens de laboratoire, le personnel de soutien administratif, les mcaniciens d'automobiles et les cuisiniers. Pour la plupart de ces emplois, deux ou trois niveaux de complexit et de responsabilit ont t analyss. Pour le secteur priv, les comparateurs proviennent des employeurs comptant au moins 200 travailleurs.

Les formes de rmunration vises dans l'valuation de la rmunration globale incluaient les salaires, les cotisations un rgime de retraite, les assurances de tout genre et les programmes lgislatifs. Les primes, le temps supplmentaire et la scurit d'emploi ne font pas partie de l'analyse. Les comparaisons sont faites en fonction des dpenses de l'employeur pour les diffrentes composantes de la rmunration globale. Les heures normales de travail sont prises en compte pour le rajustement des comparaisons. Le secteur public fdral comptait les plus longues heures de travail parmi les groupes examins par l'ISQ.

Comparaison des salaires fdraux ceux du secteur priv

Les donnes dtailles prsentes dans l'tude de l'ISQ permettent de comparer les salaires des employs du gouvernement fdral et ceux des employs du secteur priv du Qubec. La comparaison gnrale avec le secteur priv provincial peut tre appliqu au secteur priv canadien dans son ensemble en tenant compte des carts salariaux entre le secteur priv au Qubec et le secteur priv dans l'ensemble du pays. Selon les donnes de l'Enqute sur la population active de juin 2003, les salaires dans le secteur priv qubcois des entreprises comptant 100 employs ou plus taient 5,5 % moins levs que la moyenne nationale dans le secteur priv pour la mme catgorie d'employs[81].

Le tableau 1035 rsume la comparaison entre les salaires au gouvernement fdral et ceux dans le secteur priv au Qubec en utilisant les donnes de l'ISQ. L'cart salarial total et les carts salariaux pour les catgories professionnelles sont des moyennes pondres fondes sur les effectifs rels du gouvernement fdral[82] pour les postes inclus dans le sondage de l'ISQ. Ces donnes peuvent diffrer considrablement de celles indiques par l'ISQ parce qu'elles sont fondes sur les effectifs du gouvernement fdral plutt que sur les effectifs du gouvernement provincial. Cependant, les donnes sur la rmunration pour les postes servant calculer ces agrgats et l'appariement des postes sont tires des travaux effectus par l'ISQ.

Tableau 1035

carts salariaux entre les employs du gouvernement fdral et les employs de niveau comparable dans le secteur priv au Qubec, 2003

 

Nombre d'employs,
gouv. fdral

Salaires,
gouv. fdral

Salaires,
secteur
priv

cart salarial

Rmunration totale, gouv. Fdral, taux horaire

Rmunration
totale, secteur priv, taux horaire

cart de la rmunration totale

Professionnels

9 484

62 052 $

62 672 $

-1,0 %

45,79 $

43,78 $

4,6 %

Techniciens

9 299

52 044 $

49 262 $

5,6 %

39,20 $

34,84 $

12,5 %

Personnel de bureau

22 175

36 987 $

36 319 $

1,8 %

28,23 $

26,45 $

6,7 %

Services

962

32 626 $

29 258 $

11,5 %

22,51 $

17,13 $

31,4 %

Mtiers

1 638

41 295 $

54 568 $

-24,3 %

29,82 $

37,93 $

-21,4 %

Total

43 558

45 725 $

45 350 $

0,8 %

34,33 $

32,24 $

6,5 %

Source : Donnes sur les salaires dans le secteur priv, l'appariement des emplois et la rmunration totale de l'Institut de la Statistique du Qubec.

Selon cette approche, les employs du gouvernement fdral gagnaient, en 2003, en moyenne 0,8 % de plus que les employs de niveau comparable dans le secteur priv au Qubec. L'cart salarial oscillait entre -24,3 % pour les mtiers et un taux lev de 11,5 % pour les employs des services, principalement des cuisiniers et des employs dans les caftrias. Si l'on tient compte de l'cart au niveau de la moyenne des salaires entre le secteur priv provincial et le secteur priv national, on peut raisonnablement estimer que ces rsultats indiquent que les employs du gouvernement fdral taient en moyenne pays moins (environ 5 %) que les employs du secteur priv travaillant pour des entreprises comptant 200 employs ou plus.

Toutefois, lorsque tous les autres avantages lis la rmunration sont inclus (par exemple, les cotisations des employeurs au rgime de retraite) et que les salaires sont rajusts pour tenir compte du nombre d'heures travailles, l'cart au niveau de la rmunration procure un avantage de 6,5 % aux employs du gouvernement fdral par rapport aux employs du secteur priv au Qubec. L'cart total au niveau de la rmunration variait de - 21,4 % pour les mtiers 31,4 % dans le secteur des services.

La principale mise en garde l'gard de cette comparaison est que les emplois utiliss pour la comparaison taient limits par les donnes de l'ISQ. Les postes-repres faisant l'objet du sondage par l'ISQ ont t slectionns pour reprsenter la vaste gamme des postes dans  l'administration qubcoise . Ces postes ne correspondent pas la structure des postes dans la fonction publique fdrale. Par consquent, cette comparaison des salaires entre le gouvernement fdral et le secteur priv devrait tre uniquement perue titre d'indication de l'cart salarial rel entre les employs du gouvernement fdral et les employs du secteur priv.

Commentaires au sujet des tudes  globales 

Nous avons examin, dans cette section, trois approches distinctes en vue de la comparaison des salaires et de la rmunration globale dans tous les secteurs de l'conomie.

Premirement, la comparaison la plus gnrale, une tude de la FCEI tire des donnes du recensement de 2000, a tabli un cart salarial relativement important (15,1 % pour les traitements et 23,3 % pour la rmunration globale) entre le secteur public fdral et le secteur priv au Canada.

Deuximement, Gunderson et ses collaborateurs ont not un cart salarial un peu plus lev au gouvernement fdral (16,2 % pour les salaires), l'exception de 2003[83], selon les donnes de l'Enqute sur la population active. Toutefois, cet cart a t tabli lorsqu'on mettait l'accent sur dix grands groupes professionnels. Lorsqu'on utilisait 47 professions, l'cart salarial entre le secteur public fdral et l'ensemble du secteur priv chutait 12,4 % en 2003.

Troisimement, en ce qui a trait au rapport de 2003 de l'ISQ, nous avons une valuation fonde sur une comparaison directe de certains postes. ce niveau de comparaison dtaill, nous pouvons constater un cart ngligeable entre les salaires dans le secteur public fdral et ceux dans le secteur priv au Qubec et, par consquent, l'ensemble du march du travail canadien. En gnral, ces rsultats suggrent le principe gnral voulant que plus nous dfinissons rigoureusement les caractristiques de certaines professions et de certains emplois pour comparer la rmunration et moins nous observons une  prime  salariale gnrale dans le secteur public fdral.

Plus tt dans ce chapitre, nous avons conclu qu'il n'y avait aucune indication que les salaires dans la fonction publique fdrale taient infrieurs ceux du secteur priv canadien. Nous en sommes venus cette conclusion pour deux raisons. Premirement, le calcul figurant dans l'tude de 1992 du Secrtariat du Conseil du Trsor, fond sur les travaux du Bureau de recherche sur les traitements pendant les dernires annes de son existence, indiquant que sur une chelle nationale, la rmunration moyenne dans la fonction publique fdrale tait infrieure de 8,3 % celle du secteur priv. Deuximement, nous avons remarqu que la rmunration moyenne dans le secteur public fdral avait augment plus rapidement la fin des annes 1990 et au dbut des annes 2000 que les indicateurs gnraux des augmentations salariales dans le secteur priv. En runissant ces deux points, nous avons pu conclure qu'au niveau global, la rmunration dans la fonction publique fdrale n'tait pas en gnral infrieure ni clairement suprieure celle de la fonction publique canadienne.

Mme si les tudes de la FCEI et de RCRPP / Gunderson rvlent une prime salariale importante dans la fonction publique fdrale comparativement au secteur priv canadien, nous avons constat que les deux tudes surestiment peut-tre l'importance d'un ventuel cart salarial moyen. Par exemple, dans l'tude de la FCEI, la plus grande partie de l'cart salarial s'explique par l'utilisation du salaire moyen au lieu du salaire mdian et le montant forfaitaire vers en 2000 au titre de l'quit salariale. Pour l'tude de RCRPP / Gunderson, nous observons que le fait d'utiliser 47 catgories professionnelles au lieu de 10 rduit la prime salariale du quart environ. L'ISQ a constat une avance trs faible dans le secteur public fdral par rapport au secteur priv, partir de l'analyse de certains appariements de postes pour 60 postes-repres. En tenant compte de tous les lments probants, nous concluons qu'en 2003, la prime salariale globale dans la fonction publique fdrale tait probablement bien infrieure 10 %[84].

Toutefois, il est important de noter que toutes les tudes indiquent une augmentation relative des salaires dans le secteur public fdral au cours des dernires annes comparativement divers groupes comparables. Selon l'tude de la FCEI, la prime salariale fdrale est passe de 8,9 % en 1995 15,1 % en 2000. Dans l'tude de Gunderson et coll., elle a augment de 6,9 % en 1997 16,2 % en 2003. Pour l'ISQ, l'cart salarial entre l'administration fdrale et celle du Qubec a augment de 1,1 % entre 2002 et 2003.

Peu importe l'cart absolu rel dans les niveaux de salaires entre le secteur public fdral et d'autres secteurs, notre propre analyse dans le prsent rapport confirme galement un taux de croissance relativement rapide (et sans prcdent au cours des dernires annes) de la rmunration moyenne relle dans le secteur public fdral. Si les salaires moyens dans le secteur public fdral continuent d'augmenter plus rapidement que les salaires dans le secteur priv ou dans d'autres secteurs de l'conomie, il y aura certainement une prime salariale en faveur du secteur public fdral.

Les tudes globales ne sont pas des outils prcis pour valuer dans quelle mesure un vaste secteur d'emploi accuse un retard ou est en tte par rapport d'autres secteurs. Toutefois, elles sont clairement utiles pour indiquer les changements d'orientation. Elles peuvent galement servir soulever les questions ncessitant une analyse plus approfondie. Toutefois, nous devons en bout de ligne complter les analyses globales par des tudes attentives de certains groupes professionnels. Nous nous attarderons maintenant dcrire et valuer plusieurs tudes menes au cours des dernires annes.

tudes comparant la rmunration de certains groupes professionnels

Dans cette section, nous examinons quatre tudes portant sur la rmunration de certains groupes professionnels.

La premire est une tude conjointe patronale-syndicale concernant l'unit de ngociation des Services de l'exploitation (SV).

La deuxime est une tude concernant l'unit de ngociation du Service extrieur (FS) mene conjointement au nom du syndicat, des principaux ministres employeurs et du Secrtariat du Conseil du Trsor.

La troisime est une tude entreprise par un ministre employeur, Transports Canada, l'gard de l'unit de ngociation de la Navigation arienne (AO).

Le quatrime type d'tudes englobe deux tudes parraines par le Secrtariat du Conseil du Trsor titre d'employeur. Les groupes viss sont les Systmes d'ordinateurs (CS) et les groupes de la Direction (EX).

Le cinquime type englobe les tudes traitant de la rmunration la GRC.

Pour conclure cette section, nous dcrivons brivement les tudes pilotes sur la rmunration mene l'gard de certains groupes professionnels par Statistique Canada au nom du Comit consultatif mixte sur la rmunration du Conseil national mixte pour les syndicats et l'employeur.

tude conjointe patronale-syndicale (du groupe Services de l'exploitation)

Le meilleur exemple d'une tude conjointe patronale-syndicale mene rcemment sur la rmunration pour un groupe de ngociation en particulier est l'enqute nationale sur la rmunration de Morneau-Sobeco pour le groupe Services de l'exploitation (SV). Ce groupe inclut une grande varit de professions axes sur les mtiers telles que les pompiers, les quipages de navire, les travailleurs des services hospitaliers, les manœuvres, les lectriciens, les plombiers, les menuisiers, les prposs au mnage / concierges, les mcaniciens et ainsi de suite. L'tude portait sur les traitements et les avantages sociaux d'un groupe de 31 postes reprsentant plus de la moiti des 12 000 employs environ de l'unit de ngociation (SV)[85]. Le questionnaire de l'enqute a t envoy 700 employeurs des secteurs priv et public travers le pays. Les rpondants reprsentaient au total 172 organismes, environ deux tiers du secteur priv, employant en tout 38 000 travailleurs.

Pour chacun des 31 postes, le rapport Morneau-Sobeco prsente le taux horaire moyen ainsi que le 10e, 25e, 50e (mdian), 75e et 90e centiles de mme que le nombre de titulaires inclus dans l'chantillon pour ce poste. Le rapport documente de la mme faon des lments tels que les heures de travail, les congs et l'accs un rgime d'assurance offert par l'employeur, les rgimes de retraite et d'autres avantages sociaux.

Le rapport lui-mme ne compare pas ses rsultats au taux de rmunration actuel pour les employs des Services de l'exploitation du gouvernement fdral. Selon l'Alliance de la fonction publique du Canada[86] :

Comme nous l'expliquerons plus loin, la rmunration horaire moyenne des 31 postes qui ont fait l'objet de l'enqute de Morneau-Sobeco s'lve 21,41 $ (pondre en fonction du nombre de titulaires de ces postes la fonction publique fdrale). Actuellement, les titulaires de ces postes, membres de la Table 2, gagnent en moyenne 17,78 $ l'heure, c'est--dire 3,63 $ de moins que les travailleuses et travailleurs du march externe. Exprime en pourcentage, la moyenne externe est de 20 % suprieure celle de la Table 2[87].

Dans une valuation interne, le Secrtariat du Conseil du Trsor a fait l'observation suivante[88] :

En gnral, les rsultats de l'tude conjointe suggrent que pour plusieurs postes, les taux dans la fonction publique fdrale sont comparables et mme suprieurs ceux des marchs externes (8 postes sur 31)... Toutefois, pour la plupart des postes, les taux dans la fonction publique fdrale sont infrieurs ceux des marchs externes (23 postes sur 31). Il est important de souligner toutefois que plus de la moiti des comparaisons suggrant que les taux dans la fonction publique sont plus levs doivent tre interprtes avec prudence tant donn les carts importants au niveau de la rpartition rgionale entre la population de l'unit SV et la population de l'tude conjointe[89], ce qui peut crer un biais[90]. (TRADUCTION; p. 1 de l'anglais)

Cette valuation interne faisait la comparaison entre les rsultats de l'tude de Morneau-Sobeco avec des donnes d'autres sources telles que le recensement de 2001 et l'enqute sur les justes salaires mene rgulirement par la Direction gnrale du travail de Dveloppement des ressources humaines Canada pour des mtiers de la construction. Pour 16 des 31 postes, l'valuation du Conseil du Trsor a dtermin que les traitements taient moins levs dans l'une des autres sources, parfois beaucoup moins levs. Par exemple, pour les manœuvres, l'tude Morneau-Sobeco a tabli un cart de 26,3 % par rapport au march externe alors que l'enqute de DRHC a indiqu un cart de seulement 4,7 %. Il est intressant de noter que pour les prposs au mnage et les concierges, l'tude conjointe indiquait un cart de 29,4 %, mais l'information sur les salaires dans le recensement de 2001 suggre que les taux dans la fonction publique fdrale et dans le secteur priv sont comparables.

Une autre mise en garde du Secrtariat du Conseil du Trsor est la fiabilit de l'information provenant d'organismes comptant moins de 10 employs pour 15 postes sur 31. Des sources aussi peu reprsentatives comportent un risque important d'erreurs.

Mais avant tout le rapport de l'enqute de Morneau-Sobeco ne dcrit pas explicitement la ralit voulant que les traitements pour les emplois axs sur les mtiers varient considrablement l'chelle rgionale au Canada. Le principal rapport prsente les taux horaires pour divers rangs centiles comme nous l'avons dj indiqu mais l'tude n'essaie pas de pondrer les traitements au niveau rgional afin de tenir compte des endroits o les employs fdraux du groupe SV travaillent rellement. En fait, pour 22 des 25 postes pays actuellement en fonction des zones de rmunration, la rpartition de la population chantillonne pour l'enqute variait d'au moins 10 % dans au moins une zone par rapport la rpartition de la population du groupe SV[91]. Pour les cuisiniers, par exemple, seulement 23 % des travailleurs faisant l'objet de l'tude taient dans la zone 2, alors que 70 % des cuisiniers dans la fonction publique travaillaient dans cette zone.

L'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) a toujours indiqu clairement qu'elle visait liminer les carts salariaux au niveau rgional et elle a obtenu un succs considrable au moyen de la ngociation collective au fil des ans. Nanmoins, le march du travail externe dans l'ensemble du Canada n'est pas homogne pour la plupart des mtiers. Donc, logiquement, on devrait accorder aux mtiers des taux rgionaux correspondant aux marchs locaux ou du moins conformes aux taux nationaux ou aux taux des zones refltant la rpartition gographique relle des fonctionnaires fdraux dans le groupe SV.

Notre examen de l'enqute de Morneau-Sobeco au sujet du groupe des Services de l'exploitation est utile. Il s'agit manifestement d'un travail srieux. L'enqute appuie certainement la notion gnrale voulant que les salaires des employs fdraux occupant des mtiers sont infrieurs ceux du march externe[92]. Toutefois, la question de dterminer avec prcision cet cart peut tre dbattue longuement. Nul doute que l'tude au sujet du groupe SV contribue de faon utile au dbat, mais elle ne rgle pas dfinitivement la question de comparabilit relativement au personnel spcialis des mtiers dans la fonction publique.

tude parraine conjointement par le syndicat, l'employeur et les principaux ministres touchs

Nous examinons ici brivement deux tudes qui ont t menes au cours des dernires annes en collaboration entre le syndicat pertinent, les principaux ministres employeurs et le Secrtariat du Conseil du Trsor titre d'employeur officiel. La premire tude porte sur l'unit de ngociation du Service extrieur (FS) et la deuxime, sur le groupe de la Navigation arienne (AO).

tude sur le groupe Service extrieur

PricewaterhouseCoopers (PwC) a men l'tude sur le Service extrieur pour le compte du ministre des Affaires trangres et du Commerce international, de Citoyennet et Immigration Canada, du Secrtariat du Conseil du Trsor et de l'Association professionnelle des agents du service extrieur[93]. Il s'agissait d'une vaste tude portant sur des questions autres que la rmunration en soi, notamment l'incidence des affectations l'tranger par rotation sur les conjoints et les parents gs des agents du service extrieur, le recrutement et l'avancement de la carrire.

Pour ce qui est de la rmunration, le rapport dcrivait comment les chelles salariales du Service extrieur (FS) se comparent celles d'autres groupes de classification dans la fonction publique fdrale tels que conomie, sociologie et statistiques (ES), Commerce (CO), Administration des programmes (PM), Droit (LA), Services administratifs (AS), Cours et affectations de perfectionnement (CA) et Stagiaires en gestion (MM). PWC a galement prsent les rsultats d'une enqute sur la rmunration et d'autres conditions d'emploi pour d'autres services extrieurs, des organismes internationaux et des entreprises du secteur priv.

Pour ce qui est de la comparabilit interne, les groupes comparables tablis avaient des niveaux de classification dont le maximum de la rmunration tait considrablement plus lev que celui du groupe FS. Parmi les pays qui ont transmis des donnes au sujet de la rmunration de leurs agents du service extrieur, cinq d'entre eux ont indiqu qu'ils versaient des salaires plus levs que le Canada, dont deux ayant des salaires 60 % plus levs. Six pays avaient des niveaux de salaire assez semblables et trois versaient des salaires un peu moins levs.

Ce qui est le plus frappant dans cette tude du groupe FS, c'est son orientation imprcise. En effet, une grande varit de renseignements qui pouvaient tre pertinents ou non ont t recueillis, mais sans thorie prcise quant aux comparateurs les plus appropris et pourquoi. Par exemple, l'tude n'indiquait pas clairement s'il fallait choisir entre l'quit interne et la concurrence externe en tant que principal facteur pour tablir les salaires. Pour ce qui est des agents du service extrieur, leur travail ressemble plus celui d'autres fonctionnaires que tout autre groupe externe canadien. Pourtant, il n'est pas vident de savoir avec quel groupe analogue de la fonction publique nous devrions comparer les salaires du service extrieur. Les employs du groupe FS et leur travail rel regroupent les aspects du travail des conomistes, des avocats, des agents de commerce, des administrateurs de programmes et des agents des services administratifs.

Les comparaisons avec les services extrieurs des autres pays ou avec des organismes internationaux sont, en principe, logiques pour ce qui est de la nature du travail. Toutefois, il y a trs peu d'lments indiquant qu'on a pris soin d'assurer des appariements exacts des postes; des postes-repres trop gnriques couvrent un large ventail de la valeur ventuelle des postes et peuvent poser des problmes d'interprtation. Quoi qu'il en soit, chaque pays a son propre niveau de vie et son approche pour ce qui est de la rmunration des fonctionnaires. Le fait que les employs des Nations Unies ou les diplomates reprsentant les tats-Unis ou la Suisse[94] gagnent considrablement plus que les diplomates canadiens a une certaine valeur de propagande. Cependant, cela est trs peu pertinent pour dterminer les salaires des Canadiens. De plus, le recours la simple conversion des devises pour comparer ces salaires ou d'autres salaires est trop simple. Tous les pays fondent leur rmunration sur les influences du march du travail dans le pays d'origine qui peuvent varier grandement d'un pays l'autre.

tude sur le groupe Navigation arienne

la fin des annes 1990, certains emplois spcialiss sont devenus trs en demande sur le march du travail externe un point tel que les ministres employeurs ont entrepris des examens sur la rmunration afin de rgler des problmes de recrutement et de maintien en poste de personnel qualifi. Cette dcision rsultait, en grande partie, de la position du Secrtariat du Conseil du Trsor indiquant qu'il envisagerait des indemnits temporaires de recrutement et maintien en poste pour certains groupes lorsqu'un ministre pouvait prsenter des arguments convaincants quant aux problmes qu'il rencontrait pour assurer une rserve adquate d'employs comptents.

Un bon exemple est l'tude de Pricewaterhouse Coopers au sujet du groupe des inspecteurs de l'aviation civile demande en 1998 par Transports Canada[95]. L'tude a t mene dans le contexte de l'expansion de l'industrie aronautique et de l'industrie du transport arien la fin des annes 1990 qui a donn lieu un optimisme gnral l'gard de la croissance. Suite ces attentes, PwC a men une enqute auprs de 25 exploitants ariens en utilisant 3 postes-repres. Les 14 compagnies qui ont rpondu l'enqute ont t regroupes en 4 volets : les transporteurs nationaux, les affrteurs nationaux, les transporteurs rgionaux et les exploitants de services de navette arienne. Comparativement tout le groupe de rpondants, l'enqute de PwC a tabli que les salaires Transports Canada (groupe de la Navigation arienne) se situaient entre le 21e et le 31e centile.

Le Secrtariat du Conseil du Trsor (SCT) a jug que les donnes de l'enqute de PwC concernant le march n'taient pas valides ni fiables pour plusieurs raisons. Tout d'abord, l'appariement des emplois pour les trois postes-repres a t considr faible. Deuximement, les analystes du SCT ont estim que les comparaisons salariales ne prenaient pas en considration les questions relatives la rmunration des heures supplmentaires, les indemnits provisoires actuelles, les diffrences au niveau des avantages sociaux et les conditions de travail moins stressantes d'un exploitant rglement par le gouvernement par rapport aux pilotes oprationnels employs par des compagnies ariennes. En rsum, le SCT a soutenu que l'enqute ne satisfaisait pas au simple test de validit apparente en raison de la disparit entre les postes du groupe AO et le march du travail en gnral qui tait prtendument norme. Si cela avait t le cas, il y aurait eu un exode Transports Canada; toutefois, il n'y a pas eu de dparts importants.

Par suite des dsaccords fondamentaux quant la validit de l'tude de PwC, les ngociations avec l'unit de ngociation du groupe AO ont t prolonges pendant plusieurs annes. Cela rendait vidente la vulnrabilit des tudes : le caractre phmre des marchs du travail effervescents. Au lendemain des vnements du 11 septembre 2001 et de la restructuration subsquente des industries internationales et canadiennes du transport arien, toutes les prvisions de pnuries de pilotes et d'augmentation rapide des salaires ont t inverses alors qu'il y a eu des mises pied au lieu du recrutement et que les salaires ont diminu.

tudes menes pour le noyau de la fonction publique

Dans cette rubrique, nous examinons deux tudes assez diffrentes menes pour le compte du Secrtariat du Conseil du Trsor titre d'employeur pour le noyau de la fonction publique. La premire tude porte sur l'unit de ngociation du groupe des Systmes d'ordinateurs (CS) et la deuxime porte sur le groupe de classification Direction (EX) pour lesquels le Conseil du Trsor tablit les chelles salariales partir des recommandations d'un groupe consultatif externe.

tude de Watson Wyatt sur le groupe Systmes informatiques

En prvision de la ronde de ngociations de 2002-2005 pour le groupe de ngociation CS, le Secrtariat du Conseil du Trsor a demand Watson Wyatt d'examiner les enqutes publies au sujet des salaires dans le domaine de l'informatique[96]. Malgr leurs limites intrinsques, ces tudes peuvent aider situer la rmunration dans la fonction publique dans le contexte du march du travail gnral. partir de rsums des emplois dcrivant succinctement les fonctions de 15 emplois grandement utiliss dans l'industrie, Watson Wyatt a recueilli des donnes d'enqutes publies et des donnes de diffrentes sources sur la rmunration de postes externes comparables, qui ont t rajustes une date commune (septembre 2002). Parmi les enqutes, mentionnons celles effectues par Watson Wyatt, Mercer, Morneau-Sobeco, la Chambre de commerce de Toronto et Towers Perrin.

L'tude examinait le salaire de base et la rmunration globale en espces qui incluait, dans le cas de la fonction publique fdrale, l'indemnit de recrutement et de maintien en poste. Pour ce qui est du salaire de base, on a constat que la fonction publique fdrale versait peu prs le mme salaire que celui du march externe pour les postes faisant partie des trois premiers niveaux de classification du groupe des Systmes d'ordinateurs (c'est--dire, CS1 CS3), mais un salaire moins lev aux niveaux CS4 et CS5. Pour ce qui est de la rmunration globale, Watson Wyatt a observ qu'il y avait une prime salariale dans la fonction publique fdrale aux trois premiers niveaux de classification du groupe CS et un cart de plus en plus important aux niveaux CS4 et CS5.

Il est important de souligner que les tudes de ce genre comparent essentiellement les structures de salaires plutt que les salaires rels. Afin d'apporter une plus grande prcision, Watson Wyatt a fourni de l'information au sujet des chelles salariales au 25e, 50e et 75e centile ainsi que la moyenne arithmtique. Malgr leurs limites intrinsques, ces tudes peuvent aider situer la rmunration dans la fonction publique dans le contexte du march du travail gnral. En gnral, Watson Wyatt a conclu ce qui suit :

Nous sommes en mesure de dire que le secteur public [fdral] offre des salaires suffisants aux niveaux CS 1 CS 3. Toutefois, le secteur public offre des salaires insuffisants aux niveaux CS 4 et CS 5. Cette conclusion est fonde sur la comparaison du salaire de base et celle de la rmunration globale. (TRADUCTION)

Il est intressant de souligner que cette tude n'avait pas discern les rpercussions sur les ngociations importantes qui ont eu lieu, par la suite, avec l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC) reprsentant le groupe de ngociations CS. Le rglement ventuel n'a fait aucune distinction dans les rajustements salariaux entre les niveaux CS 1 CS 3 et CS 4 et CS 5. D'un autre ct, la tenue de cette tude peut avoir eu des rpercussions sur le processus de ngociation, par exemple, en rendant l'IPFPC quelque peu rticent recourir un comit de conciliation lorsqu'il aurait d s'opposer aux constatations du rapport de l'enqute[97].

tude de Hay Associates sur le groupe EX

Enfin, nous prsentons une comparaison de la rmunration des cadres de direction avec celle des cadres de direction dans le secteur priv et le secteur public gnral effectue par Hay Associates en 2001[98]. L'tude a t mene pour le compte du Secrtariat du Conseil du Trsor l'appui du travail du Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction. Le march de comparaison comprenait deux sous-marchs :

  • Le premier tait un groupe de 75 organismes dans le secteur public largi, y compris les municipalits, les provinces, les universits, les commissions scolaires, les collges, les tablissements de sant, les socits d'tat, les organismes gouvernementaux et les organismes sans but lucratif.
  • Le deuxime comprenait 283 entreprises prives dans la catgorie industrielle et financire faisant partie de la base de donnes sur la rmunration du Groupe Hay.

Le systme Hay permettant d'valuer la porte et la difficult des postes a t utilis pour assurer la comparaison des postes au mme niveau de difficult. Les lments de rmunration inclus dans l'analyse taient les suivants :

  • le salaire;
  • les primes;
  • la valeur actuarielle des avantages pays par l'employeur;
  • les avantages indirects et les congs pays;
  • la valeur actuarielle en cours des incitatifs long terme[99].

Les constatations (utilisant les mdianes aux fins de comparaison) taient les suivantes :

  • Les salaires des cadres de la fonction publique fdrale diffraient de plus ou moins 5 % de ceux dans la fonction publique canadienne en gnral, l'exception du niveau 2 de sous-ministre (DM) o il y avait un cart de 13 %[100]. (TRADUCTION, p. 30 de l'anglais)
  • Toutefois, comparativement au secteur priv canadien, il y avait un cart de 10 % dans le secteur public pour des postes comparables quivalant au niveau EX 1, o l'cart augmentait d'un niveau l'autre pour atteindre 42 % au niveau EX 5 et 84 % au niveau DM 2[101]. (TRADUCTION; p. 31 de l'anglais)
  • Les objectifs exprims en pourcentage pour les primes au rendement dans la fonction publique fdrale reprsentaient, en gnral, la moiti des objectifs dans le secteur priv canadien et taient gaux ou infrieurs ceux dans le secteur public canadien en gnral[102]. (TRADUCTION; p. 32 de l'anglais)
  • Les incitatifs long terme (c'est--dire, les options d'achat d'actions) n'taient pas offerts dans la fonction publique fdrale et taient relativement rares dans le secteur public largi. Toutefois, ils taient frquents dans le secteur priv, notamment des niveaux plus levs de la haute direction. La valeur mdiane actuelle au niveau quivalent de DM 2 tait de 35 % du salaire[103]. (TRADUCTION; p. 33 de l'anglais)
  • Pour ce qui est des avantages non montaires (proportionnellement la rmunration de base), les cadres de la fonction publique avaient des salaires plus levs que dans le secteur public largi, notamment au niveau quivalent de DM 2. Comparativement avec le secteur priv, la fonction publique fdrale accusait un lger retard[104]. (TRADUCTION; pages 34-36 de l'anglais)
  • Pour ce qui est de la rmunration globale, le Groupe Hay a constat qu'elle tait plus leve, allant de 2 % au niveau EX 3 8 % au niveau EX 1 pour la fonction publique fdrale par rapport au secteur public largi au Canada. Comparativement au secteur priv canadien, toutefois, la fonction publique affichait un retard et les carts devenaient progressivement plus importants, commenant 17 % au niveau EX 1 et s'levant 147 % au niveau DM 2[105]. (TRADUCTION; p. 37 de l'anglais)

Il s'agit d'une tude crdible fonde sur une mthodologie prouve et trs rpandue. Il y a certains lments subjectifs qui pourraient faire l'objet de critiques.

  • Premirement, le systme Hay permettant d'valuer les postes peut tre appliqu diffremment dans diffrentes circonstances. Par exemple, le Groupe Hay dduit les notations par point dans la fonction publique fdrale en divisant par un facteur de 1,113 pour les normaliser aux fins de comparaison avec les notations des postes dans sa base de donnes l'chelle du Canada.
  • Deuximement, les mthodes servant valuer les avantages sociaux appliquent les mthodes normalises du systme Hay et cette approche pourrait tre certainement dbattue. titre d'exemple, le Groupe Hay n'attribue pas de valeur la protection au titre des soins mdicaux et des soins dentaires puisque cette protection est  rare dans le march gnral .

Nanmoins, les mises jour annuelles de cette comparaison de la rmunration globale pour les cadres de direction offrent un point de comparaison uniforme pour le Comit consultatif sur le maintien en poster et la rmunration du personnel de direction pour formuler des recommandations l'gard des rajustements apporter la rmunration des cadres au gouvernement fdral.

tude de Mercer sur la GRC

compter de 1993, et par la suite chaque anne depuis 1998, William M. Mercer a produit pour le Conseil de la solde de la GRC une comparaison annuelle de la rmunration globale des principaux services de police au Canada. Comme nous l'avons dcrit dans le chapitre 7, cette enqute vise six grands services de police municipaux travers le pays, les deux services de police provinciaux ainsi que la GRC. Le rapport fournit des prcisions au sujet de la rmunration en espces, des heures de travail, des congs, des rgimes de retraite et des rgimes d'pargnes, des avantages sociaux collectifs de tout genre et autre rmunration, des indemnits et des avantages directs. Cette information permet de dterminer les rajustements au niveau des salaires et des avantages qu'il faudrait recommander au Conseil du Trsor aux fins d'approbation.

Cette enqute suit une mthode trs factuelle. Un nombre peu lev de groupes comparables appropris sont entirement documents. On peut se demander si le travail de tous ces services de police est strictement le mme. La GRC, par exemple, combine ce qu'on pourrait appeler des services de police provinciaux et municipaux  classiques  jouant un rle national qui va bien au-del du rle que d'autres services assument, notamment dans des domaines tels que la scurit nationale. Nanmoins, il est probable que les similitudes sont aussi importantes qu'elles peuvent l'tre dans d'autres tudes comparatives.

Commentaires gnraux au sujet des tudes plus petite chelle

Contrairement aux tudes globales dcrites dans la section prcdente du prsent chapitre, les tudes plus petite chelle peuvent tre trs utiles, en principe, pour comparer les pommes avec des pommes en ce qui a trait la rmunration. Toutefois, comme nous avons pu le constater en examinant les enqutes et les tudes trs diffrentes qui ont t analyses dans cette section, il n'y a aucune approche ni aucune norme tablie qui ont t appliques uniformment dans la tenue de ces tudes. Comme on peut s'y attendre, les tudes ont tendance tre menes sur demande en vue de la ngociation collective ou d'un autre processus de dtermination de la rmunration plutt que d'un calendrier rgulier. La plupart des tudes sont, de par leur nature, spciales, entreprises une seule fois et non reproduites, ce qui rduit considrablement leur utilit. Ce qui est problmatique, c'est que dans certains cas, ces tudes paraissent dsquilibres puisqu'elles semblent souligner des points de comparaison qui sont avantageux pour les initiateurs des tudes.

On a reconnu depuis longtemps la ncessit de rtablir de faon permanente la capacit de mener des tudes sur la rmunration de certains groupes dans la fonction publique fdrale afin d'aider tablir une base de donnes commune pour la ngociation collective. La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adopte par le Parlement en novembre 2003, prvoit l'tablissement d'une unit de recherches sur les traitements au sein de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique.

Au cours des dernires annes, le Conseil national mixte a demand un Comit consultatif conjoint sur la rmunration (CCCR) reprsentant les syndicats et la direction d'entreprendre le travail de dfrichage pour des tudes systmatiques sur la rmunration. Depuis 2001, tout particulirement, le CCCR a travaill de concert avec Statistique Canada en vue de prparer une enqute pilote sur la rmunration dans des tablissements privs comptant au moins 50 employs, le secteur public fdral et le secteur public largi en Ontario[106]. Le projet pilote prvoit la tenue d'une enqute auprs d'un chantillon d'environ 2 900 organismes, dont 1 650 dans le secteur priv et 800 dans le secteur public non fdral. La mthode de collecte comportera des entrevues individuelles utilisant un questionnaire pour prs de 90 % des rpondants, et pour le reste, des organismes plus loigns feront l'objet d'une enqute au moyen d'entrevues par tlphone.

Il est trop tt pour pouvoir prdire le niveau de succs de l'enqute. Toutefois, c'est encourageant de plusieurs faons. L'approche a t labore par Statistique Canada en troite collaboration avec des reprsentants du Conseil du Trsor et des agents ngociateurs. Soit dit en passant, il semble que tous les participants aient rpondu de faon trs professionnelle. La limite de 50 employs est raisonnable. Des employeurs dont l'effectif est syndiqu et d'autres dont l'effectif n'est pas syndiqu seront inclus. La mthode d'chantillonnage devrait donner des rsultats reprsentatifs. Les entrevues en personne ou par tlphone devraient permettre de produire un rapport fiable et uniforme.

Par contre, le processus a t extrmement long. partir du dbut du travail conjoint sur le projet pilote jusqu' l'obtention des premiers rsultats, il se sera coul au moins trois ans et demi. Il est raisonnable et ncessaire de prendre le temps d'investir dans une mthodologie rigoureuse et d'tablir la confiance dans un tel domaine. Toutefois, pour que le processus soit utile long terme, il sera ncessaire de produire des rsultats plus rapidement. On peut craindre galement que la direction ou les syndicats puissent rejeter le processus si les rsultats initiaux ne leur plaisent pas.

Nous terminons par ces remarques notre examen des tudes de comparabilit de la rmunration au niveau global et sur une petite chelle, notamment en ce qui a trait aux questions relatives aux salaires et aux traitements.

 




7. Comparaison des rgimes de pension

Les prestations de pension de retraite et autres avantages en 2002-2003 reprsentaient un ajout d'au moins 39 p .100 aux salaires verss aux fonctionnaires fdraux. Pour ce qui est des avantages, le rgime de pension (que l'on nomme galement rgime de pension de retraite) est de loin l'lment le plus important, tant du point de vus de la valeur pour les employs que du cot pour l'employeur[107].

Il existe plusieurs rgimes de pension pour les employs du secteur public fdral. Le rgime de pension de la fonction publique s'applique au noyau de la fonction publique et la plupart des employeurs distincts. Il y a aussi le rgime de pension de retraite des Forces canadiennes, le rgime de pension de retraite de la Gendarmerie royale canadienne ainsi que le rgime de pension de retraite des juges de nomination fdrale et des dputs[108].Les trois premiers rgimes sont trs semblables pour ce qui est des prestations et des mcanismes de financement, mais il y a des diffrences importantes. Cette section porte principalement sur le rgime de pension de retraite de la fonction publique et inclut des renvois pertinents aux autres rgimes.

Aperu du contexte des rgimes de pension au Canada

Afin de mettre en contexte le rgime de pension de la fonction publique fdrale et sa comparabilit avec d'autres rgimes, nous prsentons d'abord un portrait-clair du contexte gnral des rgimes de pension au Canada[109]. Le systme canadien de revenu de retraite comprend notamment trois composantes :

  • les rgimes de retraite de l'tat, principalement la Scurit de la vieillesse et le Rgime de pensions du Canada et le Rgime de rentes du Qubec;
  • les rgimes de retraite offerts par l'employeur et
  • les placements personnels l'abri de l'impt.

La premire et la troisime composantes sont accessibles pour tous les Canadiens.

Scurit de la vieillesse

Les prestations de scurit de la vieillesse sont verses presque tous les rsidants canadiens gs de 65 ans ou plus qui habitent au Canada depuis au moins 10 ans aprs avoir atteint l'ge de 18 ans. Les prestations s'levaient un maximum de 467 $ par mois (juillet septembre 2004), incluant un supplment pouvant atteindre 555 $ par mois pour les personnes ges faible revenu. Les prestations sont  rcupres  par le rgime fiscal lorsque le revenu du bnficiaire dpasse 57 000 $ et jusqu'au recouvrement intgral lorsque le revenu atteint 92 400 $.

Rgime de pensions du Canada/Rgime de rentes du Qubec

Presque tous les travailleurs canadiens sont tenus de cotiser au Rgime de pensions du Canada ou au Rgime de rentes du Qubec, selon leur province de rsidence. En 2003, la premire tranche de 3 500 $ tait exempte) et la cotisation salariale reprsentait 4,95 % du revenu salarial entre 3 500 $ et 39 900 $. L'employeur verse la cotisation quivalente. Les prestations sont fondes sur les gains antrieurs et le nombre d'annes tire de cotisant. Le maximum en 2004 s'levait 814 $ par mois pour les personnes retraites et 993 $ par mois pour les personnes qui ont t dclares invalides.

Rgime enregistr d'pargne-retraite

Le principal abri fiscal pour l'pargne-retraite individuelle est le Rgime enregistr d'pargne-retraite. Selon la Loi de l'impt sur le revenu, les Canadiens pouvaient contribuer un montant jusqu' concurrence de 14 500 $ par anne en 2003. Le capital et les intrts ne sont pas imposables jusqu' ce que les prestations soient verses titre de revenu.

Rgimes de retraite parrains par l'employeur ou le syndicat

La deuxime composante, les rgimes de retraite offerts par l'employeur ou le syndicat, inclut les rgimes de pension agrs (RPA), les rgimes enregistrs d'pargne-retraite collectifs (REER collectifs) et les rgimes de participation diffre aux bnfices (RPDB). Naturellement, pour avoir accs ces rgimes, il faut avoir un emploi auprs d'un employeur (ou tre membre d'un syndicat) qui a dcid de parrainer un tel rgime ou de tels rgimes.

Au dbut de 2003, 5,5 millions de travailleurs rmunrs participaient 14 376 rgimes de pension agrs. C'tait la cinquime anne conscutive que l'adhsion augmentait et cette croissance est attribuable, en grande partie, la participation des femmes sur le march du travail, notamment dans le secteur public. En gnral, le nombre de travailleurs rmunrs au Canada participant un RPA reprsentait environ 40 % en 1992[110].

Les RPA peuvent inclure des cotisations de l'employeur et de l'employ (appels rgimes  contributifs ) ou de l'employeur seulement ( non contributif ). En gnral, environ 58 % des rgimes en 2002, visant environ 73 % des participants, taient contributifs. Presque tous les rgimes non contributifs se trouvaient dans le secteur priv ou environ 49 % des participants taient viss par de tels rgimes. Cette proportion avait quelque peu diminu par rapport au niveau d'environ 53 % au dbut et au milieu des annes 1990.

En 2002, le total des cotisations patronales et salariales des rgimes enregistrs d'pargne-retraite s'levait 23,5 milliards de dollars. Ce pourcentage tait environ 14 % (ou prs de 3,1 milliards de dollars en dollars constants de 2002) plus lev que l'anne prcdente. Ce total tait le plus lev depuis 1991. Les cotisations patronales ont augment de 18 %, pour atteindre 15,6 milliards de dollars alors que les cotisations salariales ont augment de 5 %, pour atteindre 7,9 milliards de dollars.

Comparaison des rgimes de pension dans les secteurs public et priv

Comme l'illustre la figure 1036, l'cart entre le secteur priv et le secteur public au niveau de l'adhsion s'est accentu au cours des dernires annes. Aprs une diminution importante du nombre de participants dans le secteur public au milieu des annes 1990, le nombre de participants des RPA dans le secteur public a augment de 5 % entre 1998 et 2000 (de janvier janvier) pour atteindre 2,5 millions de participants. Ce pourcentage tait plus ou moins gal au niveau d'adhsion la fin des annes 1994 avant la rduction importante des effectifs. En revanche, aprs une augmentation marque entre 1998 et 2001, le nombre de participants des RPA dans le secteur priv s'est stabilis en 2001 et reprsente environ 2,9 millions de travailleurs.

Les rgimes dans le secteur public sont, en gnral, beaucoup plus importants que ceux du secteur priv. Mme si seulement 9 % des RPA sont dans le secteur public, ils reprsentaient en janvier 2002 prs de la moiti (46 %) de tous les participants des RPA.

Figure 1036
Employs participant un rgime de pension agr dans les secteurs public et priv, 1992-2002

Afficher l'image pleine dimension

Employs participant  un rgime de pension agr dans les secteurs public et priv, 1992-2002

Source : Statistique Canada, Rgimes de pensions au Canada, 2002.

La distinction la plus importante l'gard des RPA se trouve entre les rgimes cotisations dtermines (appels galement  RCD ) et les rgimes prestations dtermines (RPD).

Le profil de la participation des rgimes prestations dtermines et des rgimes cotisations dtermines diffre entre le secteur public et le secteur priv.

Comme l'illustre la figure 1037, les deux types de rgimes enregistrs ont diminu considrablement au niveau du nombre.

Figure 1037
Nombre de rgimes de pension agrs et de participants au Canada, 1992 2002

Afficher l'image pleine dimension

Nombre de rgimes de pension agrs et de participants au Canada, 1992  2002

tant donn le nombre relativement stable de participants des RPP, il est vident que la rduction du nombre de rgimes actifs a touch principalement les rgimes moins importants.

Rgimes prestations dtermines

Les rgimes prestations dtermines prvoient des prestations de pensions dont le montant est tabli selon une formule nonce dans le texte du rgime. En gnral, les cotisations patronales ne sont pas fixes l'avance, mais sont calcules en fonction des valuations actuarielles, c'est--dire, qu'elles sont tablies en tenant compte du cot des prestations prvues, rduit du montant des cotisations salariales, le cas chant.

Au cours des dernires annes, les rgimes prestations dtermines ont continu de dominer quant au nombre d'employs viss.

  • 82 % de tous les participants un rgime de pension agr cotisaient des rgimes de prestations dtermines, soit une diminution par rapport au pourcentage de 90 % en 1992.
  • Les rgimes prestations dtermines ont diminu, passant de 7 870 en 1992 6 777 en 2003.
  • Les participants un rgime de pension prestations dtermines totalisaient 4,5 millions, une baisse de 5 % par rapport aux 4,78 millions de participants recenss en 1992, mais en hausse par rapport au creux de 4,35 millions de participants en 1999.

Mme si les rgimes couvrant 500 employs ou moins reprsentaient, en 2002, plus de 87 % des rgimes prestations dtermines, plus de la moiti des participants cotisaient des rgimes qui visaient 30 000 employs et plus. En effet, comme l'indique le tableau 1038, les rgimes de grande taille dominent l'adhsion des rgimes prestations dtermines, notamment dans les gouvernements fdral et provinciaux, y compris les enseignants et les municipalits.

Au dbut de 2000, 69 % des membres du secteur public participaient l'un des 13 rgimes prestations dtermines du secteur public, reprsentant au moins 30 000 participants.

Le rajustement automatique des prestations dtermines pour compenser l'inflation est courant dans le secteur public, mais rare dans le secteur priv. En 2002, comme l'illustre la figure 1039 ci-aprs, environ la moiti des rgimes dans le secteur public couvrant environ 79 % des participants bnficiaient d'une indexation automatique. Plus de 30 % des participants dans le secteur public obtenaient une pleine compensation pour les variations de l'indice des prix la consommation (IPC) et un autre 41 % recevaient une compensation partielle. Cependant, dans le secteur priv, plus de 80 % des participants n'avaient pas le droit automatiquement un rajustement par suite de variations de l'IPC. Un peu plus de 2 % des participants du secteur priv bnficiaient d'une indexation intgrale l'IPC.

Tableau 1038

Nombre de RPA et de participants selon la taille de l'tablissement, 2002

Taille de l'tablissement
(nombre d'employs)

Rgimes

Participants

Nombre

%

Nombre

%

0 - 9

2 435

38,7

4 624

0,1

10 - 49

1 050

16,7

28 457

0,6

50 - 99

667

10,6

48 001

1,1

100 - 499

1 345

21,4

312 403

6,9

500 - 999

354

5,6

250 267

5,5

1 000 – 4 999

335

5,3

691 330

15,2

5 000 – 9 999

46

0,7

321 709

7,1

10 000 – 29 000

34

0,5

592 297

13,1

30 000 et plus

23

0,4

2 285 853

50,4

Total

6 289

100,0

4 534 941

100,0

Figure 1039
Rpartition en pourcentage des participants un RPA (rgimes prestations dtermines seulement) selon la politique d'indexation des prestations de pension l'inflation et le secteur, 2002

Afficher l'image pleine dimension

Rpartition en pourcentage des participants  un RPA (rgimes  prestations dtermines seulement)

RPA cotisations dtermines

Les rgimes cotisations dtermines engagent l'employeur ainsi que les employs, dans le cas de rgimes contributifs, verser un pourcentage prcis des gains ou un montant particulier par heure de travail ou par anne de service. Les prestations de pension dans le cas des rgimes cotisations dtermines varient selon le montant des cotisations accumules et le rendement de ces fonds. De mme, les rgimes de participation aux bnfices sont un genre de rgime cotisations dtermines, sauf que les cotisations sont exprimes en pourcentage des bnfices.

  • En janvier 2003, 83 % des participants un rgime cotisations dtermines travaillaient dans le secteur priv.
  • Les rgimes cotisations dtermines ont diminu d'environ 16 %, passant de 8 713 7 347 pendant la dcennie depuis janvier 1993.

Le nombre d'employs couverts par des rgimes cotisations dtermines a connu une hausse constante, passant de 469 100 en 1992 830 000 en 2002, soit une augmentation de 77 %.

En 2002, environ 60 % des participants cotisaient des rgimes comptant moins de 1 000 participants. Comme le montre le tableau 1040, plus de 98 % des rgimes cotisations dtermines comptaient moins de 1 000 participants.

Tableau 1040

Nombre de RPA et de participants selon la taille de l'tablissement, 2002

Taille de l'tablissement 
(nb d'employs)

Nombre de RPA

%

Nombre de membres

%

0 - 9

1 814

24,8

8 342

1,0

10 - 49

3 142

43,0

78 112

9,8

50 - 99

995

13,6

68 966

8,7

100 - 499

1 109

15,2

224 266

28,2

500 - 999

139

1,9

96 782

12,2

1 000 - 4 999

103

1,4

209 859

26,4

5 000 – 9 999

2

0,0

11 480

1,4

10 000 - 29 000

6

0,1

98 281

12,3

30 000 et plus

0

0,0

0

0,0

Total 7 310 100,0 796 088 100,0

RPA des secteurs public et priv

Le taux de cotisation des employs diffre considrablement entre les secteurs public et priv. Comme l'indique le tableau 1041, le taux de cotisation de prs des deux tiers des employs du secteur public participant un RPA correspond moins de 7 % des gains (suprieurs au MGAP) et pour moins de 3 % des employs, le taux de cotisation correspond moins de 5 % des gains. Par contre, dans le secteur priv, le taux de cotisation de plus de 40 % des employs couverts reprsente moins de 5 % des gains et pour moins de 2 % des employs, le taux de cotisation correspond plus de 7 % des gains[111].

Au cours des dernires annes, les taux de cotisation ont eu tendance tre moins levs dans les secteurs public et priv. Dans le secteur public, pour environ10 % des participants, le taux de cotisation a chang depuis le milieu des annes 1990; il correspondait plus de 7 % des gains et il se situe maintenant entre 5 % et 6,9 %. Dans le secteur priv, on a connu la mme tendance pendant la mme priode, le taux de cotisation correspondant environ 7 % des gains passant un taux se situant entre 5 % % et 6,9 % des gains et moins de 5 %.

Tableau 1041

Taux de cotisation salariale (suprieur au MGAP) des rgimes contributifs par secteur, 1992 2002

Anne

Public

Priv

Tous

<5 %

5,0-6,9 %

>7 %

<5 %

5,0-6,9 %

>7 %

<5 %

5,0-6,9 %

>7 %

1992

0,8

26,6

72,6

34,4

64,6

1,0

10,3

37,4

52,3

1993

0,9

24,5

74,6

32,8

65,7

1,4

10,1

36,3

53,6

1994

1,4

21,0

77,6

35,3

63,6

1,0

11,0

33,0

56,0

1995

1,5

20,5

78,0

36,2

62,4

1,4

11,2

32,2

56,7

1996

1,6

21,1

77,3

35,3

63,3

1,4

11,3

33,3

55,4

1997

2,6

19,7

77,8

35,9

62,7

1,3

12,3

32,3

55,3

1998

2,1

21,3

76,6

36,7

61,7

1,6

12,3

33,3

54,4

1999

2,2

29,8

68,0

37,4

60,9

1,7

12,9

39,3

47,7

2000

2,3

33,0

64,7

38,7

59,6

1,7

14,0

41,5

44,5

2001

2,5

31,7

65,8

40,8

57,6

1,5

14,9

40,1

45,0

2002

2,7

31,4

65,9

41,8

56,3

1,8

15,2

39,3

45,4

En gnral, les taux de prestation sont plus levs dans le secteur public et ils correspondent probablement des taux de cotisation salariale plus levs dans le secteur public, tel qu'il est indiqu la figure 1042. De plus, on peut observer une tendance au niveau des taux de prestation pour les rgimes du secteur public alors qu'il n'est pas possible de dterminer une telle tendance dans le secteur priv. Par exemple, dans le secteur public en 2002, plus de 90 % des employs pouvaient prvoir une pension reprsentant 2 % ou plus de leurs gains admissibles par anne de service. Par contre, seulement environ 20 % des participants un RPA dans le secteur priv pouvaient prvoir des prestations ce niveau. Le nombre de participants dans le secteur priv n'ayant pas de prestations dtermines, de prestations suprieures 2 %, de prestations gales 2 % ou plus, de prestations mensuelles dtermines ou toute autre formule se situait entre 10 % et 25 %.

Figure 1042
Rpartition en pourcentage des participants un rgime de pension agr selon la formule de calcul des prestations et le secteur, janvier 2002

Rpartition en pourcentage des participants  un rgime de pension agr selon la formule de calcul des prestations et le secteur, janvier 2002

Observations gnrales sur la comparabilit des rgimes de pension

Voil qui termine notre examen du contexte des rgimes de pensions au Canada. En rsum, les points gnraux les plus pertinents pour notre tude sont les suivants.

Les employs du secteur public ont une plus grande probabilit de participer un rgime de pension agr

Seulement environ deux cinquimes des travailleurs rmunrs au Canada participaient un rgime de pension agr en 2003. Parmi ce 40 % de la main-d'œuvre canadienne qui participait un rgime de pension agr, environ 85 % des employs participaient un rgime prestations dtermines en 2002. Nanmoins, le nombre de travailleurs participant des rgimes cotisations dtermines a augment plus rapidement.

Dans le secteur public, la couverture des rgimes de pension agrs dpasse 90 %.

Dans le secteur public, de gros rgimes / dans le secteur priv, de petits rgimes

Les rgimes de grande taille, couvrant 30 000 participants ou plus, prdominent dans le secteur public, alors que les rgimes plus petits sont plus courants dans le secteur priv. Cette situation traduit la diffrence de taille des organismes des secteurs public et priv.

Les employs du secteur public contribuent davantage aux rgimes agrs

Deux tiers des employs dans le secteur public versaient un taux de cotisation d'au moins 7 % des gains en 2002 pour leur rgime de pension agr. En revanche, plus de 40 % des travailleurs dans le secteur priv participant de tels rgimes versaient un taux de cotisation de moins de 5 % des gains.

Les rgimes publics offrent de meilleures prestations et une protection contre l'inflation

Tout comme les taux de prestations levs, les taux de cotisation sont plus levs dans le secteur public. Plus de 90 % des employs dans ce secteur taient admissibles des pensions correspondant 2 % ou plus par anne de service. Seulement environ 20 % des participants un rgime de pension agr dans le secteur priv pouvaient s'attendre recevoir des prestations quivalentes.

Quatre cinquimes des participants un rgime dans le secteur public obtenaient des rajustements automatiques pour tenir compte en partie ou entirement de l'inflation. C'tait le contraire dans le secteur priv o 80 % des employs n'avaient pas droit automatiquement de tels rajustements.

Ces constatations tires des enqutes menes par Statistique Canada offrent le contexte permettant de pondrer la relativit interne des rgimes de pension dans la fonction publique fdrale[112]. Nous nous penchons maintenant plus particulirement sur le Rgime de pension de retraite de la fonction publique et sur sa comparabilit avec les autres principaux rgimes de pension agrs des secteurs public et priv.

Comparaison du Rgime de pension de retraite de la fonction publique avec d'autres grands rgimes publics et privs

tant donn que les fonctionnaires fdraux font partie des 40 % des travailleurs rmunrs au Canada qui participent un rgime de pension agr, ils se trouvent dans une situation plus avantageuse que les Canadiens qui doivent compter uniquement sur les rgimes de pension gnraux du gouvernement tels que le Rgime de pensions du Canada, le Rgime de rentes du Qubec et la Scurit de la vieillesse ainsi que les pargnes l'abri de l'impt au moyen de programmes tels que les rgimes enregistrs d'pargne-retraite. Par contre, les cotisations au rgime de pension dans la fonction publique fdrale taient relativement leves en 2002-2003, soit 7,5 % des gains suprieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit pension pour le Rgime de pensions du Canada et le Rgime de rentes du Qubec et 4 % pour des gains infrieurs ce montant. Cette section vise regrouper l'information disponible qui nous permet de situer plus rigoureusement le Rgime de pension de retraite de la fonction publique en comparaison avec d'autres rgimes.

Malheureusement, il n'existe aucune tude dfinitive rcente qui mesure les avantages et les cots relatifs des divers rgimes selon une mthode gnralement reconnue. Plus particulirement, le contexte des rgimes dont il faut faire la comparaison varie d'une tude l'autre, selon les prcisions concernant le rgime que l'organisme effectuant l'analyse peut obtenir. De plus, l'importance que nous devrions accorder certaines caractristiques des rgimes et la meilleure mthode d'valuation de leur valeur sont subjectives, du moins en partie. Cependant, certaines tudes menes au cours des dernires annes ont compar le rgime de la fonction publique fdrale avec les rgimes provinciaux ou ceux des principaux employeurs dans le secteur priv. Lorsqu'on les regroupe, ces tudes nous permettent d'offrir une perspective comparative raisonnable en utilisant la valeur de la pension annuelle verse par l'employeur et la valeur combine pour l'employeur et l'employ titre de normes gnrales de comparaison.

Pour rdiger cette section, nous avons utilis principalement quatre tudes.

Towers Perrin, 1997[113]

Cette valuation a t faite dans le contexte de la rduction des effectifs de la fonction publique conformment l'examen des programmes. Un aspect de cette rduction consistait transfrer des fonctionnaires fdraux aux gouvernements provinciaux. Cette tude visait comparer le cot estimatif des rgimes de pension de retraite des fonctionnaires provinciaux.

Buck Consultants, 2001[114]

Cette tude a t mene dans le but de comparer le Rgime de pension de retraite de la fonction publique aux prestations estimatives des rgimes cotisations dtermines.

Buck Consultants, 2002

La deuxime tude mene par Buck Consultants, une prsentation en Power Point prpare pour le Comit consultatif sur la pension de la fonction publique, un comit patronal-syndical nomm par le prsident du Conseil du Trsor afin de donner des conseils au sujet de la politique sur les pensions, comparait le Rgime de pension de la fonction publique et huit rgimes provinciaux.[115]

Towers Perrin, 2004[116]

Cette tude comparait les prestations du Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale un groupe de rfrence d'autres rgimes inclus dans la base de donnes exclusive Towers Perrin.

Notre examen de l'information disponible inclura :

  • la formule pour calculer la pension de base,
  • les dispositions en vue de l'intgration au Rgime de pensions du Canada et au Rgime de rentes du Qubec,
  • les prestations  complmentaires  telles que la retraite anticipe, (y compris les prestations de raccordement ,
  • la disponibilit et le montant des prestations de survivant
  • et l'indexation en vue de tenir compte de l'inflation.

Nous examinerons, par la suite, le taux de cotisation salariale, le cot pour l'employeur et la valeur totale du rgime de pension de retraite.

Enfin, nous prsenterons une perspective de la comparabilit gnrale du Rgime de pension de retraite de la fonction publique avec les rgimes de retraite offerts par d'autres grands employeurs.

Prestations de pension de base

Habituellement, les prestations sont calcules de la faon suivante :

Taux annuel d'accumulation des prestations  x  Annes de service  x  Gains moyens

Pour la fonction publique fdrale, le taux annuel d'accumulation des prestations est normalement fix 2 %[117]. Des rgimes de ce genre dsignent souvent des rgimes intgrs de 2 %. Tel qu'il a t indiqu prcdemment, selon Statistique Canada, plus de 90 % des rgimes de pension dans le secteur public offre des prestations fondes sur 2 % au moins des gains moyens admissibles par anne de service en 2000. La proportion correspondante dans le secteur priv tait d'environ 20 %.

Selon les donnes actuelles de Towers Perrin, qui indiquent le taux d'accumulation des prestations pour 67 principaux rgimes de pension de retraite dans les secteurs public et priv au Canada (et tous ces rgimes comportent des cotisations salariales), dans 75 % des cas, le taux d'accumulation des prestations pour les gains suprieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit pension (MGAP) couvert par le Rgime de pensions du Canada et le Rgime de rentes du Qubec s'levait 2 %. Le seul autre niveau important se situait entre 1,6 % et 1,9 % qui s'appliquait dans 14 cas (21 %).[118]

L'autre facteur indiqu dans la politique de l'employeur est la  rmunration moyenne . Selon l'tude de Towers Perrin mene en 1997, toutes les provinces, l'exception de l'le-du-Prince-douard et du Rgime de rentes du Qubec pour les cadres de direction, utilisaient la  moyenne des gains des cinq meilleures annes  pour calculer les gains afin de dterminer la pension.[119]

titre d'valuation gnrale de la prestation de pension de base, l'tude mene en 2002 par Buck Consultants a analys le Rgime de pension de retraite de la fonction publique par quartile par rapport 8 rgimes provinciaux et 101 rgimes salaire moyen de fin de carrire, pour les niveaux de prestation associs aux diffrentes combinaisons d'ge au moment de l'inscription au rgime et de salaire. Pour chaque scnario examin, le rgime fdral s'est class la limite du deuxime et du troisime quartile pour ce qui est de la valeur des prestations l'ge de 55 ans ou de 60 ans pour la pension de base.

Intgration au Rgime de pensions du Canada et au Rgime de rentes du Qubec

La politique de l'employeur sur la faon d'intgrer son rgime de pension au Rgime de pensions du Canada / Rgime de rentes du Qubec est importante pour pouvoir dterminer le montant total des prestations de retraite. La plupart des rgimes de pension agrs, y compris le rgime de la fonction publique, utilisent un taux de prestation moins lev par anne de service pour les revenus infrieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit pension (MGAP) pour le RPP et le RCP que pour les revenus suprieurs ce montant.

l'ge de 65 ans, la pension de la fonction publique est rduite pour tenir compte des prestations prvues provenant du Rgime de pensions du Canada / Rgime de rentes du Qubec. Toutefois, les prestations combines du Rgime de pension de retraite de la fonction publique et du Rgime de pensions du Canada ou du Rgime de rentes du Qubec ne compenseront pas ncessairement pour cette rduction.

En gnral, l'accumulation des prestations en vertu du RPC / RRQ peut diffrer considrablement des rgimes de pension agrs rguliers. Par exemple, le RPC / RRQ a inclus graduellement une priode de travail relativement longue (31 ans en 2003 et ce nombre devrait s'lever 40 ans d'ici 2012) pour l'obtention de prestations maximales. Cette priode se compare la priode de 30  35 ans qui s'applique habituellement ceux et celles qui prennent leur retraite en vertu du Rgime de pensions de retraite de la fonction publique. Par ailleurs, le RPC / RRQ tient compte diffremment des variations dans les lments de revenu tels que les congs sans solde ou le temps supplmentaire par rapport au rgime de pension fdral pour calculer les droits pension. La figure 1043 la page suivante illustre la combinaison du Rgime de pension de retraite de la fonction publique et du Rgime de pensions du Canada ou le Rgime de rentes du Qubec pour dterminer le total des prestations de retraite d'un employ.

Figure 1043
Interaction du Rgime de pension de retraite de la fonction publique et du RPC/RRQ afin d'tablir le total des prestations de retraite d'un employ avant et aprs 65 ans

Afficher l'image pleine dimension

Interaction du Rgime de pension de retraite de la fonction publique et du RPC/RRQ afin d'tablir le total des prestations de retraite d'un employ avant et aprs 65 ans

Le Rgime de pension de retraite de la fonction publique utilise efficacement un taux de prestation de 1,3 % par anne de service pour les salaires infrieurs au MGAP. compter de 2008 au plus tard, les prestations du RPC / RRQ, lorsqu'elles seront combines au Rgime de pension de retraite de la fonction publique, seront habituellement moins leves que ce qu'un taux ordinaire de  2 % par anne de service  aurait offert. Afin de rduire ou d'liminer un tel cart, il serait avantageux pour les employs que le taux d'accumulation de la pension pour les salaires infrieurs au MGAP soit suprieur 1,3 %, et par consquent  l'cart  combler pour le RPC / RRQ serait moins grand.

Le tableau 1044 indique l'ventail des taux d'accumulation des prestations (pour les salaires infrieurs au MGAP) dans un groupe de 32 rgimes offerts par l'employeur dans le secteur priv et qui incluent au moins 1 000 participants[120]. Dans cet chantillon, plus de la moiti (18 sur 32) des rgimes prvoient un taux de prestation par anne de service suprieur au taux d'accumulation de 1,3 % utilis pour le Rgime de pension de retraite de la fonction publique et 9 rgimes prvoient un taux de 1,5 % ou plus.

Tableau 1044

Formule de calcul des prestations accumules pour les salaires infrieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit pension aux fins du RPC/RRQ pour un chantillon de grands employeurs du secteur priv

Taux d'accumulation –
Salaire infrieur au MGAP

Nombre de rgimes

1,00 % – 1,09 %

1

1,20 % – 1,29 %

4

1,30 %

9

1,31 % – 1,39 %

4

1,40 %

5

1,41 % – 1,49 %

0

1,50 % – 1,59 %

2

1,60 % – 1,69 %

1

1,70 % – 1,79 %

3

1,80 % – 1,89 %

0

1,90 % – 1,99 %

0

2,00 %

3

Total

32

Retraite anticipe et transition

Parmi les avantages les plus importants que l'on dcrit habituellement comme tant  complmentaires  la pension de base est l'accs une retraite anticipe. Le Rgime de pension de retraite de la fonction publique permet une pension non rduite l'ge de 55 ans pour ceux et celles qui comptent 30 annes de service ou l'ge de 60 ans lorsque les employs comptent au moins 2 annes de service. Jusqu' l'ge de 65 ans, le rgime prvoit des prestations quivalant 2 % par anne de service pour les salaires suprieurs et infrieurs au MGAP. Les employs peuvent prendre leur retraite ds l'ge de 50 ans et recevoir une  indemnit annuelle  qui est une pension rduite en fonction de leur ge ou de leurs annes de service.

Selon le rapport de Towers Perrin de 2004, le Rgime de pension de retraite de la fonction publique renferme des ...

dispositions gnreuses en vue de la retraite anticipe en raison de ces lments : i) une date normale de retraite l'ge de 60 ans (alors qu'on utilise habituellement 65 ans) et une prestation de raccordement avant l'ge de 65 ans sans aucune rduction (alors que de nombreuses entreprises n'offrent pas une telle prestation) . (TRADUCTION)

l'aide de la base de donnes de Towers Perrin[121] aux fins de comparaison, un examen de 33 rgimes contributifs comparables dans le secteur priv prvoyant un taux de 2 % et couvrant 1 000 participants ou plus indique qu'il existe un large ventail de formules de calcul utilises par d'autres employeurs. Certaines formules permettent de prendre sa retraite seulement l'ge de 65 ans (21 %) ou l'ge de 62 ans (6 %) alors qu'au moins un rgime permet de prendre sa retraite l'ge de 55 ans aprs 25 annes de service.

Selon l'tude de Buck Consultants en 2002, le Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale se compare trs avantageusement aux rgimes de grands employeurs. Il se situe dans le premier ou le deuxime quartile pour ce qui est des prestations de retraite anticipe, selon le scnario analys en fonction de l'ge au moment de l'inscription au rgime et en fonction du salaire.

Prestations de survivant

Le Rgime de pension de retraite de la fonction publique prvoit des prestations de survivant pour les conjoints survivants et les enfants charge. Le conjoint survivant d'un participant au rgime de pension fdral touche une prestation gale 1 % par anne des annes de service d'un pensionn dcd, multiplie par la rmunration moyenne des cinq meilleures annes. Une nuance importante est que la prestation de survivant n'est pas rduite pour tenir compte de l'intgration au RPC/ RRQ.

Pour les enfants charge, 20 % du montant pour le conjoint est payable chaque enfant jusqu' concurrence de 80 %. S'il n'y a pas de conjoint, les enfants charge reoivent deux fois ce montant. Si les employs qui dcdent n'ont aucun survivant, le rgime prvoit le plus lev des deux montants suivants : i) le remboursement des cotisations avec intrt ou ii) cinq annes des prestations que l'employ aurait reu s'il avait t admissible la retraite.

Les donnes provenant de la base de donnes actuelle de Towers Perrin confirment qu'on pourrait s'attendre, en raison d'une exigence minimale de la loi, des prestations de survivant aprs la retraite reprsentant 60 % des prestations de base pour les retraits dans toutes les provinces l'exception du Manitoba o ce pourcentage s'lve 66,7 %. Dans l'chantillon de 33 rgimes contributifs dans le secteur priv prvoyant un taux de 2 % pour au moins 1 000 employs, 80 % des rgimes prvoient des prestations de survivant se situant entre 60 % et 66,7 % des prestations de base pour les retraits ou un pourcentage plus lev. Plusieurs rgimes maintiennent la prestation intgrale d'un retrait pendant une priode dtermine de cinq ou dix ans–dans certains cas, le rgime verse mme ce montant la succession d'un conjoint survivant qui dcde pendant cette priode de transition–et le montant rduit est vers au conjoint survivant pendant toute sa vie.

La disposition la plus courante prvoit que la succession toucherait rgulirement les prestations de pension pour la partie restante (aprs le dcs du retrait) d'une priode garantie de prestation, le plus souvent fixe cinq ou dix ans. Lorsqu'il n'y a pas de conjoint, dans 6 des 33 rgimes (18 %), il n'y a aucune prestation verse la succession du retrait.

Selon la comparaison de Buck Consultants en 2002 entre le Rgime de pension de retraite de la fonction publique et 8 rgimes provinciaux et 101 autres rgimes  salaire moyen de fin de carrire [122], le rgime fdral se classe dans le premier quartile au niveau de la valeur des prestations de survivant[123].

Indexation

Le Rgime de pension de retraite de la fonction publique prvoit l'indexation intgrale automatique de toutes les prestations chaque anne afin de tenir compte de l'inflation qui est mesure en fonction de l'indice des prix la consommation (IPC).

L'indexation intgrale pour tenir compte de l'inflation est rare. Selon la comparaison de la base actuelle de Towers Perrin dont il est question dans la section prcdente, seulement 5 des 33 rgimes (15 %) prvoient l'indexation intgrale en fonction de l'IPC. Les politiques le plus souvent mentionnes dans la base de donnes taient  une tendance irrgulire  dans 8 rgimes (24 %) et se situaient entre 40 % et 66,7 % de l'IPC dans 7 rgimes (21 %). Dans la comparaison de Buck Consultants en 2002, le rgime fdral prvoyait environ une indexation de 70 % et ce pourcentage se situe directement sur la ligne qui divise le bas du premier quartile du haut du deuxime quartile en comparaison avec les 8 rgimes provinciaux, mais clairement dans le premier quartile si on le compare avec les 8 rgimes provinciaux et les autres 101 rgimes  salaire moyen de fin de carrire .

Cotisations de l'employ

Pour le Rgime de pension de retraite de la fonction publique, les employs versent une cotisation de 4 % des gains infrieurs au  maximum des gains annuels ouvrant droit pension  aux fins du RPC / RRQ (39 900 $ en 2003) et de 7,5 % des gains suprieurs ce montant pendant une priode maximale de 35 ans. La figure 1045 illustre cette tendance.

En gnral, parmi les rgimes contributifs prestations dtermines au Canada en 2002, deux tiers des participants au rgime du secteur public versaient une cotisation de 7 % ou plus des gains et le tiers d'entre eux versaient une cotisation se situant entre 5 % des gains et 6,9 %. Dans le secteur priv, plus de 40 % des participants versaient moins de 5 % des gains et 56 % d'entre eux versaient une cotisation se situant entre 5 % et 6,9 %.

Figure 1045
Niveau des cotisations des employs au Rgime de pension de retraite de la fonction publique et au RPC/RRQ selon les gains annuels de l'employ

Afficher l'image pleine dimension

Niveau des cotisations des employs au Rgime de pension de retraite de la fonction publique et au RPC/RRQ selon les gains annuels de l'employ

Les donnes provenant de la base de donnes actuelle de Towers Perrin concernant les rgimes ayant un taux d'accumulation de 2 % par anne de service (comme c'est le cas pour le Rgime de pension de retraite de la fonction publique) indiquent que les taux moyens de cotisation pour divers types de rgimes dans les secteurs priv et public sont ceux figurant dans le tableau 1046. Cet chantillon dmontre de faon distincte des taux de cotisation salariale moins levs en moyenne que dans le secteur public fdral, soit un taux de 3,8 % des gains infrieurs au MGAP et, un taux de 5,4 % des gains suprieurs ce niveau.

Tableau 1046

Taux de cotisation de l'employ et de l'employeur et ratios de partage des cots des principaux rgimes de pension des gouvernements provinciaux en 2003

Rgimes Taux de cotisation moyen Nombre de rgimes
Revenu  infrieur au MGAP Revenu suprieur au MGAP

Tous les secteurs

4,2 %

5,8 %

44

Secteur priv uniquement

3,8 %

5,4 %

35

Secteur public uniquement

5,8 %

7,3 %

9

Rgimes privs visant plus de 1 000 employs

4 %

5,5 %

28

Rgimes privs visant moins de 1 000 employs

3,2 %

4,8 %

7

Fonction publique fdrale

4 %

7,5 %

 

Les rgimes du secteur public examins dans l'chantillon sont trs semblables celui de la fonction publique fdrale, le taux de cotisation tant de 7,3 % des gains suprieurs au MGAP, mais beaucoup plus lev 5 % des gains infrieurs au MGAP. Le tableau 1047 offre des renseignements prcis au sujet des cotisations salariales aux principaux rgimes de retraite provinciaux en dcembre 2003[124]. Comparativement au Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale, tous ces rgimes exigent des cotisations salariales beaucoup plus leves pour les revenus infrieurs au MGAP aux fins du Rgime de pension du Canada / Rgime de rentes du Qubec et plusieurs rgimes prvoient galement un taux de cotisation plus lev pour les revenus suprieurs au MGAP. Les taux de cotisation pour les revenus infrieurs au MGAP sont tout particulirement substantiels puisque les deux tiers environ de l'ensemble de la masse salariale se trouvent dans cette tranche de revenus[125].

Tableau 1047

Taux moyens de cotisation de l'employ et de l'employeur certains rgimes de pension agrs du secteur public

  Taux de cotisation rgulier, employ
(service courant)
Taux de cotisation rgulier, employeur
(service courant)
Ratio de partage des cots (% de l'employeur / % de l'employ)
Province/rgime Revenu infrieur l'EBA◊
%
Revenu se situant entre l'EBA et le MGAP◊
%
Revenu suprieur au MGAP
%
Revenu infrieur au MGAP
%
Revenu suprieur au MGAP
%

Colombie-Britannique

5,50

5,50

7,00

6,50

8,00

55 / 45

Alberta

 

 

 

 

 

 

    Employs rguliers

6,17

6,17

8,81

quivalent

50 / 50

    Cadres

9,50

9,50

9,50

13,10

13,10

58 / 42

Saskatchewan

 

 

 

 

 

 

    Fonction publique*

5,75

5,75

5,75

quivalent

50 / 50

Manitoba

6,00

6,00

7,00

Au besoin

47 / 53

Ontario

 

 

 

 

 

 

    Fonction publique**

6,40

6,40

8,00

quivalent

50 / 50

   Employs municipaux***

7,30

7,30

9,80

quivalent

50 / 50

    Hpitaux

6,90

6,90

9,20

1,26 fois le taux des employs

56 / 44

Qubec

 

 

 

 

 

 

    Fonction publique

7,25

5,45

7,25

quivalent

50 / 50

Nouveau-Brunswick

5,80

5,80

7,50

7,30

9,49

57 / 43

Nouvelle-cosse

5,40

5,40

7,00

quivalent

50 / 50

le-du-Prince-douard

8,75

6,95

8,75

quivalent****

50 / 50

Terre-Neuve-et-Labrador

8,60

6,80

8,60

quivalent

50 / 50

Fonction publique fdrale

4,00

4,00

7,50

 

 

72 / 28

Notes : L'EBA est  l'exemption de base de l'anne  en vertu du Rgime de pensions du Canada / Rgime de rentes du Qubec. Sous ce niveau de revenu (3 500 $ en 2003), aucune contribution n'est perue pour le RPC / RRQ.

Le MGAP est le  maximum des gains annuels ouvrant droit pension  en vertu du Rgime de pensions du Canada / Rgime de rentes du Qubec. C'est le niveau maximal de revenu (39 900 $ en 2003) sur lequel des cotisations sont perues ou des prestations verses.

* 90 % des employs participent un rgime cotisations dtermines.

** En vigueur depuis 2005.

*** Retraite l'ge de 60 ans.

**** En plus d'un paiement forfaitaire spcial en 2004.

Cot pour l'employeur et ratios de partage des cots

Nous passons maintenant au cot pour l'employeur et aux ratios de partage des cots entre l'employeur et l'employ pour divers rgimes de pension agrs. Le point le plus important au sujet des cotisations patronales dans le contexte des rgimes de pension prestations dtermines est que l'employeur doit verser la diffrence entre la cotisation salariale selon la formule de calcul et l'estimation actuarielle de la cotisation ncessaire pour financer les prestations prvues acquises par les employs pendant leurs annes de service. Par consquent, le montant vers peut varier considrablement, notamment en raison des variations dans les hypothses actuarielles rsultant des changements prvus au niveau d'importantes variables conomiques telles que le taux d'intrt rel ou les changements dans les gains annuels.

l'chelle du Canada, le total des cotisations patronales au dbut de 2002[126] des rgimes de pensions agrs pour le service courant s'levait 14,8 milliards de dollars. Les employs versaient des cotisations s'levant environ 7,3 milliards de dollars. Le ratio global de partage des cots pour le rgime de pension entre l'employeur et les employs reprsentait alors environ 51 % / 49 %.

Pour le secteur public lui seul, les cotisations patronales pour le service courant s'levaient environ 6,7 milliards de dollars et les cotisations salariales totalisaient 4,9 milliards de dollars, pour un ratio de partage des cots de 58 % / 42 %.

En 2002-2003, les cotisations patronales au rgime de pension du gouvernement fdral pour le service courant totalisaient environ 2,7 milliards de dollars ou 18 % des cotisations patronales totales au Canada pour les rgimes de pension agrs. Le ratio de partage des cots pour le Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale entre l'employeur et les employs au cours des dernires annes tait de l'ordre de 72 % / 28 %.

Il est noter qu'une faible part de ce montant (environ 250 millions de dollars) ne reprsente pas les cotisations relles du gouvernement mais constitue plutt une estimation de la part des cots du rgime de pension assume par le gouvernement et consigne aux comptes internes du rgime de pension gouvernemental. Ces montants sont appels cotisations pour simplifier les comparaisons mme s'ils n'entranent pas de dbourss rels.

Selon l'tude de Buck Consultants de 2002, le Rgime de pension de retraite de la fonction publique se classe dans le premier quartile[127] au niveau des cots pour l'employeur des rgimes contributifs pour tous les scnarios examins en fonction de l'ge au moment de l'inscription et du salaire en ce qui a trait un groupe de rfrence de 8 rgimes de retraite provinciaux et de 101 autres rgimes de retraite  salaire moyen de fin de carrire . Les donnes prsentes dans le tableau 1047 indiquent que la plupart des rgimes provinciaux sont financs partir de l'appariement des cots des rgimes de pension pour l'employeur et les employs. Seuls les rgimes de pension de la Colombie-Britannique, des cadres de l'Alberta, du Nouveau-Brunswick et des hpitaux de l'Ontario prvoient que l'employeur assumera essentiellement plus de la moiti des cots et la part ne doit pas tre plus leve que 58 %.

Valeur totale et classement gnral

La valeur totale d'un rgime de pension est l'valuation des prestations gnrales offertes un employ dans le cadre du rgime. Comme nous avons pu le constater en examinant diverses prestations de base et complmentaires du Rgime de pension de retraite de la fonction publique, certaines prestations sont plus gnreuses que d'autres rgimes importants, certaines sont plus importantes et d'autres sont assez comparables. La valeur totale vise regrouper les prestations afin de permettre une valuation sommaire.

L'tude la plus rcente portant tout particulirement sur la relativit interne du rgime de la fonction publique fdrale est l'tude de Towers Perrin en 2004 fonde sur la banque de donnes sur les avantages sociaux Benval exclusive l'entreprise. Cette tude a positionn le Rgime de pension de retraite de la fonction publique par rapport au rgime de pension offert par 14 principaux employeurs dans les secteurs priv et public au Canada. En gnral, l'tude prsentait les conclusions suivantes :

  • Le Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale reprsentait un cot total pour l'employeur de 8,0 % de la masse salariale connexe. En tenant compte des cotisations de l'employ, cela reprsente une valeur totale de 13,1 %. Le rgime se classe donc au 4e rang parmi les 15 principaux rgimes offerts par l'employeur.
  • Le taux de cotisation patronale tait jug relativement moins lev par rapport au taux de cotisation salariale lev, c'est--dire, 5,1 % comparativement la moyenne de 3 % du groupe vis par l'tude.
  • En excluant les rgimes d'pargne-retraite de l'tude et en comparant uniquement les rgimes de pension de retraite ( prestations dtermines et cotisations dtermines), le rgime du gouvernement fdral se classait au 3rang pour ce qui est du taux de cotisation patronale et au 2rang pour la valeur totale, y compris les cotisations salariales.
  • Lorsque la comparaison porte uniquement sur les rgimes prestations dtermines, le rgime du gouvernement du Canada se classe au 87e centile pour ce qui est de la valeur offerte par l'employeur et au 96e centile pour ce qui est de la valeur totale, incluant les cotisations des employs.
  • Dans une autre tude plus importante ralise aussi par Towers Perrin, le taux de cotisation tait de 8 % du salaire de base et les prestations de pension de l'employeur au gouvernement fdral permettaient de classer le rgime au 73e centile d'un groupe de 123 entreprises pour la valeur offerte par l'employeur. Le classement montait au 84e centile en incluant les cotisations de l'employ.

Selon une tude de Buck Consultants ralise en 2002, la valeur totale du Rgime de pension de retraite de la fonction publique se classait nettement dans le premier quartile comparativement aux 8 rgimes provinciaux[128] et aux 101 rgimes de pension  salaire moyen en fin de carrire . En faisant la comparaison du rgime fdral avec les huit rgimes provinciaux, cette tude a permis de constater que le rgime fdral se classait entre le deuxime et le quatrime rang. Comparativement aux rgimes provinciaux et aux 101 rgimes  salaire moyen en fin de carrire , le fait d'adhrer plus tt au rgime (et la retraite l'ge de 55 ans) classe le rgime fdral un niveau encore plus avantageux.

Estimations des cots relatifs des rgimes de pension

Le Secteur des pensions et des avantages sociaux du Secrtariat du Conseil du Trsor (SPAS/SCT) a fait ses propres estimations du cot du Rgime de pension de retraite de la fonction publique en tant que pourcentage des gains ouvrant droit pension applicables. En utilisant des hypothses dmographiques et conomiques diffrentes de celles de l'tude de Towers Perrin en 2004, le SPAS/SCT a valu que le cot du rgime de pension fdral reprsentait 17,3 % de la masse salariale[129]. Nous prsentons les estimations diffrentes du SPAS afin de proposer deux autres perspectives : le cot relatif des principaux rgimes de pension du secteur public fdral et le cot relatif des principaux lments du rgime de pension.

Jusqu' maintenant, nous avons limit notre analyse au principal Rgime de pension de retraite de la fonction publique. Le tableau1048 fait la comparaison du cot estimatif des cinq principaux rgimes de pension du gouvernement fdral et il montre que les autres rgimes de pension plus petits sont plus gnreux puisqu'une plus grande part des cots est assume par l'employeur. Il est probable que si nous examinions sparment ces rgimes, ils se compareraient mme trs avantageusement d'autres rgimes de pension de grands employeurs au Canada.

Les montants enregistrs au titre des cotisations aux fonds du CPRFP, du CPRFC et du CPRGRC proviennent du Trsor et sont destins tre investis l'extrieur. La part verse par le gouvernement reprsente approximativement le cot du service courant consign aux fins de la comptabilit en regard des excdents annuels. Les montants consigns au titre des cotisations au Compte d'allocations de retraite des parlementaires et au Compte des conventions de rmunration de retraite des parlementaires reprsentent aussi approximativement le cot pour le gouvernement du service courant mais, bien qu'ils soient inscrits comme tels, il ne s'agit pas de cotisations au vrai sens du terme. Comme dans le cas de la partie des cotisations au CPRFP, au CPRFC et au CPRGRC consigne aux Comptes de pension de retraite pour le service antrieur 2000, le rgime des parlementaires est essentiellement non capitalis puisqu'il s'agit de comptes internes des Comptes du Canada. Dans le cas du rgime de retraite en vertu de la Loi sur les juges, aucun compte de pension n'est maintenu dans les Comptes du Canada et les dpenses sont consignes pour la premire fois lorsque les prestations sont verses mme le Trsor. Nonobstant le mcanisme de financement ou de  financement thorique , le gouvernement consigne nanmoins les cots et les obligations au titre des pensions pour l'ensemble de ces rgimes sur la base de la comptabilit d'exercice pour l'ensemble des oprations.

Tableau 1048

Comparaison des cotisations verses aux principaux rgimes de pension du secteur public fdral en 2002-2003

Principaux rgimes de pension

LPFP*

LPRFC*

LPRGRC*

LARP**

Loi sur les juges

Salaires estimatifs qui donnent droit pension (M$)

14 373

3 216

1 151

53

221

Cotisations (M $) :

 

 

 

 

 

     Employ

738

157

64

4

12

     Employeur

1 868

552

191

20

53

     Total

2 607

709

255

24

64

Cotisations exprimes en % des salaires

 

 

 

 

 

     Employ

5,1 %

4,9 %

5,6 %

7,4 %

5,3 %

     Employeur

13,0 %

17,2 %

16,6 %

38,1 %

23,8 %

     Total

18,1 %

22,0 %

22,1 %

45,4 %

29,1 %

Partage des cots

 

 

 

 

 

     Employ

28,3 %

22,2 %

25,2 %

16,2 %

18,2 %

     Employeur

71,7 %

77,8 %

74,8 %

83,8 %

81,8 %

* Inclut uniquement les cotisations verses leurs fonds de pension respectifs.

** Aucun rgime n'inclut de convention de retraite, l'exception de la LARP.

Note : Il faut noter plusieurs points explicatifs concernant les sources du tableau 1048. Pour le rgime de pension en vertu de la Loi sur les juges, il n'y a essentiellement pas de compte et les prestations sont verses directement mme le Trsor. Le montant des cotisations est tir des Comptes publics de 2002-2003, l'exception du montant en vertu de la Loi sur les juges, qui provient du rapport actuariel publi en 2001 par le Bureau du surintendant des institutions financires (BSIF) au sujet du rgime de retraite des juges de nomination fdrale. Pour ce qui est des donnes concernant les salaires ouvrant droit pension, nous avons utilis la base de donnes du Secrtariat du Conseil du Trsor pour le Rgime de pension de retraite de la fonction publique, l'exclusion des socits d'tat, les estimations internes de la Dfense nationale et de la GRC pour le rgime de pension de retraite des Forces canadiennes et celui de la Gendarmerie royale du Canada, respectivement; encore une fois, nous avons utilis le rapport actuariel publi en 2001 par le BSIF au sujet du rgime de retraite des juges de nomination fdrale et un rapport semblable du BSIF pour le rgime de retraite des parlementaires.

Il est intressant d'examiner le cot estimatif relatif des diffrentes composantes du Rgime de pension de retraite de la fonction publique, excluant le compte pour une convention de retraite (CCR). Les cots estimatifs de ces divers aspects du rgime ont t fournis par le Bureau du surintendant des institutions financires et peuvent tre rpartis comme suit :

Composante

Cot en pourcentage des gains ouvrant droit pension

Retraite normale et retrait

7,5 %

Indexation des prestations pour compenser l'effet de l'inflation

5,0 %

Retraite anticipe (1,3 % par anne de service jusqu' l'ge de 65 ans)

2,3 %

Raccordement (0,7 % par anne de service jusqu' l'ge de 65 ans)

1,2 %

Prestations de survivant

0,8 %

Prestations d'invalidit      

0,5 %

Total

17,3 %

Note :Ce chiffre est lgrement infrieur au montant apparaissant au tableau 1048 ci-dessus en raison de l'inclusion de quelques paiements pour service antrieur dans l'autre tableau.

Il est donc vident que les principaux facteurs de cot du Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale (autres que les prestations de base) sont l'indexation et les prestations de raccordement. Nous n'avons pas les donnes qui nous permettraient de comparer les cots de ces composantes du rgime d'autres rgimes importants. Toutefois, l'tude de Towers Perrin mene en 2004 a permis de dterminer que les prestations de retraite anticipe du rgime de pension fdral (notamment la prestation de raccordement avant l'ge de 65 ans) et l'indexation intgrale automatique des prestations aprs la retraite sont relativement rares pour d'autres employeurs et sont, par consquent, les facteurs cls dans la conclusion indiquant que la valeur totale des prestations dtermines offertes par le gouvernement du Canada est relativement gnreuse.

L'tude de Buck Consultants publie en 2001 offrait une autre perspective au sujet de la comparabilit. Elle portait sur le calcul de la valeur du Rgime de pension de retraite de la fonction publique en tant que multiple des derniers salaires pour diffrents scnarios au niveau de l'ge au moment de l'inscription et du salaire. Il s'agissait d'valuer d'abord la rente viagre payable l'ge de 65 ans et d'ajouter ensuite successivement la valeur des lments suivants :

  • rente viagre non rduite et pension de raccordement partir de 60 ans;
  • indexation intgrale aprs la retraite l'augmentation de l'IPC;
  • indexation intgrale avant la retraite l'augmentation de l'IPC;
  • prestations de dcs et prestations d'invalidit;
  • dispositions pour la retraite anticipe avant l'ge de 60 ans.

La figure 1049 donne un exemple de l'analyse de Buck Consultants. Des graphiques semblables sont prsents dans le rapport pour d'autres combinaisons de l'ge au moment de l'inscription, du salaire actuel et des annes de service.

Figure 1049
Cumul de la valeur du rgime en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique fonde sur les multiples du dernier salaire l'ge de 25 ans, pour 5 annes de service et un salaire actuel de 38 000 $

Afficher l'image pleine dimension

Cumul de la valeur du rgime en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique fonde sur les multiples du dernier salaire  l'ge de 25 ans, pour 5 annes de service et un salaire actuel de 38 000 $

La firme Buck Associates a rsum son valuation des rsultats obtenus comme suit[130] :

  • Le total de l'pargne-retraite est assez important, excdant 11 fois le dernier salaire pour les participants comptant de nombreuses annes de service et dont les salaires sont levs et atteint un sommet au moment de l'admissibilit une pension immdiate non rduite.
  • La valeur des prestations complmentaires (retraite anticipe subventionne, pension de raccordement, indexation, etc.) peut reprsenter jusqu' concurrence de quatre fois la valeur de la rente viagre payable compter de 65 ans ou 80 % de la valeur totale.
  • Le total de l'pargne-retraite ne varie gure en raison du sexe, principalement parce que des prestations gnreuses de dcs sont offertes.
  • Le profil de l'ge et du service a... une incidence majeure. Par exemple, l'pargne-retraite l'ge de 55 ans pour un participant ayant 35 annes de service ouvrant droit pension est deux fois plus leve que celle d'un membre ayant 25 annes de service ouvrant droit pension.

Ces rsultats correspondent ceux indiqus prcdemment quant l'importance des prestations complmentaires en vertu du Rgime de pension de retraite de la fonction publique, notamment la retraite anticipe (y compris, l'option d'une pension de raccordement) et l'indexation. Cette tude n'offre pas de comparaison avec d'autres rgimes de pension. Toutefois, elle fait la comparaison entre le rgime fdral prestations dtermines et le rgime cotisations dtermines, selon diffrents scnarios. Ils ont trait aux LPFP/CCR, qui signifient la Loi sur la pension de la fonction publique et le Compte de conventions de retraite. Ensemble, ils englobent la plus grande partie des droits pension des fonctionnaires fdraux. Voici l'valuation de cette tude :

  • Le rgime cotisations dtermines peut tre plus avantageux que le rgime en vertu de la LPFP/CCR seulement pour les personnes plus jeunes et les montants sont peu levs alors que le rgime en vertu de la LPFP/CCR est plus avantageux pour les personnes plus ges.
  • La valeur du rgime cotisations dtermines est videmment trs sensible aux [variations dans les hypothses quant au taux de rendement futur] mais, mme si les hypothses prvoient un taux de rendement rel lev (par exemple, un taux de rendement de 8,25 % par rapport un taux d'inflation de 3 %), le rgime cotisations dtermines est rarement plus avantageux que le rgime en vertu de la LPFP/CCR.

Conclusions au sujet de la comparabilit des rgimes de pension

Il est donc vident que le Rgime de pension de retraite de la fonction publique se compare favorablement aux principaux rgimes de pension dans les secteurs public et priv au Canada. Bien que les cotisations salariales soient, en gnral, plus leves que celles des employs participant aux principaux rgimes du secteur priv, les prestations offertes par le rgime fdral sont galement meilleures que celles offertes par tous les rgimes du secteur priv, l'exception de quelques-uns. C'est tout particulirement le cas pour les prestations complmentaires telles que les dispositions concernant la retraite anticipe et le raccordement avant l'ge de 65 ans et l'indexation intgrale pour compenser l'effet de l'inflation. Comparativement aux principaux rgimes du secteur public, le Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale offre des prestations comparables ou meilleures, mais les cotisations salariales sont moins leves, notamment lorsque le revenu est infrieur au seuil des revenus aux fins du Rgime de pensions du Canada et du Rgime de rentes du Qubec. En gnral, il est raisonnable de considrer que le Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale se situe dans la premire tranche de 10 % de tous les rgimes de pensions agrs au Canada au niveau de sa valeur pour les employs. De plus, on peut raisonnablement tirer la mme conclusion pour ce qui est du cot pour l'employeur. Les prestations au titre du service courant en vertu de la LPFP et des autres rgimes fdraux cotent beaucoup plus au CT, en dollars rels exprims en pourcentage des salaires, que celles acquises dans la grande majorit des autres rgimes prestations dtermines au pays.

 




8. Comparabilit des autres avantages

Nous rsumerons dans ce chapitre l'information disponible au sujet des avantages autres que la retraite comparativement ceux offerts par d'autres gros employeurs des secteurs public et priv. Tout comme pour les pensions, il n'y a malheureusement aucune tude rcente sur certains ou l'ensemble des avantages autres que la retraite. Nous examinerons d'abord le Rgime de soins de sant de la fonction publique (RSSFP) et ensuite, plus brivement, le rgime de soins dentaires, le rgime d'assurance-vie et le rgime d'assurance-invalidit, l'indemnit de dpart et les droits aux congs.

Avant de poursuivre, nous devons souligner que la comparabilit  relle  englobe tous les lments de la rmunration d'un groupe d'employs par rapport un autre. Dans ce chapitre, nous dcomposons diffrents avantages importants afin de comprendre comment les employeurs diffrent dans la conception de ces rgimes.

Rgime de soins de sant de la fonction publique

Nous avons deux documents pour nous aider valuer les prestations offertes dans le cadre du Rgime de soins de sant de la fonction publique (RSSFP). La premire tude, appele  tude comparative de Mercer , a t mene la demande la Fiducie du RSSFP[131] reprsentant les syndicats, la direction et les pensionns tablie en 2000 afin d'assurer la gestion du rgime au nom des intresss et de superviser le travail de la compagnie Sun Life charge d'administrer les prestations du rgime. Le tableau 1050 ci-dessous rsume les rsultats de l'tude de Mercer. La deuxime tude est une srie de tableaux sur les prvalences produits par Watson Wyatt chaque anne partir de l'information recueillie auprs de divers employeurs canadiens[132].

L'tude de Mercer portait sur 25 employeurs, reprsentant 380 000 employs des secteurs priv et public. Environ le tiers des employeurs provenaient du secteur public et les autres, l'exception d'un organisme sans but lucratif, du secteur priv. Voici quelques points d'intrt gnraux :

  • La moiti des organisations vises par l'enqute offraient des avantages variables aux employs actuels et certaines offraient ce choix aux pensionns. Le RSSFP offre seulement un ensemble dtermin d'avantages tous ses membres.
  • La majorit des organisations offrent une carte-mdicaments aux employs. Le RSSFP exige que les employs paient eux-mmes les mdicaments et en demandent ensuite le remboursement.
  • Le RSSFP comporte une franchise annuelle de 60 $ pour une personne et de 100 $ pour une famille. Pour les rgimes  traditionnels  qui n'offrent pas de flexibilit pour le choix d'options de protection, seulement 4 rgimes sur 17 comportaient des franchises infrieures ou gales ce niveau.

Tableau 1050

Sommaire comparatif des prestations du Rgime de soins de sant

Disposition

Modalit du RSSFP

RSSFP comparable aux autres rgimes

 

Commentaires

Dfinition du terme conjoint

Couple en union libre, depuis 12 mois

*

Dfinition comparable aux autres rgimes

Dfinition du terme enfant

Enfant en famille d'accueil, enfant adopt, enfant du conjoint

*

Peu de rgimes couvrent les enfants en famille d'accueil

Priode d'attente

1er du mois suivant la date d'embauche

– √

*

59 % des rgimes commencent la couverture la date d'embauche

Partage des cots

• Actifs

100 % des frais assums par l'employeur, sauf les soins hospitaliers de niveau II et III

*

Dans bien des rgimes traditionnels, l'employeur assume 100 % des cots; dans le RSSFP, la contribution requise pour les soins hospitaliers de niveau II et III reprsente une faible part du cot des primes.

• Retraits

Clibataire, 88 %;
famille, 79 % au niveau I

*

La plupart des rgimes pour retraits comportent un lment de partage des cots; le RSSFP est suprieur aux autres rgimes au premier niveau de couverture. des soins hospitaliers.

Franchise

Clibataire, 60 $;
famille, 100 $

_

*

Beaucoup de rgimes traditionnels n'ont pas de franchise; lorsqu'il y a franchise, elle est infrieure celle du RSSFP.

Niveaux de remboursement

• Mdicaments, actifs

80 %

- √

*

De nombreux rgimes traditionnels prvoient une couverture 100 %, mais une co-assurance 80 % est plus frquente dans les rgimes flexibles.

• Mdicaments, retraits

80 %

*

Habituellement, remboursement 80 % pour les retraits.

• Frais hospitaliers

100 %

*

La majorit des rgimes remboursent au mme niveau que le RSSFP.

• Soins paramdicaux, actifs

80 %

- to √

*

59 % des rgimes traditionnels prvoient une co-assurance plus leve que le RSSFP (90 % ou 100 %).

• Soins paramdicaux, retraits

80 %

*

Un taux de co-assurance de 80 % est plus frquent dans les rgimes pour retraits.

• Urgence l'tranger

100 %

*

Le remboursement 100 % est plus frquent.

• Vision, actifs

80 %

-

*

La plupart des rgimes remboursent 100%.

Mdicaments

Dfinition du terme mdicament

Ordonnance requise par la loi

*

La plupart des rgimes remboursent les mdicaments qui requirent une ordonnance en vertu de la loi; quelques-uns comportent un autre formulaire.

• Carte mdicaments

Non fournie

-

*

76 % des rgimes tudies fournissent une carte-mdicaments.

• Limites pour certains mdicaments

Couverture

√ +

*

Certains rgimes ne couvrent pas les mdicaments axs sur le mode de vie.

Hospitalisation

Chambre d'hpital, actifs

60 $, 100 $, 150 $

-

*

76 % des rgimes pour actifs et 69 % des rgimes pour retraits offrent une protection illimite en chambre semi-prive.

Chambre d'hpital, retraits

60 $, 100 $, 150 $

- √

*

Les niveaux de couverture peuvent tre inquitables entre les provinces.

Convalescence l'hpital, actifs

60 $, 100 $, 150 $

*

76 % des rgimes traditionnels offrent cette protection.

Convalescence l'hpital, retraits

60 $, 100 $, 150 $

√ +

*

Moins de rgimes pour retraits offrent cette protection.

Soins de longue dure l'hpital

Non couverts

*

La couverture varie et, souvent, cette protection n'est pas offerte.

Soins paramdicaux

• Professionnels inclus

Liste standard

*

Comparable pour les employs actifs et les retraits.

• Maximums

 

 

 

 

- physiothrapeute

400 $ et plus de 800 $

- √

*

Le RSSFP est moins avantageux aux paliers infrieurs de la couverture.

- psychologue

800 $/anne

√ +

*

Plus de 50 % des rgimes traditionnels ont une limite infrieure celle du RSSFP.

- chiropraticien

400 $/anne

*

Le RSSFP est plus avantageux pour les retraits : seulement 30 % des rgimes pour retraits ont une meilleure protection.

- autre prestateur de soins paramdicaux

240 $/anne

-

*

Le plafond de 240 $ est infrieur celui des dispositions quivalentes d'autres rgimes.

Soins infirmiers en pratique prive, actifs

12 000 $/anne

-

*

70 % des rgimes traditionnels offrent une meilleure protection.

Soins infirmiers en pratique prive, retraits

12 000 $/anne

*

Couverture comparable pour les retraits.

Urgence hors du pays

100 000 $
40 jours par voyage

-

*

Le RSSFP comporte un maximum et un plafond quotidien moins levs.

Appareils auditifs

400 $/5 ans

- √

*

La plupart des rgimes comportent un plafond de 500 $ et plus.

Orthses

1 paire/anne

*

Niveau de couverture comparable.

Chaussures orthopdiques

120 $/anne

-

*

Faible niveau de remboursement en vertu du RSSFP.

Fournitures pour diabtiques

Couvertes

*

La plupart des rgimes pour actifs remboursent ces fournitures.

Soins de la vue

Lunettes et verres de contact

160 $/24 mois

-

*

Habituellement, frais de 200 $ 300 $ rembourss par priode de 24 mois.

Chirurgie au laser

Non couverte

-

*

Un plus grand nombre de rgimes offrent cette protection au mme niveau que pour les lunettes et les verres de contact.

Maximum viager

Aucun

*

Le maximum viager n'est pas une disposition observe frquemment.

Extension de la couverture

Prvue

*

71 % des rgimes traditionnels pour actifs offrent cette couverture.

Subvention au rgime d'assurance-maladie provincial

Oui

*

57 % des rgimes comportent une subvention l'assurance-maladie.

√ signifie que la couverture du RSSFP est comparable celle des autres rgimes.
-      signifie que la couverture du RSSFP est infrieure celle des autres rgimes.
+     signifie que la couverture du RSSFP est suprieure celle des autres rgimes.

Le RSSFP ne rembourse que 80 % des dpenses admissibles. Pour ce qui est des mdicaments, 12 des 17 rgimes traditionnels offrent un remboursement plus lev. La politique la plus courante (60 % des rgimes) est de rembourser toutes les dpenses admissibles. La tendance pour les services paramdicaux est semblable.

Pour bien dcrire certains avantages, nous examinons les lments de cot les plus importants du RSSFP en 2002 : les mdicaments, les professionnels de la sant, la garantie-hospitalisation et les soins de la vue.

Les mdicaments

Les mdicaments, qui reprsentaient environ 63 % des cots du RSSFP en 2002, sont un volet du rgime o les cots augmentent rapidement. Environ le tiers des rgimes viss par l'tude exigeaient l'utilisation de mdicaments gnriques pour remplir les ordonnances ou d'un mdicament figurant sur un formulaire[133]. Le RSSFP tait relativement plus gnreux dans le cas des mdicaments destins cesser de fumer, les inducteurs d'ovulation et les mdicaments anti-obsit, puisque 40 % environ des rgimes n'incluaient pas ces catgories couvertes par le RSSFP. Tout comme le RSSFP, la plupart des rgimes viss par l'tude ne remboursaient pas le mdicament pour la dysfonction rectile, Viagra[134]. L'tude de Mercer souligne que le taux de remboursement de 80 % des mdicaments est relativement faible dans le cas des employs actifs, notamment pour les rgimes traditionnels, mais qu'il se compare avantageusement pour les retraits. En revanche, plusieurs rgimes viss par l'tude percevaient une franchise pour chaque mdicament d'ordonnance (allant de 0,35 $ 9,00 $), mais non le RSSFP.

Les professionnels de la sant

L'expression  professionnels de la sant  signifie gnralement les fournisseurs de services qualifis dans des domaines tels que la physiothrapie, la chiropratique, la massothrapie ou les traitements psychologiques. Le RSSFP n'englobe pas les services d'acupuncteurs bien que plusieurs rgimes viss par l'tude remboursaient ces services. Le RSSFP impose des plafonds annuels pour chaque catgorie de services. Par contre, il ne fixe aucun plafond annuel combin. Cela protge en partie les participants au rgime, mais empche aussi l'arbitrage entre les catgories de dpenses. Les divers plafonds de dpenses du RSSFP taient quivalents ou meilleurs que ceux de la plupart des rgimes pour les services de psychologues, mais la protection maximale du RSSFP tait infrieure celle de la plupart des rgimes examins pour la plupart des autres services. Pour les retraits, le RSSFP se compare favorablement plusieurs rgimes qui n'offrent pas de protection de ce genre.

Garantie-hospitalisation

Trois niveaux de garantie-hospitalisation sont offerts par le RSSFP. Le premier niveau est offert automatiquement et est entirement financ par l'employeur. Les employs participant au rgime payent la prime supplmentaire pour les deux niveaux suprieurs, qui vise subventionner le cot des chambres un lit et deux lits, respectivement. La majorit des rgimes examins pour les employs actifs et les retraits offrent le remboursement intgral pour les chambres deux lits alors que le RSSFP limite le remboursement 60 $ par jour au niveau I et 100 $ par jour au niveau II.

Soins de la vue

Pour les soins de la vue, le RSSFP rembourse jusqu' concurrence de 160 $ (c'est--dire, 80 % de 200 $) tous les deux ans. La plupart des rgimes examins offraient une meilleure protection variant, en gnral, entre 200 $ et 300 $ tous les deux ans.

Selon l'tude de Mercer, les employeurs payaient le cot intgral des primes des soins de sant dans les trois quarts des 17 rgimes traditionnels examins. Mme si le RSSFP exige une contribution de l'employ pour les deux niveaux suprieurs de la garantie-hospitalisation, cela reprsente une faible proportion du cot total du rgime. Dans le cas des personnes retraites, le RSSFP se compare aux rgimes examins pour la garantie-hospitalisation de niveau I, mais est moins avantageux pour les deux niveaux suprieurs. Prs de la moiti des rgimes examins offerts aux retraits taient entirement financs par l'employeur tandis que 23 % taient entirement dfrays par les employs.

Au-del des comparaisons dtailles, la meilleure faon d'intgrer l'analyse est de comparer les cots rels par employ / retrait pour diffrents employeurs. Ces cots rvlent non seulement les diffrences entre les rgimes, mais aussi celles au niveau de l'effectif (par exemple, l'ge et le sexe) et la salubrit du lieu de travail.

Nous disposons d'une srie limite de donnes sur ces cots pour un chantillon de dix gros employeurs des secteurs public et priv[135]. Pour les quatre annes de 2000 2003 inclusivement, le cot moyen par personne de ces 10 employeurs s'levait 823 $. Fait noter, le cot moyen par personne du RSSFP pour la mme priode tait presque identique. Toutefois, l'chantillon comptait quatre rgimes dont le cot tait moins lev et quatre rgimes dont le cot par personne tait beaucoup plus lev. Les cots variaient de 495 $ 1 243 $ par personne. Le groupe dont le cot tait le plus bas a pay entre 495 $ et 586 $, tandis que le groupe dont le cot tait le plus lev a pay entre 1 024 $ et 1 243 $. La hausse du cot par personne du RSSFP a t de 8,5 % en moyenne sur la priode de trois ans de 2000-2001 2002-2003. Le cot des rgimes offerts par les autres employeurs a augment plus rapidement durant la mme priode, soit de 12,2 % l'an.

En conclusion, le rapport de l'tude ralise par Mercer en 2003 pour la Fiducie du Rgime de soins de sant de la fonction publique faisait les observations suivantes :

En gnral, les prestations de soins de sant offertes aux employs actifs par le RSSFP se comparent celles des organisations examines dans l'tude. On peut considrer que le RSSFP est un peu moins concurrentiel sur certains points seulement[136]. Il s'agit notamment de l'absence d'une carte-mdicaments, des niveaux de remboursement et des franchises, de la garantie-hospitalisation, des plafonds imposs pour les services de nombreux spcialistes paramdicaux, des plafonds imposs pour les soins de la vue et les soins infirmiers privs et, enfin, de la protection offerte l'extrieur du pays.

Contrairement au RSSFP, peu d'employeurs offrent le mme niveau de protection aux employs retraits qu'aux employs actifs. Il en rsulte que le RSSFP offre une protection trs avantageuse aux retraits notamment pour ce qui est de la couverture et du partage des cots de la garantie-hospitalisation au niveau I.

Rgime de soins dentaires de la fonction publique

Pour ce qui est du rgime de soins dentaires, nous avons galement deux sources d'information sur la comparabilit du rgime de la fonction publique fdrale[137] et la protection offerte par d'autres grands employeurs au Canada. La premire source est une tude comparative effectue en 2004 par Mercer Human Resources Consulting[138] pour le Secrtariat du Conseil du Trsor. Cette tude a utilis les bases de donnes de Mercer sur plus de 90 employeurs et le site Web du gouvernement de la Colombie-Britannique. La deuxime source est l'information tire de la base de donnes de Towers Perrin sur les avantages offerts par 191 employeurs comptant au moins 1 000 employs[139].

Voici un rsum des principaux points de comparaison. Les premiers commentaires dans chaque cas proviennent de l'tude Mercer. Nous ajoutons au besoin d'autres prcisions provenant de la base de donnes Towers Perrin.

Priode d'attente

La priode de trois mois prvue dans le rgime du Conseil du Trsor excdait la norme la plus frquente, soit l'entre en vigueur de la protection ds l'embauche de l'employ.

Partage des cots

Le Conseil du Trsor compte parmi les 80 % des employeurs examins qui payent le cot intgral du rgime de soins dentaires. Dans l'chantillon de Towers Perrin, environ 40 % des employeurs exigent une contribution des employs au rgime de soins dentaires.

Franchises

Le rgime du Conseil du Trsor impose une franchise annuelle de 25 $ pour un employ et de 50 $ pour une famille et se distingue de plus de 80 % des employeurs examins qui n'imposent pas de franchise.

Remboursement

Pour les services de diagnostic et les services prventifs, environ le tiers seulement des employeurs de l'chantillon offraient un taux de remboursement plus lev que celui de 90 % du Conseil du Trsor. Selon la base de donnes de Towers Perrin, 55 % des employeurs offraient le remboursement intgral de ces dpenses.

Pour les restaurations majeures telles que des prothses ou des couronnes, le taux de remboursement de 50 % du rgime du Conseil du Trsor tait quivalent ou suprieur celui de la majorit des employeurs de l'chantillon.

Pour les services d'orthodontie, environ 20 % seulement des employeurs de l'chantillon offraient un taux de remboursement suprieur au taux de 50 % du Conseil du Trsor. Dans la base de donnes de Towers Perrin, le pourcentage des employeurs offrant un taux de remboursement suprieur pour les services d'orthodontie tait encore moins lev, soit environ 11 %.

Maximum remboursable

Le maximum annuel de 1 400 $ (en 2003) pour le total des rclamations pour des services de base et des services majeurs du rgime du Conseil du Trsor tait moins gnreux que celui de la majorit des rgimes des employeurs de l'chantillon. Pour les services d'orthodontie, le maximum viager de 2 500 $ du rgime de la fonction publique tait plus gnreux que les trois quarts des rgimes des employeurs de l'chantillon.

Frquence des examens de rappel

Moins de 10 % des employeurs offraient des examens de rappel plus frquents que le dlai de neuf mois prvu dans le rgime du Conseil du Trsor.

Mise jour des barmes de frais dentaires

La plupart des employeurs appliquaient des barmes de frais dentaires courants, tandis que le Conseil du Trsor tait un an en retard dans la mise jour des tarifs approuvs. Cependant, en pratique, il semble que les dentistes facturent gnralement les fonctionnaires fdraux en utilisant les taux qui n'ont pas t mis jour.

Protection des pensionns

Pour les deux tiers des rgimes inclus dans la base de donnes de Towers Perrin qui comprend 192 organisations comptant au moins 1 000 employs, l'assurance des soins dentaires prend fin l'ge de 65 ans alors que les pensionns du gouvernement fdral ont le choix de maintenir leur assurance soins dentaires pour une priode indfinie.

En gnral, l'tude de Mercer est arrive la conclusion qu'il y a des secteurs o le Conseil du Trsor est moins concurrentiel, comme la priode d'attente, les franchises et le maximum combin pour les services dentaires de base et majeurs. Cependant, le Conseil du Trsor est plus concurrentiel pour le maximum viager applicable aux services d'orthodontie.

Rgimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidit

Assurance-vie

Pour ce qui est de l'assurance-vie, l'analyse comparative de Mercer a fait ressortir les points suivants :

Date d'entre en vigueur

Comme les trois quarts des employeurs de l'chantillon, le rgime d'assurance-vie offert par le Conseil du Trsor s'applique compter de la date d'embauche.

Partage des cot

Pour ce qui est du partage des cots, la part de 17 % du cot de l'assurance-vie de base assume par le Conseil du Trsor est bien infrieure celle de presque tous les employeurs de l'chantillon. En fait, 85 % des employeurs assumaient le cot intgral de leur rgime. Selon la base de donnes de Towers Perrin qui englobe 193 rgimes comptant au moins 1 000 employs, environ 70 % des rgimes taient dfrays entirement par l'employeur.

Niveau d'assurance-vie

Le niveau d'assurance-vie offert par le Conseil du Trsor reprsentant deux fois le salaire annuel tait quivalent ou meilleur que celui des trois quarts des employeurs composant l'chantillon.

Le Conseil du Trsor comptait parmi le tiers environ des employeurs de l'chantillon qui ne fixent aucune prestation maximale d'assurance-vie.

En rsum, les modalits du rgime d'assurance-vie offert par le Conseil du Trsor se comparent favorablement celles des autres employeurs, mais le ratio du partage des cots est relativement peu avantageux pour les employs.

Assurance-invalidit de longue dure

Pour ce qui est de l'assurance-invalidit de longue dure, l'tude de Mercer a fait ressortir les observations qui suivent.

Date d'entre en vigueur

Le Conseil du Trsor inscrit les employs ds la date d'embauche aux fins de l'assurance-invalidit de longue dure, comme le font les deux tiers des employeurs de l'chantillon.

Partage des cots

Soixante-dix pour cent des employeurs de l'chantillon assumaient le cot intgral de cette forme d'assurance alors que le Conseil du Trsor n'en paye que 85 %.

Niveau des prestations

Avec un niveau de prestations quivalant 70 % du revenu avant l'invalidit, le rgime offert par le Conseil du Trsor est quivalent ou suprieur celui de plus de la moiti des employeurs de l'chantillon.

Protection maximale

Le rgime du Conseil du Trsor ne prvoit aucun montant mensuel maximal et est sur ce point trs avantageux; seulement 30 % des employeurs de l'chantillon offrent une protection aussi gnreuse.

Revenu maximal de toutes sources

Selon l'tude de Mercer, le revenu maximal de toutes sources pendant la priode d'invalidit variait de 75 % 100 % du revenu avant l'invalidit et la limite la plus souvent observe tait de 85 %. Il est difficile d'valuer la politique cet gard puisqu'elle est lie d'autres aspects tels que l'imposition des prestations et l'indexation. Le rgime de la fonction publique fdrale est intgr d'autres rgimes tels que le rgime d'indemnisation des accidents du travail et le rgime de pension de retraite. Mais d'autres revenus peuvent tre permis au-del du niveau gnral des prestations de 70 % du revenu avant l'invalidit.

Cot de la vie

Les prestations d'invalidit de longue dure offertes par le rgime du Conseil du Trsor sont indexes au cot de la vie un taux annuel maximal de 3 %. Cette indexation est quivalente ou meilleure que celle offerte par les deux tiers des rgimes des employeurs de l'chantillon. Dans la base de donnes de Towers Perrin compose de 193 organisations comptant au moins 1 000 travailleurs, environ la moiti des rgimes n'offraient aucune indexation l'inflation.

Priode d'attente

Le rgime du Conseil du Trsor prvoit une priode d'attente de 13 semaines, c'est--dire, la priode minimale d'attente avant qu'un employ admissible ne puisse toucher des prestations. Il s'agissait de la priode la plus courte parmi les employeurs figurant dans l'chantillon de Mercer.

Dfinition de l'invalidit

En conformit avec la plupart des employeurs de l'chantillon, la dfinition de l'invalidit dans le rgime du Conseil du Trsor est l'incapacit d'un employ d'exercer les fonctions de son poste pendant deux ans et, par la suite, celles de tout autre poste.

En gnral, le rgime d'assurance-invalidit de longue dure offert par le Conseil du Trsor se compare avantageusement celui des gros employeurs de l'chantillon de Mercer, notamment pour ce qui est du niveau des prestations, de l'indexation l'inflation et de la protection maximale. Les deux compagnies d'assurance qui administrent les prestations des rgimes de la fonction publique fdrale sont d'avis que ces rgimes sont non seulement concurrentiels, mais gnreux en comparaison avec d'autres clients. En revanche, le partage des cots pour l'employ est relativement moins gnreux.

Nous n'avons pas inclus de renseignements prcis concernant la comparabilit la politique d'assurance-invalidit de courte dure du Conseil du Trsor, puisque les rgimes varient considrablement d'une organisation l'autre. Pour les fonctionnaires fdraux, la principale composante de la protection de courte dure est qu'ils peuvent accumuler des congs de maladie d'une anne l'autre. Des avances de cong peuvent tre autorises, au besoin.

Indemnit de dpart

Les travailleurs du secteur public fdral sont, en gnral, admissibles une indemnit de dpart lorsque leur emploi prend fin. Cette indemnit varie entre la moiti d'une semaine et une semaine complte de rmunration par anne de service, jusqu' un maximum de 28 ou 30 semaines, habituellement. Bien que nous ne puissions confirmer cette information, nous croyons comprendre qu'une indemnit de dpart officielle est plutt rare parmi les employeurs dont l'effectif est non syndiqu.

Pour ce qui est des travailleurs syndiqus, nous avons pu consulter la base de donnes des conventions collectives visant au moins 500 employs maintenue par la Direction gnrale du travail, de Ressources humaines et Dveloppement des comptences Canada (RHDCC). Dans les tablissements syndiqus, environ la moiti des conventions collectives prvoient une indemnit de dpart pour les travailleurs dont l'emploi prend fin au sein de l'organisation. Ces conventions s'appliquent environ 62 % (1,36 million de travailleurs) des employs dont la convention collective figure dans la base de donnes de RHDCC. Environ 75 % des fonctionnaires provinciaux ont droit une telle indemnit, alors que seulement 20 % des travailleurs municipaux y ont droit. Les fonctionnaires fdraux constituent au moins le quart de tous les travailleurs canadiens syndiqus qui sont admissibles une indemnit de dpart.

Parmi les employs ayant droit une indemnit de dpart, environ 90 % reoivent un montant qui augmente avec le nombre d'annes de service de l'employ. Les autres reoivent un montant forfaitaire.

Droits des congs

Voici les droits des congs dans la fonction publique fdrale :

  • 11 jours fris sont reconnus;
  • les nouveaux employs ont droit 15 jours de cong annuel (vacances); le nombre de jours de cong augmente avec les annes de service jusqu' un maximum de 30 jours aprs 28 ans (pour la plupart des employs);
  • les congs de maladie s'accumulent raison de 15 jours par anne moins le nombre de jours de cong utiliss;
  • les employs peuvent demander jusqu' cinq jours de cong pour obligations familiales; de plus, la plupart des employs syndiqus peuvent prendre un jour de cong personnel ou un jour de cong pour bnvolat par anne);
  • un cong de maternit et un cong parental est accord en conformit avec les droits des congs prvus par la Loi sur l'assurance-emploi.

Nous avons t en mesure d'obtenir de l'information comparative sur les politiques de congs d'autres grands employeurs. Pour ce qui est des congs annuels, l'tude comparative de Mercer de 2004 faisait tat des pratiques cet gard dans le secteur des finances et des assurances. Pour les employs salaris, le crdit initial moyen tait de 11,5 jours; aprs 20 ans de service, la moyenne tait de 24,8 jours.

Nous avons pu aussi consulter la base de donnes de Towers Perrin englobant environ 290 employeurs. Durant la premire anne d'emploi, les crdits de cong annuel atteignaient 13 jours ou moins pour plus de la moiti des organisations examines. Environ 5 % d'entre elles offraient plus de 15 jours. l'autre extrmit, le nombre d'annes de service requis pour prendre 30 jours de cong variait de 7 % environ des organisations exigeant 20 annes de service ou moins 31 % exigeant entre 21 et 25 annes de service et 43 % qui n'accordaient pas un tel nombre de congs annuels.

Pour ce qui est du report des congs annuels, la politique de la fonction publique fdrale se compare celle des deux tiers des employeurs inclus dans l'tude comparative de Mercer de 2004, la plupart d'entre eux fixant un nombre maximum de jours pouvant tre reports. Cependant, la fonction publique fdrale va plus loin que les deux tiers des employeurs viss par l'tude en permettant aux employs de demander le paiement en argent des congs annuels non utiliss.

La fonction publique fdrale ne permet pas aux employs rcemment embauchs de conserver le niveau de crdits de congs acquis antrieurement. Selon l'tude de Mercer, plus du tiers des employeurs examins permettent aux cadres et aux gestionnaires de le faire, mais la proportion chute 12 % pour les employs rguliers. Selon la base de donnes de Towers Perrin, environ le quart des employeurs permettent aux employs de maintenir le niveau de crdits de congs annuels acquis durant leurs annes de service auprs d'autres employeurs.

Nous avons des donnes comparatives pour seulement un autre type de cong, soit le cong de maternit et le cong parental. L'tude comparative de Mercer de 2004 rvle que dans le secteur des finances et des assurances, environ les trois quarts des employeurs offrent un supplment aux prestations d'assurance-emploi pour cong de maternit, bien que la moiti d'entre eux imposent une exigence de service minimal (36 semaines en moyenne) pour y tre admissible. Toutefois, seulement 12 % des employeurs environ offrent un supplment semblable pour le cong parental en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi. Les organisations sans but lucratif et celles du secteur public qui composent l'chantillon offraient, en gnral, un supplment pour le cong de maternit et le cong parental, mais imposait une exigence de service minimal d'environ 41 semaines en moyenne. Par contre, la fonction publique fdrale offre un supplment pour le cong de maternit et le cong parental hauteur de 93 % des revenus rguliers, pour une dure maximale combine d'une anne sans exigence de service antrieur.

la lumire de l'information prsente, nous en venons la conclusion que la fonction publique fdrale est, de faon gnrale, plus gnreuse dans ses politiques de congs annuels, de cong de maternit et de cong parental que la plupart des employeurs viss par l'tude.

 




9. Conclusions au sujet de la comparabilit

Dans cette section du Volume Un, nous avons regroup et examin un large ventail de donnes et d'analyses sur la question gnrale de savoir comment la rmunration dans la fonction publique se compare celle offerte pour un travail similaire dans le secteur priv ou le secteur public largi au Canada. Il nous faut maintenant rassembler tous ces lments et proposer une valuation globale.

Limites et considrations

En raison des contraintes de temps et de ressources, nous n'avons pu mener nos propres sondages ou d'autres recherches. Nous nous sommes donc limits examiner les tudes ou les bases de donnes existantes. Chaque source comporte des limites importantes. Nanmoins, en les examinant globalement, nous pouvons prsenter une valuation quilibre de la situation de la fonction publique fdrale par rapport celle d'autres grands employeurs au Canada.

Dans le cadre de l'analyse, il aurait t utile d'tablir un profil de la rmunration totale qui nous aurait permis de convertir les diverses formules de rmunration et d'avantages sociaux offertes par diffrents employeurs au dnominateur commun de la valeur montaire. Cette mesure aurait facilit la comparaison de rgimes de rmunration qui diffrent passablement.

Cependant, nous avons rejet cette approche pour deux raisons, l'une pratique et l'autre conceptuelle. Sur le plan pratique, nous n'avons simplement pas les donnes ncessaires pour faire une comparaison dtaille des employeurs. Et il ne serait pas facile non plus de recueillir de telles donnes de faon produire des comparaisons fiables et probantes.

Deuximement, et ce qui est plus important, ces calculs exigent que nous choisissions une comparaison axe sur le cot pour l'employeur ou sur la valeur estimative pour les employs. Dans l'tude, nous avons mis l'accent sur le cot pour l'employeur, surtout parce que cet lment est moins ambigu et plus facile dterminer[140]. De plus, la valeur de tous les rgimes de rmunration peut varier considrablement entre les groupes d'employs ou entre les personnes au sein d'un groupe, ou encore pour une mme personne dont les circonstances personnelles changent. Par exemple, les parents ont une perspective diffrente des prestations de survivant ou de la protection offerte pour des services d'orthodontie de celle de la plupart des employs clibataires. Par consquent, peu importe la mthode d'valuation choisie, la prcision apparente dcoulant d'une rduction d'lments de rmunration disparates en termes montaires entranera ncessairement des divergences d'interprtation.

Nous devons donc valuer la rmunration offerte dans la fonction publique fdrale en la comparant celle offerte par d'autres employeurs partir d'un jugement global enrichi par les diverses perspectives examines dans le prsent chapitre.

Mise en contexte de la fonction publique fdrale

Depuis la priode ayant suivi immdiatement la Premire Guerre mondiale lorsque le Parlement a, pour la premire fois, lgifr en vue d'tablir le recrutement en fonction du mrite dans la fonction publique fdrale, la situation n'a essentiellement pas chang au fil des dcennies. Les dclarations successives sur l'objectif de la rmunration dans la fonction publique visaient maintenir la comparabilit avec le secteur priv et le secteur public au sens large. Toutefois, au moment de dterminer les salaires et les avantages sociaux dans la fonction publique, la comparabilit a continuellement cd la place des proccupations plus pragmatiques telles que le respect des relativits internes entre les groupes, la conclusion d'une convention collective, la dmonstration par l'exemple d'un employeur avis, ou la manire de contrler les dpenses ou l'inflation.

Dans le contexte plus vaste de l'volution de l'conomie canadienne et du march du travail canadien depuis 1990, plusieurs points ressortent :

  • Emploi – De 1990 2003, l'emploi dans le secteur priv a augment de prs de 23 % alors que l'emploi total dans le secteur public fdral[141] a diminu d'environ 10 %. Proportionnellement l'emploi total au Canada, le secteur public fdral a recul, passant d'environ 2,7 % en 1990 environ 2,0 % en 2003.
  • Masse salariale totale – La masse salariale totale dans le secteur priv a augment de prs de 70 % depuis 1990, refltant en partie la hausse de l'emploi. Comparativement 1990, la masse salariale de la fonction publique fdrale en 2003 avait augment d'un peu plus de 30 %.
  • Salaires moyens – Nous avons slectionn les gains hebdomadaires et horaires moyens comme principaux indicateurs des salaires dans le secteur priv, ainsi que les augmentations de salaires annuelles prvues dans les conventions collectives du secteur priv. Les deux premiers indicateurs n'ont gure chang de 1990 2003. Les hausses annuelles de salaires ngocies taient environ 8 % plus leves sur ces 13 annes. Les salaires moyens dans le secteur public fdral ont augment d'environ 16 % au cours de la mme priode. Toutes ces augmentations sont exprimes en dollars constants, c'est--dire aprs inflation.

L'lment le plus frappant dans la comparaison entre le secteur public fdral et le secteur priv canadien n'est pas l'exprience vcue durant ces 13 annes, mais la tendance depuis la fin de l'Examen des programmes en 1997-1998. Le taux d'augmentation pour chacun des lments mentionns, notamment les salaires moyens, a t sensiblement plus rapide au cours des cinq  six dernires annes que dans l'ensemble de l'conomie ou dans le secteur priv.

La comparaison des taux d'augmentation soulve la question de savoir si le point de dpart tait comparable[142]. La seule source d'information que nous avons obtenu au sujet de la comparabilit des salaires moyens dans la fonction publique fdrale par rapport ceux du secteur priv au dbut des annes 1990 tait une tude du Conseil du Trsor datant de 1992 qui concluait, partir de donnes du Bureau de recherche sur les traitements, que la rmunration moyenne dans la fonction publique fdrale accusait un retard de 8,3 % par rapport au secteur priv l'chelle nationale[143]. Fait noter, il s'agit presque exactement du pourcentage par lequel l'augmentation cumulative des salaires moyens dans le secteur public fdral a excd les augmentations dans le secteur priv (selon les hausses salariales annuelles ngocies dans ce secteur) entre 1990 et 2003.

Comparabilit des salaires

Les tudes examines ont servi comparer la valeur des salaires et des avantages sociaux offerts dans la fonction publique fdrale directement ou indirectement avec le secteur priv canadien et le secteur public largi. Deux de ces tudes, un rapport produit par la Fdration canadienne de l'entreprise indpendante (FCEI) en 2003 et une analyse effectue pour le compte du Secrtariat du Conseil du Trsor (en 2003 galement) par Morley Gunderson de l'Universit de Toronto indiquent qu'il existait une  prime salariale  importante en faveur de la fonction publique fdrale en comparaison avec le secteur priv. Fait plus important, les tudes rvlaient que cet avantage avait augment au cours des dernires annes.

Nous en arrivons la conclusion qu'en raison de problmes de mthodologie, les primes salariales mentionnes sont discutables, bien que la tendance la hausse de la situation relative de la rmunration dans la fonction publique fdrale corresponde notre propre analyse et d'autres rapports (comme celui de 2003 de l'Institut de la statistique du Qubec sur la rmunration). Notre valuation indique que la prime dont fait tat l'tude de la FCEI pourrait dcouler en grande partie de problmes de mthodologie, et notamment de l'inclusion par inadvertance dans le revenu de la fonction publique des paiements rtroactifs forfaitaires lis la parit salariale en 2000 et de l'utilisation des donnes sur le revenu mdian au lieu du revenu moyen.

Dans le cas de l'tude Gunderson, nous avons not que la prime salariale prsume diminuait lorsqu'un nombre croissant de professions taient intgres au modle conomtrique utilis pour l'analyse. Le fait de passer de 10  47 professions rduisait l'cart salarial entre le secteur public fdral et le secteur priv de 16,2 % 12,4 %. Bien sr, cet cart est encore important. Toutefois, lorsque nous avons tendu notre examen pour inclure les rsultats de l'enqute annuelle sur la rmunration de l'Institut de la statistique du Qubec, nous avons not qu'un appariement dtaill des postes liminait largement l'cart salarial entre le secteur public fdral et le secteur priv au Qubec.

Notre examen de ces tudes gnrales nous incite conclure que la preuve d'une prime salariale importante en faveur de la fonction publique fdrale tait faible. Ces tudes essaient d'intgrer trop de renseignements disparates, ce qui se traduit par un niveau d'abstraction ou d'artificialit offrant une base peu probante pour tablir la comparabilit. Ainsi le risque de comparer des groupes de travailleurs passablement distincts est lev.

Nanmoins, ces tudes permettent de soulever des questions qui requirent une analyse plus approfondie. Plus particulirement, le rapport unanime d'un taux d'augmentation de la rmunration dans le secteur public fdral suprieur la tendance gnrale du march du travail canadien ncessite un suivi. Le besoin de mieux comprendre dans quelle mesure et pourquoi les salaires dans la fonction publique fdrale ont connu une augmentation relativement rapide a motiv en partie la prsente tude.

Cette critique des tudes globales suppose que des analyses cibles de la rmunration de postes spcifiques seraient plus informatives et fiables. Bien que cet argument soit convaincant en thorie, notre examen de plusieurs tudes de ce genre rvle des lacunes qui compromettent leur utilit. Mais surtout, il n'y a aucune norme tablie ni aucune mthodologie accepte pour encadrer ce travail. Le fait que la plupart des tudes sont menes au cours de la priode prcdant des ngociations collectives ne contribue pas leur crdibilit. Mme les tudes qui semblent rigoureuses peuvent ngliger des questions importantes. Ainsi, l'tude sur la rmunration de certains mtiers mene conjointement par l'Alliance de la fonction publique du Canada et le Secrtariat du Conseil du Trsor a, en grande partie, ignor les carts rgionaux mme si les chelles salariales locales constituent une caractristique bien tablie de la rmunration de ces postes.

Afin de disposer d'un fondement rigoureux et clair pour dterminer la rmunration dans la fonction publique fdrale, nous devons recueillir des renseignements dtaills au sur les taux courants du march du travail externe. la fin de 2003, le Parlement a approuv la Loi sur la modernisation de la fonction publique qui prvoit l'tablissement d'une fonction de recherche sur la rmunration au sein de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique. Il sera essentiel de respecter des normes d'objectivit uniformes et rigoureuses et de soumettre des rapports selon un calendrier prvisible.

Tenant compte de toute l'information disponible, voici notre valuation sommaire :

Tout au plus, il y avait en 2003 une modeste prime globale au niveau des salaires dans le secteur public fdral par rapport au secteur priv canadien, pour un travail semblable. Toutefois, si la croissance plus rapide des salaires moyens observe au cours des dernires annes dans le secteur public fdral persiste, les salaires dans le secteur fdral dpasseront prochainement ceux verss dans le secteur priv.

Comparabilit de la parit salariale

Nous avons seulement des donnes incompltes et difficiles interprter sur la faon dont l'exprience du secteur public fdral au chapitre de la parit salariale se compare celle d'autres grands employeurs des secteurs public et priv au Canada. Il faudrait accomplir un imposant travail de recherche, qui irait bien au-del des ressources de cet examen, pour recueillir et valuer des donnes exhaustives. Par consquent, nous nous limitons dans cette section prsenter des renseignements anecdotiques qui, tout le moins, donnent une ide de l'exprience d'autres secteurs.

Lgislation provinciale

Les lois en matire de parit salariale adoptes au Canada par diffrentes administrations varient. Six provinces ont adopt des versions d'une approche proactive[144]. Il s'agit du Manitoba, du Nouveau-Brunswick, de l'le-du-Prince-douard, de la Nouvelle-cosse, de l'Ontario et du Qubec. Les deux dernires provinces constituent les principaux exemples. Les quatre autres provinces ont eu recours la lgislation sur les droits de la personne ou sur les normes du travail.

Ontario

L'Ontarioa t la premire province promulguer une loi proactive qui s'appliquait aux secteurs public et priv. Selon Morley Gunderson, qui a publi de nombreux articles ce sujet, la parit salariale en Ontario peut tre classe parmi les plus avance au monde[145]. Le modle de l'Ontario repose sur des comits conjoints de parit salariale qui laborent et mettent en application des plans de parit salariale de concert avec chaque agent de ngociation. Les critres permettant de dterminer la prdominance masculine ou fminine sont souples, y compris la rfrence l'occupation historique des postes et aux strotypes traditionnels qui s'y rattachent. Diverses mthodes de rajustement du salaire sont permises, y compris la mthode de comparaison avec des organisations externes qui permettent des groupes prdominance fminine sans comparateur masculin vident de se comparer des groupes appropris dans un autre tablissement.

La lgislation ontarienne limite la valeur montaire des rajustements au titre de la parit salariale un maximum de 1 % de la masse salariale par anne. Elle reconnat des exceptions aux fins de l'valuation des disparits salariales, telles que les pnuries de main-d'œuvre et le pouvoir de ngociation des syndicats. On juge que la parit salariale est atteinte lorsqu'une catgorie d'emplois prdominance fminine a le mme salaire que la catgorie d'emplois prdominance masculine au bas de l'chelle salariale, pour un travail de valeur gale. Les lacunes perues de l'exprience vcue en Ontario incluent notamment un faible taux de conformit, plus particulirement parmi les petits employeurs, et l'absence de dispositions lgislatives sur le maintien de la parit salariale une fois la politique mise en oeuvre.

Qubec

Le Qubeca enchss la parit salariale dans sa Charte des droits et liberts de la personne en 1975. La province a labor sa loi sur la parit salariale de 1996 en s'inspirant du modle ontarien. La loi au Qubec renferme une plus vaste gamme de mthodes acceptables de rajustement des salaires et la possibilit d'adopter un plan sectoriel ou pour l'ensemble d'une industrie. Le maintien de la parit doit tre pris en compte au moment du renouvellement d'une convention collective. La Commission de l'quit salariale a le pouvoir de mener des enqutes. La disposition visant accepter les programmes de relativits salariales dj en vigueur avant l'adoption de la loi a t juge inconstitutionnelle.

Tout comme l'Ontario, le Qubec est considr comme ayant un taux de conformit relativement faible et comme la plupart d'employeurs en sont encore l'tape initiale, peu sont obligs d'appliquer les dispositions de maintien.

Mise en œuvre de la parit salariale par les autres employeurs

Nous n'avons pu trouver d'valuation systmatique de la faon dont la parit salariale a t mise en œuvre par d'autres grands employeurs au Canada ni des augmentations salariales qui en ont rsult. Des donnes ont t prsentes dans le chapitre 4 du rapport final du Groupe de travail sur l'examen de la lgislation sur la parit salariale prsid par Beth Bilson[146]. En explorant les rpercussions des approches proactives sur la mise en œuvre de la parit salariale, le rapport du groupe de travail Bilson dvoile certains chiffres au sujet des augmentations salariales rsultant de l'application du principe d'un salaire gal pour un travail de valeur gale. Au Manitoba, par exemple, dont la lgislation de 1985 est prsente comme un modle, le pourcentage de la masse salariale consacr la mise en œuvre de la parit salariale variait de 2 % % pour les socits d'tat de la province 3,3 % pour la fonction publique.

En vertu de la Loi sur l'quit salariale de l'Ontario, les rajustements salariaux pour les organisations comptant 500 employs ou plus reprsentaient 0,6 % de la masse salariale dans le secteur priv et 2,2 % dans le secteur public[147]. Dans la fonction publique ontarienne, le rajustement salarial initial sur la priode de deux ans allant de 1990 1991 a donn lieu une augmentation de la masse salariale d'environ 120 millions de dollars dans la fonction publique qui comptait alors environ 80 000 employs[148]. la suite de plaintes et de rajustements subsquents, un montant additionnel d'environ 9 millions de dollars s'est ajout au total. Les cots permanents ont t intgrs la rmunration des catgories d'emplois prdominance fminine et, une dcennie plus tard, ils ne peuvent tre mesurs avec prcision.

Au Qubec, l'investissement total du secteur public au titre de la parit salariale entre 1990 et 2006 a t valu environ 8 milliards de dollars. Ce montant englobe le secteur public et parapublic, qui compte quelque 500 000 employs. Les dpenses annuelles depuis 2000 sont values plus de 530 millions de dollars, montant qui avait grimp quelque 785 millions de dollars en 2005 par suite de rglements subsquents[149].

Deux autres points concernant les dpenses des gouvernements provinciaux ce poste ont trait la Saskatchewan et la Colombie-Britannique. En 2003, un montant de 65 millions de dollars devait tre vers 25 000 travailleuses de la sant de la Saskatchewan. En Colombie-Britannique, plus de 40 000 travailleuses de la sant ont reu environ 100 millions de dollars l'automne 2000 titre de rajustement rtroactif pour la parit salariale[150].

Bien qu'incompltes, ces donnes font nanmoins ressortir quelques points de comparaison entre la fonction publique fdrale et la situation gnrale au Canada au chapitre de la parit salariale :

  • Les investissements de la fonction publique fdrale au titre de la parit salariale semblent aussi ou plus levs que ceux d'autres paliers de gouvernement.
  • Le pourcentage de la rmunration qui s'ajoute la masse salariale des autres paliers de gouvernement semble tre similaire celui du gouvernement fdral.

De faon plus gnrale, il semble que les rpercussions de la parit salariale sur la rmunration des travailleuses en Ontario ne ressortent pas encore clairement. Comme Morley Gunderson l'a fait observer en 2002 :

Malheureusement, nous en savons remarquablement peu au sujet de l'efficacit gnrale des initiatives comme les programmes de parit salariale en Ontario. Nous savons que l'Ontario est un chef de file mondial en matire de parit salariale et nous savons que ce systme est devenu complexe, mais nous avons tonnamment peu de donnes pour rpondre la question fondamentale – La parit salariale a-t-elle russi combler l'cart salarial ou atteindre d'autres objectifs sociaux[151]?

Comparabilit des pensions et des avantages

Aprs les salaires, les pensions constituent l'lment le plus important du rgime de rmunration des fonctionnaires fdraux et reprsentent le cot le plus lev pour l'employeur.

Les fonctionnaires fdraux comptent parmi les deux cinquimes (40 %) des travailleurs rmunrs au Canada qui bnficient d'un rgime de pension agr offert par l'employeur ou le syndicat. En gnral, les autres travailleurs comptent sur d'autres sources telles que les rgimes enregistrs d'pargne-retraite privs, les rgimes d'pargne-retraite collectifs, les placements personnels, les REER ou le RPC/RRQ et la Scurit de la vieillesse. Ces instruments sont accessibles tous les Canadiens, y compris les fonctionnaires fdraux.

Le Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale compte parmi les meilleurs au Canada

Dans une tude ralise en 2004 par Towers Perrin, parmi les rgimes prestations dtermines, le rgime offert par le gouvernement du Canada se classait au 87e centile pour ce qui est de la valeur offerte par l'employeur et au 96e centile pour la valeur totale lorsque les cotisations salariales taient incluses. Ce qui diffrencie tout particulirement le rgime fdral des autres rgimes ce sont les dispositions concernant la retraite anticipe et les prestations de raccordement et la politique d'indexation intgrale l'inflation. D'autres rgimes de pension fdraux tels ceux des Forces canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada, des parlementaires et des juges de nomination fdrale offrent des rgimes encore plus gnreux leurs membres.

Tout comme les autres rgimes du secteur public, le Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale exige une cotisation salariale relativement leve : 4 % des gains de la partie du salaire qui est infrieure au montant du MGAP du RPC/RRQ et 7,5 % de la rmunration suprieure ce montant. Toutefois, ces cotisations sont moins leves que celles exiges par les rgimes de la fonction publique provinciale. C'est le cas de tous les rgimes provinciaux pour les salaires infrieurs au maximum couvert par le RPC/RRQ et, dans un grand nombre de ces rgimes, pour les salaires suprieurs ce niveau. Globalement, les fonctionnaires fdraux versent des cotisations reprsentant au plus 28 % du cot du service courant de leur pension, un niveau largement infrieur aux parts de 40 % 50 % de la plupart des autres rgimes du secteur public au Canada.

Le tableau des avantages autres que la pension de retraite est encore plus mitig, comme nous l'expliquons brivement ci-dessous.

Le Rgime de soins de sant de la fonction publique est concurrentiel mais il est infrieur sur certains points

En gnral, Mercer Human Resources Consulting a constat que le RSSFP offre une protection quivalente celle offerte par d'autres grands employeurs dans les secteurs public et priv au Canada. Toutefois, certains lments sont relativement moins gnreux pour les employs actifs, notamment les franchises et le niveau de remboursement, la garantie-hospitalisation, l'absence d'une carte-mdicaments, les limites imposes pour un grand nombre de spcialistes paramdicaux et les soins de la vue, ainsi que les soins infirmiers privs et la protection l'extrieur du pays.

Sur la base d'un chantillon restreint des cots rels par personne pour les autres employeurs, le RSSFP se classait dans la moyenne, les cots s'levant 823 $ annuellement par membre. Dans l'ensemble, les cots variaient de 495 $ 1 243 $.

Peu d'employeurs offrent le mme niveau de protection aux pensionns qu'aux employs actifs. Le RSSFP est trs avantageux quant la protection offerte aux pensionns.

Le Rgime de soins dentaires de la fonction publique est concurrentiel, mais il est infrieur sur certains points

Encore une fois, le rgime fdral est globalement concurrentiel, mais il est infrieur celui offert par les employeurs les plus gnreux pour certains lments tels que le niveau maximal annuel de remboursement et les franchises. Par contre, le RSDFP est plus gnreux pour ce qui est des niveaux de remboursement vie des services d'orthodontie et la protection des pensionns.

Les rgimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidit sont la fois suprieurs et infrieurs aux autres rgimes

Comme pour les rgimes prcdents, les mesures fdrales sont la fois suprieures et infrieures celles des autres employeurs. Dans la majorit des cas, les autres employeurs assument tous les cots du rgime ou un montant plus lev que ceux dfrays par le Conseil du Trsor. Par contre, l'indexation des pensions d'invalidit de longue dure (jusqu' concurrence d'une limite annuelle de 3 %) est suprieure celle offerte par la plupart des employeurs.

L'indemnit de dpart est offerte principalement dans le secteur public

L'indemnit de dpart est offerte principalement dans le secteur public. Ainsi, la fonction publique fdrale offre une indemnit qui augmente en fonction du nombre d'annes de service de l'employ, tout comme la plupart des autres employeurs offrant une telle indemnit. Nous n'avons pu obtenir de donnes dtailles permettant de comparer le montant de l'indemnit accorde dans la fonction publique fdrale celui offert par d'autres employeurs.

Les crdits de cong sont gnreux

Selon l'information figurant dans la base de donnes de Towers Perrin, la fonction publique fdrale offre plus de congs annuels que la plupart des grands employeurs pour un mme nombre d'annes de service. La fonction publique fdrale est particulirement gnreuse pour ce qui est de la dure (jusqu' concurrence d'un an) des prestations complmentaires de cong de maternit et de cong parental qui portent les prestations d'assurance-emploi 93 % du revenu rgulier.

Conclusion gnrale – La rmunration dans le secteur public fdral se compare favorablement avec celle des autres secteurs

En rassemblant tous ces lments, nous pouvons conclure seulement que la situation gnrale des fonctionnaires fdraux se compare favorablement celle des travailleurs du secteur priv et du secteur public largi au Canada.

Selon certains rapports publis en 2003[152], le fait que les salaires dans le secteur public fdral sont suprieurs en moyenne ceux verss pour un travail similaire dans le secteur priv donne lieu une prime gnrale importante. notre avis, cela reste prouver. Plus nous comparons les salaires pour des postes spcifiques, plus cet avantage diminue. En fait, le rapport de 2003 de l'Institut de la statistique du Qubec, utilisant une mthodologie d'appariement des postes, rvle que les salaires dans la fonction publique fdrale correspondaient gnralement ceux verss dans le secteur priv au Qubec, qui sont semblables ( 5,5 % prs) la moyenne des salaires dans le secteur priv canadien.

Nanmoins, toutes les tudes gnrales passes en revue dans le cadre de cet examen et notre propre analyse de la rmunration dans la fonction publique fdrale indiquent un taux d'augmentation des salaires dans la fonction publique fdrale depuis 1998 suprieur au taux d'augmentation moyen dans le secteur priv. S'il n'y avait tout au plus qu'une petite prime en 2002-2003, elle deviendra certainement importante si le taux de croissance relativement lev des salaires se poursuit dans la fonction publique fdrale.

Naturellement, ce point de vue gnral masque des distinctions importantes. Pour ce qui est des salaires, nous savons par exemple que les cadres occupant un poste suprieur au premier niveau reoivent une rmunration globale infrieure celle de leurs homologues du secteur priv pour le mme niveau de responsabilit. De plus, tout semble indiquer que les gens des mtiers sont moins bien rmunrs que dans le secteur priv. Par contre, le personnel de soutien administratif comme les commis et les secrtaires gagne plus en gnral que les employs ayant des fonctions semblables dans le secteur priv.

On croit gnralement que les salaires relativement plus levs des postes de soutien administratif rsultent de la parit salariale. Le gouvernement fdral a certes vers des montants levs pour rgler les plaintes relatives au principe du salaire gal pour un travail de valeur gale. Et la part actuelle de la masse salariale relie la parit salariale varie gnralement entre 2 % et 3 %. Toutefois, la tendance fondamentale dans la fonction publique verser des salaires plus levs que les autres employeurs aux niveaux subalternes, des salaires moins levs aux niveaux suprieurs et variables aux niveaux intermdiaires a persist pendant des dcennies. Cette situation a prsid la Commission Beatty en 1930 et la Commission Gordon en 1946. Les deux commissions ont d'ailleurs soulign la ncessit d'amliorer la rmunration et les perspectives de carrire des employs du groupe scientifique et administratif (la direction, de nos jours) dans la fonction publique. Le rapport de la Commission Glassco a dcrit ainsi cette tendance :

Dans l'ensemble, les chelles de salaires pour les postes infrieurs de l'administration sont gales ou mme suprieures celles des emplois correspondants dans l'industrie prive. Les chelles de salaires pour les emplois suprieurs ces niveaux accusent certaines diffrences, surtout dans les hauts postes administratifs ou professionnels o le gouvernement est nettement dsavantag, au point de vue financier, par rapport l'industrie prive[153].

Il est vident que les lments non salariaux de la rmunration fdrale se comparent trs favorablement aux avantages offerts dans le secteur priv canadien. Mme si nous n'avons pu recueillir les donnes ncessaires pour comparer la rmunration globale en attribuant une valeur montaire tous les lments pour divers employeurs comparables, l'accumulation des comparaisons mne invitablement cette conclusion.

Plus particulirement, les rgimes de pension de retraite de la fonction publique fdrale se situaient dans la tranche suprieure de 10 % au Canada en termes de valeur globale. Les dispositions concernant la retraite anticipe et l'indexation sont tout particulirement avantageuses. Les rgimes de soins de sant et de soins dentaires ne sont pas les plus gnreux au Canada, mais ils offrent une trs bonne protection. Ils sont aussi offerts aux fonctionnaires retraits et la protection accorde est suprieure celle que la plupart des employeurs du secteur priv offrent leurs pensionns.

Des commentaires semblables s'appliquent l'assurance-vie et l'assurance-invalidit, bien que les fonctionnaires fdraux payent une plus grande partie du cot de ces assurances que les employs de la plupart des grandes entreprises prives. L'indemnit de dpart est principalement une prestation offerte dans le secteur public et la politique de la fonction publique fdrale est gnreuse. Les crdits de cong dans la fonction publique fdrale se comparent avantageusement ceux offerts en moyenne dans le secteur priv.

En gnral, les employs dans les postes subalternes reoivent une rmunration trs avantageuse, combinant des salaires suprieurs ceux offerts dans le secteur priv, un excellent rgime de pension et des avantages sociaux intressants. Pour les fonctionnaires au niveau intermdiaire, o il est plus probable que les salaires correspondent ceux du secteur priv, la rmunration est globalement trs bonne lorsque le rgime de pension de la fonction publique et les avantages sociaux sont pris en compte, Pour ce qui est des hauts fonctionnaires, dont les salaires sont infrieurs ceux des cadres du secteur priv, le rgime de pension de retraite et les autres avantages (offerts pendant les annes d'emploi actif et pendant la retraite) reprsentent une rmunration intressante. Cependant, plus le poste occup est lev, moins il en est ainsi. Il est plus probable que ces fonctionnaires seront motivs par d'autres facteurs tels que la valeur de servir le public, la porte et l'importance des dfis relever, ou encore la possibilit d'exercer une influence sur l'avenir du pays.

 




SECTION QUATRE - RECOMMANDATIONS

10. Contexte des recommandations

Dans ce dernier chapitre, nous situons nos observations dans le contexte plus gnral des politiques et nous prsentons des recommandations spcifiques en vue d'assurer une gestion plus dlibre et efficace de la rmunration dans le secteur public fdral.

Le message essentiel est que comme la rmunration constitue une part substantielle des dpenses discrtionnaires du gouvernement fdral (plus du tiers de ces dpenses) et comme les composantes de la rmunration sont troitement lies, l'ensemble de ce secteur devrait tre gr de manire cohrente et stratgique de manire avoir la fonction publique dont nous avons besoin. En rdigeant ce rapport, nous nous sommes aperus quel point notre rgime de gestion actuel demeure fragmentaire, en dpit des rcents efforts dploys pour en accrotre la cohrence. Mme les donnes ncessaires pour rpondre aux questions de base dans ce domaine reposent sur des dfinitions confuses et des rapports htroclites. Vu l'importance des sommes en jeu, l'information communique sur les cots de la rmunration du gouvernement fdral doit tre claire, tout comme l'obligation connexe de rendre compte. Une gestion publique l'exige.

Dans les annes venir, la rmunration doit continuer tre rgie principalement par les principes de comparabilit externe et de cohrence et d'quit internes, la fois pour les employs et les contribuables. Nous devons appliquer ces principes afin de pouvoir rpondre nos besoins oprationnels futurs et faire face aux ralits oprationnelles de demain. Notre rgime de rmunration doit tre assez gnreux pour que nous puissions attirer, maintenir en poste et motiver les personnes talentueuses dont nous avons besoin, et assez modeste pour garantir la prudence financire, tout en refltant notre engagement collectif de rester un employeur socialement responsable. Parvenir un tel quilibre ne peut jamais tre facile et exigera toujours de faire des choix. Une meilleure information et une gestion plus systmatique nous permettront de concilier tous ces lments de la meilleure faon possible.

Nous commenons ce chapitre par un rsum des facteurs qui ont entran la hausse des cots lis la rmunration entre 1997‑1998 et 2002‑2003 et par une brve description de certaines tendances cls susceptibles d'influer sur la nature de la fonction publique au cours de la dcennie ou des deux dcennies venir. Il est essentiel de bien comprendre ces deux perspectives pour pouvoir tablir la politique de rmunration de demain. Dans les chapitres qui suivant, nous prsentons 17 sries de recommandations (77 propositions en tout) rparties entre cinq thmes :

  1. Transparence et reddition de comptes;
  2. Gestion cohrente de la rmunration;
  3. Enjeux importants en matire de rmunration touchant aux salaires;
  4. Enjeux importants en matire de rmunration touchant aux pensions et aux autres avantages sociaux;
  5. Domaines possibles d'actualisation du cadre lgislatif.

Nous prsentons aussi, au chapitre 15, une esquisse de plan de mise en œuvre possible. Le chapitre 16 renferme nos observations finales.

Facteurs influant sur les recommandations

Dterminants des cots de la rmunration

En formulant nos recommandations, nous nous sommes fonds d'abord sur notre valuation des principaux facteurs l'origine de la hausse des dpenses de rmunration, surtout depuis la fin, en 1997‑1998, des gels salariaux et des rductions des effectifs associs l'Examen des programmes. En gros, comme le rsume l'appendice de l'Aperu de ce rapport, les salaires ont reprsent les deux tiers de la hausse d'environ 8 milliards de dollars de la rmunration totale du secteur public fdral entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Le tableau 1051 rsume les principaux facteurs de changement durant cette priode.

En ce qui concerne les salaires, partir de la combinaison du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts comme ple d'analyse, la hausse peut tre attribue cinq grands facteurs, comme l'illustre le diagramme circulaire de la figure 1052. Tout d'abord, un taux cumulatif de 11,6 % entre 1997‑1998 et 2002‑2003, elle seule l'inflation a eu pour effet d'accrotre la masse salariale de cette partie du secteur public fdral de 8,2 presque 9,2 milliards de dollars.

Tableau 1051

Principaux dterminants des hausses des cots de la rmunration dans le secteur public fdral depuis la fin de l'Examen des programmes, soit entre 1997‑1998 et 2002‑2003

  Dpenses Diffrence
lments de cots (milliards de $) (milliards de $) %

 

1997-1998

2002-2003

 

 

Salaires

12,0

17,2

5,2

66

Cotisations aux rgimes de pension

1,3

2,5

1,2

15

Retenues salariales

0,4

0,9

0,5

6

Rgime de sant / soins dentaires

0,7

1,1

0,4

5

Indemnits

0,4

0,8

0,4

5

Autres (net)

0,9

1,1

0,2

3

Total*

15,7

23,6

7,9

100

* noter que les totaux indiqus ici sont lgrement infrieurs ceux prsents ailleurs dans ce rapport. Ils excluent les sommes comme les paiements rtroactifs ou les prestations non lies la pension verses aux pensionns de la fonction publique. Dans d'autres cas, nous n'avons pas russi obtenir les donnes dtailles ncessaires pour effectuer une analyse ce niveau. Nous avons donc limit la porte de l'analyse aux donnes figurant l'appendice de l'Aperu de ce rapport.

Pour ce qui est des salaires, en utilisant les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts comme unit d'analyse, les hausses peuvent tre attribues cinq grands facteurs, tel qu'illustr dans le diagramme en secteurs de la figure 1052. Premirement, avec un total cumulatif de 11,6 % entre 1997-1998 et 2002-2003, l'inflation elle seule aurait accru la masse salariale de cette part du secteur public fdral d'un milliard de dollars, soit de 8,2 milliards prs de 9,2 milliards de dollars.

Deuximement, aprs l'inflation, le facteur le plus important a t la hausse du nombre d'employs. Environ 1,8 milliard de la hausse totale de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale de l'effectif combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts est attribuable l'embauche de nouveaux employs. Parce que le recrutement est tal sur les cinq annes, il est difficile d'isoler la composante lie l'inflation. Une estimation raisonnable de la contribution aprs inflation des salaires des nouveaux employs serait de 1,7 milliard de dollars.

Figure 1052
Principales composantes des hausses salariales dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997‑1998 2002‑2003

Afficher l'image pleine dimension

Principales composantes des hausses salariales dans le domaine combin du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998  2002-2003

Troisimement, une partie des hausses salariales est attribuable aux rsultats des ngociations collectives dpassant le taux d'inflation. la fin de la priode de cinq ans, la masse salariale avait progress d'environ 0,8 milliard de dollars, plus ou moins parts gales en raison de l'octroi de hausses conomiques en sus du taux rel d'inflation et des hausses rsultant des changements apports la structure salariale de divers groupes.

Quatrimement, les changements touchant la composition de l'effectif de la fonction publique ont reprsent environ 0,5 milliard de dollars de la hausse cumulative de la masse salariale. Enfin, les rglements au titre de la parit salariale expliquent environ 0,2 milliard de dollars de la hausse.

part les salaires, le seul autre facteur ayant exerc une influence rellement importante sur les cots dans l'ensemble du secteur public fdral entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a t la hausse de la part de l'employeur des cotisations pour service courant aux rgimes de pension. Cette hausse s'est chiffre 1,2 milliard de dollars, soit 15 % de la hausse globale de 8 milliards de dollars des cots de la rmunration du gouvernement fdral.

Par ailleurs, certaines catgories de dpenses de rmunration ont augment beaucoup plus rapidement en pourcentage. Par exemple, le cot total de la rmunration au rendement a tripl, quoiqu' partir d'une base trs limite. En outre, les retenus salariales ont plus que doubl. Enfin, le cot des rgimes de soins de sant et de soins dentaires ont augment d'environ 50 %, soit plus du double du taux d'augmentation de l'effectif.

Certaines des augmentations rsultaient des pressions socioconomiques ressenties par tous les employeurs. ce titre, on compte l'inflation, videmment, mais aussi une part substantielle des changements survenus dans la composition de l'effectif mesure que les employeurs ont accord plus d'importance au savoir, ainsi que la parit salariale, la hausse des retenues salariales et une bonne partie de la hausse des cots des rgimes de soins de sant et de soins dentaires paralllement l'augmentation de l'ge moyen des employs et de la pousse des cots des mdicaments. De plus, une partie de la hausse des cots, pour l'employeur, des rgimes de pension pour le service courant est imputable la baisse des taux d'intrt rels. Au total, ces composantes de la hausse des cots de la rmunration auraient reprsent environ 3,5 milliards de dollars sur la hausse totale de 8 milliards de dollars observe entre 1997‑1998 et 2002‑2003.

Cela laisse la plus grande partie de la hausse des dpenses aux composantes sur lesquelles l'employeur exerait un contrle. La ralit de la ngociation collective impose toutefois des contraintes au contrle qu'il peut exercer sur les cots de rmunration. partir de cette analyse, nous avons mis l'accent, dans nos recommandations, sur plusieurs mesures susceptibles de favoriser une gestion plus rigoureuse de l'augmentation du nombre d'employs et des hausses salariales en particulier, en commenant par la promotion de la transparence, et une gestion plus cohrente de ce type de croissance.

En plus de tenir compte des facteurs relatifs qui expliquent l'volution antrieure des cots, nous avons envisag l'avenir, en nous demandant rgulirement si le rgime de rmunration actuel permettra la fonction publique fdrale d'attirer et de maintenir en poste les spcialistes et les leaders dont elle aura besoin pour rpondre aux attentes des Canadiens de la prochaine gnration. Nous avons donc propos un examen sous divers plans de la pertinence de ce qui s'est produit depuis 1967, anne o la ngociation collective a fait son entre dans la fonction publique fdrale.

La fonction publique de demain

Bien que nous ne puissions, dans ce rapport, analyser en profondeur l'volution possible de l'administration publique dans les annes venir, nous devons faire tat de certaines des tendances susceptibles d'influencer l'avenir de la fonction publique. Les attentes croissantes en matire de qualit du service et les pressions incessantes qui s'exercent en vue de rduire les cots d'administration obligeront les gouvernements, quels qu'ils soient, rvaluer frquemment leurs fonctions et comptences de base et revoir la faon dont ils s'acquittent de leurs responsabilits. La nature de ces responsabilits est en soi susceptible de changer en fonction de l'volution de l'attitude du public, ce qui, son tour, entranera une volution des rles qu'assume le gouvernement fdral. On peut s'attendre ce que cette remise en cause continue du gouvernement se poursuive et entrane des changements dans la nature du travail et des comptences des employs. Il s'ensuit qu'il faudra rajuster le rgime de rmunration en fonction de ces changements.

Dans la socit en gnral, nous pouvons nous attendre ce que les tendances lies aux changements dmographiques et technologiques, l'importance accorde aux droits, la mondialisation et l'interconnectivit jouent des rles cls.

Changements dmographiques

Le vieillissement gnral de la population va se poursuivre. La croissance de la population et du march du travail va dpendre de plus en plus de l'immigration. On prvoit que, d'ici 2020, cette croissance sera entirement attribuable l'immigration. La diversit ethnique et culturelle va augmenter.

Progrs technologiques

Les perces rapides favorisant l'ubiquit de l'information et sa vitesse de diffusion vont se poursuivre. La production de la plupart des biens sera assure par des robots et autres moyens automatiss, et de nouveaux services verront le jour pour stimuler l'emploi. L'union de la biologie et de la technologie va changer notre conception de la vie.

Accent mis sur les droits

Plus de domaines d'action seront marqus par des demandes de reconnaissance des droits et un dsir d'galit entre les groupes. Le nombre de litiges et de cas de mdiation complexes augmentera comme moyens de rsoudre les conflits.

Mondialisation

Mme si l'on peut s'attendre une certaine hostilit envers la monte de la convergence mondiale, on peut aussi prvoir que la mode, les normes et l'actualit seront de plus en plus influences par une conscientisation commune l'chelle mondiale.

Interconnectivit

Les problmes cadrent de moins en moins bien avec les structures conceptuelles et institutionnelles que nous avons tablies pour mettre de l'ordre dans l'administration publique et y promouvoir la reddition de comptes. Il en dcoule un besoin de plus en plus reconnu de traiter les dossiers horizontalement et par del les frontires habituelles.

Cette liste est assez conventionnelle. En effet, on y extrapole les tendances des 10 ou 20 dernires annes. Elle ne tient pas compte de discontinuits majeures possibles rsultant, par exemple, de menaces comme le terrorisme, la guerre, des tempratures extrmes ou une pandmie. Quoi qu'il en soit, que les tendances actuelles s'acclrent ou qu'un phnomne imprvu joue un rle dterminant, le gouvernement du Canada devra de plus en plus prvoir et interprter des changements rapides et imprvisibles et s'y adapter. Il devra absorber, comprendre et utiliser une information de plus en plus vaste et complexe. Il devra russir plus facilement se rorganiser de manire pouvoir ragir rapidement l'volution des demandes.

Consquences pour notre mode de gestion des gens dans l'avenir

Ce genre de phnomne laisse entrevoir plusieurs rpercussions sur notre mode de gestion des gens. Dans la fonction publique de l'avenir, il sera ncessaire de reconnatre l'importance des comptences, de maintenir un quilibre entre le personnel permanent et le personnel temporaire en fonction des possibilits et des priorits, de conserver une certaine souplesse au niveau des structures et des gens et, enfin, de rduire au minimum les hirarchies.

L'importance des comptences

Il sera de plus en plus ncessaire de recourir des comptences spcialises. Le secteur public fdral devra recruter les diplms universitaires les plus talentueux dont il aura besoin. En outre, il devra attirer des travailleurs plus chevronns qui auront acquis une exprience et des connaissances essentielles en dehors du gouvernement. Ces besoins s'appliqueront la plupart des domaines de spcialisation.

L'accent doit tre mis sur l'apprentissage continu. Les fonctionnaires en exercice devront consacrer une part substantielle de leur temps approfondir leurs connaissances, dans leur domaine d'expertise initial ou dans de nouveaux domaines.

quilibre entre personnel permanent et personnel temporaire 

Pour assurer la prennit des valeurs et prserver le savoir de l'organisation, il sera essentiel de maintenir en poste un noyau substantiel de fonctionnaires qui resteront toute leur carrire (ou presque) dans la fonction publique. L'innovation ou de nouvelles tches ncessiteront toutefois un apport constant de nouveaux employs. On peut s'attendre ce que plus de fonctionnaires entrent la fonction publique, ou la quittent, au fil des ans, selon les possibilits qui s'offriront et les priorits de l'heure, peut-tre plusieurs fois au cours de leur carrire.

Conserver des structures souples

Le paradigme fondamental de l'organisation stable fait obstacle la capacit d'adaptation l'volution des priorits. Les gens ont besoin d'un port d'attache bien dfini et d'une relation claire avec l'organisation. Cependant, il sera essentiel d'accrotre grandement la souplesse structurelle pour russir relever rapidement les dfis qui se prsenteront. Sous l'aiguillon de la ncessit, les rgles en vigueur sont interprtes avec souplesse, mais la norme sous-jacente de stabilit constitue de plus en plus un obstacle l'efficacit tandis que les aspirations des employs cet gard deviennent une source de frustration inutile.

Flexibilit dans les affectations

Comme dans le cas des structures, la souplesse est essentielle du ct du personnel. De plus en plus, nous devrons constituer et dissoudre diffrents groupes de personnes, pour rpondre des besoins prcis. Les systmes de classification actuels supposent que les emplois sont relativement fixes et que les employs peuvent tre affects de manire stable dans les rles connexes. De plus en plus, cependant, ces notions nuisent au fonctionnement d'un appareil d'tat en constante volution.

quilibrer le ratio des spcialistes aux gnralistes est un autre moyen cl de maintenir une certaine souplesse au niveau des employs. Les connaissances spcialises seront cruciales, tout comme la capacit de synthtiser l'information entre diffrentes disciplines de manire innovatrice. Cela accrotra l'importance des comptences des gnralistes, non pas comme substituts des spcialistes, mais plutt comme complments ceux‑ci. Il sera enfin essentiel de pouvoir appliquer les connaissances entre secteurs.

Rduire au minimum les hirarchies

Nous devrons veiller ce qu'il y ait moins de hirarchies dans la fonction publique fdrale. Corollaire des tendances dcrites jusqu'ici, il faudra relier plus directement les experts et les dcideurs. Moins on dispose de temps pour ragir, moins il doit y avoir d'intermdiaires. Et leur rle doit tre davantage de permettre aux divers spcialistes de se comprendre plutt que d'interposer des niveaux multiples d'approbation. Les cadres suprieurs et les gestionnaires devront tre tout aussi dous dans l'art de la diplomatie et de la persuasion, de la gestion des relations humaines, de la promotion de l'esprit d'quipe et du consensus inter-organisationnel, et de la gestion des projets et du rendement, que les experts doivent exceller dans leurs domaines de spcialit respectifs.

Il est important de souligner que ces tendances valent sensiblement pour tous les secteurs et tous les niveaux de la fonction publique. On pense souvent que les expressions comme  travailleurs du savoir  ne s'appliquent qu' des spcialistes trs instruits. vrai dire, la quantit de connaissances requises pour faire n'importe quel travail augmente sans cesse. Pour exercer aujourd'hui un mtier, par exemple, il faut de plus en plus savoir se servir d'appareils lectroniques, installer et rparer une large gamme d'quipements fabriqus sur mesure et suivre une formation spcialise et souvent longue. Pour faire du travail de bureau et de secrtariat, il faut de plus en plus savoir coordonner divers services afin de soutenir des quipes de travail constamment remanies et il faut matriser des logiciels complexes. Ainsi, bien que la porte et la nature des tendances prcites varieront entre diffrents groupes de fonctionnaires, pratiquement aucune partie du secteur public fdral (tout comme de la socit et de l'conomie canadienne dans son ensemble) ne sera l'abri de leurs effets sur le milieu de travail et la nature du travail.

titre d'observation finale, on peut mettre des hypothses sur la taille future du secteur public fdral. Nous avons indiqu au chapitre 5 dans quelle mesure le secteur public fdral avait diminu proportionnellement la population active canadienne au cours de la dernire dcennie. Bien que l'on ait observ une croissance relativement rapide, surtout dans le noyau de la fonction publique, entre 1997‑1998 et 2002‑2003, cette croissance a suivi une rduction considrable des effectifs durant la premire partie des annes 90. Si on se tourne vers l'avenir, le scnario le plus probable est que la taille du secteur public fdral restera environ la mme qu'aujourd'hui et, partant, son pourcentage par rapport l'ensemble de la population active canadienne diminuera encore. Certaines fonctions dans le domaine des services (p. ex., dans le domaine du traitement de l'assurance-emploi) seront assures lectroniquement, avec pour consquence des rductions de personnel. Il se peut que d'autres fonctions soient privatises ou transfres d'autres paliers de gouvernement. Par ailleurs, on peut prvoir que certaines fonctions fdrales de base, comme les Forces canadiennes, prendront de l'expansion et que divers types de nouveaux programmes ncessitent le recrutement d'employs supplmentaires.

Les phnomnes dcrits dans cette section ncessiteront sans doute des interventions dans le domaine de la politique et des pratiques de rmunration. mesure que nous prsenterons, dans le reste de cette partie, nos recommandations sur les moyens prendre pour renforcer la gestion de la rmunration dans le secteur public fdral, nous tenterons autant que possible de nous appuyer sur les tendances attendues, mises en relief ici, comme points de rfrence pour orienter notre dmarche.

 




11. Recommandations sur la transparence et la reddition de comptes

l'heure actuelle, peu de gens ont une vision globale de la rmunration fdrale. En effet, les donnes factuelles ce sujet se trouvent dans des bases de donnes difficiles d'accs et incohrentes qui sont maintenues dans diverses parties de la fonction publique. Il est vrai que les Comptes publics font tat d'une somme totale consacre aux dpenses en personnel (article courant 01). Pour 2002‑2003, cette somme s'est leve 25,1 milliards de dollars[154]. Elle se compare troitement au total que nous avions indiqu pour 2002‑2003, soit environ 24,8 milliards de dollars. Cependant, les Comptes publics ou les autres rapports ordinaires du gouvernement ne donnent que peu de dtails connexes. Par ailleurs, aucun rapport ne prcise comment les dpenses ce titre ont fluctu d'anne en anne, ou n'explique les facteurs l'origine de ces fluctuations.

Il s'ensuit que le contexte des dlibrations au sujet des dossiers entourant la rmunration fdrale est, au mieux, flou. De fait, la question fait rarement l'objet d'un dbat public. La principale exception se produit durant les grves occasionnelles au sein de la fonction publique, quand les mdias reprennent essentiellement les positions de ngociation rendues publiques par le syndicat menant la grve en question. Les syndicats font naturellement tat des donnes qui tayent le mieux leurs revendications. Pour sa part, le gouvernement fdral tarde habituellement prsenter ses arguments. Et tout comme les syndicats, le gouvernement prsente les donnes les plus favorables sa position dans la ngociation en cours. Il ne reste aux mdias qu' essayer de dcortiquer toute cette information, tant donn qu'ils n'ont habituellement pas accs aux donnes compltes qui leur permettraient de formuler leurs propres interprtations.

De temps autre, d'autres nouvelles font la manchette, presque toujours sans le bnfice d'une perspective plus tendue. Nous entendons des critiques de la rmunration au rendement verse aux cadres de direction, par exemple, mais pas grand-chose au sujet de la comparabilit de leur rmunration celle verse dans le secteur priv, ni du rle que la rmunration conditionnelle joue dans la comparabilit. Les syndicats se plaignent naturellement que les augmentations conomiques qu'obtiennent leurs membres sont peu leves, mais nous entendons rarement parler des autres modalits contractuelles qui se rpercutent sur la rmunration, ni de l'volution globale des salaires moyens que touchent effectivement les employs. Nous entendons dire que les fonctionnaires fdraux sont en moyenne mieux rmunrs que leurs homologues du secteur priv, mais on ne parle pas beaucoup des limites des tudes fondes sur des donnes globales comme celles du Recensement ou de l'Enqute sur la population active.

Le fait que les mdias et le public n'ont pas une vue d'ensemble du domaine de la rmunration fdrale est en soi proccupant. Mais, de fait, le gouvernement lui-mme n'a pas systmatiquement un aperu des niveaux et des tendances des diverses composantes de la rmunration fdrale. Pour autant que nous le sachions, cette tude est la premire compilation et description complte du sujet depuis au moins le Rapport Glassco publi au dbut des annes 1960, il y a plus de 40 ans.

Cette situation semble rsulter de plusieurs facteurs. Tout d'abord, comme nous l'avons appris en rdigeant le prsent rapport, il est difficile d'avoir accs l'information requis pour brosser un tableau complet de la situation, un niveau de dtail utile.

Deuximement, une bonne partie des services d'analyse en place au gouvernement fdral avant l'Examen des programmes ont t dmantels au dbut et au milieu des annes 1990. Le Bureau de recherches sur les traitements (qui relevait de la Commission des relations de travail dans la fonction publique) a t aboli en 1992, en partie pour conomiser et en partie parce que l'employeur considrait apparemment les enqutes du Bureau comme biaises. Fait intressant, les agents ngociateurs mettaient eux-mmes des rserves l'endroit des conclusions du Bureau, quoique d'une perspective diffrente. Au Secrtariat du Conseil du Trsor, la suspension, pendant six ans, de la ngociation collective et de l'arbitrage a entran le dpart d'experts cls et la raffectation des personnes qui sont restes la fonction publique des dossiers plus urgents. La reconstitution de la capacit ce titre est bien amorce, mais est loin d'tre termine[155].

Enfin, il est difficile d'chapper l'impression que, tacitement, les parties ont trouv plus simple de faire en sorte que la rmunration reste un domaine hermtique. Dans un tel environnement o le public n'exerce qu'une surveillance limite, des ententes peuvent tre conclues plus facilement et les conflits difficiles, rduits au minimum.

Rapport annuel sur la rmunration

La qualit de l'information est le fondement mme de la qualit de la gestion. En consquence, la mesure qui, elle seule, serait la plus efficace pour amliorer la gestion de la rmunration au sein de l'administration fdrale serait de compiler, d'analyser et de publier rgulirement les donnes les plus importantes. Un rapport annuel sur la rmunration fdrale serait le produit le plus visible et le principal moteur d'un rgime amlior de transparence et de reddition de compte l'gard de la rmunration fdrale.

Le rapport annuel mettrait jour et suivrait une srie d'indicateurs cls et rendrait compte des principaux changements survenus, au cours de l'anne, dans les niveaux d'emploi, les conventions collectives et les politiques et dpenses de rmunration. Idalement, on y ferait aussi, chaque anne, une analyse plus approfondie de l'volution d'un thme particulier. La dtermination de la structure exacte du Rapport annuel dpasse la porte de ce projet.

Le rapport annuel sera le plus efficace si l'on se contente d'y donner un aperu succinct des niveaux de la rmunration fdrale et des tendances dans ce domaine, sans devenir impntrable en en multipliant les dtails et la complexit. Par ailleurs, pour ceux qui dsirent effectivement avoir des dtails ou qui s'y intressent en tant que spcialistes, il devrait tre facile d'avoir accs, par Internet, des sources de donnes plus dtailles. Le dfi le plus important, sur le plan conceptuel, sera de choisir un ensemble limit, mais utile, d'indicateurs cls suivre. Ceux‑ci devraient tre vritablement des indicateurs, c'est‑-dire qu'ils devraient rsumer des renseignements importants de faon que mme les non-spcialistes puissent discerner les tendances et les problmes naissants.

La porte du rapport annuel devrait tre la mme que celle du prsent rapport, c'est‑-dire le noyau de la fonction publique (dont le Conseil du Trsor est l'employeur ), les employeurs distincts, les Forces canadiennes, les membres rguliers et civils de la GRC, ainsi que les groupes spciaux comme les juges nomms par le gouvernement fdral, les parlementaires, les employs du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les tudiants. Nous avons exclu les entreprises publiques fdrales et autres socits d'tat parce que seule une partie relativement limite de leurs cots en personnel est finance au moyen de crdits parlementaires et qu'il leur revient d'tablir leurs propres politiques en matire de personnel. Le rapport devrait faire tat de toutes les formes de rmunration, en fonction de leurs cots pour l'employeur plutt que de la valeur qu'elles reprsentent pour l'employ[156].

Parmi les indicateurs cls, on compterait les dpenses totales consacres aux salaires et la rmunration totale, le nombre d'employs, les salaires moyens, l'volution de la composition de la main-d'œuvre, les reclassifications, la rmunration au rendement, la valeur des augmentations salariales ngocies ou gres, les cotisations aux rgimes de pension, les autres formes de rmunration verse, les assurances et dpenses de sant et les contributions aux programmes lgislatifs.

Dpenses totales consacres aux salaires et la rmunration totale

Il s'agit l des mesures les plus globales des tendances en matire de rmunration. Nous avons signal dans le Volume Deux que les salaires et les traitements dans le secteur public fdral sont passs de 12,5 milliards de dollars en 1997‑1998 17,9 milliards en 2002‑2003, soit une hausse de 43 %. Pour sa part, la rmunration totale a cr encore plus rapidement, passant de 16,6 milliards de dollars en 1997‑1998 24,8 milliards en 2002‑2003, une hausse de 49 %. Ces montants devraient tre publis la fois en dollars courants et en dollars constants.

Nombre d'employs

Un important facteur dont il faut tenir compte pour interprter les variations de la masse salariale et de la rmunration totale est la fluctuation du nombre des employs fdraux. En indiquant la hausse ou la baisse de cet indicateur, le Rapport annuel devrait rsumer les principales causes de variation. On devrait y faire tat la fois des dcisions du Conseil du Trsor d'autoriser l'embauche de nouveaux employs (ou de rduire les effectifs) et les variations totales dcoulant des dcisions prises par le ministre de raffecter une partie des budgets non salariaux aux budgets salariaux. On pourra ainsi suivre l'volution de la taille de la fonction publique et en dbattre.

Salaires moyens

C'est l un indicateur particulirement intressant, bien que non exempt de controverse. Le salaire moyen est une mesure brute obtenue en divisant la masse salariale par le nombre d'employs. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, les salaires moyens ont augment beaucoup plus vite que l'inflation. Quoique cela soit en partie imputable l'octroi d'augmentations conomiques suprieures au taux cumulatif d'inflation, la hausse est galement le rsultat d'autres changements apports aux structures salariales, comme l'ajout ou la suppression d'chelons dans une chelle salariale particulire, ainsi que de l'volution de la composition de la main-d'œuvre fdrale.

Cet indicateur pourrait faire l'objet de critiques, en ce sens qu'il a pour effet d'exagrer les fluctuations des salaires fdraux, puisqu'une part importante de l'augmentation rcente des salaires moyens rsulte de l'volution de la composition de l'effectif. Le fait reste, cependant, que le suivi des fluctuations des salaires au sein de la fonction publique est intuitivement important et permet de regrouper utilement les diffrents effets d'influences disparates, dont certaines mriteraient un examen plus approfondi.

volution de la composition de la main-d'œuvre

Comme nous l'avons dcrit au chapitre 4, la composition de la fonction publique fdrale a volu sensiblement au cours des annes 1990 et au dbut des annes 2000. La taille de groupes relativement bien rmunrs, comme les groupes Systmes d'ordinateurs (CS), Droit (LA) et conomie, sociologie et statistique (ES), a plus que doubl sur un peu plus d'une dcennie. l'oppos, la taille de groupes plus axes sur l'exploitation, comme les groupes Secrtariat, stnographie et dactylographie (ST), Services divers (GS), Manœuvres et hommes de mtier (GL) et Commis aux critures et rglements (CR), a diminu dans des proportions considrables (de 82 % 28 %) sur la mme priode. Le suivi de ces changements est essentiel pour comprendre la rmunration fdrale.

Reclassifications

Nous avons soulign plus tt qu'il existe des raisons valables de reclassifier les postes. Cependant, il importe aussi de suivre les tendances dans ce domaine et de faire les vrifications appropries pour s'assurer que le systme est bien gr. Les cots supplmentaires qui rsultent des reclassifications devraient aussi tre rapports.

Rmunration au rendement 

Il faudrait rsumer les dpenses totales au titre de la rmunration au rendement ainsi que la valeur par personne de cette forme de rmunration pour les fonctionnaires fdraux admissibles. Il faudrait aussi faire tat du pourcentage de personnes qui touchent le montant normal (dans le cas des cadres de direction aux niveaux 1 3, par exemple, jusqu' 7 %)[157], et la proportion de celles qui touchent davantage.

Valeur des augmentations salariales ngocies ou gres

Pour la plupart des employs, les conventions collectives dterminent comment leurs salaires changeront. Le rapport annuel devrait totaliser les augmentations cumulatives des salaires moyens rsultant des ngociations collectives. Il faudrait inclure la fois les augmentations conomiques, qui sont bien connues, et la valeur moyenne des autres changements moins bien connus, comme l'ajout ou la suppression d'un chelon une chelle salariale. Il faudrait indiquer ces renseignements dans une annexe pour toutes les conventions collectives conclues au cours de l'anne. Le Rapport annuel devrait contenir de brves explications sur les changements non conformes aux tendances gnrales.

Cotisations aux rgimes de pension

Les dpenses de rmunration les plus importantes aprs les salaires sont les cotisations aux rgimes de pension. Le montant total cotis par le gouvernement et les membres des rgimes devrait tre dclar pour chaque volet du secteur public fdral, ainsi que le ratio de ces cotisations.

Cette information est actuellement publie dans les Comptes publics et les rapports annuels sur les principaux rgimes de pension, mais son inclusion dans un Rapport annuel d'ensemble sur la rmunration dans le secteur public fdral situerait cet aspect important de la rmunration dans un contexte appropri.

Autres formes de rmunration verse

Le Rapport annuel devrait rsumer la valeur de toute autre forme de rmunration verse, comme les indemnits, le paiement des heures supplmentaires, l'indemnit de dpart, les paiements tenant lieu de congs et les rglements au titre de la parit salariale. Tout changement important du niveau ou de la nature de ces composantes devrait tre not.

Assurances et dpenses de sant

Les dpenses totales au titre de l'assurance-vie, de l'assurance-invalidit et des rgimes de soins de sant et de soins dentaires devraient tre dclares. En raison de leur importance, on devrait faire tat des dpenses par personne au titre du Rgime de soins de sant de la fonction publique (RSSFP). Chaque anne, on pourrait donner des dtails sur les changements apports l'un des autres rgimes, ainsi que des dtails supplmentaires, tous les deux ou trois ans, sur les diffrentes composantes des cots du RSSFP.

Contributions aux programmes lgislatifs 

On devrait faire tat des dpenses totales dans ce domaine, en expliquant tout changement important.

Conformment l'approche gnrale du gouvernement en matire de rapports financiers, l'information financire figurant dans le Rapport annuel propos devrait tre prsente sur la base de la comptabilit d'exercice et inclure des dtails sur les dpenses courantes, au besoin. Cela facilitera les comparaisons utiles d'un exercice l'autre.

On devrait faire tat des mmes renseignements pour les groupes suivants dont les salaires sont dtermins sans ngociation collective : les cadres de direction, les personnes nommes par le gouverneur en conseil, y compris les dirigeants des socits d'tat, les autres employs non reprsents, dont les agents de personnel (PE), les membres des Forces canadiennes, les membres rguliers et civils de la GRC, les juges nomms par le gouvernement fdral et les parlementaires.

Pour les employs, il serait utile de produire une version simplifie adapte leur propre situation. Le Secrtariat du Conseil du Trsor leur fournit actuellement un rapport annuel personnalis trs informatif sur leurs avantages sociaux. On pourrait en largir la porte en faisant tat des cotisations que l'employeur paie au nom de l'employ ainsi que des tendances gnrales de la rmunration fdrale.

On court certainement le risque que le Rapport annuel propos ne soit lu qu'en partie et que les taux de rmunration et les politiques de rmunration dans le secteur public fdral fassent l'objet d'attaques injustes. Toute forme de transparence comporte le risque que l'information fournie soit mal utilise. Cependant, une prsentation complte des donnes, mise jour annuellement, est en soi la meilleure dfense contre les critiques non quilibres. En consquence, voici notre premire et plus importante recommandation :

Recommandation 1

1.1 Le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait prsenter annuellement au Parlement un rapport sur la rmunration fdrale. Ce rapport devrait contenir des donnes sur les indicateurs comme ceux dcrits dans la prsente section, la fois pour l'anne en cours et dans une perspective historique. Le rapport lui-mme devrait tre bref et facile lire, et faire amplement emploi d'aides visuelles.

1.2 Les annexes devraient renfermer des renseignements plus dtaills sur les rsultats des ngociations collectives pour des groupes cls, sur les dcisions relatives la rmunration des groupes non reprsents, ainsi que sur les changements de politique touchant la rmunration. Il serait utile d'inclure chaque anne une tude plus approfondie d'un thme particulier. Des donnes plus dtailles sur les groupes professionnels et les groupes de classification particuliers, ainsi que sur les diffrents employeurs distincts, devraient tre accessibles en direct.

1.3 Un rsum du rapport devrait tre inclus dans le rapport annuel sur les avantages sociaux remis aux employs.

Cadre budgtaire possible

En plus de faire tat de l'volution de la rmunration, le gouvernement devrait envisager de traiter dans le Budget de son orientation gnrale en matire de rmunration afin d'alimenter le dbat public[158]. La hausse ou la baisse attendue des dpenses consacres la rmunration devrait faire l'objet d'une prvision, comme c'est le cas d'autres catgories de dpenses cls. Le montant prsent devrait tre le total des hausses prvues en raison de l'volution du niveau et de la composition de l'emploi dans le secteur public fdral et des variations des niveaux de salaire, quelle qu'en soit la cause, et des dpenses lies tous les autres aspects de la rmunration – des pensions l'assurance-maladie.

l'heure actuelle, le gouvernement tablit une rserve pour la rmunration dans le cadre financier[159]. Cette rserve ne sert pas assumer les cots supplmentaires lis l'augmentation de la taille du secteur public fdral, mais seulement les cots de la hausse des salaires ou des avantages sociaux. Les cots lis aux rgimes de pension sont aussi grs sparment de la rserve pour la rmunration. Le montant de la rserve est tenu secret parce que les ngociateurs ne doivent pas dvoiler leur jeu avant de conclure une entente avec les syndicats du secteur public. Mme pour les groupes non reprsents comme les membres des Forces canadiennes ou les membres rguliers et civils de la GRC, on pourrait craindre que la divulgation de cette donne fausse les discussions entre le Secrtariat du Conseil du Trsor et le ministre de la Dfense nationale et la GRC si les montants thoriques prvus pour la rmunration taient rendus publics.

videmment, il serait irrflchi de publier des dtails sur les rsultats attendus des ngociations. Ce que nous suggrons, est de publier dans ce rapport des prvisions globales des fluctuations des dpenses lies au personnel, y compris l'impact de l'volution du nombre et des types de personnes employes. Bien que la divulgation de telles prvisions ne soit pas sans risque, elle comporte les avantages suivants :

  • Implicitement, une telle dmarche met en valeur la recherche d'un quilibre entre l'embauche d'employs supplmentaires et l'octroi d'une rmunration plus leve aux employs en place, ainsi qu'entre les salaires et les avantages sociaux.
  • Ainsi, en tablissant pour ainsi dire une enveloppe de rmunration cible, on contribuera la rigueur des discussions au sujet de la rmunration.
  • Afin d'tablir et de dfendre ses prvisions, le gouvernement devra se doter d'une capacit stratgique pour grer la rmunration comme un tout, comme nous le proposons plus loin dans ce chapitre.
  • Point le plus important, il faudra coordonner de faon cohrente les divers processus qui entranent des changements dans les dpenses de rmunration.

Les prvisions proposes peuvent contribuer l'tablissement d'un systme permanent de transparence et de reddition de comptes au sujet de la gestion de la rmunration par le gouvernement. Mais elles ne doivent pas tre vues comme un carcan rigide interdisant une gestion sense en fonction de l'volution de la situation. Les prvisions peuvent tre compares aux rsultats qu'on publierait dans le Rapport annuel sur la rmunration fdrale recommand dans la section prcdente de ce chapitre. Il y aurait normalement de bonnes raisons pour expliquer les diffrences observes, par exemple les fluctuations du taux d'inflation ou une situation du march du travail nettement diffrentes de celles prvues, information qui devrait tre communique au public. En effet, en tablissant une enveloppe des dpenses de rmunration proposes, et en rendant compte des rsultats effectivement obtenus, on crerait un cycle de planification et de responsabilisation l'gard de la rmunration dans le secteur public fdral.

Sur la base de ce raisonnement, nous recommandons ce qui suit :

Recommandation 2

2.1 Le ministre des Finances devrait envisager d'inclure dans le Budget fdral annuel une estimation des dpenses totales en personnel dans le secteur public fdral, l'exception des socits d'tat. Cette estimation devrait combiner les variations des dpenses prvues en raison de l'augmentation ou de la diminution du nombre d'employs, des changements des salaires moyens, quelle qu'en soit la cause, et des fluctuations de toutes les catgories d'avantages sociaux.

Gestion des donnes sur la rmunration

Sur le plan pratique, le principal obstacle la production d'un rapport annuel fiable est l'tat insatisfaisant des donnes relatives la rmunration fdrale. Plusieurs problmes sont devenus manifestes durant cette tude : dfinitions incohrentes, donnes et rapports incompatibles, et information incomplte.

Les problmes relatifs aux dfinitions abondent. Notamment, nous avons d aborder quatre grands problmes, dont l'tablissement des domaines du secteur public, l'interprtation des composantes de la rmunration, les calendriers et les priodes de dclaration.

Composition des domaines du secteur public fdral

Dans ce rapport, nous avons distingu six domaines :

  1. le noyau de la fonction publique, qui comprend les principaux ministres et organismes numrs la partie I de l'annexe I de la Loi sur la gestion des finances publiques, dont le Conseil du Trsor est l'employeur;
  2. les employeurs distincts, tels qu'numrs la partie II de l'annexe I de la LGFP;
  3. les membres des Forces canadiennes;
  4. les membres rguliers et civils de la GRC;
  5. les entreprises publiques fdrales et autres socit d'tat;
  6. un domaine rsiduel englobant les juges nomms par le gouvernement fdral, les parlementaires, les employs du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les tudiants.

Nous avons choisi ces catgories parce qu'elles correspondent d'importantes distinctions sur le plan de la gouvernance et, partant, sur le plan des politiques et des pratiques de rmunration. Nous avons constat toutefois qu'il tait difficile de confirmer la liste exacte des organisations relevant de chaque domaine particulier.

Interprtation des composantes de la rmunration

Bien que ce rapport tienne compte de toutes les composantes de la rmunration fdrale, des salaires aux crdits de cong en passant par les heures supplmentaires, les indemnits, les cotisations aux rgimes de pension et les rgimes d'assurance et de soins de sant, il est difficile de prsenter de l'information uniforme sur cette base. Des dtails portant sur certains des domaines sont disponibles dans le systme des Comptes publics ou les rapports tirs de l'information sur la paie produits par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, les systmes de rapports internes sont la source d'importants dtails. Tous ces renseignements sont rsums dans les rapports de Statistique Canada. Cependant, il n'y a pas uniformit de terminologie et d'interprtation entre ces diffrentes sources.

Des problmes similaires se posent en ce qui concerne les rapports sur le niveau de l'emploi dans l'administration fdrale.

Traiter de la question des estimations

La rponse l'une des questions les plus simples s'avre d'une complexit extrme. Combien a‑t‑on dpens pour un lment donn, ou en rapport avec un groupe particulier, au cours d'une priode particulire? De mme, il est difficile de rpondre la question suivante : Combien de personnes travaillaient au sein d'une organisation ou d'un groupe particulier, pendant une priode donne ou un moment particulier? Le problme fondamental est que l'effectif de la fonction publique fluctue constamment. Des gens y entrent ou la quittent chaque jour. Certains travaillent temps partiel. Les salaires ou les avantages sociaux sont octroys, puis priodiquement corrigs, diffrents moments pour diffrentes priodes. En raison de la pratique habituelle qui consiste verser les salaires toutes les deux semaines, il est rare que les priodes de paie correspondent exactement aux priodes de dclaration, comme les mois ou les annes.

Ces exemples suffisent pour illustrer pourquoi chaque statistique agrge sur la rmunration et l'emploi est en fait une estimation fonde sur une mthode donne permettant de calculer approximativement le total rel. Ainsi, une faon d'estimer le nombre d'employs au cours d'une priode donne est de relever ce nombre divers points et d'en faire la moyenne. Mme cette faon de faire est plus difficile appliquer qu'il n'y parat, en ce sens qu' n'importe quel point donn les personnes ayant le statut juridique d'employ peuvent entrer dans diffrentes catgories, dont travail temps plein, travail temps partiel, cong rmunr, cong de maladie, cong non pay, etc.

Ces complications font que chaque nombre estimer doit tre calcul l'aide d'une mthode d'estimation particulire. Dans ce contexte, ce qui importe le plus est de dfinir et d'appliquer uniformment une mthode d'estimation raisonnable.

Dfinir la priode de dclaration

Un dernier point ncessitant un effort de normalisation, ou du moins plus de clart, est celui de la priode de dclaration. Certaines donnes sont prsentes en fonction de l'exercice financier et d'autres, de l'anne civile. Quoique les diffrences entre ces priodes soient normalement petites et les tendances long terme passablement similaires[160], il serait moins mlant d'utiliser une seule priode de rfrence, probablement l'exercice financier, tant donn qu'il est la base de la comptabilit publique.

Besoin de prciser la responsabilit

Dans une large mesure, le problme des donnes et rapports incompatibles rsulte de la fragmentation des responsabilits pour la gestion des divers aspects du systme de rmunration. En l'absence d'une culture de collaboration, les dfinitions varies abondent. Dans de nombreux cas, plusieurs organisations font rapport sur ce qui semble tre le mme thme, mais avec des rsultats contradictoires. Un cas notable qui s'est prsent durant la prparation du prsent rapport a trait aux reclassifications dans le domaine du noyau de la fonction publique. La Commission de la fonction publique a tenu des donnes sur ce point, fondes sur ses rapports de dotation; de mme, la Direction de la modernisation de la gestion des ressources humaines, de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, a collig de l'information partir de ses dossiers sur la classification des postes. Au dpart, leurs rsultats taient largement diffrents, variant d'environ 4 800 aux environs de 8 800 pour 2002‑2003. Aprs des efforts conjoints difficiles pour rapprocher ces chiffres, les deux groupes se sont entendus sur un total de prs de 6 700, dont nous avons fait tat au chapitre 4[161].

Pour tous les lments de donnes importants, il importe de s'entendre sur l'organisation qui il reviendra de dfinir l'lment, puis d'en rendre compte avec cohrence. Toute autre organisation intresse un lment donn devrait pouvoir faire connatre son point de vue l'organisation responsable, mais en intgrer les rsultats son propre travail.

En ralit, les donnes incompltes sont aussi un problme qui rsulte des difficults lies aux dfinitions. Pour divers thmes, nous n'avons pas russi trouver des donnes similaires fiables pour diffrentes organisations.

En l'absence d'une entente sur une faon judicieuse de faire tat des niveaux de rmunration, il n'est pas surprenant que certains renseignements aient t difficiles trouver. Il existe des protocoles rgissant la rpartition des dpenses dans les Comptes publics. Cependant, ils sont conus dans une optique de comptabilit financire, et non dans celui de l'analyse et de la comprhension des questions de rmunration. Une fois que les dfinitions seront normalises pour appuyer la production du Rapport annuel sur la rmunration fdrale recommand, les systmes de rapports financiers qui alimentent les Comptes publics devront tre harmoniss en consquence.

Dans ce domaine comme dans tout autre, des donnes fiables, cohrentes et compltes sont indispensables la mise en place d'un systme raliste de transparence et de reddition de comptes. Quand on recueille des donnes complexes, il est invitable que se produisent des erreurs et des incohrences. Ce qui compte, c'est de prendre des mesures responsables pour rduire au minimum ces risques et de se doter des moyens d'assurer un suivi longitudinal permettant de dtecter les problmes ventuels. En consquence, notre troisime srie de recommandations porte sur ce point : 

Recommandation 3

3.1 Le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait dfinir en dtail chaque lment de donne inclure dans le Rapport annuel sur la rmunration fdrale. Dans le cas des lments qu'il faut estimer, la dfinition devrait prciser la mthode employer. Les sources de donnes devraient tre indiques pour tous les lments. Les dfinitions devraient tre rendues publiques sur le site Web du Secrtariat et mises jour au besoin.

3.2 En tablissant et en rvisant les dfinitions des lments de donnes sur la rmunration, le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait consulter tous les groupes ayant un intrt professionnel pour la question, y compris l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada et le Bureau du contrleur gnral au sein du portefeuille du Conseil du Trsor, ainsi que Statistique Canada, Finances Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, la Commission de la fonction publique, les employeurs distincts, les Forces canadiennes, la GRC, la Commission des relations de travail dans la fonction publique, les syndicats de la fonction publique et les universitaires intresss. En l'absence d'un consensus, le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait prendre une dcision approprie.

3.3 Le Conseil du Trsor devrait autoriser les investissements dans les systmes et les services analytiques requis pour mettre en place une mthode cohrente d'estimation et de dclaration des lments de donnes sur la rmunration. Compte tenu de la taille de ce poste de dpenses fdrales (environ 25 milliards de dollars en 2002‑2003) et de sa croissance annuelle, des investissements appropris[162] visant bien comprendre comment sont dpenss les budgets de rmunration et leur volution se paieront presque certainement d'eux-mmes plusieurs fois.

Rapports sur la comparabilit

Comme il ressort du chapitre 6 du prsent volume, il n'est pas facile de situer la rmunration fdrale dans l'ensemble du march du travail canadien. Cependant, malgr les dfis que soulve, sur le plan conceptuel et pratique, l'valuation de la comparabilit, aucun systme de transparence et de reddition de comptes l'gard de la rmunration fdrale ne pourra tre crdible sans tenir compte directement de cette perspective.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adopte en novembre 2003[163], prvoit la mise sur pied d'un service de recherche et d'analyse sur la rmunration, qui relvera de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP). Ce service effectuera des enqutes sur la rmunration, compilera et analysera l'information connexe et la mettra la disposition des parties[164] et, dans des cas particuliers, au public. Il effectuera aussi des recherches sur la rmunration axes sur le march. Un comit consultatif aidera le prsident de la CRTFP tablir les normes et les mthodes d'analyse du nouveau service.

Logiquement, le nouveau service qui relvera de la CRTFP devrait tre la principale source publique d'information sur la comparabilit, pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts dont les employs sont syndiqus. Il ne sera pas facile cependant d'en arriver au point o ce service fonctionnera de manire satisfaisante.

La plus grande difficult sera de trouver des mthodes d'enqute et d'analyse crdibles la fois pour les employeurs fdraux et les syndicats de la fonction publique fdrale ainsi que pour les critiques externes. Bien qu'on dise habituellement que l'ancien Bureau de recherches sur les traitements (BRT), dont le mandat tait similaire, a t aboli en 1992 afin de rduire les cots, selon l'histoire orale le manque de confiance dans l'objectivit des mthodes d'enqute du BRT a jou un rle au moins aussi important dans la dcision de fermer celui-ci. Ainsi, le principe qu'appliquait le BRT de n'enquter qu'auprs des grands employeurs dont les effectifs taient syndiqus tait peru comme faussant indment les rsultats.

Au cours des dernires annes, le Secrtariat du Conseil du Trsor et les syndicats de la fonction publique fdrale ont collabor, sous l'gide du Comit consultatif mixte sur la rmunration du Conseil national mixte, la ralisation d'un projet pilote portant sur des enqutes de comparabilit de la rmunration. Statistique Canada s'est charg de la conception des enqutes et des essais pilotes au nom des parties. Statistique Canada et le CCMR ont commenc analyser les premiers rsultats de ce projet pilote dans le but de mettre au point une mthodologie approuve par toutes les parties qui pourrait servir au droulement d'enqutes nationales sur la rmunration. La responsabilit du projet a rcemment t confie au CRTFP. Jusqu' ce que le projet pilote soit termin, il sera difficile d'valuer cette exprience mene en collaboration. Cependant, il y a des signes encourageants au moins dans la mesure o les parties ont russi s'entendre sur une approche conforme aux normes professionnelles d'enqute de Statistique Canada.

En dpit de ce dpart positif, personne ne devrait sous-estimer les difficults inhrentes la compilation rgulire de donnes sur la comparabilit d'une vaste gamme d'emplois dans tout le pays. Les difficults rsoudre vont des problmes politiques, comme choisir les catgories d'employeurs qui serviront d'lments de comparaison, en passant par les problmes mthodologiques, comme la faon de choisir des emplois comparables, aux problmes pratiques, comme la faon de convaincre les employeurs du secteur priv de fournir les donnes ncessaires. Aucun de ces problmes n'est facile rsoudre. Les dfis ne font que se multiplier quand la tche s'largit (comme elle le doit si l'on veut que les comparaisons soient vraiment utiles), en passant de la simple comparaison des salaires et des traitements une approche axe sur la rmunration totale, o l'on comparerait l'ensemble du rgime de rmunration.

Il est essentiel que les employeurs fdraux[165] invitent leurs cadres suprieurs contribuer la prise de dcisions sur les principales politiques et mthodes d'analyse du service de recherche sur la rmunration de la nouvelle CRTFP. Une nergie considrable au niveau analytique et conceptuel doit tre consacre l'tablissement d'une approche rigoureuse ds le point de dpart. Aussi tentant qu'il puisse paratre de cder sur des points contests afin d'acclrer le processus, il vaut mieux dbattre des concepts et des mthodes d'entre de jeu, plutt qu'aprs la compilation et la communication des donnes. Par le pass, on a peut-tre eu tendance adopter une approche en apparence pragmatique pour la ralisation de diverses tudes conjointes portant sur des groupes particuliers. Toutefois, comme nous l'avons expliqu au chapitre 6, les tudes qui en ont rsult n'avaient trop souvent que peu de crdibilit pour l'employeur, mme si elles paraissaient entrines par les deux parties. La confusion subsquente n'tait pas propice une ngociation efficace.

Il ne fait pas de doute que nous pourrons parvenir o il faut, condition que les parties y accordent toute l'attention ncessaire et fassent preuve de bon sens. L'exemple de l'Institut de la statistique du Qubec (lui-mme en quelque sorte un descendant de l'ancien Bureau fdral de recherches sur les traitements) montre qu'il est possible de crer un service professionnel et crdible. Mais il a t difficile pour l'Institut aussi de convaincre le gouvernement en tant qu'employeur et les syndicats se fier ses rsultats. Il sera essentiel que la CRTFP rsiste aux pressions exerces par l'une ou l'autre des parties pour  ngocier en fonction de la ralit .

En se fondant sur le temps requis pour prparer et raliser les enqutes pilotes du Conseil national mixte, on peut s'attendre ce qu'il faille plusieurs annes pour mettre en place progressivement un cycle convenable d'tablissement de rapports de comparabilit. Entre-temps, des pressions s'exerceront pour que quelque chose de significatif soit dit sur la faon dont la rmunration dans le secteur public fdral se compare celle offerte par d'autres employeurs au pays. On peut s'attendre ce que des organisations comme la Fdration canadienne de l'entreprise indpendante publient tous les cinq ans un survol de la rmunration dans le secteur public par opposition au secteur priv, en fonction des rsultats du recensement quinquennal. Comme nous l'avons montr au chapitre 6, la porte de telles tudes est si gnrale que leur utilit est douteuse, sauf pour suivre les tendances manifestes.

Plutt que de laisser entirement le champ ce genre d'valuations prives, le Conseil du Trsor ou mme la CRTFP devrait envisager de publier son propre aperu global de la comparabilit tous les deux ou trois ans, en se servant des donnes disponibles. Il serait logique que le Conseil du Trsor, peut-tre en partenariat avec les syndicats de la fonction publique membres du Conseil national mixte, commande des tudes sur divers aspects de la comparabilit, touchant par exemple les pensions, les avantages sociaux et les congs, d'ici ce que la CRTFP soit prte les raliser elle-mme.

Nos observations s'appliquent essentiellement au noyau de la fonction publique et aux employeurs distincts dont le personnel est syndiqu. Pour les groupes non syndiqus et non reprsents, il est important d'effectuer des tudes comparatives externes. Les tudes comparatives consacres aux cadres de direction que l'on mne depuis longtemps devraient se poursuivre. Cependant, il serait bon d'en revoir la mthodologie pour en confirmer la validit. En particulier, il faudrait vrifier si des comparaisons rigoureuses aux niveaux suprieurs au premier niveau du groupe de la direction (EX) justifieraient d'accorder des hausses de salaire aux employs viss. D'autres observations sur la rmunration du personnel de direction sont prsentes plus loin dans ce chapitre. Les groupes spcialiss non syndiqus, comme les agents du personnel (PE), devraient tre compars au secteur priv intervalles rguliers.

Pour d'autres groupes, il importe tout autant de publier des donnes sur la comparabilit. Les rapports du Conseil de la solde de la GRC semblent fondamentalement rigoureux, quoiqu'il serait bon d'en revoir la mthodologie tant donn que le premier rapport de ce genre a t publi il y a environ 10 ans. Dans le cas des Forces canadiennes, il faut repenser la mthode de comparaison de la rmunration totale avec celle du noyau de la fonction publique. Elle est onreuse sans tre convaincante ni pour l'tat-major et les membres des Forces canadiennes, ni pour le Secrtariat du Conseil du Trsor. Comme nous l'expliquons plus loin la recommandation 13.4, la mise en place d'un comit consultatif sur la rmunration des forces canadiennes aiderait le Conseil du Trsor dterminer la rmunration quitable qu'il conviendrait d'accorder aux membres de nos forces armes. Une des premires tches du nouveau comit pourrait tre de recommander une mthode simplifie et crdible d'valuation de la comparabilit de la solde militaire la rmunration du noyau de la fonction publique, tant donn que les comparaisons directes avec le march du travail extrieur ne semblent pas plus convaincantes qu'elles ne l'taient par le pass.

Avant de conclure sur ce sujet, nous devons prendre en considration deux autres dimensions de la comparabilit qui sont la fois controverses et difficiles, sur le plan conceptuel, intgrer une valuation de la comparabilit. Le premier aspect porte sur la scurit relative des emplois. Le public en gnral a l'impression que les fonctionnaires sont essentiellement cass pour la vie ds qu'ils deviennent des employs permanents, tandis que les personnes qui travaillent dans le secteur priv sont susceptibles de perdre leur emploi sans pravis ou recours. Les deux volets de ce tableau sont exagrs, tout en tant encore apparemment plus vrais que faux.

Dans la fonction publique fdrale, les rductions d'effectifs qui ont fait suite l'Examen des programmes au milieu des annes 1990 ont entran des milliers de dparts htifs la retraite non planifis et d'autres pertes d'emploi. Cependant, les mthodes employes (le Programme d'encouragement la retraite anticipe et la Prime de dpart anticip dcrits dans le Volume Deux) pour procder la rduction des effectifs taient gnreuses la fois sur le plan financier et la fois parce qu'elles permettaient ceux qui voulaient partir de se substituer ceux dont les postes taient abolis mais qui voulaient rester. Il est galement vrai qu'il est relativement rare que des fonctionnaires soient congdis, le plus grand nombre de dparts volontaires tant attribuables aux renvois en cours de stage[166].

Dans le secteur priv, la scurit d'emploi varie de faible (essentiellement le pravis de licenciement de quelques semaines exig par les lois sur les normes de travail) grande, selon l'employeur. Les employs syndiqus bnficient habituellement de la plus grande scurit d'emploi et des meilleures indemnits de licenciement. Mais mme les meilleures conventions collectives permettent les mises pied et les mdias annoncent rgulirement des centaines ou des milliers de mises pied lors de fermetures d'usines.

Le deuxime thme est celui de l'attrait relatif des emplois la fonction publique. En thorie, on peut mesurer cet attrait de deux faons : le nombre de personnes qui postulent pour les postes vacants ouverts au grand public et le taux de dparts volontaires. Sur ces deux plans, la fonction publique fdrale semble se comparer avantageusement au secteur priv. Les postes la fonction publique fdrale annoncs l'extrieur attirent souvent des centaines de candidatures, quoique la proportion des candidats qualifis n'ait pas t jusqu' maintenant documente de faon systmatique. Le taux d'attrition (exception faite des dparts la retraite) est trs faible 1,5 % en 2002‑2003, par exemple. La proportion des dparts volontaires dans le secteur priv est videmment trs variable, mais a vari en gros autour de 10 15 % en 2003[167].

Tant la scurit d'emploi relative que l'attrait relatif de l'employeur reprsentent une valeur pour les employs, mme s'ils sont difficiles quantifier. tout le moins, il faudrait documenter et divulguer la situation globale de la fonction publique fdrale sur ces deux plans comparativement au secteur priv et l'ensemble du secteur public au Canada. Si l'valuation prsente ici voulant que la fonction publique fdrale bnficie d'une position relativement favorable sur ces plans est exacte, cela implique que les salaires et les avantages sociaux offerts dans l'administration fdrale pour le mme travail pourraient, raisonnablement, tre un peu plus bas que ceux offerts dans le secteur priv. Cela serait videmment trs difficile ngocier dans le cadre des ngociations collectives, mais on pourrait au moins en discuter franchement et ouvertement.

En rsum, voici nos recommandations concernant la communication de l'information sur la comparabilit :

Recommandation 4

4.1 De concert avec les syndicats du secteur public, le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait aider activement la Commission des relations de travail dans la fonction publique tablir, ds que possible, une fonction de recherche sur la rmunration faisant autorit. La porte des rapports sur la question devrait englober tous les aspects de la rmunration et non uniquement les traitements et salaires.

4.2 Le Secrtariat du Conseil du Trsor et ses partenaires devraient prendre le temps et le soin ncessaires pour rflchir aux questions mthodologiques ds le dpart et en discuter fond, en reconnaissant aussi qu'il faut apprendre de l'exprience. Les parties devraient s'assurer de recommander des reprsentants qualifis, y compris des experts indpendants, pour siger au Comit consultatif cr pour veiller ce que l'on utilise une mthodologie de recherche de haut calibre.

4.3 Les dirigeants de la Commission des relations de travail dans la fonction publique devraient consulter pleinement les reprsentants de l'employeur et des syndicats en vue de l'tablissement et de la gestion de la nouvelle fonction de recherche sur la rmunration autorise par la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Cependant, en tirant des leons de l'exprience de l'Institut de la statistique du Qubec et de celle du Comit consultatif tabli en vertu de la Loi, la CRTFP devrait elle-mme s'assurer du bien-fond des mthodes adoptes pour mener les enqutes comparatives et prsenter les rapports connexes.

4.4 Jusqu' ce que la CRTFP soit prte publier des renseignements suffisamment complets sur la comparabilit de la rmunration fdrale par rapport l'ensemble du march du travail canadien, le Secrtariat du Conseil du Trsor (si possible en partenariat avec les syndicats du secteur public sous l'gide du Conseil national mixte) devrait publier au moins tous les trois ans des macro-perspectives pertinentes sur la comparabilit.

4.5 En ce qui a trait aux autres groupes d'employs fdraux non syndiqus ou non reprsents, le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait commander et publier des tudes de comparabilit intervalles convenables. Pour les rapports de ce type qui existent dj, comme ceux ayant trait aux cadres de direction de la fonction publique ou aux membres rguliers et civils de la GRC, des experts en rmunration indpendants et objectifs devraient revoir la mthode de comparaison avec le march du travail externe pour s'assurer qu'elle demeure valable et pertinente la situation.

4.6 En complment la documentation sur la comparabilit des salaires et des avantages sociaux, des donnes sur la scurit d'emploi et l'attrait du travail chez les employeurs tudis devraient tre compiles et publies.

Le premier groupe de quatre recommandations est la fois le plus important et le plus ralisable. En faisant rapport annuellement sur les principales tendances en matire de rmunration dans le secteur public fdral, en veillant ce que les donnes sous-jacentes reposent sur des dfinitions et des mthodes d'estimation claires, et en fournissant de l'information valable, sur le plan analytique, quant la faon dont le secteur public fdral se compare l'ensemble du march du travail canadien, on tablira au profit de tous le contexte requis pour bien grer la rmunration fdrale. Cependant, la mise en œuvre de nos recommandations sur la transparence et la reddition de comptes suppose, et mme exige, que des changements soient apports notre faon de grer la rmunration dans le secteur public fdral. La prochaine srie de recommandations aborde ce thme.

Le premier groupe de quatre recommandations est la fois le plus important et le plus ralisable. En faisant rapport annuellement sur les principales tendances en matire de rmunration dans le secteur public fdral, en veillant ce que les donnes sous-jacentes reposent sur des dfinitions et des mthodes d'estimation claires, et en fournissant de l'information valable, sur le plan analytique, quant la faon dont le secteur public fdral se compare l'ensemble du march du travail canadien, on tablira au profit de tous le contexte requis pour bien grer la rmunration fdrale. Cependant, la mise en œuvre de nos recommandations sur la transparence et la reddition de comptes suppose, et mme exige, que des changements soient apports notre faon de grer la rmunration dans le secteur public fdral. La prochaine srie de recommandations aborde ce thme.

 




12. Gestion cohrente de la rmunration fdrale

Pour assurer une gestion cohrente de la rmunration dans le secteur public fdral, il faut tablir un cadre stratgique clair en matire de rmunration, grer soigneusement les fluctuations de la taille et de la composition de la fonction publique, appliquer une approche plus uniforme pour la ngociation des divers lments de la rmunration totale, se doter d'une capacit centrale d'analyse et de leadership stratgique afin de superviser l'application de ce cadre et adopter une politique plus pratique en matire de relations entre les diffrents employeurs distincts au gouvernement fdral. Bref, le gouvernement doit voir la rmunration comme un tout, chacune de ses composantes influant sur les autres et exigeant une gestion systmatique de l'ensemble. Dans ce chapitre, nous examinons tour tour chacun de ces sujets.

Cadre stratgique de la rmunration fdrale

Depuis plusieurs annes, le Secrtariat du Conseil du Trsor souhaite instaurer une politique sur la rmunration dans le secteur public fdral. Ce projet a toutefois pris du retard pour des raisons qui s'expliquent. Immdiatement aprs l'Examen des programmes, la fin des annes 1990, la priorit tait de restaurer la capacit d'analyse et de ngociation essentielle pour relancer le processus de ngociation collective aprs six ans de gel salarial et de conditions de travail imposes par la loi. Un projet de politique a failli tre approuv en 2000, mais en raison de changements au niveau de la haute direction, il a t mis de ct. En 2003, le Secrtariat du Conseil du Trsor a fait circuler parmi les intervenants cls, pour commentaires, un document intitul Vers un cadre stratgique de rmunration l'intention de la fonction publique fdrale[168]. Des consultations ont t tenues en 2003 et au dbut de 2004 et des rajustements ont t apports au texte. Toutefois, la nomination d'un nouveau cabinet en janvier 2006 et le dsir de tenir compte des rsultats du prsent examen ont men la dcision de retarder l'entre en vigueur de la politique propose.

Le temps est maintenant venu d'adopter et de publier le cadre stratgique propos. L'nonc de ce cadre figure l'appendice B. Il dfinit les principaux points prendre en considration au moment de dterminer la rmunration dans le secteur public fdral. Comme tout employeur, le gouvernement fdral doit aligner son rgime de rmunration sur les marchs du travail externes, assurer l'quit interne entre les groupes connexes d'employs, reconnatre, le cas chant, le rendement individuel et collectif et veiller ce que le rgime soit abordable.

En outre, en sa qualit de trs grande institution publique jouant un rle de chef de file national dans les sphres conomique et sociale, le gouvernement fdral doit modifier ses intrts normaux, en tant qu'employeur, en tenant compte d'objectifs de politique publique plus vastes dans l'tablissement des niveaux de rmunration, notamment les objectifs gnraux de sa politique financire, y compris les attentes au sujet de l'inflation, le leadership en matire de politiques sociales, comme la promotion d'un cong parental aprs la naissance ou l'adoption d'un enfant en subventionnant les prestations d'assurance-emploi, l'observation des lois pertinentes, comme les prescriptions de la Loi canadienne sur les droits de la personne concernant le paiement d'un salaire gal pour un travail de valeur gale et l'valuation non sexiste des emplois, et la raction aux attentes et aux pressions du public comme pour tout autre domaine de politique.

On dit parfois que le gouvernement fdral devrait simplement payer ce que le secteur priv paie pour le mme travail. L'argument en ce sens est que les salaires dans le secteur priv sont rgis par la discipline du march. S'ils sont trop levs, l'entreprise risque de ne pas survive. S'ils ne le sont pas assez, l'entreprise ne sera pas en mesure d'embaucher les candidats dous dont elle a besoin. Ainsi, en alignant la rmunration fdrale sur ce qu'offre le march du travail est la fois juste pour le contribuable et l'employ.

C'est un raisonnement convaincant, mais il suppose l'existence d'un monde plus simple que celui dans lequel nous vivons. D'une part, le march ne fixe pas souvent un niveau salarial prcis. La rmunration offerte pour essentiellement le mme travail peut varier dans le secteur priv selon l'importance de ce travail pour l'entreprise concerne, la taille de l'entreprise, la syndicalisation du secteur d'activit ou de l'entreprise, la localisation et bien d'autres facteurs. D'autre part, de nombreux emplois au gouvernement ont peu de contrepartie directe dans le secteur priv. Enfin, les politiques et d'autres considrations peuvent pousser le gouvernement fdral s'carter de la norme du march.

Le dfi consiste donc concilier les intrts du gouvernement, en sa qualit d'employeur, et ses responsabilits en tant que chef de file pour l'ensemble du pays. Cela relve davantage de l'art que de la science. Aucune formule simple ne permet de dterminer la meilleure faon d'atteindre l'quilibre souhait. La recherche d'une correspondance avec le march du travail externe aura toujours une certaine influence, mais il sera probablement toujours difficile de concilier adquatement les diffrentes considrations.

Cette vrit est renforce par la ralit que la plupart des salaires et des autres modalits de la rmunration sont dtermins, directement ou indirectement, par la ngociation collective avec les syndicats de la fonction publique. Et dans le contexte de cette ralit, le point de rfrence pour l'tablissement des niveaux de rmunration en pratique est ce sur quoi le Conseil du Trsor s'entend de temps autres avec les grands syndicats, particulirement l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) et, dans une moindre mesure, l'Institut professionnel de la fonction publique (IPFP). Il se peut donc, dans ce contexte, que le pouvoir de ngociation et l'opportunisme court terme aient prsance sur les autres considrations de principe pour faonner l'issue du processus.

Devant ces faits, il peut sembler inutile d'adopter un cadre de politique en matire de rmunration au sein de la fonction publique. Des considrations multiples relatives l'employeur et l'intrt public s'affrontent et elles sont toutes vulnrables aux compromis ncessaires pour conclure une convention collective. En d'autres occasions, un objectif de politique prioritaire, comme la suppression d'un srieux dficit budgtaire, peut mener l'imposition de niveaux de rmunration particuliers, sans qu'on tienne vraiment compte de l'incidence de cette dcision sur les autres principes de rmunration.

Cependant, avec le temps, on peut voir crotre et dcrotre l'influence des divers objectifs. Aprs un gel des salaires ou une hausse salariale impose par une loi, par exemple, on constate que les considrations relatives la comparabilit externe ont tendance s'imposer nouveau. Si la relativit interne est fausse, on peut s'attendre ce que de fortes augmentations soient accordes aux groupes qui ont pris du retard.

La divulgation rgulire de donnes sur les indicateurs cls des divers facteurs lis l'employeur et l'intrt public qui doivent tre pris en compte dans la gestion de la rmunration aidera maintenir un quilibre judicieux entre ces facteurs. Il importe d'avoir des changes continus, au sein du gouvernement et dans l'opinion publique, sur les facteurs qui devraient prdominer un moment donn et pourquoi. Le cadre stratgique de la rmunration la fonction publique fdrale, dont on propose l'laboration, fournira un contexte rigoureux pour orienter ces changes au moyen d'informations pertinentes et fiables[169].

Les changes doivent ncessairement aller au‑del des indicateurs eux-mmes pour englober la meilleure faon de les interprter. Ainsi, pour un groupe professionnel donn, si la rmunration offerte sur le march du travail externe est suprieure celle offerte dans la fonction publique fdrale, il faut encore valuer la pertinence de cet cart. Si, en dpit de salaires ou d'avantages sociaux moins levs, le gouvernement fdral est capable d'attirer un bassin suffisant de candidats qualifis, une augmentation n'est peut-tre pas justifie.

Par ailleurs, la faon dont on comprend un lment donn dpend manifestement de sa perception. La question de l'abordabilit en est un bon exemple. D'aucuns voient la capacit de payer du gouvernement fdral comme tant pratiquement sans limite. l'occasion, les arbitres ont apparemment adopt ce point de vue. Pour les gestionnaires financiers par contre, le terme  abordabilit  est souvent un euphmisme pour dire que d'autres secteurs de dpenses ont une priorit plus leve. Dans cette optique, le fardeau des restrictions imposer pour maintenir l'ensemble du budget un niveau donn (actuellement, que les revenus soient au moins gaux aux dpenses) devrait reposer davantage sur la rmunration (dpenses pour l'appareil gouvernemental) que sur d'autres secteurs, notamment ceux dont les citoyens bnficient plus directement. notre avis, un dbat public sur les indicateurs les plus pertinents et l'interprtation approprie leur donner dans un contexte historique donn aboutira, notamment aprs des annes de discussions soutenues, l'application quilibre et raisonnable des facteurs en question.

Voici donc nos recommandations au sujet de la politique de rmunration :

Recommandation 5

5.1 Le Conseil du Trsor devrait approuver le projet de Cadre stratgique de rmunration l'intention de la fonction publique fdrale en tant qu'expression publique des lments prendre en considration dans l'laboration de l'approche du gouvernement fdral en matire de rmunration.

5.2 Afin de faciliter un dbat public continu sur l'quilibre appropri entre les facteurs influant sur la rmunration, le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait publier une fois l'an un rsum des indicateurs les plus pertinents touchant chacun de ces facteurs. Idalement, ce rsum pourrait constituer une annexe au Rapport sur les plans et les priorits que le Secrtariat du Conseil du Trsor doit dposer annuellement au Parlement, normalement en fvrier ou en mars.

On a expliqu dans cette section la complexit des facteurs dont il faut tenir compte dans une politique sur la rmunration dans le secteur public fdral. Quoiqu'un cadre stratgique ne prcise pas quel est le meilleur quilibre entre les facteurs prendre en considration dans une situation donne, on peut nanmoins s'attendre ce qu'il rehausse le niveau la fois du dbat public et de la comprhension gnrale. Il est clair que l'application responsable et intelligente du cadre au fil du temps exigera l'adoption d'un mode de gestion durable et complet de ce domaine. Avant d'aborder ce point, toutefois, nous prconisons de mieux contrler les fluctuations de la taille et de la composition des effectifs du secteur public fdral et de trouver des moyens de ngocier les avantages non salariaux sous forme de concessions au moins partielles des augmentations salariales.

Grer les fluctuations de la taille et de la composition des effectifs du secteur public fdral

Dans le Volume Deux, nous montrons qu'environ 40 % (un montant estimatif de 1,8 milliard de dollars sur un total de 4,2 milliards de dollars) de la croissance de la masse salariale du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1997‑1998 et 2002‑2003 peut tre attribu l'augmentation du nombre d'employs aprs l'Examen des programmes. Nous avons aussi indiqu qu'environ le tiers de la hausse du salaire moyen rel (en neutralisant l'effet de l'inflation) durant cette priode rsultait de l'volution de la composition des effectifs. En effet, le nombre de membres des groupes mieux rmunrs comme Systmes d'ordinateurs (CS), conomique, statistique et sociologie (ES) et Droit (LA) a augment rapidement, tandis que celui des membres de groupes moins bien rmunrs comme Secrtariat, stnographie et dactylographie (ST), Commis aux critures et rglements (CR) et Manœuvres et hommes de mtier (GL) a diminu.

Ces deux phnomnes refltent des changements rels dans la socit et les politiques. Le Conseil du Trsor a approuv l'accroissement des effectifs pour une myriade de raisons, allant de la ncessit de renforcer les mesures de scurit la suite des vnements du 11 septembre 2001 New York, jusqu' la mise en œuvre de nouveaux programmes sociaux. La composition de la fonction publique a volu en fonction de besoins comme le recours accru aux technologies de l'information et aux systmes connexes, l'accent mis sur l'analyse des politiques et l'augmentation du nombre de litiges relatifs aux droits des Autochtones et la Charte.

Cependant, durant les annes qui ont suivi immdiatement l'Examen des programmes, il n'y a eu qu'une gestion ou un suivi central limit de la croissance des effectifs dans la fonction publique fdrale ou des changements dans la composition des effectifs. tant donn que les dcisions connexes devaient tre approuves par le Conseil du Trsor, l'opinion dominante tait que ces questions devaient tre gres au cas par cas. Les hausses des budgets salariaux devaient tre approuves par le Conseil du Trsor, mais personne ne faisait une synthse des rsultats de ces dcisions d'une manire qui aurait permis de poser un jugement global sur leur importance cumulative.

Dans les cas o la haute direction des ministres pouvait aussi prendre ses propres dcisions dans ces domaines, les choses taient laisses sa discrtion. Les fonds approuvs pouvaient tre transfrs entre les budgets non salariaux et les budgets salariaux condition de prvoir une majoration de 20 % (facteur de conversion) pour couvrir le cot des avantages sociaux connexes. Les postes existants pouvaient tre reclassifis condition que la difficult des tches rattaches ces postes ait augment suffisamment. Les nouveaux postes pouvaient tre classifis des niveaux plus levs que les postes existants pour les mmes raisons. Mme si les cots supplmentaires de ces dcisions normalement prises au niveau local taient consigns fidlement dans les systmes comptables de l'tat et que l'on s'assurait que les budgets approuvs taient suffisants pour les assumer, on a peu examin leur effet combin sur les cots de rmunration l'chelle du ministre ou du gouvernement.

Avant le dbut des annes 1990, des mesures centrales de contrle taient exerces sur le nombre d'employs et les reclassifications faisaient l'objet d'un suivi systmatique. Les effectifs taient limits un nombre prcis d'quivalents temps plein[170]. Les reclassifications taient contrles aprs coup dans le cadre des vrifications cycliques du Secrtariat du Conseil du Trsor. C'est la frustration prouve par les sous-ministres l'endroit de la rigidit de ce systme de contrle qui a men la dlgation de pouvoirs accrus aux gestionnaires. Ces derniers ont ainsi pu grer, dans le cadre de budgets de fonctionnement approuvs englobant toutes les dpenses salariales et les frais de fonctionnement, en permettant des virements entre les affectations pour les dpenses salariales et les dpenses non salariales, moyennant le facteur de conversion prcit.

Aujourd'hui, la solution n'est pas de rimposer des mesures de contrle rigides. Immdiatement aprs l'arrive au pouvoir du gouvernement Martin en dcembre 2003, des mesures de contrle ont t appliques titre provisoire afin de permettre aux nouveaux ministres d'valuer la situation. Ces mesures ont t supprimes l'anne suivante car on s'est aperu qu'elles gnaient l'instauration de nouvelles mesures.

Nous proposons la mise en place d'un systme que l'on pourrait qualifier de dlgation gre. Il permettrait tout d'abord au Conseil du Trsor d'avoir une ide de l'volution de la taille et de la composition des effectifs du secteur public fdral. Les principales tendances seraient publies dans le rapport annuel sur la rmunration fdrale. Au moins une fois l'an galement, les ministres du Conseil du Trsor examineraient les tendances globales. Cet examen tablirait le contexte pour l'tude de cas particuliers de demande d'approbation d'une hausse des budgets salariaux et servirait dterminer les stratgies de raffectation. Ainsi, les cas individuels pourraient encore tre valus objectivement, mais toujours en tenant compte de la situation globale.

Deuximement, les ministres conserveraient le pouvoir de virer des fonds entre les budgets non salariaux et les budgets salariaux, mais ces virements feraient l'objet d'un suivi et d'un rapport au Conseil du Trsor au moins annuellement. Si le niveau des virements tait jug excessif, le secrtaire du Conseil du Trsor avertirait en consquence les sous-ministres.

Cependant, il semble que le facteur de conversion de 20 % utilis pour les virements entre budgets non salariaux et salariaux soit beaucoup trop bas. En examinant les chiffres globaux sur la rmunration en 2002‑2003 prsents dans le Volume Deux, nous observons que sur une masse salariale de 9 milliards de dollars pour le noyau de la fonction publique, 3,4 milliards de dollars de plus ont t consacrs aux dpenses non salariales connexes, soit l'quivalent de 36,6 % de la masse salariale. Certains des montants inclus dans cette somme de 3,4 milliards de dollars (par exemple, pour les heures supplmentaires) sont dj pays mme les budgets ministriels. En outre, certains montants visent un plus grand nombre d'employs que ceux faisant partie du noyau de la fonction publique. En tenant compte de ces points, nous pensons qu'un facteur de conversion d'environ 30 % serait raisonnable[171].

La raison pour laquelle il faudrait augmenter le facteur de conversion pour qu'il corresponde de faon plus raliste aux dpenses non salariales rattaches l'effectif de l'employeur est simple. En fixant artificiellement un prix trop bas, on incite les acheteurs acheter plus que ncessaire. Un facteur de conversion plus exact constituerait un frein naturel ce type de virements et ralentirait la croissance de la fonction publique, sans que l'on ait adopter des rgles plus strictes cet gard.

Troisimement, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada mettrait en œuvre un programme de vrification systmatique de la reclassification des postes existants et de la classification des nouveaux postes, et les rsultats de ces vrifications seraient communiqus annuellement au Conseil du Trsor et au Parlement. Depuis 2004, le Conseil du Trsor oblige les ministres afficher sur Internet les dtails relatifs aux mesures de classification qu'ils ont prises. Cette mesure favorisera sans doute l'application responsable du pouvoir dlgu de classifier les postes. Cependant, seul un programme rgulier de vrification permettra rellement de vrifier si le pouvoir de dlgation est appliqu de manire judicieuse dans un ministre. On a commenc faire ce genre de vrification en 2003, comme il est mentionn dans le Volume Deux. Plus rcemment, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada a mis au point un outil pour valuer les risques que prsentent les petits ministres et organismes et elle a commenc l'appliquer pour dterminer les vrifications faire en priorit. Le temps est maintenant venu de passer un cycle rgulier de vrifications et de rapports dans ce domaine pour toutes les parties du noyau de la fonction publique. Les employeurs distincts doivent veiller ce que des examens similaires aient lieu afin d'assurer l'intgrit du systme de classification.

Il convient de souligner que l'objectif de cette dmarche n'est pas de faire obstacle aux changements dans la composition de la fonction publique, qui sont invitables compte tenu de l'volution du rle du gouvernement fdral et de la complexit croissante de l'application des politiques publiques et de l'excution des programmes. Il est plutt de s'assurer que toutes les dcisions en matire de classification soient bien fondes et que les hausses des cots de la rmunration qui en rsultent soient raisonnables.

En rsum, voici nos recommandations dans ce domaine :

Recommandation 6

6.1 Le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait tenir et intgrer des dossiers dtaills sur les hausses approuves des budgets salariaux et leurs justifications.

6.2 Les sous-ministres devraient conserver la capacit de transfrer des fonds des budgets non salariaux approuvs aux budgets salariaux. Cependant, le facteur de majoration de ces transferts devrait tre port de 20 % 30 %, et ce taux devrait tre revu annuellement et rajust en fonction du cot rel cumulatif des avantages sociaux non salariaux.

6.3 Les sous-ministres devraient conserver le pouvoir de classifier les postes jusqu'au niveau EX 3, ainsi que les postes de niveau EX 4 et EX 5 faisant dj partie de l'effectif ministriel. L'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada devrait appliquer toutes les parties du noyau de la fonction publique son modle de vrification, ax sur les risques, des dcisions ministrielles en matire de reclassification de postes existants et de classification de nouveaux postes.

6.4 Au moins une fois l'an, un aperu et une analyse des tendances des niveaux d'emploi et de la composition de l'effectif de la fonction publique et de la qualit des dcisions en matire de classification des ministres devraient tre prsents au Conseil du Trsor. Le Rapport annuel sur la rmunration fdrale devrait rsumer les rsultats de cette analyse l'intention du Parlement et du public.

largir la porte de la ngociation

l'heure actuelle, la porte de la ngociation collective dans la fonction publique fdrale est la fois troite et fragmente et elle favorise l'accroissement des dpenses globales au titre de la rmunration. Cette ralit contraste avec la situation qui prvaut dans le secteur priv et dans la plus grande partie du secteur public o toutes les questions qui doivent tre rgles conjointement sont traites dans une mme convention collective.

En pratique, au cours du processus rgulier de ngociation collective, le gouvernement fdral ngocie avec ses syndicats presque exclusivement les chelles salariales, les indemnits, les primes et les droits aux congs. Les autres avantages sociaux comme l'assurance-vie, l'assurance-invalidit et les rgimes de soins de sant et de soins dentaires font l'objet de ngociations distinctes. Parfois, certains de ces avantages sont ngocis avec un syndicat particulier (par exemple avec l'Alliance de la Fonction publique du Canada pour le rgime de soins dentaires), mais plus souvent avec tous ou la plupart des syndicats de la fonction publique, par l'entremise du Conseil national mixte. Le Rgime de pension de retraite de la fonction publique n'est pas assujetti la ngociation, tant donn que ses modalits sont prescrites par une loi, la Loi sur la pension de la fonction publique.

La raison pour laquelle on procde ainsi de manire fragmente pour dterminer le niveau global de la rmunration dans la fonction publique semble tre le dsir la fois de contrler les cots et d'tablir un cadre essentiellement commun pour rgir l'emploi dans le secteur public fdral. En appliquant une mthode largement unifie de dtermination des avantages sociaux, nous nous pargnons le fardeau administratif de grer des produits distincts pour diffrents employs, qui, de fait, travaillent dans le mme ministre ou organisme. En souscrivant des rgimes d'avantages sociaux analogues pour d'importants groupes d'employs, nous pouvons nous attendre obtenir des offres avantageuses des agents qui les administrent. Un tel rsultat s'explique par la capacit de ces entreprises de rpartir leurs frais gnraux fixes entre un grand nombre de clients et par le simple fait que le nombre prvisible de demandes de rglement varie moins lorsque la taille du groupe assur augmente. En offrant la plupart des employs des avantages normaliss, il est plus facile de les faire passer d'une organisation ou d'un groupe professionnel un autre et de promouvoir un sentiment d'appartenance la fonction publique dans son ensemble.

Les avantages escompts ne sont cependant pas sans inconvnients. Le principal cot tient au fait qu'en dterminant les avantages sociaux par des mthodes fragmentes et distinctes, il est impossible de ngocier des compromis entre les diverses formes de rmunration. Paradoxalement, ce que nous parvenons pargner en frais gnraux en conservant des rgimes d'avantages sociaux largement unifis, nous pouvons plus que le perdre cause des pressions qui s'exercent pour bonifier les avantages aux diverses tables, dans l'intrt des bonnes relations patronales-syndicales, sans pouvoir compenser les hausses consenties cet gard par des rajustements salariaux la baisse.

Ainsi, chaque fois qu'il est temps de renouveler le rgime de soins de sant ou le rgime de soins dentaires, les ngociateurs syndicaux s'attendent ce qu'ils soient bonifis au‑del de ce qui est ncessaire pour simplement rattraper l'augmentation essentiellement  automatique  des cots attribuables la hausse des honoraires des praticiens ou du prix des mdicaments. Les requtes en ce sens ne tiennent jamais explicitement compte des rcentes augmentations salariales ou autres augmentations ngocies au cours des sances  rgulires  de ngociation collective. De fait, chaque table de ngociation, la partie syndicale invite le gouvernement offrir quelque chose qui permettra d'amliorer les avantages dont leurs membres bnficient dj (et, soit dit en passant, de bien faire paratre les dirigeants syndicaux). Simplement galer la hausse des cots, mme s'ils progressent beaucoup plus vite que l'inflation (le prix des mdicaments en est un exemple notoire), est jug insatisfaisant.

Un exemple plus difficile a trait au Rgime de pension de retraite de la fonction publique. Au cours des annes 1990, comme nous l'avons dmontr dans le Volume Deux, la part des cots rattachs au service courant assume par l'employeur est passe d'environ 50 % plus de 70 %. Bien que la Loi sur la pension de la fonction publique ait permis au Conseil du Trsor, depuis 2004, de hausser le taux de cotisation des employs pendant plusieurs annes pour qu'il atteigne environ 40 %, les proccupations entourant l'application de cette hausse dans le contexte de la ngociation collective  normale  semblent avoir retard jusqu' l't 2005 la dcision de hausser le taux en question. Comme nous l'avons indiqu, le Rgime de pension de retraite de la fonction publique est l'un des meilleurs au Canada. Il aurait t sage que le taux de cotisation des employs au Rgime commence plus tt augmenter pour qu'il atteigne ventuellement 40 %, dans le cadre d'un rquilibrage plus vaste de la rmunration globale la fonction publique.

Il existe de bonnes raisons de garder le Rgime de pension de retraite de la fonction publique l'abri des changements en vogue ou frquents qui pourraient rsulter de son intgration la ngociation collective. Les employs doivent pouvoir compter sur un rgime stable pendant de nombreuses annes, soit durant leurs annes actives et la retraite. Cependant, ce principe n'oblige pas le gouvernement s'en tenir rigoureusement sa politique de sparer les modalits du Rgime de pension de retraite de la ngociation collective. la fin des annes 1990, le Conseil du Trsor a failli conclure une entente avec les syndicats de la fonction publique afin de cogrer le Rgime, ce qui aurait suppos le partage des responsabilits l'gard du financement du Rgime et des prestations long terme. la suite de l'chec des efforts visant conclure un tel accord, le Comit consultatif patronal-syndical sur les pensions a t ractiv depuis 2000 afin de servir de tribune pour dbattre des questions de politique touchant aux pensions.

Tandis que la fragmentation des mthodes de dtermination de la rmunration fdrale a apparemment eu pour effet de pousser la hausse l'ensemble des cots assums par l'employeur, pour les employs il en a rsult une rigidit excessive du rgime. Par exemple, alors que le Rgime de soins de sant de la fonction publique est un rgime intermdiaire dcent, il est loin d'tre le meilleur qui existe. Soit qu'il exclut divers services professionnels de plus en plus importants, allant de la massothrapie aux services psychologiques, soit qu'il en restreint l'accs. Il n'y a pas de protection contre le fait que la quote-part de 20 % des employs devienne trop lourde lorsqu'ils sont tenus d'acheter des mdicaments extrmement coteux mais essentiels leur sant. Tant que l'employeur assumera la totalit des cots du rgime et ne pourra pas ngocier de concessions en change des hausses salariales ou d'autres avantages sociaux, il est douteux que plus que des changements minimes soient apports au rgime.

Nous ne devrions pas non plus tre trop enchants par le fait que tous les employs bnficient des mmes avantages sociaux. La notion de la famille dans la socit canadienne a volu, tout comme les prfrences des individus. Un plus grand choix d'avantages conviendrait probablement mieux la diversit des employs. Le besoin d'attirer de nouveaux employs dans la fonction publique divers stades de leur carrire, tout en continuant constituer un choix de carrire pour probablement encore la majorit des fonctionnaires, reprsente une raison stratgique de favoriser l'largissement de la gamme des avantages sociaux.

Il faudrait procder un examen pouss, qui dpasse la porte du prsent examen, pour trouver la meilleure faon de formuler une approche plus complte en matire de ngociation collective dans la fonction publique fdrale. Le dsir de contenir autant que possible les frais d'administration est un objectif valable. Le maintien d'un niveau minimum commun de mesures de protection l'intention de la fonction publique fdrale est aussi probablement utile pour promouvoir un sentiment d'appartenance parmi les fonctionnaires fdraux. Cependant, les progrs des technologies de l'information ouvrent de possibilits nouvelles pour permettre une diffrenciation efficiente entre divers groupes et personnes. La ngociation de l'ensemble du rgime de rmunration serait plus raliste, plus susceptible de faciliter le contrle de l'ensemble des cots et plus responsable la fois de la part du gouvernement fdral et des syndicats. La formulation de la meilleure approche adopter cet gard exigerait la ralisation d'une tude consacre essentiellement ce sujet.

En envisageant l'expansion de la porte de la ngociation collective, une question connexe serait l'effet qu'elle pourrait avoir sur le rle ventuel du Conseil national mixte (CNM). Comme nous l'avons not plus tt, certains avantages sociaux comme le Rgime de soins de sant et le Rgime de soins dentaires sont actuellement ngocis sous l'gide de cette tribune patronale-syndicale. Mme si l'largissement de la porte de la ngociation habituelle rduisait le rle du CNM, il continuerait remplir des fonctions importantes en facilitant un dialogue multilatral largi entre les employeurs et les syndicats fdraux et en parrainant diverses directives sur des sujets comme les voyages, la rinstallation, les allocations de service extrieur et de poste isol.

Voici donc en rsum notre recommandation dans ce domaine :

Recommandation 7

7.1 Le prsident du Conseil du Trsor devrait constituer un Groupe consultatif de haut niveau pour examiner la porte de la ngociation collective dans la fonction publique fdrale. Le Groupe aurait pour mandat de recommander la meilleure faon d'largir la porte de la ngociation collective habituelle afin qu'elle s'applique la plupart ou la totalit des lments du rgime de rmunration, sauf ceux ayant trait aux cotisations de l'employeur aux programmes d'application gnrale comme l'assurance-emploi. Le Groupe devrait inclure d'anciens hauts fonctionnaires, des dirigeants syndicaux et des experts externes et devrait tre prsid par un minent Canadien qui connat bien les pratiques en matire de ngociation collective dans le secteur public et dans le secteur priv.

Leadership central en matire d'analyse et de stratgie

Pour assurer une gestion responsable de la rmunration au sein de la fonction publique fdrale, il est essentiel de disposer d'une capacit stratgique centrale permettant de faire des analyses approfondies et de donner des orientations et des conseils coordonns. Quoique le Conseil du Trsor ait le pouvoir de superviser tous les aspects de la rmunration, il n'existe pas de service bureaucratique central en mesure d'assurer la gouvernance intgre des responsabilits connexes. De fait, diverses composantes relvent de diffrentes organisations. Par exemple :

Les augmentations des budgets ministriels visant permettre l'embauche d'employs supplmentaires pour mettre en œuvre une nouvelle politique ou prserver l'intgrit d'un programme sont recommandes par l'un des divers groupes de programme œuvrant au sein du Secrtariat du Conseil du Trsor.

Les mandats de ngociation collective sont tablis conjointement par le ministre des Finances et le Bureau du Conseil priv sur avis de la Direction des relations de travail et des oprations de rmunration du Secrtariat du Conseil du Trsor et sont approuvs par le prsident du Conseil du Trsor. C'est la Direction des relations de travail et des oprations de rmunration qu'il revient de ngocier les conventions collectives sous la surveillance, des degrs divers, d'autres organismes.

Les rgimes de pension et d'avantages sociaux de la fonction publique sont grs par le Secteur des pensions et des avantages sociaux du Secrtariat du Conseil du Trsor. Les mandats de ngociation de modifications ventuelles aux rgimes d'avantages sociaux sont normalement recommands par le secrtaire du Conseil du Trsor en consultation avec le ministre des Finances et approuvs par le prsident du Conseil du Trsor.

Les services analytiques l'appui de ces activits relvent du mandat de plusieurs parties du Secrtariat du Conseil du Trsor.

Les politiques rgissant la classification des postes sont recommandes au Conseil du Trsor par la Direction de la modernisation de la gestion des ressources humaines de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.

Les politiques de classification et de rmunration visant les cadres de direction de la fonction publique sont gres par le Rseau du leadership, une direction de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, sur la base des recommandations du Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction, form de hauts dirigeants du secteur priv.

La plupart des dcisions en matire de classification et bon nombre de dcisions sur les niveaux d'adaptation relvent des sous-ministres et sont normalement dlgues aux gestionnaires subalternes.

Comme nous l'avons amplement dmontr dans ce rapport, la rmunration dans le secteur public fdral est un sujet extrmement complexe. Ses diverses composantes sont intrinsquement lies. Ce n'est qu'en grant ce domaine comme un tout que nous pourrons esprer concilier adquatement les intrts des contribuables et des employs, tout en rpondant efficacement aux besoins oprationnels du gouvernement fdral pour ce qui est d'attirer, de maintenir en poste et de motiver ses employs.

La meilleure faon d'tablir l'approche unifie souhaite se prte videmment un dbat. Entre le milieu de 2002 et la fin de 2003, le Secrtariat du Conseil du Trsor a essay de promouvoir l'adoption d'une approche commune au moyen d'un Conseil de la rmunration runissant tous les secrtaires adjoints et tous les autres cadres suprieurs du Conseil du Trsor qui jouent un rle notable dans le domaine de la rmunration. Cette initiative a permis d'accrotre la sensibilisation gnrale l'interdpendance des questions de rmunration, mais elle n'est pas parvenue institutionnaliser une seule et mme orientation. En thorie du moins, le secrtaire dlgu alors responsable du secteur de la gestion des ressources humaines au Secrtariat du Conseil du Trsor (alors appel le Bureau de la gestion des ressources humaines) pouvait orienter et harmoniser la plupart des politiques et des divers lments oprationnels ayant trait la rmunration[172]. Le secrtaire dlgu responsable du Bureau de la gestion des ressources humaines (BGRH) ne jouait cependant aucun rle dans la formulation des recommandations visant modifier les budgets salariaux des ministres. Le Conseil du Trsor tait videmment responsable des questions de ressources humaines et de budget, mais on ne pouvait pas vraiment s'attendre ce que le titulaire de ce poste exceptionnellement exigeant de sous-ministre puisse assurer une approche unifie des sujets aussi divers sans le soutien de spcialistes exclusivement affects cette tche.

En raison de la cration, en dcembre 2003, de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) et des changements connexes apports la structure du Secrtariat du Conseil du Trsor, la promotion de l'intgration de la gestion de la rmunration a t retarde. Au dpart, c'tait la consquence naturelle du dplacement invitable des forces vives requis pour mettre en place la nouvelle structure. plus long terme, la nouvelle structure ne confiait personne les moyens globaux ni les pouvoirs ncessaires pour planifier et appliquer une approche intgre en matire de gestion de la rmunration fdrale. En juillet 2004, quand l'AGRHFPC a t intgre au portefeuille du prsident du Conseil du Trsor, il est devenu thoriquement possible, mais en pratique impossible, pour ce dernier de mettre en œuvre lui-mme une telle approche.

ce stade, il serait improductif de rorganiser le systme de faon confier une mme entit les responsabilits du Conseil du Trsor en matire de rmunration. Pour l'instant, il faudrait tout le moins crer un Secrtariat la planification et la coordination de la rmunration, dot du mandat clair de conseiller le secrtaire et le prsident du Conseil du Trsor pour qu'ils puissent exercer, dans une optique globale, leur responsabilit en matire de gestion des questions de rmunration. Ce groupe runirait et intgrerait les perspectives et la capacit analytique et de planification stratgique de divers organismes centraux, en particulier le Secrtariat du Conseil du Trsor et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Pour que ce nouveau secrtariat soit vraiment efficace, il faudrait qu'il ait l'appui du ministre des Finances et du Bureau du Conseil priv. Un tel appui pourrait se concrtiser si ces organismes dtachaient des employs cls auprs du Secrtariat et participaient l'laboration de ses orientations et de ses priorits.

Dans une large mesure, la ncessit de crer le Secrtariat propos est inhrente nos recommandations antrieures, particulirement celles ayant trait au Rapport annuel sur la rmunration fdrale et l'largissement de la porte de la ngociation collective dans la fonction publique fdrale. La cration mme d'un rapport de synthse et, encore plus important, la capacit de rpondre aux questions qu'il susciterait, exigeront la mise en place d'un organisme faisant autorit pour appuyer les ministres et les cadres suprieurs. Encore plus essentiel, la prsentation d'un rapport d'ensemble exigera une planification et une gestion cohrente des sujets sur lesquels le gouvernement fera rapport.

En soulignant que l'analyse et la production de rapports sont au cœur du rle du Secrtariat la planification et la coordination de la rmunration qui est propos, nous risquons de laisser l'impression errone que ce travail pourrait tre tout simplement assum par un service existant du Secrtariat du Conseil du Trsor. Ce serait une erreur. Sous l'autorit du secrtaire du Conseil du Trsor, le Secrtariat doit pouvoir fournir, sans crainte, des conseils intgrs sur la cohrence du domaine de la rmunration et sur une stratgie coordonne mettre en œuvre. Ainsi, le Secrtariat ne devrait assumer la responsabilit d'aucune des pices du casse-tte, mais il lui reviendrait spcifiquement de donner des conseils de porte gnrale.

En plus de runir des appuis pour la mise sur pied du Secrtariat la planification et la coordination de la rmunration propos, il serait bon que le secrtaire du Conseil du Trsor cre un Conseil de la rmunration, form de sous-ministres, dont ceux qui assument des responsabilits importantes ou qui ont acquis beaucoup d'exprience dans ce domaine, avec qui il pourrait discuter des principaux enjeux lis la rmunration. La combinaison d'un service analytique stratgique central et d'un conseil consultatif de sous-ministres, en appui au mandat gnral du prsident du Conseil du Trsor et en dfinitive du Conseil du Trsor lui-mme, constitue le meilleur moyen d'assurer la mise en place d'un rgime de gouvernance de la rmunration efficace et cohrent au sein du secteur public fdral.

Dans ce domaine, nous recommandons donc ce qui suit :

Recommandation 8

8.1 Le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait crer un Secrtariat de la planification et de la coordination de la rmunration ayant le mandat et la capacit d'effectuer les analyses ncessaires et de donner des conseils stratgiques au sujet de la gestion globale de la rmunration dans le secteur public fdral. Ce Secrtariat devrait relever directement du secrtaire. Il devrait tre dirig par un secrtaire adjoint et comprendre des employs cls dtachs de tous les organismes centraux jouant un rle dans la gestion de la rmunration fdrale (les directions comptentes du Secrtariat du Conseil du Trsor, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique, le ministre des Finances et le Bureau du Conseil priv) afin de faciliter la communication entre les diffrents acteurs. Toutefois, le Secrtariat ne devrait lui‑mme tre responsable d'aucun des lments importants de la gestion de la rmunration, de manire pouvoir conserver une vision d'ensemble claire.

8.2 Le nouveau Secrtariat de la rmunration devrait tre charg de produire le Rapport annuel sur la rmunration fdrale propos dans la recommandation 1 et le rapport sur les indicateurs de la politique de rmunration propos dans la recommandation 4 aux fins d'inclusion dans le Rapport sur les plans et les priorits du Secrtariat du Conseil du Trsor, en utilisant les donnes et les comptences analytiques disponibles dans les divers secteurs du portefeuille du Conseil du Trsor et ailleurs.

8.3 Pour complter et diriger le travail du Secrtariat de la rmunration, le secrtaire du Conseil du Trsor devrait prsider un Conseil de la rmunration, au niveau des sous-ministres, compos des plus hauts reprsentants des secteurs de la fonction publique fdrale ayant des responsabilits importantes dans le domaine de la rmunration. Le Conseil donnerait son avis sur le plan de travail et les produits importants du Secrtariat de la rmunration.

Employeurs distincts et gestion de la rmunration

Nous devons indiquer clairement quelle place les employeurs distincts doivent occuper dans un rgime efficace de gestion de la rmunration du secteur public fdral. L'expression  employeurs distincts  est utilise dans le prsent rapport pour dsigner les organisations numres la partie II de l'annexe 1 de la Loi sur la gestion des finances publiques. La plupart de ces employeurs ont peu d'employs et grent eux-mmes leur rmunration depuis longtemps, sous rserve de l'application des directives concernant les mandats de ngociation et l'approbation de leurs conventions collectives par le Conseil du Trsor. Trois gros employeurs distincts ont t crs la fin des annes 1990 : l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), l'Agence Parcs Canada (APC) et l'norme Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC). L'ADRC a t dispense par la loi de faire approuver ses mandats de ngociation et ses conventions par le Conseil du Trsor mais elle doit consulter le Secrtariat du Conseil du Trsor.

La cration de ces nouvelles agences durant la dernire dcennie soulve deux questions pour le prsent examen. Premirement, quel effet leur cration a‑t‑elle eu sur la rmunration dans le secteur public fdral et, deuximement, quels liens devrait-il y avoir entre les employeurs distincts et le rgime de gestion de la rmunration recommand dans le prsent chapitre?

En ce qui concerne la premire question, notre exprience demeure limite ce jour. Des donnes indiquent cependant que les ngociations collectives distinctes pour l'ADRC et le noyau de la fonction publique (dont le Conseil du Trsor est l'employeur) ont donn lieu une certaine escalade des niveaux de salaire. Ce rsultat peut tre difficile viter dans les circonstances : recours des structures de groupes professionnels presque identiques l'ADRC et dans le noyau de la fonction publique, reprsentation du personnel syndiqu de l'ADRC par les deux principaux syndicats accrdits pour ngocier au nom de 80 % du noyau de la fonction publique, diffrences notables entre l'importance de certains groupes d'employs l'ADRC et dans le noyau de la fonction publique, et diffrences entre la priode et la dure d'application des conventions collectives des deux employeurs.

La cration d'employeurs distincts peut facilement se justifier. Lorsqu'un important groupe d'employs travaille pour un organisme ayant un mandat bien prcis, il est tout indiqu de concevoir des politiques et des pratiques de gestion des ressources humaines qui facilitent l'atteinte des objectifs oprationnels de l'organisme. La rmunration reprsente un lment central de toute stratgie de ce genre. Payer davantage le personnel essentiel la mission de l'organisme, concevoir des structures de groupes professionnels runissant les personnes qui font un travail semblable et classifier le travail en fonction de la valeur qu'il revt pour l'organisme (tout en respectant le principe du salaire gal pour un travail de valeur gale peut avoir des rpercussions extrmement positives sur le rendement de l'organisme. Mener des ngociations collectives dans le contexte d'une organisation ayant un mandat relativement clair et une structure de groupes professionnels correspondant la nature de son effectif est la meilleure faon de relier la rmunration des rgles de travail et la productivit, comme en tmoignent les meilleures relations patronales-syndicales dans le secteur priv.

Mais l'heure actuelle, le secteur public fdral se retrouve peut-tre en position dsavantageuse entre deux approches raisonnables. L'une consiste tablir une distinction entre les rgimes de ressources humaines et de rmunration afin d'optimiser le rendement de l'organisation et l'autre conserver un ensemble unifi de politiques sur les ressources humaines et de rgimes de rmunration afin de contrler les cots et d'assurer une galit approximative des conditions, du moins en apparence, pour des missions et des milieux de travail diffrents.

la fin des annes 1990, le gouvernement fdral s'est engag rsolument sur la premire voie, mais il a trouv difficile d'apporter aux structures de groupes professionnels les changements qui auraient permis ces organismes de vraiment tirer parti de rgimes distincts de gestion des ressources humaines. Ces difficults taient en partie attribuables des causes externes, par exemple l'opposition des syndicats de la fonction publique et l'apparente rticence de la Commission des relations de travail dans la fonction publique appuyer des changements structurels. Sur le plan interne, l'inertie des structures et des pratiques tablies s'est avre difficile surmonter. En outre, le fait que l'on s'affairait alors prparer le terrain pour l'adoption de normes de classification gnrales pour tous les employs du noyau de la fonction publique peut avoir masqu l'importance de rgler la question de la structure des groupes professionnels.

La persistance des structures de groupes professionnels hrites du noyau de la fonction publique a rendu invitables les tendances l'escalade dans la mesure o l'un ou l'autre gros employeur (l'ADRC ou le Conseil du Trsor) a accord beaucoup plus d'importance que l'autre un groupe donn d'employs. Ainsi, lorsque l'ADRC a d accrotre la rmunration des vrificateurs afin de pouvoir les attirer et de conserver un ensemble de comptences essentielles, elle a aussi augment notamment la rmunration du groupe Achats (PG), dont les membres taient trs peu nombreux l'ADRC mais qui, pour des raisons historiques, faisaient partie du mme groupe professionnel que les vrificateurs. Au sein du noyau de la fonction publique, il y avait peu de vrificateurs mais un nombre relativement lev d'agents des achats, ce qui a engendr des pressions injustifies en faveur d'une hausse des salaires. On a russi rsister ces pressions dans le cadre des ngociations directes, mais il tait prvoir que peu d'arbitres maintiendraient une telle diffrence au sein d'un groupe de ngociation. En fait, en 2005, un arbitre a accord au groupe AV, qui comprend les vrificateurs et les agents des achats, un nouvel chelon salarial en plus des augmentations conomiques courantes.

Il y a deux faons de procder pour la deuxime question, qui a trait aux liens qui devraient exister entre les employeurs distincts et le rgime de gestion de la rmunration recommand dans le prsent rapport : aller rsolument de l'avant avec le modle de l'employeur distinct pour les organismes ayant une taille et une orientation appropries, ou adopter une approche coordonne de la ngociation pour les employeurs distincts existants. L'une ou l'autre mthode devraient attnuer les tendances l'escalade injustifie des salaires entre les organismes.

La premire faon de procder consisterait crer plusieurs nouveaux employeurs distincts et accorder une attention concerte, y compris l'adoption de mesures lgislatives au besoin, la conception de structures de groupes professionnels et d'units de ngociation rpondant aux besoins oprationnels de chaque organisme. Il serait logique que les organismes suivants, entre autres, deviennent des employeurs distincts :

  • l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC);
  • l'agence Service Canada (ASC);
  • Service correctionnel Canada (SCC);
  • Statistique Canada (SC).

Parmi les autres possibilits, il y aurait Affaires trangres Canada (AC) et le ministre remani de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Chacune de ces organisations compte des milliers d'employs et a un mandat bien dfini, la ralisation duquel pourraient contribuer des pratiques de gestion des ressources humaines et de la rmunration conues spcialement pour favoriser un bon rendement dans leurs secteurs d'activit particuliers.

La taille relative est un lment crucial prendre en considration au moment d'tablir des rgles du jeu concurrentielles pour la ngociation collective. Actuellement, le noyau de la fonction publique compte plus de 180 000 employs, l'Agence du revenu du Canada[173] emploie quelque 40 000 travailleurs, trois organismes ont un effectif d' peu prs 5 000 employs et il y a plus d'une douzaine de petits employeurs distincts. Si l'on crait les quatre organismes proposs ci‑dessus, ils compteraient environ 12 000 employs (ASFC), 22 000 employs (ASC), 14 000 employs (SCC) et 5 000 (SC). Le noyau de la fonction publique ne compterait plus alors qu'environ 130 000 employs.

Un plus grand nombre d'employeurs distincts de taille importante crerait un contexte plus comptitif pour la ngociation collective dans le secteur public fdral. Si, en plus, les groupes professionnels et les agents ngociateurs taient adapts aux besoins de chaque organisme, nous pourrions nous attendre ce qu'un effet d'escalade ne se manifeste qu'en cas de vritable pnurie de comptences touchant plusieurs organismes. On pourrait aussi s'attendre ce que les organismes du secteur public fdral ressemblent davantage aux employeurs de l'ensemble du march du travail, o une pnurie gnrale (surabondance) fait augmenter (baisser) les cots de main‑d'oeuvre pour tous, mais o diffrents employeurs paient habituellement plus ou moins pour diverses comptences, selon l'importance qu'elles revtent pour leur mission.

Pour accrotre le nombre d'employeurs distincts, il faudrait que le Conseil du Trsor soit mieux en mesure de dterminer le niveau appropri de ressources de fonctionnement affecter ces organisations. Un des dangers attnuer est l'mergence de pressions la hausse sur les salaires, attribuables simplement la capacit disproportionne que pourraient avoir une ou plusieurs organisations d'engager des dpenses salariales.

Ces dernires annes, il est devenu vident que le gouvernement fdral tait moins enclin crer de nouveaux employeurs distincts. On semble juger prfrable de conserver un noyau de la fonction publique plus important, ce qui facilite la mobilit. On craint peut-tre aussi que la discipline budgtaire prconise se rvle difficile maintenir.

Cela tant dit, la deuxime faon de procder prfrable au statu quo consisterait, pour l'employeur, passer des ngociations coordonnes avec les groupes professionnels qui sont importants tant pour l'ADRC que pour le noyau de la fonction publique. L'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) semble vouloir adopter elle aussi une telle approche. Ainsi, lors des ngociations conclues la fin de 2004, toutes les units de ngociation de l'AFPC en taient arrives l'tape de l'acquisition du droit de faire la grve en quelques semaines. Cela visait probablement exercer une pression maximale sur le gouvernement fdral. En effet, en 2004, les employeurs du gouvernement ont coordonn leurs ngociations plus troitement qu'ils ne l'avaient jamais fait depuis la cration de l'ADRC, de l'ACIA et de l'APC en tant qu'employeurs distincts.

Une approche de type  conseil du patronat  pourrait prendre diverses formes. Elle pourrait se limiter une coordination non officielle ressemblant beaucoup celle de 2004. Ou, les parties syndicale et patronale pourraient avoir recours des quipes de ngociation commune pour les units de ngociation reprsentant les mmes groupes professionnels. Dans l'un et l'autre cas, on chercherait rduire la probabilit que des accidents touchant le moment et le processus de la ngociation collective incitent le gouvernement fdral faire passer les salaires des niveaux non raisonnables soit par rapport au march du travail externe, soit pour signaler que le groupe n'a pas la mme importance pour des employeurs distincts.

Une approche coordonne ne doit pas ncessairement avoir des rpercussions uniformes sur les salaires et les conditions de travail. Le recours des ngociations deux niveaux permettrait aux employeurs distincts fdraux d'excuter ensemble les tches qui se partagent le plus facilement, comme la ngociation des niveaux de salaire globaux, tout en s'occupant individuellement de la ngociation des lments des conventions collectives propres leur situation.

En ce qui concerne cette deuxime faon de procder, nous devons reconnatre qu'une approche coordonne des ngociations ne serait ncessaire que si les structures de groupes professionnels des divers employeurs pouvaient tre adaptes leurs besoins oprationnels. Si diffrentes structures de groupes professionnels taient en place, il y aurait moins de possibilits de comparaison directe entre les employeurs (entre des groupes pouvant s'quivaloir plus en thorie que du point de vue du travail rellement effectu) et, partant, plus d'occasions de ngocier des salaires et des conditions de travail correspondant la situation de chaque employeur. Nous insistons plus loin sur la ncessit pour le noyau de la fonction publique (dont le Conseil du Trsor est l'employeur) de moderniser sa structure de groupes professionnels. Il est encore plus important pour les employeurs distincts de rgler cette question. Mme s'ils ont apport certains changements leurs structures[174], celles-ci ressemblent plus ou moins aux structures que leur a lgues le noyau de la fonction publique plutt qu' des structures conues expressment pour rpondre leurs besoins oprationnels.

En rsum, nous recommandons donc de rgler la question de la faon dont les employeurs distincts devraient grer la rmunration la lumire des propositions qui figurent dans le prsent rapport, de la manire suivante :

Recommandation 9

9.1 Le gouvernement fdral devrait envisager de crer d'autres employeurs distincts afin d'amliorer le rendement organisationnel en faisant correspondre les pratiques de gestion des ressources humaines, notamment la rmunration, aux besoins oprationnels de chaque employeur. Les critres applicables la cration d'employeurs distincts comprendraient un effectif d'au moins 5 000 employs et un mandat oprationnel bien dfini. L'Agence des services frontaliers du Canada, Service Canada, Service correctionnel Canada et Statistique Canada sont des exemples possibles.

9.2 Dans l'intervalle, ou si le gouvernement dcidait de ne pas crer d'autres employeurs distincts, le noyau de la fonction publique et les principaux employeurs distincts devraient avoir recours une formule de ngociation coordonne avec les syndicats de la fonction publique afin de rduire le risque d'un effet d'escalade donnant lieu des hausses salariales au sein du secteur public fdral. La ngociation deux paliers pourrait tre employe pour traiter sparment des niveaux de salaire globaux et des lments de la rmunration propres un employeur particulier.

9.3 Les employeurs distincts fdraux devraient tenter de nouveau d'tablir une structure de groupes professionnels adapte leur mission particulire.

Les recommandations 5 9 concernent la faon de renforcer la discipline qui s'applique la gestion de la rmunration du secteur public fdral. En assurant une transparence et une responsabilisation accrues ainsi qu'une gestion plus cohrente de la part de l'employeur, nous aurons pris les mesures les plus dterminantes pour faire en sorte que tout le domaine des dpenses lies la rmunration serve bien les intrts tant des contribuables que des employs. Il conviendrait cependant d'accorder une attention particulire plusieurs questions importantes afin d'amliorer notre faon de grer la rmunration dans le secteur public fdral. Nous rsumons les recommandations appropries concernant ces questions dans les deux chapitres suivants.

 




13. Questions de rmunration lies aux salaires

Outre les rformes gnrales prconises dans les deux chapitres prcdents, nous examinons, dans ce chapitre et le suivant, certaines questions de rmunration plus spcifiques rejoignant une douzaine de domaines. Il n'est pas aussi essentiel d'apporter des changements dans ces domaines que dans ceux de la transparence et de la gestion. Nanmoins, globalement, des amliorations dans ces domaines particuliers aideraient beaucoup instaurer un rgime de rmunration favorisant la russite de la fonction publique dans un monde en pleine transformation.

Structure des groupes professionnels

Dans le chapitre prcdent, nous avons indiqu qu'il serait souhaitable que chaque employeur fdral adopte une structure de groupes professionnels (et une structure correspondante d'units de ngociation) convenant bien la nature de la mission de l'organisation. titre illustratif, nous traitons de cette question plus en dtail ici pour le noyau de la fonction publique. Cela comprend bien sr la plupart des grands ministres du gouvernement, dont le Conseil du Trsor est l'employeur officiel, mme si la gestion courante du lieu de travail incombe aux sous‑ministres et aux gestionnaires ministriels.

La figure 1004 du chapitre 3 montre la structure actuelle des groupes professionnels pour le noyau de la fonction publique. Cette structure a t cre en 1999[175] afin de runir en 29 groupes les quelque 70 groupes tablis lorsque la ngociation collective a t instaure dans la fonction publique fdrale en 1967.

En vertu de modifications lgislatives approuves par le Parlement en 1993, le gouvernement avait le pouvoir de dterminer comment l'effectif serait structur aux fins de la classification et de la ngociation collective[176]. La dcision d'instaurer une structure globale a t prise dans le contexte de la rintroduction, en 1997, de la ngociation collective aprs une interruption de six ans, et du fait que l'on s'attendait ce qu'une seule norme de classification universelle soit bientt adopte. On peut comprendre que, dans ces circonstances, le gouvernement ne voulait pas contrarier les syndicats du secteur public en apportant la structure des groupes professionnels des changements qui n'auraient pas respect les affiliations syndicales existantes. Cependant, la nouvelle structure reprsentait tout au plus un compromis du point de vue de la saine gestion des ressources humaines et de la rmunration.

Les problmes non rgls, voire aggravs, par la nouvelle structure taient les suivants :

La dfinition du groupe Services des programmes et de l'administration (PA) est tellement vague qu'elle ne convient plus. Sur le plan des relations de travail, il est irraliste de penser qu'il puisse y avoir une relle communaut d'intrts entre les agents des librations conditionnelles du Service correctionnel, les commis s'occupant des transactions courantes, les conseillers principaux en politiques des ministres oprationnels et les gestionnaires des bureaux locaux o travaillent des centaines de personnes.

Parmi les autres groupes professionnels particulirement htrognes, il y a les groupes Services de sant (SH) et Services techniques (TC). Leurs sous‑groupes ont peu de choses en commun mais ont des liens troits avec d'autres groupes. Par exemple, les inspecteurs techniques du groupe TC ont surtout des affinits avec les titulaires de divers postes du domaine de la rglementation des transports, alors que certains technologues de ce groupe exercent des activits s'apparentant davantage celles du groupe Sciences appliques.

D'autres groupes ont un noyau bien dfini mais comprennent des emplois moins nombreux et en grande partie non relis. Un bon exemple est le groupe Recherche (RE), domin par les chercheurs et les scientifiques de la dfense. On accorde peu d'attention dans ce groupe aux intrts des mathmaticiens, qui travaillent en gnral avec des membres du groupe conomique et services des sciences sociales (EC) ou ceux des spcialistes de la recherche historique.

Le groupe Systmes d'ordinateurs (CS), qui a connu la plus forte croissance ces dernires annes, est en fait compos de deux types distincts d'employs : un groupe de niveau suprieur, qui apporte des connaissances essentielles dans un monde reposant sur les technologies de l'information, et un groupe plus oprationnel qui ressemble bien des gards au personnel administratif du groupe PA.

En contrepartie, les changements dans l'conomie en gnral plaideraient probablement en faveur de la cration d'un nouveau groupe Gestion de l'information, qui runirait des emplois faisant actuellement partie de plusieurs classifications et groupes professionnels.

Certains groupes existent en tant qu'entits distinctes simplement parce qu'ils sont reprsents par des syndicats diffrents. Trois groupes, Rparation des navires (Est), Rparation des navires (Ouest) et Chefs d'quipe de la rparation des navires, ne comptent qu'au plus 1 400 employs exerant des responsabilits semblables pour le mme ministre, celui de la Dfense nationale.

Comme nous l'avons fait remarquer dans la section traitant des employeurs distincts, le groupe Vrification, commerce et achat (AV) ne reprsente qu'un mariage de raison, les groupes de rfrence sur le march du travail externe pour les vrificateurs et les responsables des achats n'tant aucunement relis.

D'autres exemples d'illogisme structurel pourraient tre prsents. Les exemples fournis suffisent toutefois dmontrer que la structure actuelle de groupes professionnels fonctionne surtout parce que les gestionnaires et les employs y sont habitus et trouvent des solutions de rechange, au besoin, pour mener bien les activits gouvernementales.

Il n'est pas raisonnable d'accepter qu'un tel illogisme soit immuable simplement parce qu'il existe ou parce que certains syndicats s'opposeraient la cration de groupes reprsentant une relle communaut d'intrts si cela entranait la perte de membres. Ce n'est qu'en procdant une restructuration des groupes que l'on pourra esprer que les employs constatent les intrts qu'ils ont en commun avec les autres membres de leur groupe et tablir des comparaisons significatives avec le march du travail externe.

Transformer la structure des groupes professionnels est aussi une consquence ncessaire de la dcision prise par le Conseil du Trsor en 2002 de mettre fin aux travaux concernant une norme de classification universelle. Si tous les emplois de la fonction publique fdrale taient valus selon une seule norme, leur structuration par groupe professionnel aurait peu d'importance[177]. tant donn que nous continuons de reconnatre les groupes professionnels pour tablir la rmunration, en nous assurant que les normes de classification des groupes rduisent au minimum le sexisme et que, globalement, chaque employeur accorde un salaire gal pour un travail de valeur gale, il faut que la structure des groupes professionnels soit manifestement logique.

En fait, dterminer la meilleure faon de restructurer nos groupes professionnels va au-del du mandat et des ressources du prsent examen. Cette tche, qui n'est pas excessivement difficile en principe, devra donc faire partie du suivi. Ce travail pourrait toutefois facilement s'enliser en raison de conflits au sein des syndicats et entre ceux-ci et, videmment, entre les syndicats et l'employeur. Il est prvoir que les syndicats de la fonction publique soient peu disposs relever ce dfi, car cela remettrait en question la rpartition des membres au sein des syndicats et, partant, leur taille relative et le montant des cotisations perues – et peut-tre mme l'existence de certains petits syndicats.

La meilleure approche reposera la fois sur les conseils de spcialistes externes, des conversations franches entre employeur et syndicats en prsence d'un mdiateur, une dcision de l'employeur concernant la structure de groupes professionnels la plus logique et la dtermination, par un arbitre de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique, des units de ngociation convenant le mieux la nouvelle structure de groupes professionnels. Les autres employeurs fdraux dont les structures de groupes professionnels et d'units de ngociation ne conviennent pas leur besoins oprationnels pourraient entreprendre un processus semblable. En dernier recours seulement, si cette approche ne donne pas de bons rsultats dans un dlai raisonnable (peut-tre trois ans), le gouvernement fdral pourrait envisager d'appliquer, l'aide d'une loi, une structure convenable de groupes professionnels et d'units de ngociation.

Idalement, l'employeur procderait aux analyses et aux consultations ncessaires et choisirait une nouvelle structure qui offrirait un cadre solide pour tous les aspects de la gestion des ressources humaines. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique[178] accorde ce pouvoir au Conseil du Trsor et aux employeurs distincts. Ce pouvoir n'est subordonn qu' celui qu'a la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) de dterminer les units de ngociation aux fins de la ngociation collective. La CRTFP devrait cependant accepter une structure de groupes professionnels convenable adopte par l'employeur.

Ce travail s'est avr difficile principalement en raison des controverses invitables concernant les changements possibles la composition des syndicats. Il faudra rflchir clairement et faire preuve de courage et de dtermination. Il est toutefois urgent de mettre en place une structure solide, qui est essentielle pour une si grande partie du travail accomplir pour grer efficacement la rmunration dans le secteur public fdral. Si, pour quelque raison que ce soit, le Conseil du Trsor ou un employeur distinct se sentait incapable d'accomplir rapidement ce travail, il faudrait renvoyer la question un groupe d'experts qui serait charg d'valuer les options et de proposer une structure raliste.

Plus spcifiquement, nous faisons les recommandations suivantes :

Recommandation 10

10.1 Aprs avoir consult les syndicats de la fonction publique et des experts externes comptents, le Conseil du Trsor[179] devrait publier un projet de structure de groupes professionnels et d'units de ngociation qui runirait de faon approprie les employs ayant des conditions de travail et des intrts communs et faciliterait la comparaison avec le march du travail canadien. Ce travail devrait tre complt dans un dlai de douze mois.

10.2 Dans les six mois de la publication de cette proposition et aprs un dbat public, le gouverneur en conseil devrait proclamer l'adoption d'une nouvelle structure de groupes professionnels pour le noyau de la fonction publique.

10.3 Si, pour quelque raison que ce soit, les responsables du portefeuille au Conseil du Trsor ne pouvaient mener bien promptement ce projet, le prsident du Conseil du Trsor devrait envisager de constituer un groupe d'experts qui serait charg de formuler une proposition indpendante sur la base de laquelle le gouverneur en conseil proclamerait l'adoption d'une nouvelle structure de groupes professionnels.

10.4 La Commission des relations de travail dans la fonction publique devrait ensuite dterminer le plus rapidement possible la structure approprie d'units de ngociation correspondant la nouvelle structure de groupes professionnels.

10.5 En dernier recours, s'il n'y avait aucune autre faon d'adopter dans un dlai de trois ans une nouvelle structure approprie, le gouvernement devrait envisager de recourir une loi pour mettre en place un tel cadre.

10.6 Les autres employeurs distincts fdraux devraient entreprendre un processus parallle mais diffrent pour adapter leurs structures de groupes professionnels et d'units de ngociation leurs activits, galement dans un dlai de trois ans.

Rforme de la classification

Les normes et les structures de classification sont importantes car elles dfinissent le cadre de dtermination des salaires. Elles permettent d'valuer la valeur relative d'un emploi par rapport d'autres emplois. Les ngociations collectives ou les dcisions de la direction dterminent ensuite le taux de rmunration pour chaque niveau de chaque groupe. Un systme de rmunration convenable repose donc sur un systme de classification logique.

Tel que not prcdemment, les groupes professionnels ont t regroups aux fins de la ngociation collective en 1999. Toutefois, aux fins de la classification, on utilise encore essentiellement les quelque 70 groupes crs lorsque la ngociation collective a t adopte en 1967. Plusieurs des normes de classification connexes ont t rvises ou mises jour priodiquement. Cependant, nombre d'entre elles sont manifestement dsutes et les nouveaux groupes professionnels runissant d'anciens groupes professionnels ne s'accompagnent pas de normes de classification.

La rforme de la classification s'est rvle difficile accomplir pour le noyau de la fonction publique presque tout au long des deux dernires dcennies. Cela est attribuable, en grande partie, aux efforts faits pour crer une norme de classification universelle unique qui aurait permis d'valuer toutes les formes de travail dans la fonction publique selon une seule chelle de valeur non sexiste. Une telle norme aurait permis la ngociation d'une seule structure salariale pour tous les emplois du noyau de la fonction publique. En revanche, comme nous l'avons mentionn, cet objectif a t abandonn en 2002, surtout parce qu'on a reconnu la grande diversit du travail accompli dans la fonction publique fdrale et la ncessit de maintenir des liens raisonnables avec le march du travail externe[180].

Depuis 2002, l'approche consiste moderniser les normes de classification groupe par groupe. Il faut alors s'assurer que les nouvelles normes n'entranent pas de discrimination entre hommes et femmes. Mme si les normes de classification demeurent une prrogative de la direction et ne sont pas elles‑mmes vises par la ngociation collective, les ventuelles structures salariales doivent tre ngocies. Dans les faits, revoir une norme de classification suppose donc un dialogue troit avec le syndicat concern tout au long du processus.

Des discussions intensives avec l'Association professionnelle des agents du service extrieur (APASE) et les principaux ministres employeurs au sujet de la norme Service extrieur (FS) ont donn lieu une nouvelle norme de classification et une structure quatre niveaux. Un projet de norme a t labor pour le nouveau groupe Services frontaliers (FB) cr lors de la mise sur pied de l'Agence des services frontaliers du Canada, dont les effectifs provenaient principalement de l'Agence des douanes et du revenu du Canada. De nouvelles normes sont en cours d'laboration pour les groupes conomique et services de sciences sociales (EC), Droit (LA), Systmes d'ordinateurs (CS), les trois groupes Rparation des navires (SR) et le groupe Services des programmes et de l'administration (PA). De plus, certains points pineux touchant, par exemple, la classification des agents des pches, ont t rgls dans le contexte des normes existantes.

Dans l'ensemble, ce travail est lent et difficile. Nous devons absolument poursuivre la modernisation de nos normes de classification. Toutefois, le travail de modernisation de la structure des groupes professionnels dcrit dans la section prcdente devrait logiquement avoir prsance. Les priorits court terme pour la rforme de la classification devraient donc viser les groupes qui ne changeront probablement pas dans le cadre de la restructuration des groupes professionnels. Une fois la nouvelle structure en place, il faudra dterminer la meilleure approche et les tapes suivre pour moderniser les normes de classification connexes.

Cependant, peu importe le scnario, il faudra de nombreuses annes pour mettre jour les structures de groupes professionnels et les normes de classification. Il convient donc de se demander ce qu'il y a lieu de faire dans l'intervalle. Dans ce contexte, nous devons remettre en question le principe fondamental de ce que nous pourrions appeler l'approche traditionnelle en matire de classification. Celle-ci prvoit l'attribution, en fonction d'une norme complexe, de nombres prcis de points pour des degrs particuliers de certains facteurs considrs importants dans l'valuation d'un poste. Ces points sont additionns, puis le poste est assign au niveau de classification correspondant au nombre total de points. Ce processus suppose une prcision quasi scientifique. On semble aussi supposer que ce qui est demand au titulaire du poste est stable et bien dfini. Toutefois, la classification n'est vraiment, en dfinitive, qu'un jugement global visant dterminer si, un moment donn, un poste particulier a une importance plus ou moins grande que certains postes-repres dont la classification est bien tablie.

Tel que dcrit au chapitre 10, dans un monde o les demandes changent rapidement, le systme de classification que nous connaissons est de plus en plus anachronique. Le travail qui consiste rdiger de longues descriptions de travail pour accumuler des points par rapport une norme de classification souvent dsute, discuter des menus dtails de divers lments et en arriver une conclusion semble de plus en plus mal orient, en cette priode o les organisations sont appeles se former et se transformer en fonction de priorits oprationnelles qui fluctuent.

Nous devons donc trouver une faon plus simple d'aborder la classification et son administration. Il faut aussi que les rsultats puissent rsister un examen approfondi. Parmi les tactiques et les outils qui nous aideraient naviguer entre la simplicit et la responsabilisation, nous pourrions

  • rduire la longueur et la complexit des descriptions de travail,
  • utiliser frquemment des descriptions de travail gnriques,
  • mettre jour les postes-repres cls,
  • nous servir davantage de justifications qui tablissent des liens entre la classification d'un poste nouveau ou rvis et celle de postes-repres et insister moins sur l'valuation dtaille de diffrents lments.

Rien ne justifie que l'on continue de rdiger des descriptions de travail de 20 pages ou plus. De tels  romans  sont habituellement remplis de verbiage visant convaincre ceux qui dterminent la classification que le poste est vraiment important. En fait, quelques mots suffisent normalement dcrire des postes rellement importants. Les longues descriptions sont donc un indice convaincant d'une prsentation exagre. Il devrait tre obligatoire de limiter la longueur des descriptions cinq pages, par exemple.

Les distinctions entre postes semblables deviennent de moins en moins importantes du point de vue de l'valuation de la valeur relative. Comme les fonctions changent souvent selon les priorits ministrielles, un catalogage minutieux risque de devenir rapidement dsuet. Utiliser des descriptions gnriques pour des postes semblables pourrait contribuer largement simplifier non seulement la classification, mais aussi la dotation. Certaines organisations ont adopt cette approche avec beaucoup de succs. Par exemple, Statistique Canada a environ 200 descriptions de travail pour plus de 5 000 employs.

Une approche plus radicale dont on discute souvent est la nomination un niveau dtermin. Cette expression dsigne un systme dans le cadre duquel les employs seraient classifis en fonction de leurs comptences, de leurs connaissances et de leur rendement. Une telle philosophie s'applique dj en fait certains groupes de recherche scientifique, o l'avancement repose sur une valuation minutieuse du mrite scientifique de l'employ. Elle joue aussi un rle dans des programmes de perfectionnement et de formation, notamment pour les conomistes et les stagiaires en gestion, o il faut rpondre des critres prcis pour passer un certain niveau. Il serait souhaitable de mettre plus activement l'essai l'application de cette approche d'autres groupes, en particulier ceux o les comptences, les connaissances et le rendement individuel peuvent tre valus de faon objective. Toutefois, il ne faudrait pas tenter de mettre en œuvre systmatiquement un programme de nomination un niveau dtermin, tant donn que les exemples antrieurs de recours des solutions gnrales pour rgler des problmes de classification dans la fonction publique incitent une grande prudence. Nanmoins, les descriptions de travail gnriques reprsentent un juste milieu intressant et raisonnable entre une classification fonde sur les exigences du poste et une classification reposant sur le mrite de l'employ.

Un investissement efficace pour rendre les normes de classification plus utilisables en attendant leur modernisation serait de mettre jour les postes-repres cls. Il s'agirait normalement des postes les plus communs ou les plus typiques d'un groupe professionnel. Lorsque les postes-repres sont dcrits avec soin et que la justification du niveau de classification est clairement formule, la comparaison avec d'autres postes devient assez facile. C'est dans ce contexte que les justifications de la classification pourraient raisonnablement tre axes sur une valuation globale par rapport un poste-repre, plutt que d'tre dtailles lment par lment.

En suivant ce qu'on pourrait appeler une approche pragmatique pour la gestion de la classification alors que se droule le long travail de modernisation des normes de classification, il est essentiel de veiller rduire au minimum le sexisme. Pour y arriver court terme, nous devons nous assurer que la faon dont nous appliquons les normes non encore modernises permet d'viter autant que possible le sexisme. Nos normes actuelles ne sont pas manifestement sexistes, le sexisme prenant plutt une forme subtile et dcoulant d'attentes conscientes ou profondment enracines quant l'importance relative du travail traditionnellement associ aux hommes et aux femmes. Au cours des prochaines annes, pendant que se droulera le processus de modernisation des normes de classification en fonction de la nouvelle structure de groupes professionnels, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait fournir une formation et des outils non techniques pour aider notamment les gestionnaires rduire au minimum le sexisme. Plus loin dans ce chapitre, nous donnons des conseils pratiques au sujet du travail qu'il y a lieu d'entreprendre pour reprer et rgler les cas o il pourrait y avoir des carts salariaux entre des groupes composs surtout d'hommes ou de femmes, carts qui ne peuvent tre attribues des facteurs autres que la discrimination.

En rsum, nous formulons les recommandations suivantes au sujet de la rforme de la classification :

Recommandation 11

11.1 Paralllement la conception d'une nouvelle structure de groupes professionnels, le Conseil du Trsor[181] devrait dterminer, en consultation avec les syndicats de la fonction publique, l'approche et les tapes les plus appropries pour laborer des normes de classification modernes qui tiennent compte des ralits actuelles du travail dans la fonction publique et qui rduisent au minimum le sexisme.

11.2 Dans l'intervalle, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait s'employer aider les ministres simplifier la gestion de la classification en donnant des instructions pour que les descriptions de travail ne dpassent pas cinq pages, en encourageant le recours des descriptions de travail gnriques, en mettant jour les postes-repres les plus appropris pour les groupes les plus importants et en donnant des conseils sur la faon d'utiliser des justifications globales pour classifier des postes en les comparant des postes-repres.

11.3 Il faudrait envisager d'utiliser davantage la nomination un niveau dtermin pour les employs de groupes et les situations o les comptences, les connaissances et le rendement peuvent tre valus objectivement en fonction de normes biens dfinies.

11.4 Dans la mesure du possible, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada devrait, en consultation avec les syndicats de la fonction publique concerns, procder d'abord la mise jour des groupes professionnels prioritaires qui ne subiront probablement pas de transformation par suite de la rforme de la structure des groupes professionnels propose dans la recommandation 10.

11.5 Une fois que le Conseil du Trsor aura dtermin la structure des groupes professionnels pour le noyau de la fonction publique, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait publier son chancier prvu pour la modernisation des normes de classification correspondant la structure de groupes professionnels recommande et rendre compte chaque anne au Parlement des progrs accomplis dans le Rapport sur les plans et les priorits de l'organisme.

Aspects de la politique et de la gestion gnrales des salaires

Plusieurs questions gnrales concernant la politique de rmunration ne seront rgles ni par la refonte de la structure des groupes professionnels ni par la modernisation des normes et des pratiques de classification, notamment les suivantes :

  • la rmunration au rendement,
  • la rmunration fonde sur le savoir,
  • la rmunration spciale pour un savoir-faire exceptionnel,
  • les indemnits de recrutement et de maintien en poste (dites  provisoires ),
  • la structure des chelles de rmunration,
  • la rmunration rgionale.

Nous traitons brivement de chacune de ces questions dans les sections suivantes.

Rmunration au rendement

L'amlioration de la productivit est une proccupation de toutes les organisations modernes, prives ou publiques. L'ide de relier une partie de la rmunration au rendement est donc la fois logique et intressante sous l'angle de la gestion. Dans la fonction publique fdrale du Canada, la pratique dominante a toujours t d'viter d'tablir un lien explicite entre le rendement et la rmunration. Il est toutefois vident que certains employs travaillent plus fort et mieux que d'autres et qu'on pourrait raisonnablement juger qu'ils mritent un salaire plus lev. La question de dterminer s'il convient de relier la rmunration au rendement dans la fonction publique et comment le faire est d'autant plus pertinente que des pressions croissantes s'exercent sur la fonction publique fdrale pour qu'elle innove, fasse preuve de souplesse, absorbe des charges de travail croissantes et serve les Canadiens avec distinction.

Beaucoup d'employs et la plupart des syndicats s'opposent cependant l'adoption de toute forme de rmunration au rendement. Ils prtendent notamment que ce genre de rmunration cre des tensions malsaines en milieu de travail parce qu'une concurrence destructive peut voir le jour et que certains employs peuvent tre tents de s'attribuer le crdit pour les rsultats de tout un groupe. Ce qui est plus important encore est qu'ils ne croient pas que les gestionnaires de la fonction publique puissent faire preuve de suffisamment d'objectivit et d'quit pour valuer le rendement et accorder une rmunration au rendement de manire impartiale.

Le gouvernement amricain a dcid de profiter de la cration de l'norme dpartement de la Scurit intrieure pour modifier sa philosophie et ses pratiques de rmunration. Le nouveau dpartement est charg de mettre en œuvre un programme de rmunration au rendement qui remplacera l'actuel General Schedule par des chelles de rmunration axes sur le march, l'intrieur desquelles la progression de la rmunration des employs reposera uniquement du rendement ou de l'acquisition de comptences, et non de la longvit[182]. Cette initiative donne suite aux recommandations prsentes en janvier 2003 par la commission nationale bipartisane sur la fonction publique, prside par Paul Volcker, dans la foule des vnements du 11 septembre 2001. Le nouveau systme doit tre entirement mis en application au dpartement de la Scurit intrieure d'ici 2009. Il devrait tre appliqu ensuite presque toute la fonction publique des tats‑Unis.

En valuant la version finale du DHS Human Capital Regulations, le General Accounting Office (GAO) a affirm que mme s'il soutenait fermement la rforme du capital humain au niveau fdral, la faon de procder, le moment choisi et ce sur quoi elle serait fonde pourraient faire toute la diffrence entre la russite et l'chec[183]. Le GAO a insist tout particulirement sur la ncessit d'un leadership clair pour l'initiative, de communications efficaces et de modalits rigoureuses et crdibles.

On satisfera peut-tre ces critres de russite dans l'atmosphre de crise et de rforme qui continue d'imprgner le Washington officiel dans le contexte de la guerre contre la terreur. Cependant, cela est loin d'tre garanti. Dans le systme actuel du General Schedule, le rythme de progression le long des dix chelons d'un niveau de rmunration donn devait reposer sur le rendement. Dans les faits, toutefois, la plupart des employs montent d'un chelon par anne de service, peu importe leur rendement. L'idal de voir les gestionnaires de la fonction publique amricaine dfinir clairement les niveaux de rendement et d'assumer la responsabilit de porter un jugement sur le rendement d'un employ et de l'expliquer ne s'est donc pas ralis jusqu' maintenant.

L'exprience vcue dans la fonction publique canadienne pour ce qui est de dfinir et d'valuer le rendement n'est pas encourageante. Dans le Volume Deux du prsent rapport, nous prsentons le cas du groupe Traduction (TR), qui reoit une rmunration supplmentaire fonde sur une productivit exceptionnelle, cas qui serait apparemment un exemple de russite. Toutefois, comme aux tats-Unis, l'ide originale selon laquelle les augmentations annuelles dans l'chelle de rmunration d'un niveau de classification particulier devraient reposer sur un rendement satisfaisant n'a essentiellement jamais t applique. Mme le nombre de nouveaux employs renvoys en cours de stage est minime, totalisant moins de 100 annuellement depuis 1996-1997[184]. (Trente-six employs nomms pour une priode indtermine ont t refuss l'tape de la probation en 2002-2003, ce qui reprsente 0,7 % de toutes les personnes recrutes l'extrieur pour une priode indtermine dans un poste temps plein au cours de l'exercice.)

Dans la catgorie de la Direction, les rsultats sont encore plus mitigs. Depuis plusieurs annes, les membres du groupe Direction (EX) sont admissibles une rmunration conditionnelle pouvant atteindre 10 % (15 % aux deux derniers paliers) de leur salaire selon leur rendement. Comme nous l'avons indiqu dans le Volume Deux, au niveau EX 1, le versement d'une tranche conditionnelle pouvant aller jusqu' 7 % de la rmunration possible amne peine un cadre de direction au niveau de rmunration totale quivalent celui accord dans le secteur priv pour le mme degr de responsabilit. Toutefois, dans la pratique, les sous‑ministres trouvent difficile d'tablir une diffrence entre les niveaux de rendement, notamment pour les niveaux infrieurs entirement satisfaisant. De telles valuations sont perues comme tant personnellement humiliantes plutt que comme un message lgitime sur le rendement au cours d'une anne donne. Depuis deux ou trois ans, tant donn la pression exerce par le Comit Stephenson[185] et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique, les gestionnaires ont appliqu les critres avec un peu plus de rigueur au moment de produire des valuations.

Une autre complication concernant la rmunration conditionnelle des cadres de direction est que les montants verss sont peu levs par rapport au salaire de base. Ces cadres peuvent obtenir au plus 10 % (ou 15 % pour les sous‑ministres adjoints). En revanche, la rmunration au rendement accorde dans le secteur priv peut reprsenter plusieurs mois de salaire, voire davantage. S'ajoute cela le fait que les cadres de direction du secteur priv ont souvent accs des incitatifs long terme, normalement sous forme d'un droit d'acqurir un prix fixe des actions de l'entreprise certains moments. Cet aspect de la rmunration est explicitement exclu lorsqu'on compare la rmunration des cadres de direction de la fonction publique fdrale celle offerte dans le secteur priv. Cela est normal tant donn que rien n'quivaut manifestement aux prix des actions dans le secteur public. Le programme de rmunration conditionnelle de la fonction publique fdrale pourrait donc tre plus symbolique que substantiel pour les gestionnaires aux chelons suprieurs de la fonction publique. Cette rmunration est certes apprcie par les cadres de direction car elle s'ajoute des salaires gnralement infrieurs ceux de leurs homologues du secteur priv, mais les montants disponibles ne sont pas assez levs et le programme actuel n'est pas administr avec suffisamment de rigueur pour tre considr comme un lment de motivation important.

Globalement, il n'y a pas de culture bien enracine de dfinition des attentes en matire de rendement et d'valuation en consquence des employs dans le secteur public fdral. Renforcer cette culture serait un point de dpart. On pourrait penser que l'instauration d'un rgime de rmunration au rendement favoriserait l'adoption de pratiques plus rigoureuses concernant l'tablissement des objectifs et des normes de rendement et l'valuation en fonction de ces critres. L'exprience nous a cependant dmontr que nous ne pouvons pas compter sur cela.

Il serait galement instructif de mettre l'essai des rgimes de rmunration au rendement, en particulier au sein de groupes ou d'organisations o une culture raisonnable de gestion du rendement existerait dj et o cette perspective serait bien accueillie par les employs et, le cas chant, le syndicat. Les groupes auxquels cela conviendrait le mieux seraient probablement les groupes spcialiss ou professionnels dont les normes professionnelles sont bien dfinies par des organes externes et bien comprises par les gens du domaine.

Si nous nous tournons vers l'avenir, deux principes ressortent d'un raisonnement clair relativement la gestion :

  1. Nous devrions nous concentrer d'abord sur notre gestion du rendement, afin d'avoir la capacit de lier les salaires au rendement de manire crdible.
  2. Nous devrions faire l'essai, de manire slective, d'une plus grande utilisation de la rmunration au rendement dans le secteur public fdral.

Rmunration fonde sur le savoir

Dans ce domaine galement, il pourrait tre logique que la rmunration du secteur public fdral reconnaisse le savoir. Aprs tout, nous insistons continuellement sur l'importance du travail li au savoir, qui joue un rle de plus en plus grand dans la fonction publique. Cette ide est sous-entendue dans les normes de slection employes pour la dotation de divers postes spcialiss pouvant exiger des comptences professionnelles ou des tudes particulires ou une exprience quivalente. Pourtant, on a peu recours dans le secteur public fdral une rmunration supplmentaire explicite pour encourager ou rcompenser l'acquisition ou la possession d'un savoir particulier.

La prime au bilinguisme est une exception malheureuse. Il s'agit de l'indemnit annuelle de 800 $ verse aux employs qui ne sont pas des cadres et qui satisfont aux normes de bilinguisme associes leur poste. La prime est de 800 $ depuis 1979. Cette prime se voulait l'origine une rponse pragmatique aux protestations d'employs francophones qui estimaient mriter une rcompense pour assumer une grande partie de la responsabilit de servir le public en franais ou en anglais. Mme si sa valeur relle a diminu au fil des ans du fait de l'inflation, son lien avec le renforcement de la capacit bilingue est mince. Les employs peuvent tre admissibles la prime, mais ne pas ncessairement utiliser leur deuxime langue officielle en ralit. Cette prime est devenue en fait intouchable, mme si sa justification est prcaire.

La langue est un domaine o il pourrait tre particulirement logique d'accorder une rmunration fonde sur le savoir. Certains employs entrent dans la fonction publique alors qu'ils sont dj bilingues ou apprennent l'autre langue officielle essentiellement par leurs propres moyens, ayant trs peu ou aucunement recours la formation officielle paye par l'tat. Ces employs permettent au Trsor public d'conomiser des milliers de dollars. Accorder une prime ponctuelle ou continue ces employs pourrait encourager les gens prendre personnellement l'initiative d'apprendre une des langues officielles. De faon plus gnrale, la connaissance d'une troisime langue pourrait tre extrmement utile pour servir notre population de plus en plus multiculturelle, tant au Canada que dans nos missions l'tranger. Lorsqu'un tel savoir reprsente vraiment un atout pour un poste donn, il serait logique d'accorder une indemnit en vue d'attirer des personnes ayant les capacits appropries et de les maintenir en poste.

Une autre application possiblement fructueuse de la rmunration fonde sur le savoir concerne la mise en œuvre d'un systme d'accrditation des comptences en gestion divers niveaux. Les cours d'importance capitale pourraient tre reconnus grce une progression acclre le long d'une chelle salariale ou du versement d'une indemnit ponctuelle ou continue[186]. Une approche semblable pourrait tre adopte pour encourager des groupes spcialiss se tenir au courant des lments nouveaux dans leur domaine ou acqurir des comptences suprieures importantes dans leur milieu de travail.

Des difficults sont videmment associes l'application de la rmunration fonde sur le savoir. Par exemple, la direction doit s'assurer que les comptences supplmentaires sont en fait pertinentes. Il doit y avoir des moyens fiables de vrifier si les connaissances ont t acquises. Il faudrait en outre viter l'approche fige qui caractrise l'actuelle prime au bilinguisme en adaptant tout systme aux changements qui surviennent relativement au savoir essentiel et que l'on pourrait encourager utilement par l'intermdiaire du rgime salarial.

Rmunration spciale pour un savoir-faire exceptionnel

Ce sujet est un prolongement du thme de la rmunration fonde sur le savoir. La fonction publique a de plus en plus besoin d'un degr lev de savoir-faire dans des disciplines ou des domaines particuliers. Cette tendance se manifeste tant au sein de la direction que dans les rangs des analystes et professionnels de haut niveau dont le rle de gestion est minime voire inexistant.

Au niveau de la direction, nous avons besoin depuis quelques annes des meilleurs talents, entre autres, dans les domaines de la gestion de l'information, des technologies et des finances, ainsi que dans d'autres spcialits. En raison de notre politique consistant galer la rmunration totale offerte aux cadres de direction dans le secteur priv seulement au niveau EX 1, l'cart de rmunration s'largit de plus en plus aux chelons suprieurs de la direction. Nous parlons ici de rmunration totale et non simplement des salaires. Rcemment, il s'est rvl impossible dans certains cas d'attirer des gens ayant l'exprience ncessaire avec la rmunration offerte.

Une approche consiste recruter temporairement les meilleurs talents par l'intermdiaire d'changes Canada. Essentiellement, cela suppose une affectation qui ne dpasse normalement pas trois ans et dans le cadre de laquelle un employ d'une autre organisation vient travailler au gouvernement fdral mais tout en tant rmunr selon les rgles de son organisation d'attache, que le gouvernement fdral rembourse. Le participant doit retourner son organisation la fin de l'affectation. De cette faon, des cadres de direction exceptionnels servant au gouvernement peuvent toucher un salaire beaucoup plus lev que celui des fonctionnaires ordinaires occupant des postes de niveau quivalent[187]. En 2005, le gouvernement fdral a lanc le Programme de collaborateurs mrites du Premier ministre afin d'attirer de nouveau l'attention sur les changes. Ce programme se situe dans le prolongement d'une prcdente initiative non officielle, appele programme de prparation, qui a aid plusieurs hauts fonctionnaires et cadres du secteur priv obtenir des affectations temporaires dans l'un et l'autre milieu.

Les programmes d'changes sont assurment utiles pour recruter temporairement des talents exceptionnels ou trs spcialiss, mais nous pouvons nous attendre ce que, dans certains cas, le gouvernement fdral veuille recruter de telles personnes de faon plus permanente. Par exemple, il pourrait avoir besoin de quelqu'un pendant beaucoup plus longtemps que la priode limite d'affectation normale de trois ans. Dans d'autres cas, les programmes d'changes pourraient ne pas convenir si la personne que l'on dsire recruter travaille son compte et n'a pas vraiment d'employeur chez qui retourner. Il se pourrait aussi que le dtachement d'un spcialiste d'une organisation externe cre un conflit d'intrts rel ou apparent.

Il serait donc logique d'avoir recours, mais de manire judicieuse et avec parcimonie, au pouvoir qu'a actuellement le Conseil du Trsor d'autoriser l'attribution un cadre de direction d'une rmunration suprieure la rmunration maximale prvue pour le poste auquel il est nomm[188]. Il faudrait que cette pratique soit rigoureusement contrle en raison des pressions qui s'exerceraient invitablement pour que l'on ait recours de plus en plus souvent de telles exceptions. L'idal serait que le Conseil du Trsor approuve officiellement les cas particuliers sur recommandation conjointe du sous-ministre du ministre parrain et du prsident de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique pour les postes de cadres de direction, ou sur recommandation du greffier pour les postes de sous-ministres ou les autres personnes nommes par le gouverneur en conseil. La politique permettrait en fait la fonction publique d'liminer ou, du moins, de rduire l'cart entre la rmunration de la fonction publique et celle que touche dj un candidat de choix.

L'exprience a dmontr qu'un tel assouplissement pourrait mener des abus. On peut facilement imaginer diverses faons de ne pas respecter l'intention du changement propos la politique. C'est pourquoi toute exception doit absolument tre bien documente, tre recommande personnellement par les fonctionnaires du plus haut niveau et tre approuve explicitement par les ministres du Conseil du Trsor. Une telle pratique ferait bien sr l'objet d'une vrification par le vrificateur gnral.

Une question analogue a trait la juxtaposition de la rmunration des spcialistes de haut niveau et des cadres de direction de la fonction publique. Le salaire de certains groupes non forms de cadres comme le groupe conomique, sociologie et statistique (ES) chevauche largement, au niveau suprieur (ES 7), celui du groupe Direction (EX). La figure 1053 illustre la correspondance entre les salaires aux niveaux suprieurs de plusieurs groupes professionnels et ceux des EX 1 et EX 2 en mars 2003.

D'un point de vue hirarchique traditionnel, rmunrer des personnes qui ne sont pas des cadres de direction autant ou plus que ces derniers est offensant. Toutefois, dans un monde o les connaissances et le savoir-faire sont de plus en plus importants, il pourrait tre logique de payer des spcialistes autant ou plus que des cadres de direction. Ces dernires annes, le nombre de postes de niveau EX s'est accru plus rapidement que la taille de l'ensemble de la fonction publique. Pour en dterminer les raisons, il faudrait raliser une autre tude. En revanche, un des facteurs contribuant cela est probablement la ncessit de payer plus pour des travailleurs du savoir trs comptents, mme si le contenu rel du poste qui reprsente des fonctions de direction est modeste. Faire en sorte qu'il soit plus facile de rcompenser les spcialistes sans en faire des cadres de direction pourrait s'avrer avantageux. En fait, imposer aux meilleurs spcialistes des tches de gestion rduit la fois l'efficacit de la gestion et l'apport d'un savoir‑faire important.

Nous ne pouvons mme pas trouver au moins une raison qui justifierait de manire explicite les chevauchements actuels, c'est--dire qui expliquerait pour quels groupes il y a chevauchement ou quelle est l'ampleur du chevauchement. Le temps est venu d'examiner systmatiquement la question du chevauchement, ce qui devrait se faire probablement en mme temps que la refonte propose plus loin dans la prsente section concernant l'tendue de la comparabilit externe de la rmunration des cadres de direction. Il faudrait aussi envisager la possibilit d'autoriser des cas individuels de rmunration spciale pour un savoir-faire exceptionnel aux niveaux infrieurs celui de la direction lorsque les programmes d'changes peuvent ne pas convenir. Les mmes contrles rigoureux que ceux proposs ci‑dessus pour les cadres de direction s'appliqueraient dans ces cas.

Figure 1053
Illustration du chevauchement des chelles salariales entre le groupe EX et les groupes professionnels, mars 2003

Afficher l'image pleine dimension

Illustration du chevauchement des chelles salariales entre le groupe EX et les groupes professionnels, mars 2003

Indemnits de recrutement et de maintien en poste

Comme nous l'avons dcrit principalement dans le chapitre 4 du prsent volume, des indemnits de recrutement et de maintien en poste – provisoires – ont t accordes ces dernires annes plusieurs groupes de ngociation. Ces indemnits ont constitu une rmunration supplmentaire, temporaire en thorie, des groupes pour lesquels il y avait une concurrence inhabituellement vive sur le march du travail externe. Le recours des indemnits temporaires a permis de rgler au moins deux questions du point de vue de l'employeur. Premirement, les marchs du travail en effervescence apparaissent et disparaissent selon la croissance et la dcroissance de l'conomie et, deuximement, de telles indemnits sont reconnues comme une exception au principe du salaire gal pour un travail de valeur gale.

Cependant, comme pour de nombreuses politiques temporaires, des pressions considrables se sont exerces pour qu'on rende permanentes les indemnits de recrutement et de maintien en poste en les intgrant aux niveaux de rmunration de base. Dans les cas o le niveau de rmunration d'un groupe particulier progresse de faon soutenue par rapport d'autres groupes sur le march du travail en gnral, il serait logique d'intgrer les indemnits provisoires la paye rgulire. Toutefois, dans un cas comme celui du groupe Systmes d'ordinateurs (CS), o la surchauffe de la fin des annes 1990 a t suivie de mises pied et de rductions salariales dans le secteur priv au dbut du prsent sicle, le gouvernement fdral devrait en principe rduire ou supprimer l'indemnit provisoire. Le gouvernement devrait tout le moins limiter les augmentations conomiques pour le groupe jusqu' ce qu'il y ait parit raisonnable.

Dans la pratique, cependant, le systme de ngociation collective du gouvernement fdral rend presque impossibles de telles rductions ou limites. Les employs de ce groupe de ngociation, dont l'emploi est sr en grande partie et qui sont chargs de fonctions aussi essentielles que le traitement des chques fdraux de prestations sociales, n'ont aucun intrt accepter des rajustements salariaux infrieurs au taux courant des conventions collectives. moins que le gouvernement ne soit prt recourir une loi pour imposer une convention collective prvoyant une indemnit infrieure ou accepter qu'il y ait une grve dans un domaine nvralgique pour la population en attendant que le syndicat soit dispos conclure une entente sur cette base, l'indemnit provisoire demeurera probablement en place pour une priode indfinie.

Par consquent, il faut faire trs attention avant d'accepter d'accorder une indemnit provisoire. Vu la culture et les pratiques qui ont cours actuellement dans la fonction publique fdrale en matire de ngociation collective, il est presque impossible de mettre fin de telles indemnits une fois qu'on les a accordes. Une meilleure approche consisterait suivre de plus prs le secteur priv en se fondant sur une valuation rigoureuse de la rmunration sur le march du travail canadien en gnral. Lorsqu'il y a des hausses rapides dans des marchs en effervescence, il conviendrait peut-tre plutt d'avoir recours des primes ponctuelles pour recruter ou maintenir en poste des employs essentiels jusqu' ce que l'on puisse dterminer clairement si les hausses relatives de salaires sont elles-mmes temporaires ou structurelles.

Structure des chelles salariales

La structure des chelles salariales est un aspect relativement obscur, mais toujours important de la gestion de la rmunration. Idalement, la structure salariale d'un groupe professionnel prvoira une progression qui incite passer au niveau suivant, sans que la diffrence entre les niveaux ne soit trop grande. La figure 1054 illustre ce quoi nous pourrions nous attendre. Dans cette illustration, il y a une diffrence raisonnable entre le taux de rmunration maximal des niveaux de classification successifs, normalement au moins 10 %. Deuximement, nous constatons que l'tendue des fourchettes salariales est suffisamment importante pour reconnatre la croissance et le dveloppement. Il convient de noter que les niveaux infrieurs ont des fourchettes relativement plus troites, tandis que les niveaux suprieurs prvoient plus de place pour progresser l'intrieur d'un niveau de classification donn. Troisimement, il faut noter aussi que les fourchettes salariales se chevauchent lgrement, ce qui permet de passer facilement d'un niveau un autre la faveur d'une promotion, sans qu'il en cote trop cher.

Figure 1054
Illustration d'une structure salariale rationnelle

Afficher l'image pleine dimension

Illustration d'une structure salariale rationnelle

Les chelles salariales de plusieurs groupes professionnels de la fonction publique fdrale sont assez diffrentes de ce qui pourrait tre considr comme normal. Par exemple, au sein du groupe Programmes et administration (PM), il y a d'importants carts entre les fourchettes salariales des PM 4 et PM 5, et des PM 5 et PM 6. Un type oppos d'anomalie existe au sein du sous‑groupe Infirmire (sant communautaire). Le salaire maximal du niveau NUCHN 02 n'est que lgrement infrieur au salaire minimal du niveau NUCHN 06, ce qui laisse penser qu'il y a trop de niveaux. Le groupe Bibliothconomie illustre les deux types de problmes : un chevauchement considrable entre les niveaux LS 3 et LS 4, et des carts entre les niveaux LS 2 et LS 3, et LS 4 et LS 5. Ces structures d'chelles salariales inhabituelles sont illustres dans les figures1055a, 1055b et 1055c.

Il ne semble pas y avoir de politique ou de raison justifiant de telles structures d'chelles salariales sur le plan de la gestion. Elles sont le rsultat des nombreuses rondes de ngociations collectives au fil des ans. Dans la pratique, la plupart des conventions collectives ne font que hausser les structures existantes d'un certain pourcentage. Il se pourrait que, dans certains cas, les structures actuelles remontent l'adoption de la ngociation collective en 1967, lorsque les groupes professionnels encore utiliss aujourd'hui ont t crs. Lors de leur cration, les groupes ministriels qui existaient dj ont t fusionns. Ces structures initiales peuvent avoir t rajustes de manire minimiser le blocage de postes, c'est--dire les cas o le salaire d'une personne plafonne jusqu' ce que de nouvelles augmentations conomiques ngocies amnent le salaire du groupe au niveau salarial atteint par la personne[189].

Figure 1055a
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique fdrale

Afficher l'image pleine dimension

Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique fdrale

Figure 1055b
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique fdrale

Afficher l'image pleine dimension

Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique fdrale

On pourrait affirmer que les structures salariales ne sont pas importantes. Mais, elles le sont. Les carts entre les niveaux ont une influence sur la faon de fonctionner tant des employs que des gestionnaires. Dans le cas des employs, des carts insuffisants entre le maximum salarial de deux niveaux peuvent faire en sorte qu'ils hsitent accepter davantage de responsabilits. En revanche, si les carts sont excessifs, les gestionnaires pourraient tre peu enclins faire passer les employs au prochain niveau et pourraient prfrer recruter des personnes dont le salaire se rapproche davantage du nouveau niveau. Ce genre de raction de la part des gestionnaires peut inciter des employs changer de groupe professionnel afin d'obtenir de l'avancement. Un tel changement n'est pas mauvais en soi et pourrait mme tre souhaitable. Il devrait cependant dcouler d'une approche raisonne de l'avancement professionnel, plutt que d'un dsir de contourner une situation qui ne peut s'expliquer que par l'accumulation d'anciennes dcisions.

Une autre proccupation concernant les structures d'chelles salariales irrationnelles est leur lien avec la dfinition de promotion. Actuellement, un changement de groupe n'est pas une promotion moins que le salaire maximal du nouveau groupe et niveau ne soit au moins 4 % plus lev que celui associ au poste actuel de l'employ. Les chelles salariales mal structures rendent l'application de cette politique plus arbitraire que souhaitable.

Restructurer les chelles salariales de la fonction publique fdrale pour qu'elles ressemblent davantage la norme illustre dans la figure 1054 sera difficile. Les syndicats n'accepteront de tels changements que s'ils se traduisent tous par des augmentations. Une telle approche se rvlerait probablement coteuse. Ces ralits expliquent sans doute pourquoi peu de mesures ont t prises pour supprimer les anomalies existantes. moyen terme, il est probablement sage d'hsiter aborder cette question. Toutefois, ne pas avoir adopt de structure d'chelles salariales logique aprs plusieurs dcennies serait inquitant. Cela supposerait que le systme de rmunration est ce point rigide qu'il est impossible d'apporter des changements souhaitables. Il conviendrait de s'attaquer ce problme dans le cadre de la modernisation des normes de classification que nous avons propose dans une section prcdente du prsent chapitre.

Figure 1055c
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique fdrale

Afficher l'image pleine dimension

Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique fdrale

Paye rgionale

Depuis longtemps, les divergences d'opinions sur l'opportunit de prendre en considration les diffrences rgionales dans les salaires externes lors de l'tablissement des niveaux de rmunration dans la fonction publique fdrale soulvent la controverse. Certains font valoir que le gouvernement fdral doit varier ses taux de rmunration selon les rgions pour que le principe de la comparabilit avec le march de travail dans le secteur priv soit respect, sans quoi, selon eux, le march du travail local s'en trouve fauss car les employeurs du secteur priv ou les autres employeurs non fdraux se voient forcs d'offrir des salaires plus levs que ncessaire ou d'accepter une main‑d'œuvre moins qualifie. Selon la thorie conomique, offrir des salaires plus levs que ncessaire entrane une baisse dans la cration et le maintien des emplois.

Les arguments contraires sont tout aussi vigoureux. Premirement, les opposants la paye rgionale soutiennent que les emplois similaires chez un employeur national devraient tre rmunrs au mme salaire, peu importe o ils se trouvent. Selon eux, rmunrer des emplois un niveau infrieur en raison de la rgion o ils se trouvent est abaissant et injuste pour les employs concerns. Cette situation est galement indsirable pour les syndicats, car elle entrane une dissension entre leurs membres. Deuximement, titre d'employeur national, le gouvernement fdral dplace ses employs assez frquemment d'une rgion l'autre, pour une priode temporaire ou de faon permanente. Des politiques de paye rgionale pourraient dcourager des employs d'accepter des dplacements souhaitables sur le plan oprationnel.

En principe, la politique la plus sre en matire de rmunration semble tre celle sur laquelle le gouvernement fdral s'est appuy pendant des dcennies, avant l'arrive de la ngociation collective en 1967. Il y avait l'poque deux grandes catgories d'employs : ceux recruts l'chelle nationale et ceux recruts l'chelle locale. Le premier groupe touchait les mmes salaires l'chelle du pays, alors que le second touchait les salaires courants dans la rgion. Si l'on dsirait embaucher les meilleurs vrificateurs au pays, on devait leur offrir le taux de salaire national. Cependant, pour embaucher un adjoint administratif, comme on se tournait normalement vers un bassin de candidats locaux, un taux salarial local tait suffisant pour attirer des candidats qualifis.

Le vrai problme d'un systme de paye rgionale n'est pas thorique, mais bien pratique, puisqu'il est difficile de l'appliquer de faon juste et crdible. Alors que les distinctions adoptes avant 1967 taient convaincantes, leur mise en application l'tait beaucoup moins. En fait, les employs embauchs sous la rubrique nationale s'acquittaient parfois de tches similaires celles effectues par des employs embauchs au salaire courant. Paralllement, le second groupe comprenait des hommes de mtier et des travailleurs de la construction navale, mais aucun employ administratif dont l'embauche devrait galement se faire l'chelle locale.

La dfinition de zones gographiques significatives pour chacune des douzaines de professions, la collecte en temps opportun de donnes fiables sur le march du travail local et le rajustement concomitant des taux salariaux serait une entreprise complexe et difficile. Une telle approche engendrait probablement des plaintes et des appels constants, notamment si les rajustements prenaient un retard quelconque par rapport l'volution du march du travail. Historiquement, ce genre de gestion nuance de distinctions imprcises n'a jamais t le point fort de la fonction publique fdrale.

La situation actuelle en matire de paye rgionale dans la fonction publique ne peut plus durer. Quelques distinctions rgionales ont survcu l'opposition acharne des syndicats de la fonction publique, mais la plupart ont peu de sens. Comme nous le mentionnons au chapitre 4, les rondes de ngociations collectives successives ont fait passer 3 en 2001 le nombre de zones pour les groupes de mtiers, comparativement 16 en 1989. Les trois zones sont tellement vastes et diversifies qu'elles n'ont aucune utilit pour suivre de prs les carts salariaux du march du travail local. la suite de la ronde de ngociation de 2004, les trois zones ont t maintenues. Cependant, cette entente est intervenue dans le contexte d'augmentations salariales relativement plus leves pour les employs des groupes de mtiers, car il tait gnralement vident qu'ils accusaient un retard par rapport leurs homologues du secteur priv. On peut s'attendre ce que le syndicat s'attaque aux zones restantes lors de la prochaine ronde de ngociation.

Nous concluons donc que l'employeur fdral devrait chercher restaurer une politique de paye rgionale rationnelle pour les groupes qui satisfont aux critres suivants :

  • Pratiquement toute l'embauche se fait l'chelle locale; il n'est pas ncessaire de recruter l'chelle nationale pour attirer un nombre suffisant de candidats qualifis.
  • Il y a des diffrences significatives l'chelle du pays en ce qui concerne les salaires verss pour des postes similaires.
  • Les donnes sur ces diffrences peuvent tre recueillies de manire crdible et un cot raisonnable.
  • La mobilit des employs fdraux du groupe d'une rgion une autre est ngligeable.

Dans la conception d'une structure moderne de groupes ngociateurs et professionnels pour le noyau de la fonction publique, on devrait galement se demander s'il serait logique d'appliquer un systme de paye rgionale pour certains groupes particuliers, selon les critres susmentionns[190].

Indemnits de vie chre

On confond parfois la question de la paye rgionale et le phnomne connexe des diffrences dans le cot de la vie au pays. Par exemple, il est vident que le prix des maisons, du transport et du stationnement est plus lev Toronto, Vancouver, Calgary et Ottawa qu'en rgion. En fait, un taux salarial national fait en sorte que les employs fdraux qui travaillent et habitent en rgion peuvent profiter d'un niveau de vie plus lev que leurs collgues des grandes villes.

Il serait possible d'tablir un taux salarial national et de l'ajuster ensuite grce une indemnit variant selon le cot de la vie dans chaque rgion par rapport la moyenne nationale. Les Forces armes canadiennes disposent d'une indemnit de vie chre, instaure en 2000‑2001. En fvrier 2003, cette indemnit variait de 0 $ Kingston 1 138 $ par mois dans certains secteurs de Toronto. Le United States Civil Service prvoit galement un lment de paye rgionale ( locality pay ) dans les chelles salariales du General Schedule. Des montants additionnels sont prvus l o le salaire des employs non fdraux est suprieur de plus de 5 % celui des fonctionnaires. Des taux diffrents s'appliquent 32 rgions gographiques, dont une appele  Rest of the U.S.  (reste des .‑U). En 2003, ce rajustement salarial rgional atteignait 21,08 % du salaire de base des employs fdraux vivant San Francisco, la rgion o le cot de la vie tait le plus lev aux tats-Unis. Le rajustement moyen au titre de la paye rgionale tait d'environ 15 % du salaire de base[191].

La faisabilit de passer un tel rgime dans le secteur public fdral dpendrait gnralement de la faon dont serait tabli le taux national. La rgion d'Ottawa‑Gatineau semble tre prsentement le march du travail de rfrence pour la plupart des groupes. Cette situation est logique puisque la plupart des fonctionnaires travaillent dans la rgion de la capitale nationale (RCN). D'un autre ct, la fonction publique est si prsente dans la RCN que le secteur priv n'a peut-tre pas suffisamment d'influence sur le march du travail de la RCN. L'industrie la plus dominante du secteur priv, celle de la haute technologie, offre des salaires relativement levs, ce qui n'est pas reprsentatif du secteur priv canadien dans son ensemble.

Nous concluons donc que la question de l'cart li au cot de la vie est importante mais non urgente pour le moment. En l'absence de pressions inflationnistes significatives, les employs ne sont pas constamment sensibiliss ces carts. Lorsque certains des dossiers plus urgents lis la gestion de la paye et de la rmunration mentionns dans ce chapitre auront t rgls, il sera logique d'tudier l'opportunit et la faisabilit d'instaurer un systme salarial national avec des indemnits rgionales fondes sur les carts significatifs du cot de la vie.

Voici donc, en rsum, nos recommandations dans le secteur de la politique et de la gestion gnrale de la rmunration :

Recommandation 12

12.1 En ce qui a trait la rmunration au rendement, nous devrions d'abord concentrer nos efforts sur le renforcement de notre culture et de notre capacit en matire de gestion du rendement, y compris l'acquisition de comptences reconnues dans la dfinition de normes et d'objectifs organisationnels, l'tablissement d'objectifs individuels, l'valuation du rendement, la rtroaction et la mise en œuvre des mesures ncessaires.

12.2 Les sous‑ministres devraient proposer au Conseil du Trsor de procder des expriences slectives pour utiliser davantage la rmunration au rendement dans les secteurs o la culture et la capacit organisationnelles sont acceptables et crdibles aux yeux des gestionnaires et des employs.

12.3 Le Conseil du Trsor devrait travailler avec les ministres et les syndicats consentants pour mener un ou plusieurs projets pilotes bien dfinis afin d'valuer l'utilit d'un systme de primes l'acquisition de connaissances dans des domaines comme les comptences linguistiques et les titres professionnels pour les groupes spcialiss.

12.4 L'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait prsenter l'approbation du Conseil du Trsor des rgles de base permettant ce dernier d'autoriser un salaire maximal suprieur pour des cadres de direction ou des employs qui apportent une expertise exceptionnelle la fonction publique lorsque les programmes d'changes ne permettent pas d'avoir accs l'expertise recherche.

12.5 Dans le cadre de l'examen des salaires des cadres de direction propos plus loin dans cette section, le chevauchement de la rmunration des spcialistes de haut niveau et de celle des cadres de direction devrait tre examin et rationalis de sorte que l'expertise technique de pointe puisse tre rmunre de faon adquate sans avoir recours aux classifications des cadres de direction pour des postes dont la tche principale est la prestation de conseils et qui ne comportent que peu de tches de gestion suprieure.

12.6 En gnral, les indemnits de recrutement et de maintien en poste (provisoires) devraient tre vites. S'il y a des preuves manifestes d'une hausse soutenue du niveau de salaire relatif sur le march du travail externe pour un groupe donn, celle-ci devrait tre ajoute aux chelles salariales de la fonction publique. S'il y a des hausses salariales rapides sur un march du travail externe surchauff et que l'on ne sait pas s'il s'agit d'un changement structurel ou temporaire, on devrait offrir des primes ponctuelles pour recruter des candidats ou maintenir en poste le personnel actuel de faon aussi cible que possible.

12.7 Dans le cadre du processus de modernisation des normes de classification recommand plus tt dans cette section, le Secrtariat du Conseil du Trsor et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devraient travailler de concert avec les syndicats concerns pour faire en sorte que la structure des chelles salariales de ces groupes cadre avec les normes reconnues en matire d'administration des salaires.

12.8 Dans le cadre des recommandations sur la meilleure faon de moderniser la structure des groupes professionnels et des units de ngociation dans la fonction publique, il faudrait tudier la pertinence d'appliquer un systme de paye rgionale certains segments de la nouvelle structure propose. Les critres d'identification de tels groupes engloberaient l'accent mis sur l'embauche locale, des carts salariaux importants l'chelle du pays, l'accs des donnes crdibles sur ces carts, et une mobilit gographique ngligeable des membres de ces groupes.

12.9 Une fois que les questions plus urgentes de gestion de la paye et de la rmunration abordes dans ce chapitre auront t rgles, le Conseil du Trsor devrait tudier l'opportunit et la faisabilit d'instaurer un systme national de taux de salaires assorti d'indemnits pour les carts importants du cot de la vie entre les rgions.

tablissement de la rmunration pour des groupes particuliers

Le gouvernement fixe les niveaux de salaire et les autres formes de rmunration pour plusieurs groupes du secteur public fdral par diverses mthodes autres que la ngociation collective. Voici quelques‑uns des plus importants[192] :

  • Personnel de direction et sous‑ministres.
  • Dirigeants de socits d'tat et autres personnes nommes par dcret.
  • Forces armes canadiennes.
  • Membres rguliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada.
  • Juges nomms par le gouvernement fdral.
  • Parlementaires.

Personnel de direction et sous‑ministres

Au chapitre 3 du Volume Deux, nous dcrivons les pratiques actuelles et faisons un bref historique des dernires annes en ce qui a trait la faon dont les salaires des cadres de direction et des sous‑ministres sont fixs. Essentiellement, le Conseil du Trsor tablit ces salaires en tenant compte des conseils d'un organe indpendant, le Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction. Celui-ci s'appuie sur une comparaison annuelle, faite par Hay Associates, de la rmunration totale verse par un chantillon d'organisations canadiennes des secteurs priv et public pour des postes quivalents ceux du niveau EX 1 dans la fonction publique fdrale. Le niveau de salaire est fix de faon quivaloir la rmunration totale en tenant compte de la valeur relative des avantages sociaux dans la fonction publique et l'extrieur[193]. Les salaires des niveaux de classification plus levs des cadres suprieurs et sous‑ministres sont tablis en tant que multiples fixes des taux de l'chelle salariale des EX 1.

Les gouvernements successifs ont choisi d'galer la rmunration du march du travail du secteur priv pour les cadres de niveau EX 1, mais non pour les niveaux suprieurs. En fait, et au mieux, l'quivalence est inexacte, puisqu'il y a un dcalage structurel et politique au niveau EX 1. Le dcalage structurel est d au fait que les niveaux de salaire tablis au mois d'avril d'une anne s'appuient sur les donnes recueillies au mois de septembre prcdent sur le march du travail du secteur priv. Des considrations de politique ont aussi incit le Conseil du Trsor approuver des augmentations salariales en de des niveaux recommands deux reprises ces dernires annes[194].

Les rapports annuels de Hay Associates[195] montrent qu'il existe un cart de plus en plus important entre les salaires et les autres formes de rmunration des cadres de direction fdraux par rapport aux titulaires de postes comparables dans le secteur priv canadien pour les postes suprieurs EX 1. Par exemple, le rapport de mars 2004 (qui prsente les donnes de septembre 2003) rvle les carts rels suivants au niveau des salaires et de la rmunration totale[196] :

Niveau de classification

cart au niveau du salaire de base

cart au niveau de la rmunration totale

EX 1  (893 points)

-4 %

-3 %

EX 2  (1 134 points)

-12 %

-15 %

EX 3  (1 447 points)

-22 %

-35 %

EX 4  (1 847 points)

-34 %

 -48 %

EX 5  (2 207 points)

-47 %

-71 %

DM 2 (3 455 points)

-80 %

-101 %

Si le principe de la comparabilit avec le march du travail du secteur priv doit jouer un rle essentiel dans la politique de rmunration de la fonction publique fdrale, il serait logique de rduire l'cart existant au niveau des cadres de direction et des sous‑ministres. Selon les donnes prsentes ci-dessus, il conviendrait de mettre plus particulirement l'accent sur les postes de sous‑ministres adjoints (EX 4 et 5) et de sous‑ministres (par exemple, de niveau DM 2) afin de rapprocher les salaires de ces postes de ceux de leurs homologues du secteur priv.

En tudiant ce dossier, il faudrait s'assurer que la mthode utilise pour comparer le degr de responsabilit est fiable. Ainsi, on affirme souvent que les cadres suprieurs du secteur priv sont tenus beaucoup plus directement responsables que leurs collgues du secteur public de l'obtention de rsultats prcis, comme les bnfices ou l'augmentation de la valeur des actions de l'entreprise, qu'ils doivent gnrer les fonds ncessaires aux oprations et qu'ils ont peu de scurit d'emploi (bien que les indemnits de dpart peuvent tre gnreuses). Par contre, les dirigeants bien informs du secteur priv reconnaissent gnralement que la complexit, l'instabilit et la transparence de la gestion dans le secteur public n'ont habituellement pas d'gal dans le secteur priv. Il faudrait procder une tude minutieuse pour trouver la meilleure faon de s'assurer que la rmunration des cadres de direction du secteur public fdral se compare troitement celle de leurs homologues du secteur priv[197].

Une meilleure comparabilit pour les cadres de niveau suprieur EX 1 veut aussi dire une plus grande rigueur dans la classification des postes de cadres de direction dans la fonction publique. Dans le secteur priv, l'essence mme d'un cadre suprieur est d'tre responsable de l'obtention de rsultats substantiels. Nous avons dj soulign la tendance rcente, dans la fonction publique, classer des postes consultatifs ou techniques de haut niveau dans le groupe des EX afin d'attirer des candidats qualifis. Tel que propos la recommandation 12, la meilleure faon de rgler ce problme est d'tablir plus clairement que les titulaires des postes techniques ou consultatifs de haut niveau toucheront une rmunration similaire au premier niveau des cadres de direction, sans toutefois tre classifis comme cadres de direction. L'ide de rmunrer les dirigeants de la fonction publique un niveau qui se compare davantage celui de leurs homologues du secteur priv serait plus convaincante si l'affiliation au groupe EX tait limite aux personnes exerant des responsabilits importantes en matire de gestion.

Un point toujours dlicat en rapport avec la rmunration des hauts fonctionnaires est la comparaison avec celle des dputs et des ministres. Il semble exister une rgle implicite voulant que la rmunration des sous‑ministres ne doive gnralement pas dpasser celle des ministres. Bien entendu, c'est l une question politique. Si le gouvernement dsire respecter ce principe, alors le systme actuel d'tablissement de la rmunration du personnel de direction ne devrait probablement pas tre modifi. Cependant, du strict point de vue des ressources humaines, il serait logique de revoir la hausse les salaires des cadres de direction – notamment les sous‑ministres adjoints – et des sous‑ministres afin qu'ils se rapprochent davantage de ceux de leurs homologues du secteur priv.

Corollaire important, les conditions d'emploi pour les postes de cadres de direction et de sous‑ministres devraient indiquer clairement qu'un cadre peut tre renvoy s'il ne satisfait pas aux attentes pendant deux annes conscutives[198]. Afin d'viter qu'une mauvaise relation entre un sous‑ministre ou un autre haut dirigeant et un cadre en particulier n'entrane un renvoi injuste, le cadre congdi devrait pouvoir interjeter appel auprs d'un comit compos de trois sous‑ministres ou sous‑ministres adjoints, selon le niveau du cadre concern. De fait, nous prconisons une politique de  rmunration relle pour une haute direction relle . De faon gnrale, la combinaison d'un salaire plus lev et d'une moins grande scurit d'emploi devrait donc susciter un engagement plus soutenu envers le rendement dans la gestion de la fonction publique. Le renforcement de cette culture aux chelons suprieurs de la fonction publique devrait imprgner progressivement l'ensemble de l'administration fdrale. Ainsi, on peut penser que l'amlioration de la rmunration des cadres de direction favorisera une plus grande orientation sur les rsultats au sein de la fonction publique.

Dans le cadre de toute tentative visant augmenter la rmunration du personnel de direction de la fonction publique, il faudrait tudier la possibilit d'augmenter la partie du salaire lie au rendement annuel obtenu par rapport aux objectifs tablis. Comme nous l'avons not prcdemment, le niveau actuel de rmunration conditionnelle des cadres varie de 10 % pour les postes de niveau 1  3,  15 % pour les postes de niveau 4 et 5. Pour les sous‑ministres, cette rmunration varie de 15 % au niveau 1, 20 % aux niveaux 2 et 3 et  25 % au niveau 4. Au niveau EX 1, la tranche de 7 % fait partie du niveau de salaire quivalant celui du secteur priv. Il n'y a donc qu'une prime possible de 3 % et relativement peu de cadres touchent celle-ci. En raison de la confusion qui persiste ce sujet au sein du public, toute augmentation au rgime de rmunration au rendement devrait tablir clairement la diffrence entre la rmunration r-octroyable et les primes pour rendement exceptionnel.

On pourrait faire valoir que la plus grande partie ou la totalit de la rmunration r-octroyable lie la rmunration au rendement devrait tre incluse dans le salaire de base des cadres de direction. La rmunration au rendement serait alors limite un vrai systme de primes auquel seuls les meilleurs (peut‑tre 20 % du groupe, tout au plus) auraient accs. Le public comprendrait plus facilement le fonctionnement d'un tel systme, qui serait par ailleurs plus facile justifier. Cependant, une telle approche liminerait l'lment de responsabilit face au rendement parmi les cadres de direction, une nouvelle culture qui a dj fait du chemin au sein de cette collectivit et qui pourrait devenir encore plus rigoureuse. Un tel recul au sujet de la rmunration au rendement pour les cadres de direction pourrait aussi compliquer l'application ventuelle des pratiques de rmunration lie au rendement d'autres groupes d'employs.

Enfin, la mise en œuvre d'un tel changement permettrait aux cadres les moins performants d'obtenir une augmentation de salaire, alors que les meilleurs ne verraient aucun changement leur rmunration totale. Ils pourraient mme voir leur rmunration rduite si seulement une partie de la rmunration r-octroyable lie au rendement tait intgre au salaire rgulier dans le but de constituer une plus grosse rserve en vue du versement des primes aux meilleurs 20 % ou quelque.

Dirigeants des socits d'tat et autres personnes nommes par dcret

La rmunration des dirigeants des socits d'tat et des autres personnes nommes par dcret est tablie selon un processus semblable celui employ pour les cadres de direction et les sous‑ministres. Le Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction recommande d'apporter des modifications aux chelles salariales et aux autres aspects de la rmunration en s'appuyant sur une tude comparative des postes du secteur priv et du secteur public ralise par Hay Associates.

En 2000, le Bureau du Conseil priv (qui gre ces nominations) a fait un examen dtaill de la classification des descriptions de postes des dirigeants des socits d'tat. Cet examen a permis de faire une mise jour importante de la rmunration dans ce secteur. Puis, en 2005, le Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction, qui se proccupe de la comparabilit externe et de l'quit interne, a recommand que la rmunration totale des socits d'tat au niveau du groupe 1 soit gale la moyenne (50e centile des postes comparables dans les secteurs priv et public).

En ce qui a trait aux autres postes dont les titulaires sont nomms par dcret, l'examen de leur structure de classification et de rmunration, effectu en 2002, a entran d'importantes hausses salariales. En 2005, le Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction a recommand de rapprocher la rmunration totale du niveau le plus populaire, soit GC 3, celle de la moyenne des postes similaires dans les secteurs priv et public au Canada.

Le gouvernement a approuv les recommandations de 2005 en s'appuyant sur l'opinion du Comit voulant qu'elles aient pour effet de rtablir les relativits internes entre les diffrents types de postes de haut niveau dans le secteur public fdral, y compris les postes de cadres de direction et de sous‑ministres.

Si l'on dcidait de rapprocher les salaires des cadres de direction et des sous‑ministres de la fonction publique de ceux de leurs homologues du secteur priv, il serait opportun de revoir nouveau les niveaux de salaire des dirigeants des socits d'tat et des autres personnes nommes par dcret afin de maintenir une relativit raisonnable dans le secteur public fdral.

Forces armes canadiennes

Nous expliquons dans le Volume Deux les mthodes complexes utilises pour tablir la rmunration des Forces armes canadiennes. En bref, la rmunration totale est calcule sparment pour les militaires du rang (MR) et les officiers du service gnral. La comparaison permet de jumeler un ensemble bien prcis d'lments de rmunration. On utilise des postes repres pour tablir une diffrence avec la rmunration du noyau de la fonction publique que l'on appelle le  coefficient d'augmentation justifie . D'autres montants sont verss pour le facteur militaire, un pourcentage tenant lieu de surtemps et un montant pour la rmunration d'intrim. La rmunration des officiers du service gnral est tablie comme un multiple de la rmunration des cadres de direction du noyau de la fonction publique et s'appuie sur une valuation modifie du Plan Hay. La rmunration des officiers spcialiss tels que les avocats, les mdecins et les dentistes militaires ayant le grade de capitaine ou un grade suprieur est aligne sur celle des avocats du ministre de la Justice et des mdecins et dentistes du secteur priv, respectivement. La rmunration des officiers suprieurs correspond un multiple spcifi de celle des cadres de direction du noyau de la fonction publique.

Le Volume Deux nous donne une ide des frustrations et des malentendus passs qui ont influenc l'tablissement des niveaux de rmunration des militaires au fil des ans. En ralit, la mthode de calcul du coefficient d'augmentation justifie est si complexe et si peu comprise (ou reconnue comme valable) que le Conseil du Trsor ne l'accepte que rarement. Il revient typiquement aux chelons suprieurs des Forces armes canadiennes et du Conseil du Trsor de fixer un montant acceptable en s'appuyant sur diffrents facteurs allant du rythme des oprations militaires l'tat actuel des ngociations collectives dans le noyau de la fonction publique. l'occasion, on a approuv un examen plus dtaill de la rmunration militaire, comme vers la fin des annes 1990.

L'approche actuelle peut tre dcrite comme tant la fois inefficace, non transparente, complexe et arbitraire. Les militaires canadiens sont appels de plus en plus mettre leur vie en danger dans le cadre de missions internationales. Il serait appropri d'honorer leur contribution lors de missions difficiles et souvent dangereuses en adoptant une mthode plus transparente et quilibre pour fixer la rmunration du personnel militaire.

Dans des pays comme le Danemark, la France, l'Irlande, les Pays-Bas, les tats-Unis et la Nouvelle‑Zlande, il  incomberait au ministre de la Dfense de fixer le salaire du personnel militaire. Dans la plupart des cas, ces dcisions doivent tre ratifies un niveau plus lev du gouvernement ou par le Trsor [199]. premire vue, le systme utilis dans ces pays semble similaire au ntre. Il existe cependant des diffrences considrables dans l'application des pratiques de chaque pays[200].

L'Australie dispose du mcanisme institutionnel le plus indpendant, le Defence Force Remuneration Tribunal. Cr en 1984, le tribunal australien a pour mandat de vrifier et de fixer les salaires et les avantages connexes des membres des Forces armes australiennes[201]. Bien qu'il s'agisse d'un mcanisme intressant, il est peu probable qu'il puisse tre adapt la situation canadienne. L'Australie utilise depuis longtemps des organismes quasi judiciaires pour fixer les augmentations de salaires dans le secteur priv. L'adoption de cette pratique pour les Forces armes australiennes cadre donc bien avec la norme gnrale[202]. Au Canada, tous les groupes doivent obtenir l'approbation du gouvernement en matire de rmunration. Il semble donc peu probable que les Forces armes canadiennes chappent au contrle du Conseil du Trsor et du Parlement[203].

De faon plus conforme aux traditions et valeurs du Parlement canadien et de la fonction publique canadienne, le Royaume-Uni possde d'un organisme indpendant, le Armed Forces Pay Review Body (AFPRB), qui conseille la fois le premier ministre et le secrtaire d'tat la dfense sur la rmunration et les indemnits des membres des Forces armes. Le mandat de cet organisme cr en 1971 stipule, depuis 1998, qu'il doit prendre en considration les points suivants avant de faire des recommandations :

  • La ncessit de recruter, de maintenir en poste et de motiver le personnel apte et qualifi, compte tenu des particularits d'une carrire dans les Forces armes.
  • Les politiques du gouvernement visant amliorer les services publics, incluant l'exigence d'atteindre les objectifs de prestation de services ministriels que doit respecter le ministre de la Dfense.
  • Les fonds dont dispose le ministre de la Dfense, tels qu'tablis par le plafond de dpenses du gouvernement.
  • La cible d'inflation du gouvernement.

L'AFPRB doit aussi tenir compte du fait que le salaire des membres des Forces armes doit tre globalement comparable aux taux de salaire de la main‑d'œuvre civile[204].

Nous sommes conscients que des institutions ne peuvent pas tre tout simplement importes d'un contexte politique/bureaucratique un autre. Cependant, une version canadienne du Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni pourrait comporter des avantages. Au Canada, les questions de rmunration relvent habituellement du Conseil du Trsor. Un Comit consultatif sur la rmunration des Forces armes canadiennes devrait donc relever la fois du ministre de la Dfense et du prsident du Conseil du Trsor. Le Comit devrait tre compos de personnalits publiques canadiennes de renom capables de trouver un quilibre entre l'efficacit des Forces armes canadiennes et le bien‑tre de ses membres, tout en demeurant prudent et modeste avec les fonds publics. On s'attendrait ce que le gouvernement mette en œuvre des recommandations bien appuyes, bien qu'il lui serait toujours possible de modifier les options proposes ou de mettre en place certains lments de faon graduelle.

Il existe une diffrence importante entre les situations canadienne et britannique, soit la faon dont les ministres sont financs. Au Royaume-Uni, chaque ministre doit respecter un plafond de dpenses, ce qui limite probablement le Armed Forces Pay Review Body en termes de recommandations concernant les augmentations salariales. Au Canada, dans la plupart des cas, les augmentations salariales sont finances mme les rserves du Conseil du Trsor. Il serait donc important de s'assurer que le Comit consultatif sur la rmunration des Forces armes canadiennes value de faon judicieuse les augmentations souhaitables sous l'angle du rationnement des fonds publics, tout en respectant des limites financires adquates.

Cette approche pourrait tre utile plusieurs gards. Premirement, en adoptant une approche transparente pour fixer la rmunration du personnel militaire, le Comit rassurerait les membres des Forces armes canadiennes que dans les dcisions qui les concernent, on tient dment compte de leur situation et de leurs besoins. Deuximement, en mettant l'accent sur les caractristiques uniques de la vie et de la rmunration des militaires, le travail du Comit faciliterait la distinction entre les dcisions entourant le salaire et les avantages des membres des Forces armes canadiennes et celles touchant les autres groupes du secteur public fdral. Enfin, si elle tait applique intgralement, cette approche serait crdible aux yeux du public et recevrait probablement l'appui de tous les partis politiques au Parlement.

Membres civils et rguliers de la Gendarmerie royale du Canada

Le Volume Deux prsente une description du processus qui a men, au milieu des annes 1990, la cration du Conseil de la solde de la GRC, dont le mandat est d'laborer une approche  ordonne, indpendante, transparente et professionnelle  en matire de rmunration au sein de la Gendarmerie royale du Canada. De faon gnrale, le Conseil a bien fonctionn au cours de la dernire dcennie. Grce une mthode cohrente pour comparer la rmunration totale de la GRC celle des corps policiers provinciaux et municipaux l'chelle du pays, le Conseil a russi en grande partie dfinir les hausses salariales approuves par le Conseil du Trsor au cours des dernires annes.

Cependant, en 2004, le systme a connu ses premires difficults. Pour la premire fois depuis des annes, le Conseil du Trsor a approuv une augmentation salariale infrieure celle recommande par le Conseil de la solde de la GRC sur la base de son tude annuelle. Cette dcision a t motive par un diffrend non rsolu concernant la politique, et la hausse salariale exceptionnelle des membres du corps policier de la ville de Toronto.

La GRC fait rgulirement valoir que la rmunration de ses membres devrait s'appuyer sur la moyenne des trois principaux corps policiers qui lui servent de points de comparaison au Canada. Pendant plusieurs annes, le Conseil du Trsor a appliqu cette approche, mais a refus de l'adopter comme politique. Le Secrtariat craignait justement que les corps policiers se voient accorder une ou deux hausses salariales exceptionnelles, en raison de politiques locales plutt que des considrations lies au march du travail, ce qui aurait entran une augmentation excessive pour les membres de la GRC. Une telle augmentation pourrait galement avoir des rpercussions nfastes sur les processus de dtermination des salaires dans la fonction publique.

Point encore plus important, comme nous avons pu le constater la section prcdente sur la rmunration du personnel militaire, le Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni doit tenir compte non seulement de la comparabilit, mais aussi de l'amlioration de la productivit, des plafonds de dpenses et de la cible d'inflation du gouvernement. Le Secrtariat du Conseil du Trsor soutient par ailleurs que la facilit ou la difficult relative du recrutement et du maintien en poste des membres de la GRC devrait tre prise en considration au moment de dfinir les niveaux de rmunration du corps policier fdral.

De fait, en 2004, l'augmentation salariale accorde au corps policier de Toronto a fait passer la moyenne des trois principaux corps policiers canadiens bien au‑del de l'offre faite au plus gros syndicat de la fonction publique. La dcision d'accorder une augmentation infrieure celle recommande a t mal accueillie au sein de la GRC[205].

Selon nous, l'approche actuelle utilise par le Comit de la solde de la GRC est approprie et devrait tre maintenue. Cependant, aprs avoir appliqu cette approche pendant prs d'une dcennie, il serait raisonnable de la rexaminer, ainsi que la faon dont on tablit les comparaisons de la rmunration totale et la meilleure faon de traiter des augmentations exceptionnelles d'un ou deux corps policiers. L'examen devrait galement porter sur la faon de rendre explicites les facteurs autres que la comparabilit dans l'valuation des augmentations salariales. On peut s'attendre ce qu'un tel examen entrane la cration d'un nouveau systme que la GRC et le Secrtariat du Conseil du Trsor pourraient utiliser avec confiance pour plusieurs annes venir.

Juges nomms par le gouvernement fdral

La rmunration des juges nomms par le gouvernement fdral est rgie par la Loi sur les juges, telle que modifie de temps autre. Tous les quatre ans, une commission est mise sur pied (d'o le nom de Commission quadriennale) afin d'examiner la pertinence de la rmunration des juges et de recommander des modifications appropries. La Commission est compose de reprsentants nomms par le ministre de la Justice et le Conseil canadien de la magistrature (qui reprsente les juges fdraux) et d'un prsident chois par les deux parties.

Cette approche permet de prserver l'indpendance judiciaire prvue par la Constitution en ce sens qu'il ne revient pas au gouvernement, dont les gestes sont jugs par les cours suprieures fdrale et provinciales, d'tablir les salaires et les avantages sociaux des juges. Bien qu'il incombe au Parlement d'examiner les recommandations de la Commission, il n'est pas tenu de s'y conformer. En apportant des modifications la Loi sur les juges, le Parlement peut refuser ou modifier les recommandations de la Commission, pourvu qu'il puisse justifier sa dcision de faon rationnelle. Cependant, l'approbation rgulire de ces recommandations au cours des dernires dcennies rend cette situation de moins en moins probable.

D'un autre ct, il est difficile de dire quel serait le meilleur comparateur pour tablir la rmunration des juges. Par le pass, comme on le dcrit au chapitre 3, les Commissions ont eu tendance se servir du point mdian de l'chelle salariale des sous‑ministres, soit le niveau 3. Dans son dernier rapport publi en 2004, la Commission a prfr faire la comparaison avec les salaires des associs des cabinets d'avocats des principaux centres urbains. Il semble que ce changement de cap ait t motiv par le fait que les salaires des sous‑ministres ont trs peu augment au cours des dernires annes.

Un dbat public sur les salaires appropris pour comparer la rmunration des juges serait justifi, notamment si le gouvernement choisit d'accrotre la comparabilit des salaires des sous‑ministres et des cadres de direction de la fonction publique avec ceux de leurs homologues du secteur priv. En fait, le travail des juges est trs diffrent de celui des administrateurs gnraux des ministres et organismes, tant au niveau du contenu que des conditions de travail et de l'obligation de rendre compte. Les associs des cabinets d'avocats sont les principaux candidats recruts pour les postes de juges. En principe, donc, les avocats d'exprience du secteur priv constituent le meilleur lment de comparaison. Or, les carts de salaire importants parmi les avocats du secteur priv, peu importe la rgion, le cabinet, les spcialits juridiques et les personnes, posent problme. Le dossier des comparateurs pour la rmunration des juges requiert plus d'attention si l'on veut que le systme actuel de Commission quadriennale demeure acceptable aux yeux du public.

Parlementaires

Dans le Volume Deux, nous expliquons comment, la suite du rapport d'une commission en 2001, on a pris la dcision d'augmenter les salaires des dputs et des snateurs, d'intgrer leur indemnit non imposable leur salaire et de lier toute hausse future celles des juges nomms par le gouvernement fdral. En 2004, toutefois, le gouvernement est revenu sur sa dcision concernant ce dernier point. En 2005, la Loi sur le Parlement du Canada et la Loi sur les traitements ont t modifies pour y ajouter un nouvel indice de calcul des hausses salariales annuelles des dputs et des snateurs.

La dcision de dissocier les moyens servant dfinir la rmunration des juges de ceux servant dfinir la rmunration des parlementaires est thoriquement justifiable. Les responsabilits et le travail de ces deux groupes essentiels au systme de gouvernance du Canada ne pourraient pas tre plus diffrents. Les juges sigent vie et doivent agir de faon indpendante en prenant habituellement leurs dcisions par eux-mmes. La dure d'exercice des fonctions des parlementaires varie et ils travaillent normalement en respectant la discipline du parti et en prenant des dcisions collectives.

L'approche adopte en 2005 concernant la rmunration des parlementaires permet des augmentations annuelles transparentes et indpendantes de celles octroyes ailleurs dans le secteur public fdral, et qui correspondent celles octroyes au Canadien moyen. Cela vite aussi aux parlementaires d'avoir voter leurs propres augmentations de salaires. En permettant des hausses salariales annuelles correspondant l'volution de l'chelle salariale de l'ensemble des secteurs d'activit conomique, la nouvelle politique permettra aux parlementaires de maintenir leur pouvoir d'achat par rapport la main‑d'œuvre en gnral.

Cependant, avec le temps, la situation relative du salaire des parlementaires par rapport ceux des dputs et des hauts fonctionnaires fdraux, y compris les sous‑ministres et les juges, fera surgir des doutes quant la possibilit d'inciter des candidats srieux briguer les suffrages si l'on se contente d'aligner leur rmunration sur celle du Canadien moyen. Il serait donc logique de nommer priodiquement une commission, semblable la Commission quadriennale charge de revoir la rmunration des juges, pour voir s'il y a lieu de mettre jour la rmunration des parlementaires et, le cas chant, de prciser la faon de le faire.

On pourrait soutenir que les dputs et les snateurs se trouveront en conflit d'intrts s'ils doivent dterminer leur propre rmunration la lumire des recommandations d'une telle commission. Une faon de contrer cette critique serait de prvoir que toute augmentation suprieure l'ajustement annuel dict par l'ensemble des secteurs d'activit conomique ne pourrait tre approuve qu' la suite de l'lection d'un nouveau Parlement. Mme cette mesure ne pourrait carter toute controverse, puisque certains candidats seraient srement tents de promettre l'annulation d'une augmentation approuve au pralable. Le fait demeure que seuls les parlementaires peuvent dcider de leur propre niveau de rmunration. Mme l'adoption de l'approche axe sur l'ensemble des secteurs d'activit conomique a d tre approuve par les parlementaires. Il serait prfrable que toute dcision entourant une hausse future suprieure au niveau calcul selon la nouvelle formule soit prise dans un contexte de transparence et sur la base de conseils indpendants.

Voici donc, en rsum, les recommandations portant sur la dtermination des salaires de certains groupes particuliers au sein du secteur public fdral :

Recommandation 13

13.1 Le prsident du Conseil du Trsor devrait demander au Comit consultatif sur le maintien en poste et la rmunration du personnel de direction d'examiner la rmunration des hauts fonctionnaires du secteur public fdral et de faire des recommandations sur la mesure dans laquelle celle-ci devrait tre comparable celle de leurs homologues du secteur priv. Il serait probablement plus logique de se concentrer d'abord sur les salaires des sous‑ministres adjoints et des sous‑ministres. Le Comit devrait s'assurer que la mthode de comparaison est thoriquement bien fonde et que les donnes sur la comparabilit sont fiables. Il devrait aussi tudier la possibilit de restreindre la dfinition des postes pouvant tre classs dans le groupe de la Direction afin d'exclure les postes ayant peu de responsabilits de gestion et recommander des conditions d'emploi qui permettent de renvoyer un cadre de direction dont le rendement n'est pas satisfaisant.

13.2 Le Comit devrait aussi revoir le rle que doit jouer la rmunration au rendement dans la rmunration globale des cadres de direction.

13.3 Si le prsident du Conseil du Trsor juge que l'on doit procder l'examen propos la recommandation 13.1, le Bureau du Conseil priv devrait demander au Comit consultatif de procder un tel examen et de faire des recommandations sur la rmunration des dirigeants des socits d'tat et des autres personnes nommes par dcret par rapport celle de leurs homologues du secteur priv.

13.4 Le ministre de la Dfense nationale et le prsident du Conseil du Trsor devraient charger conjointement une personnalit canadienne bien en vue de prsenter une proposition sur la meilleure faon d'tablir un Comit consultatif sur la rmunration des Forces armes canadiennes, inspir du modle du Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni.

13.5 Le ministre de la Scurit publique et de la Protection civile et le prsident du Conseil du Trsor devrait inviter une socit d'experts‑conseils renomme, spcialise en rmunration[206], examiner la faon dont le Conseil de la solde de la GRC mesure la rmunration totale, quels lments autres que la comparabilit devraient tre pris en considration au moment de dterminer la rmunration la GRC et comment le Conseil du Trsor devrait traiter des situations o les hausses salariales d'un ou de plusieurs corps policiers sont exceptionnellement leves.

13.6 Le ministre de la Justice et le Conseil canadien de la magistrature devraient demander la prochaine Commission quadriennale, qui doit faire rapport en 2008, de procder, dans le cadre de ses dlibrations, une analyse dtaille de la valeur et de la pertinence des divers comparateurs pouvant servir dterminer le niveau de rmunration appropri des juges nomms par le gouvernement fdral.

13.7 Si, dans l'avenir, les salaires des parlementaires semblent s'carter de ceux des autres hauts fonctionnaires fdraux, une commission indpendante, semblable celle nomme aux quatre ans pour recommander des modifications la rmunration des juges, pourrait conseiller le Parlement de manire indpendante et transparente sur la meilleure faon de rajuster la rmunration des parlementaires.

13.8 En mandatant les divers groupes consultatifs sur la rmunration, il importe de respecter le principe de l'indpendance de leurs analyses et de leurs recommandations, en gardant l'esprit que la dcision finale en matire de rmunration revient au gouvernement ou au Parlement, selon le cas.

 




14. Questions de rmunration lies aux pensions et aux autres avantages sociaux

Pensions

Au chapitre 7 du prsent volume, nous avons dmontr que les divers rgimes de pension dans le secteur public fdral sont parmi les meilleurs au pays, la fois sur le plan de la scurit et de la valeur qu'ils reprsentent pour leurs membres. Certaines de leurs caractristiques sont particulirement intressantes, notamment la possibilit pour un employ de prendre sa retraite, sans pnalit, ds qu'il atteint l'ge de 55 ans s'il compte 30 annes de service (dans certains cas, mme plus tt ou avec moins d'annes de service) et la protection intgrale contre l'inflation.

En principe, offrir un rgime de pension gnreux aux fonctionnaires constitue une politique avise. Librs du souci d'avoir prendre les dispositions requises pour pouvoir vivre dignement la retraite, les fonctionnaires de carrire seront alors peu tents de tirer parti de la fonction qu'ils occupent pour s'enrichir en abusant de leurs pouvoirs. Cet aspect d'un sain rgime de gouvernance est rarement discut en public, mais nous n'avons qu' observer ce qui se passe dans les pays o la rmunration dans le secteur public est inadquate pour voir les cots qui rsultent de l'inefficience conomique et de la mfiance mutuelle lorsqu'on ne peut pas se fier l'intgrit des fonctionnaires.

Cependant, les bnficiaires d'un tel rgime devraient en partager quitablement les cots avec la socit qu'ils servent. Comme nous le montrons dans le Volume Deux, la proportion du cot des prestations au titre des services courants assume par les employs dans le cadre du principal rgime de pension de la fonction publique fdrale est passe de plus de 40 % durant la plus grande partie des annes 1990 aussi peu que 26 % en 2002‑2003. Les membres des autres rgimes de la fonction publique fdrale cotisent dans une proportion encore plus faible. Il est maintenant essentiel de hausser les cotisations des employs aux rgimes de pension afin de rtablir une plus grande quit entre la quote-part de l'ensemble des contribuables et celle des fonctionnaires au financement de leur rgime de pension. Cette hausse devrait se poursuivre jusqu' ce que les employs assument au moins 40 % du cot des prestations au titre des services courants.

On peut dbattre de la meilleure formule appliquer pour rtablir un quilibre raisonnable cet gard. Les taux de cotisation actuels sont de 4 % du salaire sous 41 100 $ (en 2005) – le maximum des gains annuels ouvrant droit pension (MGAP) – et de 7,5 % au‑del de ce niveau. tant donn que la plus grande partie de la masse salariale de la fonction publique se situe sous 41 100 $ (environ les deux tiers de ce qui est pay aux fonctionnaires)[207], la plus grande partie de la hausse des cotisations devra tre finance dans cette tranche.

Le prsident du Conseil du Trsor a annonc, en juillet 2005, la dcision prise par le Conseil du Trsor d'augmenter progressivement les taux de cotisation sur plusieurs annes, jusqu' ce qu'ils atteignent 6,4 % en de du MGAP et 8,4 %, au‑del de ce niveau. Comme les employs cotisent galement 4,95 % de leur salaire au Rgime de pensions du Canada ou au Rgime de rentes du Qubec[208], leurs cotisations totales au titre des rgimes de pension, sous le MGAP, atteindront 11,35 %. On pourrait manifestement jongler avec ces chiffres et s'interroger sur le rythme auquel les nouveaux taux seront appliqus. Toutefois, l'essentiel est que la rcente dcision du Conseil du Trsor constitue une solution raisonnable pour prserver un rgime de pension gnreux mais adquat, tout en faisant en sorte que les fonctionnaires assument une part quitable de ses cots.

Nous montrons dans le Volume Deux que, pour diverses raisons, les membres des autres rgimes de pension du secteur public fdral (c.‑‑d. les membres des Forces canadiennes, les membres rguliers et civils de la GRC, les juges nomms par le gouvernement fdral et les parlementaires) assument une proportion plus faible des cots des prestations au titre des services courants que les fonctionnaires. La dcision du Conseil du Trsor a pour effet de mettre en œuvre ce qui est probablement la meilleure solution pour ces rgimes, en augmentant les cotisations des membres pour qu'elles cadrent avec les augmentations appliques au rgime principal. La hausse des cotisations ces rgimes ne permettra pas d'atteindre le taux de 40 %, mais au moins elle prservera la relativit actuelle entre les rgimes.

Cependant, au‑del de la question fondamentale de l'quit du financement, plusieurs autres questions en rapport avec la politique rgissant les rgimes de pension dans le secteur public fdral ont suscit des dbats. La question prdominante a trait la faon dont le Rgime de pension de retraite de la fonction publique est intgr au Rgime de pensions du Canada et au Rgime de rentes du Qubec. Un changement important intervient dans la faon dont les droits pension des fonctionnaires sont calculs 65 ans, l'ge auquel les retraits commencent normalement toucher leurs prestations du RPC ou du RRQ. ce moment, le Rgime de pension de retraite de la fonction publique ne paie que 1,3 % du service admissible par anne, multipli par le salaire moyen des cinq meilleures annes, sur la partie du salaire moyen qui est infrieure au niveau de revenu couvert par le RPC ou le RRQ (MGAP). Le taux des prestations est de 2 % par anne de service au‑dessus du seuil de revenu du RPC ou du RRQ, ainsi que pour tout le salaire admissible du retrait avant qu'il atteigne l'ge de 65 ans.

Jusqu' rcemment, la hausse progressive des taux de cotisation au RPC ou au RRQ faisait que ce changement 65 ans tait avantageux pour la plupart des pensionns de la fonction publique. Mais aux termes des rgles en vigueur, compter de 2008 la plupart des retraits de la fonction publique vont constater que la combinaison de leur pension du RPC ou du RRQ et de leur pension de la fonction publique sous le MGAP n'atteindra pas le total de 2 % par anne de service, multipli par le salaire moyen de leurs cinq meilleures annes. Comme cette question ne touche que la partie du revenu ouvrant droit pension sous le MGAP (l encore, 41 100 $ en 2005), ceux dont le salaire est peu lev en ressentiront l'impact plus fortement.

Que ce problme ait ou non t pleinement anticip quand le RPC et le RRQ ont t crs dans les annes 1960, il n'tait pas urgent de s'en proccuper jusqu' rcemment. Mme si, dans les descriptions dtailles du Rgime de pension de retraite de la fonction publique, on explique ce qui se passe 65 ans, en gnral les fonctionnaires pensent que les prestations du rgime de pension correspondent 2 % par anne de service. Comme cela ne sera plus vrai sous le MGAP, notamment pour ceux dont le salaire est relativement peu lev, la consternation se fera sans doute sentir. Pour rajuster le Rgime de la fonction publique de faon supprimer la plus grande partie, voire la totalit de cet cart, il faudrait qu'une contribution exceptionnelle d'environ 1,3 milliard de dollars soit verse, ainsi qu'une hausse annuelle d'environ 60 millions de dollars. la fin de 2005, le prsident du Conseil du Trsor a annonc au nom de ses collgues, les ministres de la Scurit publique et de la Dfense nationale, la dcision logique de proposer que le Parlement modifie le Rgime pour solutionner le problme qui se dessine le plus prs possible du moment o les taux de cotisation des employs seront relevs au niveau ncessaire pour correspondre 40 % du cot des prestations pour services courants.

Le deuxime sujet a trait la question gnrale de la pertinence continue de la structure actuelle du Rgime de pension de retraite de la fonction publique. Comme nous l'expliquons dans le Volume Deux, de nombreuses modifications ont t apportes au fil des ans la Loi sur la pension de la fonction publique (et aux lois connexes pour les Forces canadiennes, la GRC, les parlementaires et les juges nomms par le gouvernement fdral). En dpit de ces changements, il reste toutefois des points rgler, comme l'ge de la retraite, la souplesse des prestations aux survivants, la mobilit professionnelle et l'quilibre entre le financement du rgime de pension et les prestations.

ge de la retraite

Le Rgime devrait‑il continuer encourager les employs ayant de longs tats de service prendre leur retraite ds 55 ans? Vu le vieillissement gnral de la population, des employs plus gs, expriments et en sant pourront constituer des atouts de plus en plus recherchs. Il semble cependant que les employs qui ont de longs tats de service peuvent maximiser la valeur viagre attendue du Rgime de pension de retraite de la fonction publique en prenant leur retraite ds qu'ils sont en mesure de le faire sans pnalit. Ainsi, pour persuader ces employs de continuer cotiser au Rgime, il faudrait probablement apporter des modifications la politique susceptibles de les inciter garder leur emploi.

Serait‑il sage de permettre l'accumulation de droits pension supplmentaires au‑del du niveau actuel de 70 %? Devrait‑on augmenter l'ge minimal auquel quelqu'un pourrait prendre sa retraite tout en touchant une pension non rduite? Pourrait‑on concevoir un systme o les employs admissibles une pension pourraient travailler une partie de l'anne et toucher la fois une pension et un salaire quivalents au salaire qu'ils touchaient quand ils sont devenus admissibles une pension non rduite?

Souplesse des prestations aux survivants

Devrait‑il y avoir plus de souplesse en ce qui concerne les prestations aux survivants? En thorie, les rgles en vigueur prvoient le versement de prestations dont la valeur quivaut moins de 60 % des prestations conformment la plupart des lois en vigueur sur les prestations de pension; pourtant, dans certains cas, les prestations aux survivants dpassent celles permises aux termes de la Loi de l'impt sur le revenu (66 2/3 %)[209]. Comme la notion de famille continue voluer et tre redfinie dans la socit canadienne, est‑il temps de repenser un rgime qui a t mis sur pied quand la plupart des familles comptaient sur un seul soutien de famille, habituellement l'homme?

Mobilit professionnelle dans la fonction publique

Le Rgime de pension de retraite de la fonction publique est-il assez souple pour faciliter la mobilit professionnelle, c.‑‑d. entrer la fonction publique ou la quitter, au fil des ans? l'heure actuelle, les droits pension du Rgime de pension de retraite de la fonction publique sont exceptionnellement transfrables en ce sens que ceux qui quittent la fonction publique aprs deux annes de service peuvent les transfrer de nombreux rgimes externes, ou demander un montant en espces quivalent la valeur actuarielle des droits qu'ils ont accumuls. Cependant, comme le Rgime de pension de retraite de la fonction publique est relativement gnreux, il peut tre difficile de transfrer au rgime fdral les droits pensions acquis ailleurs. Sans subventionner les recrues, y aurait‑il moyen d'intgrer de manire plus favorable le rgime fdral aux droits pension acquis ailleurs? Ceux qui partent avec l'intention de revenir pourraient-ils continuer participer au rgime fdral, en assumant la fois la quote-part de l'employ et la quote-part de l'employeur du cot des prestations pour services courants[210]?

quilibre entre financement du Rgime et prestations

L'quilibre entre le mode de financement du Rgime et les prestations auxquelles il donne droit est-il quitable pour les diffrents groupes d'employs? Dans un certain sens, le Rgime n'est pas juste pour les membres clibataires, qui ne peuvent dsigner de survivant, pour les employs qui quittent la fonction publique tt dans leur carrire ou qui y entrent un ge mr, ou pour les employs revenu moyen, qui paient une part proportionnellement plus importante des cots du Rgime que les employs faible revenu ou revenu lev. La dfinition d'quit varie videmment d'une personne l'autre, mais on n'a pas examin srieusement la question depuis de nombreuses annes.

Gouvernance du Rgime

Enfin, nous attirons l'attention sur le mode de gouvernance du rgime de pension. la fin des annes 1990, le gouvernement et les syndicats de la fonction publique sont venus prs de s'entendre sur un plan visant grer conjointement le Rgime. Les dmarches en ce sens ont cependant achopp sur la question de savoir si les employs auraient droit une partie quelconque de l'excdent actuariel qui s'tait accumul dans le Compte de pension de retraite au fil des ans. En raison d'un dsaccord sur cette question, les syndicats ont intent un procs et rejet l'ide de la gestion conjointe du Rgime. Cependant, de nombreux rgimes de pension importants du secteur public au Canada sont rgis conjointement par l'employeur et les reprsentants des employs. En principe, lorsque le litige en cours sur l'excdent sera rgl, nous devrions reprendre les dmarches pour tablir une forme quelconque de gouvernance partage, condition qu'elle prvoit un partage proportionnel des responsabilits l'gard des politiques touchant aux pensions et du financement des rgimes.

Pour les employs et leurs syndicats, la raison de contribuer la gestion de leur rgime de pension est vidente : pour la plupart des employs, et surtout pour ceux justifiant de longs tats de service, leur pension est leur avoir le plus prcieux et sa valeur dpasse souvent celle de leur maison quand ils atteignent l'ge de la retraite. Contribuer la prservation de cet avoir devrait donc tre une priorit pour les employs.

Pour l'employeur, la raison de partager la gouvernance du rgime est d'amener les employs et leurs syndicats assumer conjointement la responsabilit du financement adquat des prestations convenues. La gouvernance conjointe suppose habituellement que l'employeur et les employs mettront en commun les excdents et les dficits. En gros, l'employeur peut s'attendre ce que les employs, s'ils sont partenaires part entire de la sant financire de leur rgime de pension, s'intressent de faon active et responsable l'volution des politiques concernant les rgimes de pension et de leur financement.

noter que le Rgime de pension de retraite de la fonction publique (RPRFP) diffre de la plupart des rgimes de pension au Canada en ce sens qu'il est rgi par sa propre loi et qu'il n'est pas assujetti aux lois gnrales sur les normes de pension. Cela semble rsulter du fait que le RPRFP a t instaur avant l'adoption de ces lois, ainsi que de la taille considrable du passif ventuel que reprsente le paiement des futures pensions de la fonction publique par rapport la situation financire globale du gouvernement fdral.

Nous observons galement que le modle de gouvernance conjointe des rgimes de pension, dans les secteurs public et priv au Canada, a t mis l'preuve ces dernires annes en raison du rendement inhabituellement variable des placements. titre d'exemple, le Rgime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario est plac devant la perspective de devoir hausser les cotisations ou de rduire les prestations, parce qu'il s'est engag verser trop de prestations par rapport au rendement rel de son portefeuille. Le Rgime de retraite des employs municipaux de l'Ontario (OMERS) prouve aussi des difficults, tandis que le Syndicat canadien de la fonction publique a intent des poursuites en allguant la mauvaise gestion du portefeuille de placements. Manifestement, la gouvernance conjointe est plus facile quand il s'agit de grer des excdents plutt que des dficits. Toute gouvernance partage du Rgime de pension de retraite de la fonction publique fdrale devra tre soigneusement conue afin de pouvoir bien affronter les priodes de vaches maigres comme les priodes de vaches grasses.

Recommandation 14

14.1 Le prsident du Conseil du Trsor devrait demander au Comit consultatif sur la pension, qui compte des reprsentants de l'employeur, des syndicats de la fonction publique et des pensionns, de revoir la pertinence de la conception du rgime actuel en ce qui a trait au traitement des questions comme les mesures incitant un employ prendre sa retraite ds qu'il peut toucher une pension sans pnalit, l'opportunit d'adopter une approche plus souple en matire de prestations aux survivants, la faon dont le rgime influe sur la mobilit professionnelle l'entre dans la fonction publique ou la sortie, ainsi qu' l'quit du rgime pour les divers groupes d'employs, et de formuler les recommandations qui s'imposent.

14.2 Lorsque le litige en cours sur l'excdent du compte de pension sera rgl, le prsident du Conseil du Trsor devrait renouer la discussion avec les syndicats de la fonction publique afin de les faire participer plus directement la gouvernance du Rgime de pension de retraite de la fonction publique, en visant un plus grand partage des responsabilits pour l'laboration des politiques et le financement des rgimes de pension.

Autres avantages sociaux la fonction publique

Dans cette section, nous traitons d'abord des grands domaines de l'assurance-vie et de l'assurance-invalidit et des rgimes de soins de sant et de soins dentaires, y compris les congs de maladie, puis nous abordons brivement les autres congs et les heures supplmentaires.

Assurance-vie, assurance-invalidit, rgime de soins de sant
et rgime de soins dentaires

Comme nous l'avons dcrit au chapitre 8, la fonction publique fdrale, les rgimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidit, ainsi que les rgimes de soins de sant et de soins dentaires se situent dans la moyenne par comparaison avec les rgimes du secteur priv[211]. Les divers rgimes ont t instaurs et ont volu pour la plupart isolment les uns des autres, sans grande indication d'une philosophie ou d'une politique systmatique de l'employeur sur laquelle reposerait l'ensemble des programmes de ce type. Le cot de ces rgimes et des impts connexes dans les diffrents domaines du secteur public fdral examins dans ce rapport est pass d'environ 1 milliard de dollars, au dbut et au milieu des annes 1990, environ 1,5 milliard de dollars[212] en 2002‑2003. Bien que ce montant ne corresponde qu' environ 6 % des dpenses de rmunration totales pour cet exercice, 1,5 milliard de dollars est une somme substantielle. Cet lment de la rmunration mrite une attention la fois dans l'optique de la gestion des dpenses et parce que les employs, les retraits et les personnes leur charge comptent sur ces programmes pour rpondre de nombreux besoins importants.

Le Volume Deux rsume chacun des rgimes en vigueur, y compris leur mode de financement, et retrace leur volution depuis 1990. Parmi les thmes gnraux importants dcoulant de cet examen, il convient de souligner les points qui suivent.

Peu de changement dans le choix et les prestations

Depuis 1990, il y a eu peu de changements dans les prestations offertes. De fait, certains services de sant paramdicaux sont devenus plus difficiles obtenir. Comparativement de nombreux rgimes offerts par de grands employeurs du secteur priv dont le personnel est syndiqu, les rgimes de la fonction publique offrent une protection trs restreinte. En outre, les employs ont peu de choix quant aux prestations dont ils peuvent se prvaloir.

Instauration du Rgime de soins dentaires pour les pensionns

Instaur en 2001, ce rgime est la seule exception importante la tendance observe au paragraphe prcdent.

Financement par l'employeur

Les divers rgimes sont entirement ou principalement financs par l'employeur.

Confusion l'gard de la ngociation collective et de la gouvernance

Quoiqu'on ne discute habituellement pas de ces rgimes lors de la ngociation des conventions collectives des groupes professionnels, les changements apports la plupart des rgimes sont ngocis avec les syndicats par l'entremise du Conseil national mixte, puis intgrs aux conventions pertinentes.

Ces dernires annes, en application d'ententes conjointes patronales-syndicales, des organisations, comme la Fiducie du Rgime de soins de sant de la fonction publique, ont t mises sur pied pour grer ces programmes. Bien que la cration de ces groupes ait contribu rendre leur gestion plus transparente, elle a aussi masqu la question des moyens prendre pour en contenir et en rpartir les cots.

Le moment est venu de revoir les rgimes

Le systme actuel fonctionne raisonnablement bien pour ce qui est de rpondre aux besoins des employs, des retraits et des personnes qui sont leur charge. Le nombre de plaintes est gnralement minime. Nanmoins, nous ne devrions pas continuer accepter sans rserve la rigidit actuelle des avantages sociaux, la confusion au sujet du mode de gouvernance et l'ascension rapide des cots au cours des dernires annes, qui ont caractris l'ensemble de nos rgimes.

Il est temps de revoir en profondeur les objectifs et les moyens de ce secteur.

  • En tant qu'employeur responsable la fois sur le plan social et sur le plan financier, quel est le but vis par le gouvernement fdral avec ses divers rgimes d'assurance, de soins de sant et de soins dentaires?
  • Compte tenu de l'volution radicale de la famille au Canada ces dernires annes et de la ncessit d'attirer la fonction publique des citoyens talentueux de tous ges pour des priodes plus ou moins longues, n'y aurait‑il pas lieu d'adopter une approche plus souple qui rponde mieux aux besoins de chacun?
  • Quelle est la meilleure faon de faire participer les reprsentants syndicaux des employs la conception et la gouvernance de ces rgimes, de sorte qu'ils partagent avec l'employeur l'obligation de faire preuve de prudence financire?
  • Avec des rponses nouvelles ces questions, quelle serait la meilleure faon d'obtenir les rsultats escompts, de manire rduire au minimum les frais gnraux d'administration et d'intrt?

L'innovation probablement la plus importante serait d'offrir de vrais choix aux employs en termes d'avantages sociaux. Si l'on y parvenait, la ncessit de repenser nos programmes serait de fait assume individuellement par les employs, au moment o ils feraient leurs choix. Encore l, pour dterminer les options possibles, il faudrait procder des analyses approfondies, reposant sur des consultations pousses des employs et de leurs reprsentants syndicaux ou professionnels. Les tentatives antrieures en ce sens ont achopp par crainte de la complexit administrative et en raison des proccupations au sujet des cots, de la rticence des employs et des syndicats et de la prudence naturelle des reprsentants gouvernementaux. Pour russir instaurer un degr utile de souplesse, il faudra probablement deux choses : d'abord, dterminer le montant total annuel que l'employeur consacrerait aux avantages sociaux de chaque employ; et deuximement, dterminer une srie de choix acceptables pouvant tre offerts un cot raisonnable.

La partie la plus controverse de l'adoption d'un degr accru de souplesse serait de dterminer le montant que l'employeur serait prt payer annuellement par employ. Plus tt dans nos recommandations, nous avons soutenu que la porte de la ngociation collective devrait tre largie pour inclure autant de composantes de la rmunration totale que possible. Ainsi, les compromis entre les diffrents objectifs souhaitables seraient transparents pour tous, y compris les employs et les contribuables. Il serait utile que le gouvernement fixe une allocation annuelle par employ, uniforme au dpart, rserve exclusivement au paiement des avantages sociaux. Ce montant ne devrait pas tre tabli dans le but de rduire les cots actuels, mais d'indiquer de manire crdible la valeur des dpenses rattaches actuellement aux avantages sociaux. Au cours de la transition, on pourrait s'attendre ce que les cots assums par l'employeur augmentent afin de prserver l'quivalence globale des avantages sociaux actuellement offerts aux employs. Il faudrait probablement offrir des taux distincts pour les employs clibataires et ceux qui ont une famille. Quels que soient les taux initiaux, ils devraient augmenter d'anne en anne, en fonction d'un coefficient pertinent. Les syndicats pourraient alors chercher obtenir un montant plus (ou moins) lev par le truchement de la ngociation collective. Les employs qui souhaitent obtenir une protection suprieure celle qu'ils seraient en mesure de s'offrir grce l'allocation prvue pourraient payer la diffrence de leur propre poche, ce qui serait – nous l'esprons – un tarif de groupe avantageux.

Une importante crainte, sur le plan des cots, est que nous pourrions perdre les conomies d'chelle dont nous bnficions actuellement parce que nous souscrivons de l'assurance (par exemple, pour l'invalidit)[213] ou que nous nous procurons des services administratifs (dans le cas du rgime de soins de sant et de soins dentaires) pour de trs grands groupes, qui ont droit des prestations uniformises. On pourrait attnuer les proccupations ce titre en ngociant des forfaits correspondant aux prfrences des divers groupes d'employs. On pourrait envisager de regrouper les rgimes existants dans un seul contrat de vaste porte pour qu'il soit plus intressant pour le secteur priv de tenter de rduire ses cots pour l'emporter.

Une variante qui permettrait de combiner des conomies d'chelle un ensemble intressant de choix pour les employs en matire d'avantages sociaux consisterait conserver un ensemble commun d'avantages de base, assorti d'options pour des avantages supplmentaires dans les domaines particuliers intressant les employs. Une telle approche rduirait le fardeau des cots relis ce que l'on appelle la slection ngative, selon laquelle seulement ceux qui prsentent un risque lev choisissent certains avantages, ce qui en rendrait le cot prohibitif.

La rforme des congs de maladie et de l'assurance-invalidit

Le domaine de l'assurance-invalidit est tout particulirement embourb dans un chevauchement de droits connexes et la complexit administrative. Selon sa situation, un employ handicap pourrait avoir faire intervenir les congs de maladie auxquels il a droit, l'un des rgimes d'assurance-invalidit de la fonction publique, la Commission provinciale d'indemnisation des accidents du travail, le Rgime de pension de retraite de la fonction publique et le Rgime de pensions du Canada ou le Rgime de rentes du Qubec. En ce qui concerne l'assurance-invalidit, une option intressante serait de la fusionner la fois au Rgime de pension de retraite et au rgime actuel d'attribution des droits aux congs de maladie. Essentiellement, des congs de maladie pays normalement seraient accords l'employ pour une courte priode (disons d'au plus trois jours), avec l'approbation de son gestionnaire, jusqu' un maximum annuel non cumulable de peut-tre huit dix jours; dans le cas d'une invalidit de courte dure, il toucherait sa paie habituelle, conformment un rgime d'assurance-invalidit de courte dure, pour une priode modre (disons d'au plus 90 jours), avec l'autorisation du mdecin traitant; enfin, pour une priode plus longue, il aurait accs au rgime d'assurance-invalidit de longue dure, en vertu duquel il toucherait, comme c'est le cas actuellement, 70 % de son salaire, aprs attestation mdicale. Une variante de la proposition concernant l'invalidit de courte dure serait de verser 100 % du salaire pendant les 30 premiers jours, puis disons 90 % pour les 30 jours suivants, et enfin 80 % pendant les derniers 30 jours, avant que l'employ vis devienne admissible l'assurance-invalidit de longue dure, qui prvoit le versement de 70 % du salaire.

L'instauration d'un rgime d'assurance-invalidit de courte dure permettrait de commencer grer les cas beaucoup plus tt qu' l'heure actuelle, puisque les personnes qui sont en cong de maladie prolong n'ont pas droit prsentement une aide en ce sens. Une intervention htive est importante la fois pour favoriser la radaptation de l'employ et accrotre ses chances de retourner au travail.

Un corollaire de cette proposition serait d'abolir l'accumulation des congs de maladie non utiliss. L'usage actuel qui consiste accumuler les droits ces congs donne aux employs qui comptent de longs tats de service et qui sont en sant l'impression de perdre quelque chose quand ils prennent leur retraite avec leur crdit une rserve substantielle de droits inutiliss des congs de maladie. Cette situation fait que, priodiquement, des propositions sont prsentes pour permettre la conversion en espces de ces droits, mme si les fonctionnaires bnficient dj d'une indemnit de dpart relativement gnreuse pouvant aller jusqu' 30 semaines de paye pour la plupart des employs syndiqus et normalement jusqu' 28 semaines pour les employs non syndiqus. Il ne fait aucun doute que certains sont tents de se trouver un docteur comprhensif l'approche de leur dpart la retraite.

Pour les employs ne comptant que quelques annes de service, le remplacement du systme d'accumulation des droits des congs de maladie par un programme d'assurance-invalidit de courte dure constituerait une nette amlioration de leur protection en cas de maladie grave. Cela serait conforme la ncessit d'inciter les personnes qualifies se joindre la fonction publique pour des dures varies au cours de leur carrire. L'incidence des maladies augmente en partie avec l'ge, mais l'invalidit peut frapper n'importe quel stade de la vie. Un rgime d'assurance correspondrait de manire plus logique au problme rgler.

En passant en revue ces questions, il serait sage de s'interroger sur l'quilibre optimal maintenir dans la gestion des risques inhrents ces avantages entre l'achat d'une protection auprs d'assureurs de l'extrieur et la prise en charge directe de ces risques.

Paralllement, des mesures pourraient tre prises en vue d'harmoniser les rgimes d'assurance-invalidit destins aux diffrentes parties du secteur public fdral. Ainsi, l'heure actuelle, les rgimes d'assurance-invalidit des Forces canadiennes et des membres rguliers et civils de la GRC prvoient le versement de 75 % plutt que de 70 % du salaire en cas d'invalidit long terme. Par contre, la protection contre l'inflation du rgime des Forces canadiennes est moins bonne que celle des autres rgimes fdraux. moins que nous puissions invoquer une raison imprieuse pour justifier diffrents taux de remplacement du salaire ou de protection contre l'inflation, il serait logique d'appliquer une norme de protection unique dans tout le secteur public fdral.

Prestations supplmentaires de dcs

Un dernier sujet important qu'il convient d'examiner, en rapport avec la question des assurances, est le rgime de prestations supplmentaires de dcs (PSD) en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique. On le dcrit comme  une forme d'assurance-vie temporaire dcroissante destine protger l'employ et son bnficiaire durant les annes o il cotise son rgime de pension . Pourtant, l'actuel rgime de PSD prvoit le versement du double du salaire jusqu' l'ge de 65 ans, anne partir de laquelle la protection commence diminuer progressivement jusqu' 75 ans. Si l'objectif dclar du rgime est toujours valide, il vaudrait peut-tre mieux prvoir le versement de cinq fois, voire mme dix fois le salaire, pendant les premires annes de service, puis commencer rduire graduellement la protection jusqu' peut-tre une seule fois le salaire 65 ans, et par la suite encore moins, comme c'est le cas actuellement.

Le financement de cette prestation est inhabituel sous trois aspects : premirement, depuis 1955, 80 % de son cot est assum par les employs; deuximement, le solde d'ouverture[214] a cr d'anne en anne, passant de 616 millions de dollars en 1990‑1991 1,897 milliard de dollars en 2002‑2003. Enfin, c'est probablement le seul rgime d'assurance collective au Canada qui est intgr une loi, ce qui le rend trs difficile grer mesure que les circonstances changent.

Il serait logique de vrifier les prvisions actuarielles pour ce compte afin d'tablir avec plus de prcision ce quoi on peut s'attendre au cours des prochaines dcennies. Cela s'imposerait si les prestations prvues taient remanies pour mieux cadrer avec l'objectif officiel de la PSD. Si l'on prvoit qu'une fraction quelconque du solde accumul ne sera pas requise pour payer les prestations au cours d'une priode raisonnable, on pourrait envisager de raffecter les fonds non requis d'autres avantages sociaux. Il faudrait aussi envisager de retirer ce rgime de la Loi sur la pension de la fonction publique pour le placer sur le mme pied que les autres avantages sociaux offerts la fonction publique.

Gouvernance des rgimes

Avant de quitter ce domaine, il importe d'aborder le mode de supervision de ces rgimes. Le mode de gouvernance des avantages sociaux la fonction publique devrait correspondre au mode de rpartition des responsabilits pour leur financement. l'heure actuelle, on semble appliquer des variantes du modle de gestion conjointe patronale-syndicale, mais sans obligation redditionnelle conjointe l'gard des consquences financires des dcisions prises. Si l'on adoptait un systme d'enveloppe d'avantages sociaux ngocie par employ dans le cadre de la ngociation collective, il conviendrait d'tablir une formule de gouvernance conjointe patronale-syndicale des rgimes ngocis auxquels les employs pourraient souscrire, soit mme leur enveloppe soit avec leur propre argent. Toutefois, aussi longtemps que l'employeur continuera d'assumer essentiellement la responsabilit financire de ces rgimes, on devrait limiter le rle des conseils d'administration de ces rgimes au rglement des appels par consensus ou au renvoi des cas sans grande consquence financire un arbitre indpendant. L'employeur devrait prendre les dcisions ayant pour effet d'augmenter sensiblement les cots permanents d'un rgime aprs consultation du conseil d'administration du rgime.

Il faut aussi prciser le rle des reprsentants de l'employeur sigeant aux conseils d'administration des rgimes, qu'il s'agisse des conseils actuels ou de conseils de gestion vritablement conjoints. l'heure actuelle, il n'est peut-tre pas toujours clair pour les personnes choisies pour reprsenter l'employeur qu'elles doivent mettre de ct leurs intrts en tant que bnficiaires d'un rgime au moment de prendre des dcisions au sujet de ce rgime. Les reprsentants de l'employeur devraient recevoir une formation approfondie[215] du Secrtariat du Conseil du Trsor avant d'assumer leurs fonctions. De fait, il serait logique que certains des reprsentants de l'employeur ne soient pas eux-mmes bnficiaires du rgime. Il incombe aux membres des conseils de faire preuve de jugement dans l'interprtation des positions de principe de l'employeur. Cette faon de faire permettrait sans doute des dbats anims et ncessaires entre les reprsentants de l'employeur. Cependant, ces derniers devront toujours veiller ne pas se laisser influencer indment par leurs propres intrts en tant que membres des rgimes viss.

D'aucuns prtendront qu'une refonte fondamentales dans le domaine des rgimes d'assurance, des soins de sant et des soins dentaires serait trop controverse, trop difficile et trop complexe pour en valoir la peine. Cela voudrait dire continuer indfiniment offrir un mli‑mlo d'avantages sociaux instaurs sans coordination au fil des dcennies, qui ne rpondent plus ncessairement aux besoins actuels des employs et qui cotent de plus en plus cher l'employeur, sans chercher vritablement adopter les meilleures pratiques d'autres employeurs. Il est temps d'examiner attentivement les avantages sociaux dont les fonctionnaires fdraux et les personnes leur charge auront besoin l'avenir, de se pencher sur la meilleure faon de les financer et de voir comment on pourrait faire en sorte que les employs, par l'intermdiaire de leurs syndicats, partagent avec l'employeur la responsabilit et l'obligation de rendre compte de la conception et du financement de ces avantages.

Congs et heures supplmentaires

Dans le Volume Deux, nous expliquons comment les politiques relatives aux congs et aux heures supplmentaires ont volu depuis le dbut des annes 1990. Nous dcrivons aussi comment a volu leur usage total, ainsi que l'usage tant des congs de maladie que des congs pour obligations familiales au sein des groupes professionnels dont les membres se sont servis frquemment ou non de ces congs.

Au niveau le plus gnral, nous observons que le nombre de congs pris est relativement constant depuis 1990‑1991 – environ 40 jours par anne pour tous les types de cong. En 2002‑2003, il semble tre pass environ 41 jours, ce qui cadre avec l'ajout de deux jours de congs personnels dans la plupart des conventions collectives compter de 2001.

Nous craignons cependant que certains groupes, notamment les cadres de direction, aient tendance ne pas utiliser tous leurs congs annuels[216]. En vertu d'une politique ou de la convention collective qui s'applique eux, les employs ont l'option (avec l'approbation de leur superviseur) de se faire payer leurs congs en espces, plutt que de les prendre en temps. Cependant, la politique relative aux congs a manifestement pour but de promouvoir la sant et la rsistance physique et psychologique des employs. De fait, en payant du temps non travaill, l'employeur investit dans le bien-tre de l'employ. Le fait de ne pas utiliser tous les congs disponibles, en les convertissant en espces ou en les accumulant pour plus tard, vient l'encontre de cet objectif. Les gestionnaires de la fonction publique devraient encourager vivement leurs employs utiliser tous les congs auxquels ils ont droit. Une culture o les gens sont considrs comme continuellement indispensables est malsaine et risque d'tre improductive.

De mme, au sein de certains groupes ou de certaines organisations de la fonction publique, on semble s'attendre ce que les heures supplmentaires ne soient pas rclames ou, tout le moins, pas en totalit. Il est frappant de constater dans le Volume Deux que le travail supplmentaire est presque unique parmi les lments de la rmunration totale en ce sens que le nombre d'heures supplmentaires est demeur essentiellement inchang de 1991‑1992 2002‑2003[217]. Cette tendance contraste, par exemple, avec la Gendarmerie royale du Canada, o un nombre trs similaire de membres a fait beaucoup plus d'heures supplmentaires au fil des ans, leur valeur passant de 66,4 millions de dollars, en 1990‑1991, 99,1 millions de dollars en 2002‑203[218].

Selon le sondage ralis en 2002 auprs des fonctionnaires fdraux, 63 % (question 7) estimaient qu'ils  pouvaient demander d'tre rmunrs (en argent ou en congs) pour les heures supplmentaires qu'ils avaient faites . Cependant, 16 % des fonctionnaires (question 15) ont indiqu  qu'ils taient rarement ou jamais rmunrs pour les heures supplmentaires qu'ils avaient faites . Les gestionnaires de la fonction publique ne doivent pas dissuader leurs employs de prsenter des demandes lgitimes de paiement des heures supplmentaires ou refuser de telles demandes.

Avantages offerts aux pensionns

En plus de recevoir leur pension aux termes de la Loi sur la pension de la fonction publique, les pensionns de la fonction publique participent des rgimes d'assurance-vie, de soins de sant et de soins dentaires financs en partie par l'employeur. Pour les rgimes non couverts par une assurance externe, le passif actuariel des prestations auxquelles auront ventuellement droit les fonctionnaires la retraite est substantiel. Depuis que l'on a commenc suivre et consigner ce montant sur la base de la comptabilit d'exercice dans les Comptes publics du Canada, il est pass de 6,5 milliards de dollars en 2000-2001 7,2 milliards de dollars en 2002-2003[219]. Ces dernires annes, il n'y a pas eu d'valuation globale du montant qu'il conviendrait que l'employeur fdral contribue au cot des avantages destins aux pensionns, en relation au niveau de rmunration actuelle des employs et des pratiques des grands employeurs du secteur priv et du secteur public largi au Canada. Une telle valuation n'a que trop tard.

Voici donc nos recommandations pour ce chapitre :

Recommandation 15

15.1 Le prsident du Conseil du Trsor devait charger des experts externes, y compris des personnes ayant l'exprience de la conception et de la gestion des avantages sociaux, tant dans l'optique de la partie syndicale que de celle de la partie patronale, d'entreprendre une rflexion pousse sur les meilleurs moyens prendre pour offrir aux employs une assurance en cas de dcs ou d'invalidit, ainsi qu'une protection supplmentaire par rapport aux rgimes gnraux de soins de sant et de soins dentaires, en tenant compte des besoins courants et venir des employs et de leurs personnes charge. La porte de l'examen devrait inclure l'objet et la forme du Rgime de prestations supplmentaires de dcs, aux termes de la Loi sur la pension de la fonction publique. Dans le cadre de cette rflexion, il faudrait notamment valuer la faisabilit d'offrir aux employs une gamme d'options en matire de protection qui rpondraient mieux leurs besoins et leurs prfrences, un cot raisonnable. Il faudrait enfin examiner l'opportunit d'acheter des programmes de protection souscrits par des assureurs privs (comme le Rgime d'assurance-responsabilit actuel) ou des programmes administrs par des tiers aux termes desquels le gouvernement assume directement la responsabilit des prestations (tel que le Rgime de soins dentaires de la fonction publique).

15.2 En s'appuyant sur cette tude externe, le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait discuter avec les syndicats de la fonction publique de la faon d'tablir une enveloppe annuelle d'avantages sociaux qui servirait exclusivement la souscription d'avantages sociaux partir d'un menu dfini conjointement. Le montant initial de cette enveloppe devrait tre fix de manire maintenir l'quivalence globale avec la valeur des avantages sociaux actuels, assorti d'un coefficient d'indexation annuel appropri. Les ngociations collectives ou les dcisions en matire de rmunration des employs non reprsents pourraient entraner des variations, la hausse ou la baisse, de cette enveloppe. On pourrait aussi envisager une approche hybride, dans laquelle certains des avantages sociaux prvus dans l'enveloppe seraient obligatoires pour tous les employs, tandis que d'autres seraient laisss au choix de chacun.

15.3 Les employs devraient pouvoir souscrire, leurs frais, une protection en sus de celle prvue dans l'enveloppe des avantages sociaux, aux mmes conditions.

15.4 Le prsident du Conseil du Trsor devrait commander une valuation spcialise destine clairer l'tude propose la recommandation 15.1, ici aussi en faisant appel des experts externes reprsentant toute la gamme des points de vue de la partie syndicale et de la partie patronale de la fonction publique, pour examiner la faon de consolider les rgimes de protection offerts aux employs en cas d'invalidit prolonge, dans le but la fois d'amliorer les services offerts aux employs et de rduire les cots d'administration. L'examen devrait englober la possibilit de remplacer le systme actuel d'accumulation des congs de maladie non utiliss par une forme d'assurance-invalidit de courte dure.

15.5 Le Conseil du Trsor devrait harmoniser le taux de remplacement du revenu dans le cadre de l'assurance-invalidit et la protection contre l'inflation annuelle dans les divers rgimes du secteur public fdral, sauf s'il existe une raison imprieuse de maintenir des distinctions ce titre.

15.6 Selon les conclusions de la rflexion propose la recommandation 15.1, le prsident du Conseil du Trsor devrait demander au Bureau du surintendant des institutions financires d'valuer le niveau de contribution requis dans le Compte des prestations supplmentaires de dcs pour en assurer la viabilit financire long terme. Tout excdent par rapport au niveau requis pourrait tre pris en compte dans les discussions largies menes avec les syndicats de la fonction publique sur l'avenir des rgimes d'avantages sociaux.

15.7 La gouvernance des rgimes d'avantages sociaux de la fonction publique devrait cadrer avec la rpartition de la responsabilit du financement de ces rgimes. Un modle de gestion conjointe patronale-syndicale ne devrait s'appliquer qu'aux rgimes o l'employeur et les employs (par l'intermdiaire des syndicats qui les reprsentent) sont responsables de la viabilit financire du rgime.

15.8 Il faudrait slectionner et former les reprsentants de l'employeur sigeant aux conseils d'administration des rgimes pour qu'ils agissent de manire assurer la mise en œuvre de la politique de l'employeur en matire d'avantages sociaux, y compris une approche prudente en matire de financement, et non de veiller leurs intrts en tant que membres de ces rgimes. Pour souligner l'importance de ce rle, les reprsentants ces conseils devraient tre nomms par le gouverneur en conseil.

15.9 Les gestionnaires de la fonction publique devraient s'assurer que les employs utilisent normalement les vacances annuelles auxquelles ils ont droit et veiller ce que les employs soient rmunrs pour les heures supplmentaires de travail.

15.10 Le prsident du Conseil du Trsor devrait commander un examen indpendant pour tablir le niveau appropri des cotisations de l'employeur aux rgimes d'assurance-vie, de soins de sant et de soins dentaires des pensionns de la fonction publique, en tenant compte notamment des pratiques des autres grands employeurs du secteur public et du secteur priv au Canada. Les reprsentants des pensionns de la fonction publique et des syndicats de la fonction publique devraient tre invits contribuer cet examen.

C'est ainsi que se termine la srie de recommandations ayant trait un large ventail d'enjeux cls en matire de rmunration. Nous passons maintenant aux possibilits qui s'offrent pour mettre jour le cadre lgislatif rgissant la gestion de la rmunration la fonction publique fdrale. Nous concluons ensuite la section sur les recommandations par quelques rflexions sur le suivi et la mise en œuvre de nos recommandations.

 




15. Domaines o des modifications lgislatives pourraient tre apportes

Nous traitons dans ce chapitre de deux points dlicats rgis par la loi : la ngociation collective dans la fonction publique fdrale et la parit salariale, soit l'application du principe du salaire gal pour un travail de valeur gale. Dans les deux cas, les enjeux sont complexes et mritent une analyse approfondie. De fait, des comits consultatifs spciaux ont produit des rapports importants sur ces deux sujets au cours des dernires annes : le Comit consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fdrale, prsid par John Fryer, qui a prsent des rapports en 2000 et 2001[220], et le Groupe de travail sur l'quit salariale, prsid par Beth Bilson, qui a prsent un rapport en 2004[221]. Dans le prsent rapport, nous nous contentons de dcrire certains des enjeux qui ont trait spcifiquement la gestion responsable de la rmunration et qui, selon nous, mritent un examen plus pouss, en dpit des importants travaux raliss par le Comit consultatif Fryer et le Groupe de travail sur l'quit salariale.

Ngociation collective et gestion de la rmunration

Pour commencer, il est important d'affirmer qu' notre avis, les syndicats jouent un rle essentiel en permettant aux employs de parler d'une seule voix dans des dossiers importants relatifs au milieu de travail et que la ngociation collective reprsente la meilleure faon de dterminer les conditions d'emploi des travailleurs syndiqus. Dans la prsente section, nous remettons en question le point de vue selon lequel la ngociation collective devrait tre un genre d'preuve de force dans le secteur public. Cette critique est nanmoins entreprise dans le cadre d'un engagement fondamental l'gard tant de la lgitimit des syndicats que du rle crucial qu'ils jouent dans la reprsentation des employs, en particulier dans le processus visant dterminer les conditions de la rmunration dans le secteur public.

Nul doute que les liens entre la ngociation collective et l'volution de la rmunration susciteront toujours la controverse. Les rsultats obtenus dans la fonction publique fdrale depuis 1967 sont relativement positifs, mme si la route a parfois t cahoteuse. Pour l'avenir, toutefois, il pourrait tre raisonnable de se demander si un systme permettant davantage de servir le public sans interruption ne donnerait pas des rsultats semblables, voire meilleurs.

Aperu historique

La meilleure faon de dcrire l'exprience de prs de quatre dcennies de ngociation collective dans la fonction publique fdrale depuis son adoption en 1967 serait de la caractriser d'ingale. Dans le chapitre 3, nous dcrivons comment les priodes de ngociation collective ont altern avec des priodes de dtermination des salaires par voie lgislative. Il y a eu en fait trois priodes durant lesquelles le gouvernement a fix directement les salaires :

  • 1975-1978 : La Loi anti-inflation a rglement les augmentations salariales pour la plupart des employeurs au Canada, notamment la fonction publique fdrale.
  • 1983-1984 : La Loi sur les restrictions salariales du secteur public s'appliquait tout particulirement au secteur public fdral, limitant les augmentations salariales 6 % et 5 % pour 1983 et 1984, respectivement.
  • 1991-1997 : La Loi sur la rmunration du secteur public et, pendant cinq annes successives sur six, la Loi sur l'excution du budget ont gel les salaires de la fonction publique fdrale, imposant une hausse de 3 % en 1992.

Pendant les 30 premires annes de ngociation collective, le systme n'a pu fonctionner au total que 19 ans. La priode maximale de fonctionnement ininterrompu a t de huit ans – immdiatement aprs la mise en œuvre du nouveau rgime en 1967. La priode actuelle, qui a dbut en 1997 au moment du dgel des salaires et de la reprise de la ngociation collective, est donc dj au moins aussi longue que la prcdente priode de ngociation collective continue. Il faut nanmoins reconnatre que, mme pendant les priodes de ngociation collective, il y a eu des cas de recours la loi pour mettre fin une grve particulire, voire pour prvenir une grve.

La plupart des dbats publics concernant la ngociation collective dans la fonction publique fdrale portent sur ce que l'on pourrait qualifier de mauvaises relations ou de mfiance mutuelle entre le Secrtariat du Conseil du Trsor, qui ngocie l'gard de la plupart des fonctionnaires fdraux, et les syndicats du secteur public. On semble sous-entendre que, si d'une faon ou d'une autre les parties s'efforaient davantage de s'entendre ou si l'employeur tait moins enclin recourir des contrles arbitraires, tout irait bien.

En fait, les relations entre la direction et les spcialistes des ressources humaines du Secrtariat du Conseil du Trsor et leurs homologues syndicaux sont presque toujours modres et constructives. Il convient toutefois de noter qu'un roulement relativement lev parmi les principaux intervenants, notamment du ct patronal, nuit probablement au maintien de solides relations fondes sur la confiance personnelle entre les parties.

Quoi qu'il en soit, l'instabilit qu'a connue le systme de ngociation collective depuis 1967 a des racines plus profondes, lies principalement aux diffrends sur le bien-fond des augmentations de salaire et d'avantages sociaux de la fonction publique dans un contexte conomique et politique plus gnral et, notre avis, au caractre inappropri des outils disponibles pour rgler les conflits dans le cadre des lois applicables[222].

Les critiques l'gard des relations patronales-syndicales dans la fonction publique fdrale comprennent souvent l'affirmation – en gnral non taye par des donnes empiriques – selon laquelle les fonctionnaires ont souffert financirement en comparaison des employs du secteur priv au Canada. Le prsent rapport dmontre que, mme si cela tait vrai dans une certaine mesure pendant la priode de gel salarial du dbut et du milieu des annes 1990, il n'en est plus ainsi.

Nous soulignons au chapitre 2 de ce volume qu' la suite du dgel des salaires de 1997, le secteur public fdral – plus prcisment le noyau de la fonction publique, dont le Conseil du Trsor est l'employeur, et les employeurs distincts – a vu son salaire moyen rel augmenter de 14,1 % en cinq ans, soit de 1997‑1998 2002‑2003. En fait, il y avait eu une baisse du salaire rel moyen (en dollars constants de 2003) d'environ 3,7 %[223] au milieu des annes 1990. En revanche, cette baisse avait t plus que rattrape en 1999-2000. Il est ainsi dmontr au chapitre 4 (voir la figure 1027 en particulier) que le taux cumulatif d'augmentation du salaire moyen dans le secteur public fdral[224] tait en ralit infrieur aux augmentations annuelles ngocies dans le secteur priv au cours de la priode de 1990‑1991 1999-2000. Toutefois, les augmentations cumulatives accordes dans le secteur public fdral compter de 1990‑1991 dpassaient au total de plus de 8 % celles du secteur priv en 2002-2003[225].

Tout en obtenant ces rsultats sur le plan salarial, les fonctionnaires fdraux ont vu leurs prestations de pension s'amliorer tout en payant une part rduite du cot des cotisations pour services courants. Ainsi, les modifications apportes la Loi sur la pension de la fonction publique en 1999 ont fait passer de six cinq ans la priode d'tablissement du salaire moyen pour le calcul des prestations. Les autres avantages sociaux sont demeurs essentiellement inchangs, sauf en ce qui concerne l'instauration d'un rgime de services dentaires pour les pensionns en 2001, bien que leur cot ait peu prs doubl de 1997-1998 2002-2003 – l'employeur absorbant presque entirement la hausse.

Nous devons donc conclure que, globalement, les fonctionnaires fdraux s'en sont bien sortis par rapport au secteur priv canadien depuis l'adoption de la ngociation collective, et ce, malgr des priodes de limitations arbitraires, en particulier au dbut et au milieu des annes 1990.

Un modle inappropri?

Il n'y a en principe que trois faons de dterminer la rmunration : une partie la dtermine unilatralement; les parties s'entendent; ou une tierce partie tranche. Jusqu'en 1967, le gouvernement fdral a dtermin lui-mme la rmunration de la fonction publique aprs avoir pris en considration l'avis des associations d'employs[226]. Les diverses priodes au cours desquelles le systme de ngociation collective a cess de fonctionner, soit pendant 11 ans depuis 1967, reprsentent en fait un retour l'ancienne approche unilatrale. La culture publique canadienne n'accepterait certainement pas un retour dfinitif une telle politique. En outre, dans un monde o les employeurs doivent faire appel la loyaut de leurs employs pour favoriser l'efficacit en milieu de travail, il serait improductif de chercher exclure les reprsentants des employs de la dtermination des conditions de rmunration de la fonction publique fdrale.

L'option consistant s'entendre sur la rmunration peut prendre une forme individuelle ou collective. Comme nous l'avons fait valoir plus tt dans ce chapitre, la ncessit de recruter des employs ayant des comptences exceptionnelles dans un monde o le savoir est essentiel au succs oblige faire preuve de plus de souplesse dans la dtermination des rgimes de rmunration individuels. Au Canada, cependant, le droit de ngocier collectivement les salaires et les avantages sociaux est bien tabli, notamment dans les grands milieux de travail du secteur public. Pour la majeure partie de la fonction publique, on continuera sans doute de ngocier collectivement la rmunration avec des syndicats accrdits.

Le succs de la ngociation collective dpend de la faon dont se rglent les conflits. Idalement, les parties s'entendront sur des conditions en ngociant directement. Toutefois, la manire de ngocier d'un employeur ou d'un syndicat dpend de ce quoi il s'attend dans l'ventualit o il n'y aurait pas d'entente. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique donne deux choix aux syndicats : la conciliation suivie de la possibilit d'une grve, ou l'arbitrage par une tierce partie. Pour l'instant, nous nous concentrons uniquement sur l'option conciliation/grve, qui est en fait la voie rgulirement choisie par les plus gros syndicats.

Certains prtendent que le gouvernement fdral jouit d'un avantage indu dans le cadre de la ngociation collective avec ses employs. Ils affirment que, si le gouvernement n'aime pas comment le processus se droule, il a la possibilit de contourner la ngociation collective en demandant au Parlement d'en dterminer unilatralement l'issue par voie lgislative. Cela est en dfinitive indniable et il y a certainement eu des cas o le Parlement a impos la volont du gouvernement l'ensemble de la fonction publique ou un groupe de ngociation en particulier.

La plupart du temps, le gouvernement hsite toutefois recourir une loi. Prsenter un projet de loi au Parlement pour rgler un conflit de travail dans la fonction publique n'est normalement pas bien vu, sauf s'il apparat clairement que la scurit de la population est d'une certaine faon menace ou que les employs en grve agissent de manire irresponsable en faisant courir un risque la population[227]. Dans des circonstances plus ordinaires, le syndicat pourrait tre en mesure de bnficier d'un pouvoir de ngociation considrable en raison de l'importance des services fournis par ses membres. Pour que la population soit moins ou aucunement incommode, il se pourrait que le gouvernement ressente la pression d'accorder des hausses salariales ou d'autres avantages sociaux non justifis par rapport aux conditions offertes sur le march du travail externe. Acheter la paix l'aide d'une entente gnreuse est souvent considr comme la meilleure faon de rgler court terme un conflit de travail dans la fonction publique.

En thorie, les travailleurs qui fournissent des services essentiels la population sont dsigns et n'ont pas le droit de participer un mouvement de grve. La nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique maintient le droit exclusif de l'employeur de dterminer le niveau auquel un service essentiel doit tre fourni la population. L'employeur doit ensuite ngocier avec le syndicat le nombre de postes ncessaires pour fournir le service essentiel. Si les parties n'arrivent pas s'entendre, elles peuvent l'une et l'autre demander la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) de trancher toute question non rgle. L'entente sur les services essentiels rsultant de la ngociation ou d'une dcision de la CRTFP demeure en vigueur jusqu' ce qu'elle soit modifie par une entente ou par la dcision d'un arbitre.

Dans la pratique, toutefois, cette protection de la capacit du gouvernement de rpondre aux besoins de la population pendant un conflit de travail dans la fonction publique peut tre compromise de deux faons. Dans le premier cas, les gestionnaires ministriels pourraient ne pas russir ngocier un nombre suffisant d'employs devant fournir les services essentiels la population ou convaincre la CRTFP de le faire. Ils pourraient galement ne pas tre en mesure de modifier l'entente temps lorsqu'une grve est en vue. Il s'agit l videmment d'une responsabilit de l'employeur; ce n'est pas la faute du syndicat si les dsignations sont insuffisantes ou ne sont pas faites temps. Peu importe la raison, lorsque cela arrive, la capacit de l'employeur de rsister l'interruption de services sur lesquels la population compte est limite, surtout mesure que les problmes s'accumulent. Ce fut le cas notamment en 2002-2003 lors d'un conflit de travail impliquant le groupe Navigation arienne (AO). mesure que le temps passait et que se faisait sentir l'effet des mouvements de grve cibls, le retard accumul dans la certification des aronefs et l'attestation de la comptence des pilotes a menac la capacit oprationnelle de l'industrie du transport arien au Canada.

Le deuxime problme associ aux dsignations mine encore plus la notion mme de services essentiels. Il s'agit du refus de plus en plus frquent de la part de piqueteurs de permettre aux travailleurs essentiels, voire aux employs exclus comme les cadres suprieurs ou les agents du personnel, de se rendre sur leur lieu de travail sans devoir attendre plus ou moins longtemps, de faon arbitraire. Ainsi, durant les grves tournantes dclenches Ottawa en 2004, des piqueteurs ont dcid avec une dtermination certaine que les employs exclus ou dsigns, ou mme les membres du public, seraient forcs d'attendre une heure ( la discrtion des piqueteurs) avant d'entrer sur le lieu de travail.  certains endroits, ce dlai forc aurait mme dur jusqu' quatre heures. Rien dans le droit du travail n'autorise ce genre de rglementation de l'accs au lieu de travail par les syndicats. Cette pratique est en fait une forme d'intimidation qui risque de devenir incontrlable. Pour la premire fois, la nouvelle Loi (article 199)interdit d'empcher des employs dont le poste est dsign essentiel d'avoir accs leur lieu de travail ou d'en sortir. L'article 200 prvoit l'imposition d'une amende pouvant aller jusqu' 1 000 $ aux personnes qui enfreignent l'article 199. La Cour fdrale devrait maintenant pouvoir faire respecter cet article l'aide d'ordonnances applicables partout au Canada, s'il y a lieu.

Il est trop tt pour savoir comment ces changements au droit du travail rgissant la ngociation collective dans la fonction publique fdrale se traduiront dans les faits. Nous pouvons en revanche esprer que les nouvelles dispositions contribueront faire en sorte que le gouvernement n'ait plus choisir entre cder aux demandes syndicales parce que la population craint d'tre prive de services essentiels et avoir recours la mesure draconienne qu'est le rglement d'un conflit par voie lgislative.

Toutefois, peu importe les rpercussions de la LRTFP, la question plus fondamentale demeurera le fait que, du point de vue de l'intrt public, il y a lieu de douter de la valeur du recours la grve pour rgler les conflits de travail dans le secteur public. Comme Roy Adams l'a fait observer, les grves et les lock-out s'apparentent la mthode mdivale de rglement des diffrends par une preuve de force.[228]

L'ide qui sous-tend gnralement le recours une loi est que l'interaction du pouvoir conomique ou, au besoin, du pouvoir politique est la meilleure faon de rgler les conflits de travail. La perspective de l'preuve de force a t bien dcrite par Barbara Wootton, membre du Labour la Chambre des Lords du Royaume-Uni : il est normal qu'un syndicat soit antisocial; les membres auraient raison d'tre mcontents si leurs reprsentants et leurs comits cessaient de faire passer les intrts du groupe en premier[229].

Ce concept d'preuve de force peut convenir au secteur priv. Une rmunration excessive peut mettre en pril la taille ou mme la survie d'une entreprise, ce qui limite ncessairement les revendications syndicales. Dans le secteur public, un tel frein conomique la progression de la rmunration n'existe pas, du moins court terme, notamment pour les groupes d'employs relativement restreints. Est-il nanmoins raisonnable d'accorder aux fonctionnaires une rmunration relativement leve uniquement parce qu'ils pourraient tre en mesure d'utiliser le rle privilgi qu'ils jouent dans la prestation de services essentiels la population pour imposer de gnreuses conventions collectives?

Yvon Tarte, prsident de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, a affirm ce qui suit dans une allocution prononce lors du colloque du Conseil national mixte de 1999 :

La mthode du recours la grve pour rgler les conflits dans le secteur public ne repose pas sur les mmes bases que dans le secteur priv. En 1967, Jake Finkelman, le pre des relations de travail dans la fonction publique fdrale, a longuement rflchi et a hsit avant d'tre convaincu d'accepter et de recommander la conciliation/grve comme mthode de rglement des conflits pour la fonction publique fdrale. Plusieurs annes aprs, il a indiqu que, si on lui en donnait la possibilit, il n'emprunterait pas cette voie de nouveau [traduction].[230]

Le modle de la ngociation collective fond sur une preuve de force implique que des principes comme la comparabilit servent tout au plus de points de rfrence pour la ngociation. Comme nous l'avons indiqu au chapitre 2, c'est ce dont tmoigne aussi l'exprience de la fonction publique fdrale, o l'on a compar avec le march ou vit de le faire, selon ce qui tait utile pour la lutte que reprsentait la ngociation collective.

Le recours au pouvoir conomique appelle une rponse du pouvoir politique. Il n'est donc pas vraiment difficile de comprendre le recours assez frquent par le gouvernement fdral au cours des 38 dernires annes la dtermination unilatrale de la rmunration par l'imposition de contrles ou de gels salariaux globaux ou de lois forant le retour au travail de groupes particuliers.

Les positions axes sur le pouvoir conomique et le pouvoir politique ne permettent ni l'une ni l'autre de tenir compte d'un aspect crucial de la ngociation collective dans la fonction publique fdrale, savoir le lien entre les augmentations salariales et la productivit. Dans le secteur priv, les ngociations concernent autant les rgles du travail que les salaires, et ce, pour la simple raison que la capacit d'une entreprise d'accorder des hausses salariales suprieures au taux d'inflation dpend gnralement d'un accroissement de la productivit. De telles amliorations au chapitre de la productivit sont possibles grce l'utilisation du meilleur quipement disponible et des mthodes de travail les plus efficaces[231].

Dans la fonction publique fdrale, il y a rarement un lien direct entre la ngociation collective et l'amlioration de la productivit, pour trois grandes raisons. Premirement, dans la majeure partie de la fonction publique, mesurer la productivit de manire significative et fiable est en soi difficile. Deuximement, mme lorsque grer la productivit est manifestement faisable (par exemple pour des processus relatifs des volumes considrables tels l'mission de chques), la relation de ngociation en est une o ni le pouvoir conomique ni le pouvoir politique ne domine. Normalement, une solution merge sans qu'il soit ncessaire de comparer l'volution de la rmunration celle du secteur priv ou de la relier aux niveaux ou aux changements de productivit. Troisimement, les ngociations dans le secteur public fdral font intervenir de trs gros ensembles, de sorte qu'il est difficile voire impossible de faire ressortir et encore moins de tenter de rgler de manire satisfaisante des questions lies au milieu de travail qui sont essentielles pour assurer l'efficacit d'un ministre ou d'un organisme[232].

En rsum, donc, la ngociation collective dans la fonction publique fdrale telle que nous la connaissons (axe avant tout sur le modle de la conciliation/grve pour le rglement des conflits) fonctionnent en quelque sorte, mais n'est ni suffisamment stable ni vraiment conue pour servir l'intrt public. Il convient alors de se poser la question suivante : pourrait-on raisonnablement s'attendre ce qu'il y ait une autre faon de rgler les conflits de travail qui permettrait d'obtenir de meilleurs rsultats la fois pour les employs et pour les contribuables canadiens?

Existe-t-il un meilleur modle?

Le dilemme dcrit ci-dessus en rapport avec la juste dtermination de la rmunration dans le secteur public fdral concerne videmment aussi, dans une large mesure, l'ensemble du secteur public canadien. S'il existait un modle incontestablement suprieur l'actuel mlange de gurilla industrielle et d'unilatralisme politique, il serait srement dj en train de se rpandre dans les instances responsables des relations de travail au Canada. Mais aucun consensus de ce genre n'est perceptible.

D'un point de vue conceptuel, toute solution de rechange doit comprendre le rglement par une tierce partie des conflits de travail o le gouvernement et le syndicat n'arrivent pas convenir d'une issue dans le cadre de la ngociation collective. Nombre de variations sur ce thme ont t mises l'essai au cours des dernires dcennies. John O'Grady prsente un excellent examen de la question dans un document intitul Arbitration and Its Ills[233]. Voici certains des points les plus pertinents qu'il souligne :

  • L'exprience indique que remplacer le droit de grve par l'arbitrage obligatoire entrane une baisse de la proportion des conflits de travail rgls par la ngociation directe entre les parties.
  • Dans l'ensemble, les donnes disponibles indiquent que l'arbitrage comporte une distorsion la hausse pour le secteur public dans son ensemble, mais ce point de vue ne fait pas l'unanimit[234].
  • Des tudes incitent penser que l'importance accorde par les arbitres aux diffrents critres varie sensiblement.
  • Les tudes montrent de faon systmatique que la productivit, la capacit de payer et les dsquilibres sur le march du travail ne jouent qu'un rle modeste dans les dcisions arbitrales. L'importance accorde la comparabilit est telle qu'elle tend marginaliser les autres critres.
  • Donner instruction aux arbitres de prendre en considration la rmunration totale semble avoir relativement peu de rpercussions sur les pratiques arbitrales.
  • L'arbitrage ne doit pas tre peru simplement comme une faon de remplacer le droit de grve. Remplacer le droit de grve par l'arbitrage obligatoire modifie en profondeur le processus de dtermination des salaires dans le secteur public[235].

Le recours l'arbitrage dans la fonction publique fdrale depuis le rtablissement de cette option en 2002 a gnralement donn les mmes rsultats que ceux obtenus par la voie d'un rglement direct. Les hausses conomiques ont t accordes au taux courant et des restructurations prvoyant l'ajout d'chelons salariaux avaient dj t approuves en juin 2005 dans cinq des sept dcisions rendues, soit un peu plus que dans le cas de la ngociation directe (11 des 17 rglements englobaient des restructurations).

La nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, entre en vigueur en avril 2005, ajoute un lment de plus aux facteurs prendre en considration dans les dcisions arbitrales, savoir  l'tat de l'conomie canadienne et la situation financire du gouvernement du Canada . Cependant, on ne sait pas comment les arbitres choisiront d'interprter ce point[236]. Aprs plusieurs annes successives d'excdents budgtaires, on pourrait faire valoir que le gouvernement fdral est en bonne posture pour accorder toute augmentation salariale qu'un arbitre jugerait justifie.

En rsum, les rsultats de l'arbitrage sont si imprvisibles qu'ils peuvent parfois paratre arbitraires. Par consquent, s'en remettre simplement ce qu'on pourrait appeler l'arbitrage traditionnel pour le rglement des conflits de travail de la fonction publique fdrale ne plairait probablement personne, y compris au gouvernement en place. Quelle direction devrions-nous alors prendre?

Une solution de rechange logique serait de miser davantage sur le modle de l'preuve de force. Si nous dcidons de dterminer la rmunration dans le contexte d'une preuve de force, il conviendrait alors d'accorder plus de latitude l'employeur. En particulier, outre les tactiques des piqueteurs dcrites prcdemment, les syndicats de la fonction publique fdrale ont de plus en plus tendance recourir de courtes grves tournantes pour perturber le milieu de travail sans qu'il n'en cote trop aux employs en grve sous forme de salaire perdu ou au syndicat sous forme d'indemnits de grve. Les membres des syndicats connaissent trs bien les oprations gouvernementales et il n'est pas difficile de planifier les activits des grvistes pour qu'elles nuisent le plus possible aux oprations tout en ayant des rpercussions ngatives minimales pour le syndicat ou ses membres.

Au moins deux solutions pourraient aider assurer un quilibre. La premire est d'ordre administratif. Selon des donnes informelles, les gestionnaires de la fonction publique ne consigneraient pas avec beaucoup de rigueur les absences des grvistes[237]. En outre, compte tenu du systme de paye, toute perte de salaire ne parat sur les chques de paye que longtemps aprs une grve. Ces deux tendances rduisent encore plus la pression ressentie par les employs en grve pour rgler le conflit. La consignation systmatique des absences des employs par les gestionnaires et la modification du systme de paye pour que s'appliquent immdiatement les baisses de salaire feraient en sorte que les grves tournantes ne soient plus une occasion de faire du thtre de rue, mais plutt de perdre de l'argent parce qu'on a dcid de dclencher une grve, peu importe sa dure.

La deuxime solution ncessiterait un changement lgislatif, savoir accorder au ministre employeur le droit de mettre en lock-out les employs qui participent une grve tournante, pour toute priode pouvant aller jusqu' l'chance de la convention collective. On s'entend depuis longtemps pour dire que le gouvernement ne devrait pas mettre ses employs en lock-out, car il se trouverait empcher lui-mme la prestation des services la population. Mais, en faisant un usage de plus en plus subtil des grves tournantes, les syndicats peuvent nuire au droulement des oprations presque autant que lors d'une grve complte sans que cela ne cote trop cher aux employs ni n'affecte trop le fonds de grve. Un pouvoir restreint de mettre en lock-out ceux dont les tactiques de harclement ont presque les mmes consquences qu'une vritable grve pourrait donc favoriser le rglement des points qui demeurent en litige. Dans la vraie vie, le gouvernement rsistera toujours, et juste titre, la tentation de mettre en lock‑out des employs qui servent le public. En revanche, la crainte de voir un mouvement de grve limit donner lieu un lock‑out contribuerait restreindre les activits de grve cibles des syndicats, qui comportent actuellement peu de risque et d'inconvnients financiers.

Dans l'ensemble, mme si l'option d'un recours accru au modle de la conciliation/grve semble logique, il y a peu de chance qu'elle amliore les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fdrale ou rende la rmunration plus approprie. La meilleure faon de procder serait certainement de trouver des variantes au recours une tiers pour rgler les conflits de travail que l'on ne parvient pas solutionner par la ngociation collective.

La proposition la plus intressante en ce sens qui ait t faite ces dernires annes venait du Comit consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fdrale, prsid par John Fryer, qui a prsent son rapport en juin 2001. Le Comit estimait que le choix de la procdure, soit entre la conciliation/grve et l'arbitrage, avait tendance nuire au processus de rglement volontaire. En particulier lorsque le syndicat choisit la voie de l'arbitrage, il devient peu utile de faire des choix difficiles car l'arbitre prendra la dcision finale de toute faon.

Le Comit a plutt recommand la cration d'une Commission de rglement des diffrends d'intrt public (CRDIP) inspire de la Commission de rglement des diffrends d'intrt public propose en 1968 par le Groupe de travail Woods pour l'ensemble du domaine du travail de comptence fdrale. La CRDIP rendrait des comptes au Parlement et serait compose de membres venant de milieux syndicaux, patronaux et neutres.

La CRDIP aiderait les parties dnouer les impasses en utilisant un large ventail de techniques tablies de rglement des diffrends[238]. On a fait valoir que la latitude dont jouirait la Commission rendrait incertaine la solution qu'elle pourrait imposer en cas d'impasse, ce qui pourrait encourager les parties en arriver elles-mmes une entente pour ne pas se voir imposer une solution moins dsirable.

Le concept de commission d'intrt public (CIP) se trouve dans la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Ce concept est cependant beaucoup plus limit que la Commission de rglement des diffrends d'intrt public, prconise dans le rapport Fryer. Essentiellement, la CIP est une nouvelle appellation pour le Bureau de conciliation qui figurait dans l'ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Il se pourrait que, pour convenir d'une liste d'ventuels prsidents de CIP, on s'efforce de choisir des candidats exceptionnellement comptents jouissant d'une grande crdibilit auprs de la population. Si de telles personnes taient nommes la tte de certaines des premires CIP, une nouvelle norme pourrait s'tablir aux yeux des parties et de la population en gnral pour ce qui est du poids des recommandations[239].

cet gard, la volont d'accorder des indemnits quotidiennes concurrentielles (ce que permet la LRTFP) aiderait recruter certaines des personnes neutres les plus comptentes et les plus exprimentes dans le rglement des conflits de travail, ou d'minentes personnalits reconnues pour leur jugement. La politique qui consistait, par le pass, limiter ces indemnits des montants relativement modestes visait sans aucun doute faire des conomies. Dans la pratique, il s'agissait assurment de fausses conomies.

Lorsqu'on se demande s'il y a une solution de rechange raliste et viable au modle de la conciliation/grve pour rgler les conflits de travail dans le secteur public fdral, le document Arbitration and Its Ills, de John O'Grady, et l'examen qu'il fait du recours l'arbitrage au Canada au dbut des annes 1990 temprent l'enthousiasme. Le message principal qui semblent en ressortir est que les arbitres ont leur propre ide du rle qu'ils jouent; la plupart des arbitres estiment que le but de l'arbitrage est de reproduire une issue ngocie et non une issue dcoulant d'une dcision unilatrale de l'employeur[240].

En fait, tout processus permanent reposant sur le recours une tierce partie devrait viser l'application juste et constante d'une philosophie de la rmunration inspire de la comparabilit. La plupart des observateurs s'entendent pour dire que la meilleure faon de rmunrer les fonctionnaires est de respecter le principe de la comparabilit avec ce qui est pay dans le secteur priv pour un travail semblable. Comme l'ont soulign Fogel et Lewin :

La production gouvernementale ne passe pas par le march, o sa valeur relative pourrait tre value par des clients. En l'absence de la discipline du march des produits pour rgir les pratiques salariales ... le plus juste ne serait-il pas d'accorder aux fonctionnaires le salaire de leurs homologues du secteur priv? Afin d'attirer au gouvernement des employs de comptence au moins moyenne, le salaire pay doit tre comparable celui offert dans le secteur priv. Toutefois, payer davantage que le secteur priv serait inutile pour le gouvernement et constituerait un gaspillage de recettes publiques [traduction][241].

Un systme de rglement des diffrends par une tiers qui ne permet pas la grve dans la fonction publique fdrale devrait respecter plusieurs conditions, dont les suivantes :

  1. Il faudrait disposer de renseignements fiables sur la rmunration comparable l'ensemble de la population active canadienne. Comme nous l'avons dj indiqu, il est difficile de concevoir et de raliser des enqutes qui soient convaincantes la fois pour l'employeur et pour les reprsentants syndicaux. Nanmoins, nous avons la chance de nous doter d'une telle capacit grce aux services d'analyse et de recherche sur la rmunration que doit mettre en place la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique. La russite dpendra de l'attention qu'accordera en temps opportun la haute direction une conception rigoureuse des critres et des mthodes d'enqute.
  2. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique devrait prciser la politique de rmunration appliquer. Cette politique n'indiquerait pas les lments prendre en considration, mais plutt les critres appliquer. Nous esquissons ci‑dessous un modle sur lequel de tels critres pourraient reposer.
  3. Les arbitres[242] chargs de rgler les diffrends devraient tre nomms pour un mandat dtermin afin de pouvoir conserver l'indpendance ncessaire. Il faudrait qu'ils jouissent d'une crdibilit personnelle tant auprs du gouvernement employeur que des syndicats de la fonction publique. cette fin, les personnes nommes devraient tre choisies parmi des candidats acceptables pour le gouvernement et les syndicats. En tant nomms pour un mandat non renouvelable de cinq ans, par exemple, les arbitres pourraient jouir d'une indpendance raisonnable.
  4. Il faudrait que les arbitres justifient en dtail et par crit leurs dcisions. La seule faon de dmontrer que les critres prvus par la loi pour le rglement des diffrends sont appliqus en pratique est d'assurer la transparence du raisonnement la base des dcisions et de l'interprtation de la preuve.
  5. Il devrait tre possible d'en appeler d'une dcision devant un groupe d'arbitres chargs d'entendre les appels pour le motif que les critres prvus par la loi n'ont pas t appliqus. Un systme de recours une tierce partie assorti de critres noncs dans la loi suppose la ncessit d'tre tenu responsable de l'application consciencieuse des critres. Ces questions ne devraient pas tre renvoyes aux tribunaux, car les juges ne possdent pas normalement les connaissances spcialises ncessaires[243]. Le groupe d'arbitres charg des appels devrait tre compos des arbitres les plus expriments et les plus crdibles. Pour prvenir les retards excessifs dans la dtermination de la rmunration, il faudrait que les appels soient interjets et les dcisions rendues dans des dlais prescrits.

En ce qui concerne les critres, il serait logique d'tablir un cadre qui favoriserait la comparabilit dans le contexte de la rmunration globale et non uniquement pour les salaires. De tels critres pourraient ressembler aux suivants :

  • On supposerait que la rmunration est comparable ou qu'elle vise assurer le respect du principe d'un salaire gal pour un travail de valeur gale. Par consquent, en l'absence de toute preuve du contraire, les augmentations salariales reflteraient une mesure gnrale de l'volution des niveaux de rmunration dans le secteur priv canadien. Une telle mesure pourrait tre l'indice de la rmunration pour l'ensemble des activits conomiques, qui sert rajuster le salaire des juges et des parlementaires chaque anne[244].
  • L'arbitre pourrait rajuster la hausse ou la baisse les augmentations annuelles s'il tait prouv de manire concluante que les salaires d'un groupe d'employs ne sont pas comparables ceux d'lments de comparaison appropris du secteur priv. La preuve justifiant ce rajustement devrait tre consigne par crit et le rajustement devrait pouvoir faire l'objet d'un examen tel que dcrit ci‑dessus.
  • L'arbitre tiendrait compte des arguments lis au principe d'un salaire gal pour un travail de valeur gale en dterminant tout rajustement de ce genre. Dans ce chapitre, nous prsentons certaines ides complmentaires pour moderniser le rgime d'application de la parit salariale dans la fonction publique fdrale.
  • Normalement, les aspects non salariaux de la rmunration ne pourraient faire l'objet d'une entente qu'entre le gouvernement et le syndicat. la suite de la dtermination d'une augmentation salariale par l'arbitre, les parties pourraient convenir d'appliquer une partie de l'augmentation l'enveloppe des avantages sociaux, propose dans la recommandation 15.2.

Un lment crucial de l'instauration de tout processus de rglement des diffrends par un tiers est l'effet que cela aura sur la ngociation collective directe entre les parties. Les donnes prsentes dans le document de John O'Grady (et dans d'autres textes sur l'arbitrage) incitent penser qu'un tel rgime rendrait plus difficiles les ententes par voie de ngociation directe. Pour qu'il y ait de bonnes chances de dterminer directement les conditions de rmunration, l'issue du processus de rglement par un tiers doit tre raisonnablement imprvisible pour les deux parties.

Une critique probable de l'approche dcrite dans cette section est qu'elle pourrait rduire la ngociation collective l'application de formules. Cette affirmation est en partie vraie. Nanmoins, si l'on accepte de considrer le concept de la comparabilit comme principal critre li la rmunration dans le secteur public fdral, il suffira alors essentiellement de dfinir et d'appliquer des mthodes appropries d'valuation de la comparabilit avec le secteur priv pour tablir les niveaux de salaire ou d'autres formes de rmunration.

Cependant, de telles dterminations concernant la comparabilit susciteront toujours la controverse. Pour de nombreux groupes, il n'existe pas de points de comparaison directs dans le secteur priv canadien, de sorte que la comparabilit doit tre tablie indirectement par la dfinition d'une comparabilit au sein mme de la fonction publique. La dcision ventuelle d'un arbitre doit par consquent demeurer imprvisible pour les deux parties.

Pour accrotre l'imprvisibilit qui devrait favoriser la conclusion directe d'une entente entre le gouvernement et l'un de ses syndicats, nous pourrions ajouter certains lments de la trousse d'outils pour le rglement des diffrends, prconise dans le rapport Fryer de 2001 pour la Commission de rglement des diffrends d'intrt public (CRDIP). Ces lments pourraient comprendre la dtermination des faits, la mdiation et la publication d'un rapport sur les conditions recommandes d'un rglement. L'option d'imposer un rglement devrait se limiter aux cas o l'on dclarerait que les ngociations sont dans une impasse et o l'on confierait un arbitre le soin de dterminer les conditions de la convention collective en fonction des critres prvus par la loi.

Pour favoriser encore davantage le rglement par la voie de la ngociation collective, on pourrait aussi envisager d'autoriser l'arbitre prciser que la priode d'application de la convention collective sera plus longue que celle ngocie par les parties.

Les ides prsentes dans cette section ne constituent pas une proposition officielle de rforme. Elles visent tout au plus faire ressortir des lments prendre en considration dans la conception d'un rgime de dtermination de la rmunration excluant le recours la grve. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) adopte rcemment n'apporte tout au plus que de lgres modifications la version prcdente. La Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP), de porte plus gnrale et dont la nouvelle LRTFP tait une composante, visait surtout moderniser la dotation et les recours connexes dans la fonction publique fdrale. La tche de repenser le cadre lgislatif de la ngociation collective n'a donc pas encore t entreprise.

Toute refonte de ce genre suppose bien entendu une participation active des syndicats de la fonction publique, des fonctionnaires fdraux, de spcialistes du milieu universitaire et des organisations non gouvernementales intresses. On peut s'attendre ce que les syndicats se mfient d'abord d'un tel processus, craignant qu'il nuise aux intrts de leurs membres et leurs propres intrts institutionnels. Un groupe sera certainement prompt dnoncer toute tentative de mettre de ct l'arme de la grve, pour des motifs tant idologiques que pratiques. Toutefois, aprs y avoir rflchi, nombre de syndicats pourraient adopter une approche plus nuance. Percevoir des cotisations pour organiser des grves et assurer le versement d'indemnits de grve est un dfi de taille pour les dirigeants syndicaux. En outre, mme si les rcentes grves ont permis aux employs mcontents de se dfouler dans une certaine mesure et se sont avres une occasion de renforcer l'esprit de solidarit, la plupart des observateurs estiment probablement que les fonctionnaires n'aiment vraiment pas de faon gnrale priver le public de services afin d'imiter brivement les tactiques de leurs confrres du secteur priv.

En 2010, il y aura un examen parlementaire de la LRTFP. Il pourrait alors tre propice d'examiner les changements possibles au rgime de ngociation collective de la fonction publique. Plus de quarante ans aprs l'adoption d'un rgime de ngociation collective inspir du modle de l'preuve de force avec droit de grve en vigueur dans le secteur priv, il ne serait pas trop tt pour envisager l'adoption d'un modle plus convenable. Un tel modle devrait mieux parvenir concilier l'intrt public associ la participation des employs la dtermination de leurs conditions de rmunration, et l'intrt public plus gnral pour les citoyens de bnficier de services fiables et, pour les contribuables, de payer juste ce qu'il faut pour les services publics. Cet intervalle de trois ou quatre ans pourrait tre utilis pour favoriser la tenue d'un vaste dbat sur les modles les plus susceptibles de garantir une telle conciliation et acqurir de l'exprience en mettant en œuvre les changements mineurs prvus dans la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Voici donc nos recommandations concernant le cadre lgislatif de la ngociation collective dans la fonction publique fdrale :

Recommandation 16

16.1 Le prsident du Conseil du Trsor devrait parrainer, au cours des prochaines annes, une srie d'tudes spcialises et de confrences destines susciter un vaste dbat public sur un modle de rglement des diffrends lis la ngociation collective pouvant remplacer les modles actuels de la conciliation/grve et de l'arbitrage prvus dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Un tel modle permettrait le rglement des diffrends par un tiers (plutt que le droit de grve ou l'arbitrage traditionnel), en s'appuyant sur le principe de la comparabilit avec le secteur priv canadien dans la dtermination de la rmunration totale des groupes particuliers d'employs de la fonction publique, selon une formule qui serait crdible aux yeux des contribuables, des employs, des syndicats de la fonction publique et du gouvernement.

16.2 Tout modle de ce type devrait satisfaire l'exigence d'un salaire gal pour un travail de valeur gale, qui figure dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, en faisant appel une mthode plus claire pour interprter et appliquer ce principe dans la fonction publique fdrale. Pour d'autres propositions cet gard, voir la recommandation 17 ci-dessous.

16.3 Si un modle convenable peut tre labor, le gouvernement devrait proposer un projet de loi d'ici l'examen parlementaire de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qui doit avoir lieu en 2010.

16.4 Dans l'intervalle, le Secrtariat du Conseil du Trsor et les gestionnaires de la fonction publique devraient appliquer rigoureusement les nouvelles dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique concernant les employs essentiels.

16.5 Toutes les personnes jouant un rle dans la mise en œuvre des dispositions de la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique relatives la Commission d'intrt public, notamment le prsident du Conseil du Trsor, le Secrtariat du Conseil du Trsor, les syndicats de la fonction publique et le prsident de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, devraient saisir l'occasion pour inviter des Canadiens minents mettre contribution leur exprience et leur sagesse en vue du rglement des conflits de travail dans le secteur public fdral.

Cela conclut nos rflexions sur les changements possibles au cadre lgislatif pour les ngociations collectives dans la fonction publique fdrale. Nous passons maintenant notre dernier sujet important, savoir les propositions visant rendre plus claire et plus raisonnable la faon de mettre en œuvre l'obligation d'accorder un salaire gal pour un travail de valeur gale dans la fonction publique fdrale. Comme pour la ngociation collective dont il tait question ci‑dessus, il ne serait pas raliste de vouloir procder dans ce rapport une critique dtaille et la prescription de rformes. Cependant, un survol des points prendre en considration et l'bauche d'une ventuelle marche suivre nous semblent tre des lments indispensables d'une valuation complte de la rmunration dans le secteur public fdral.

Appliquer la parit salariale dans la fonction publique fdrale

La parit salariale est l'expression dont on se sert normalement pour dsigner le principe du salaire gal pour un travail de valeur gale. Ds 1951, l'Organisation internationale du Travail adoptait une convention (numro 100) ce propos, la Convention concernant l'galit de rmunration entre la main‑d'œuvre masculine et la main-d'œuvre fminine pour un travail de valeur gale. Le Canada a ratifi cette convention en novembre 1972. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), promulgue en 1977, a incorpor cette convention au secteur du travail de comptence fdrale[245]. Notamment, aux termes de l'article 11 de la LCDP, il est discriminatoire d'instaurer ou de pratiquer la disparit salariale entre les hommes et les femmes qui excutent, dans le mme tablissement, des fonctions quivalentes. L'Ordonnance de 1986 sur la parit salariale mise par la Commission canadienne des droits de la personne apporte des prcisions sur des questions telles que la dfinition d' tablissement  et les exceptions admissibles, comme la rmunration au rendement, les supplments en raison d'une pnurie de main-d'œuvre et les taux de salaire rgionaux.

Le chapitre 4 du prsent volume comprend un aperu de la nature et des rpercussions financires du rglement des plaintes de disparit salariale en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne dans la fonction publique fdrale. L'appendice H comporte un rsum des rglements particuliers conclus dans le noyau de la fonction publique jusqu'en 2003. L'appendice I prsente la meilleure estimation existante des cots des rglements en matire de parit salariale de 1980 2003. Des montants forfaitaires de l'ordre d'environ 3,4 milliards de dollars (y compris plus de 900 millions de dollars en intrts) ont t verss pendant cette priode. En date de mars 2003, les employs viss avaient bnfici d'augmentations de salaire dont le total cumulatif tait estim plus de 1,8 milliard de dollars et la portion permanente de la masse salariale attribuable la mise en œuvre de la parit salariale dans le noyau de la fonction publique dpassait 200 millions de dollars par anne en 2002-2003.

Les cots annuels reprsentent de 2 % 2,5 % de la masse salariale de la fonction publique. Le Rapport du Groupe de travail sur l'quit salariale, qui citait des tudes de SPR Associates (1991), de Ralits canadiennes (1992 et 1993) et de l'Institut de recherche sociale (1994), a conclu que les cots de la parit salariale encourus par les employeurs relevant de la comptence de l'Ontario dans le domaine du travail se situaient entre 0,5 % et 2,2 % de la masse salariale des organismes du secteur public[246]. Signalons que dans les entreprises du secteur priv comptant 500 employs ou plus, le total des rajustements de la masse salariale ne s'levait qu' 0,6 %. Dans le cas des petits employeurs, les rajustements se chiffraient en moyenne 1,4 % ou moins. Le Rapport du Groupe de travail sur l'quit salariale indiquait que dans le secteur du travail du Qubec, les rsultats ne reprsentaient d'habitude qu'un pourcentage relativement modr de la masse salariale, de moins de 2,5 % [247].

Il faut absolument que la fonction publique fdrale rponde de faon constructive l'obligation d'offrir un salaire gal pour un travail de valeur gale, prescrite par la Loi canadienne sur les droits de la personne. Les incertitudes actuelles en matire d'interprtation compromettent toute gestion systmatique de la rmunration. Jusqu' prsent, les litiges acrimonieux et la crainte des litiges, ainsi que la vaine recherche d'une panace sous la forme d'un systme de classification universel ont empch l'adoption d'une stratgie pragmatique et factuelle en vue d'assurer la parit salariale. C'est maintenant qu'il faut relever ce dfi, dans le cadre de la rforme gnrale de la gestion de la rmunration dans la fonction publique fdrale. Cependant, nous devons d'abord approfondir certaines questions fondamentales qui se trouvent au cœur du dbat sur la parit salariale, sans toujours tre admises ouvertement.

Questions fondamentales

D'ores et dj, le concept du salaire gal pour un travail de valeur gale est inscrit dans presque toutes les sphres de comptence canadiennes en tant que droit protg par la loi. De nombreux commentateurs estiment qu'il s'agit d'un droit fondamental d'ordre quasi constitutionnel, d'un lment essentiel des droits de la personne contre la discrimination sexuelle. Dans la perspective du sens commun, le concept est convaincant, car il fait appel l'quit la plus lmentaire. Le fait bien tabli que les femmes gagnent beaucoup moins en moyenne que les hommes dans le milieu de travail canadien le confirme.

D'aprs Statistique Canada, le recensement de 2001 indiquait que les travailleuses du Canada ges de 15 ans et plus gagnaient 64 cents pour chaque dollar gagn par leurs homologues masculins. Cette proportion constitue une amlioration par rapport au niveau de 52 cents observ en 1980. Lorsque la comparaison se limitait aux personnes employes pour une anne complte, plein temps, les travailleuses gagnaient 70 cents pour chaque dollar gagn par les travailleurs. Pour ce qui est des jeunes femmes ayant fait des tudes universitaires travaillant plein temps pendant toute l'anne, le niveau de rmunration tait de 81 cents pour chaque dollar gagn par leurs homologues masculins. Au sein des dix professions les plus communes choisies par les hommes, les femmes ges de 25 29 ans ayant fait des tudes universitaires gagnaient 89 cents pour chaque dollar gagn par les travailleurs masculins[248].

Une tude effectue par Statistique Canada en 2002, Le qui, quoi, quand et o des carts salariaux entre les hommes et les femmes, examinait prcisment s'il existait des motifs raisonnables autres que la discrimination pour expliquer la disparit de rmunration entre les sexes[249]. Alors que les tudes prcdentes de ce genre portaient sur les caractristiques diffrentes des travailleurs individuels, les donnes recueillies dans le cadre de l'Enqute de 1999 sur le milieu de travail et les employs ont permis d'valuer aussi la contribution  des caractristiques particulires du milieu de travail, comme les mthodes de travail haut rendement, la proprit trangre, les organismes sans but lucratif, les dpenses de formation par employ, les contrats de travail dsirables et le taux de travail temps partiel du milieu de travail . L'auteure, Marie Drolet, conclut que :

la diffrence de ce que rvlent d'autres tudes, qui estiment la composante explique [la partie non attribuable la discrimination sexuelle] environ 50 % de l'cart, l'inclusion de caractristiques relatives au milieu de travail – en particulier de mesures plus prcises de la branche d'activit – fait passer la composante explique 61 % environ de la diffrence salariale [...] Pourtant, malgr l'inclusion des nouvelles variables de l'EMTE, une partie importante (38,8 %) des diffrences salariales hommes-femmes reste inexplique[250].

Cette tude laisse entendre qu'une certaine forme de discrimination a un effet sur la rmunration des femmes dans le milieu de travail canadien.

Cependant, la question de savoir comment interprter l'nonc (plus compliqu qu'il ne parat) du salaire gal pour un travail de valeur gale et s'en servir comme guide pratique pour rduire la discrimination soulve des dfis philosophiques et analytiques pineux et complexes. Voici quelques questions fondamentales :

  • Comment mesurer la valeur lorsqu'on compare diffrents types de travail?
  • Dans quelle mesure les carts de salaire entre les groupes prdominance masculine et prdominance fminine dcoulent-ils d'une discrimination?
  • Quel est le lien entre la parit salariale et la ngociation collective?
  • Quel est le champ de comparaison appropri pour dterminer la valeur gale?
  • Quel serait un groupe appropri pour tablir des comparaisons?

Comment mesurer la valeur lorsqu'on compare diffrents types de travail?

Le paragraphe 11(2) de la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP) de 1977 stipule que :

Le critre permettant d'tablir l'quivalence des fonctions excutes par des salaris dans le mme tablissement est le dosage de qualifications, d'efforts et de responsabilits ncessaire pour leur excution, compte tenu des conditions de travail.

Jusqu' prsent, aucune mthode ferme n'a t tablie pour valuer la valeur gale dans la fonction publique fdrale. L'approche adopte par les tribunaux durant le long litige sur la cause principale de la parit salariale dans la fonction publique intente par l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) en 1984 et rgle en 1999 souligne la ncessit de dvelopper une telle mthode. En effet, le rglement de la cause de l'AFP tait fond, en l'absence d'une meilleure information ou mthodologie, sur un chantillon douteux de postes et la comparaison de nombreux groupes prdominance masculine avec des niveaux particuliers prdominance fminine. Des groupes de postes composs majoritairement d'hommes, qui comportaient mme un poste valu dans la fourchette des points et au niveau du groupe majorit fminine, ont t inclus dans le calcul de l'cart en matire de valeur gale. Mme s'il tait pragmatique pour les tribunaux d'accepter une telle approche pour rgler une cause intente depuis longtemps dj, il n'est pas raisonnable de prtendre que cette mthode permettait effectivement de comparer des types de travail de valeur gale.

La conception d'une mthode valable pose de grands dfis. titre d'exemple, la formulation du paragraphe 11(2) ne correspond dj plus la ralit des milieux de travail modernes au Canada. De plus en plus, les connaissances des employs constituent l'lment essentiel que recherchent les employeurs. Pourtant le terme  connaissances  ne fait mme pas partie de la liste formelle de critres prvus par la loi. Les  qualifications  y sont apparentes, mais ne sauraient tre considres comme un concept quivalent[251].

Quoi qu'il en soit, on a dploy de grands efforts dans la fonction publique fdrale durant plus de deux dcennies pour laborer une Norme gnrale de classification (NGC) qui servirait valuer toute la gamme des dizaines de milliers d'emplois de la fonction publique l'aide d'une seule norme de valeur non sexiste[252].

Une telle approche repose sur la prmisse qu'une seule norme de comparaison peut servir mesurer de faon significative la valeur dans les divers milieux et types de travail au gouvernement fdral. Cela suppose qu'une fois tablie, une telle norme demeurera valide au fil du temps ou, du moins, n'voluera que trs lentement. Les deux propositions sont douteuses. Pour citer un exemple, les connaissances – ou les qualifications selon l'expression utilise dans la LCDP – prennent de l'importance titre de composante essentielle du travail la fonction publique depuis un certain temps; il serait donc logique qu'elles occupent une large place dans l'valuation de la valeur gnrale d'un emploi.

En fait, le Conseil du Trsor a dcid en 2002 de mettre fin la recherche d'une norme gnrale de valeur pour la classification des postes dans la fonction publique. Cette dcision dcoulait principalement de la conclusion qu'un tel systme serait trop rigide pour mesurer un effectif si diversifi. Poursuivant dans l'optique des connaissances, l'valuation provisoire des postes de l'ensemble de la fonction publique au moyen de la NGC posait un problme important, savoir qu'il tait difficile, selon les gestionnaires, d'valuer leur juste valeur les emplois axs sur le savoir au moyen du systme d'valuation propos. En fin de compte, on a dcid de moderniser les normes de classification un groupe la fois pour s'assurer que chacune traite les hommes et les femmes quitablement. ce jour, cependant, seules les normes des groupes Service extrieur et Services frontaliers ont t compltes et approuves pour mise en œuvre.

Dans quelle mesure les carts de salaire entre les groupes prdominance

masculine et prdominance fminine dcoulent-ils d'une discrimination?

Cette question peut videmment susciter de vives controverses. L'tude de Statistique Canada ralise par Marie Drolet en 2002 donne penser que plus de 60 % des diffrences observables entre les salaires des hommes et des femmes dans le march du travail canadien peuvent s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination. Cependant, il est loin d'tre clair de quelle faon cette analyse peut servir comparer des groupes professionnels particuliers dans un tablissement donn.

L'article 16 de l'Ordonnance de 1986 sur la parit salariale tablit des facteurs raisonnables pouvant justifier la disparit salariale entre les hommes et les femmes qui excutent des fonctions quivalentes dans le mme tablissement, notamment les apprciations du rendement diffrentes, l'anciennet, la r-valuation et le dclassement du poste d'un employ, l'affectation de radaptation pendant qu'un employ se remet d'une blessure ou d'une maladie, la rtrogradation, l'affectation temporaire des fins de formation, la pnurie de main-d'œuvre dans une catgorie d'emploi particulire, la reclassification d'un poste un niveau infrieur et les variations salariales rgionales. Ces exceptions sont senses, mais elles reconnaissent au mieux indirectement les principaux motifs de disparit salariale entre les groupes professionnels, comme les carts ou les changements dans le march du travail extrieur ou les diffrences de pouvoir de ngociation de divers groupes d'employs. Elles ne tiennent aucunement compte des facteurs tels que les tudes, l'appartenance l'effectif, le degr de travail temps partiel ou des facteurs semblables figurant dans le genre d'analyses qu'effectue Statistique Canada sur les facteurs expliquant les disparits salariales hommes-femmes.

Quel est le lien entre la parit salariale et la ngociation collective?

L'obligation de l'employeur de verser un salaire gal pour un travail de valeur gale s'est superpose un systme d'tablissement des salaires bas sur la ngociation collective entre l'employeur de la fonction publique – habituellement, le Conseil du Trsor – et les reprsentants syndicaux des employs. La LCDP n'exige pas que les syndicats incluent la parit salariale dans leurs ngociations, et ces derniers ne sont pas responsables de conclure des ententes qui tiennent compte de la parit salariale.

En rgle gnrale, la ngociation collective se fonde sur des comparaisons avec les salaires d'autres groupes, l'intrieur et l'extrieur du milieu de travail, ainsi que sur le pouvoir de ngociation. Bien que les comparaisons avec les groupes internes puissent favoriser la parit salariale, les comparaisons avec le march du travail externe et le pouvoir de ngociation d'un syndicat n'ont rien voir avec les facteurs qui favorisent un salaire gal pour un travail de valeur gale au sein d'un tablissement donn, tel que la fonction publique fdrale[253].

Un scnario possible serait qu'un syndicat revendique des augmentations de salaire pour des groupes prdominance masculine et mettent davantage l'accent sur les avantages non pcuniaires au cours des ngociations lies aux groupes prdominance fminine[254]. Par la suite, le syndicat pourrait essayer de compenser l'cart salarial dont font l'objet les groupes majorit fminine en ayant recours tout processus de parit salariale sa disposition. Une telle stratgie augmenterait les cots encourus par l'employeur court terme; la longue, elle risquerait de miner la confiance de l'employeur l'gard de la ngociation collective en tant que systme viable d'tablissement des salaires.

Si un employeur adoptait un systme de classification universel, il y aurait des pressions pour fusionner les units de ngociation et les syndicats. Une fois le niveau de salaire d'un groupe d'emplois tabli la suite d'une ngociation, vraisemblablement avec le syndicat le plus important de l'tablissement, l'employeur ne pourrait ngocier diffrents rsultats avec un autre syndicat pour des postes de valeur gale qu'au risque de manquer son obligation en matire de parit salariale[255].

On pourrait prtendre que de telles pressions pour regrouper les syndicats iraient l'encontre du droit de libert d'association, qui est au cœur de la lgitimit des syndicats. Il est probable que les employs ont choisi d'appartenir diffrents syndicats parce qu'ils prfraient exprimer leurs intrts de faons diffrentes. La libert d'association ne bnficie pas du mme degr de protection dans le droit canadien que le salaire gal pour un travail de valeur gale, mais dans le contexte des conventions de l'Organisation internationale du Travail, les deux principes sont considrs comme des droits fondamentaux du domaine du travail. On prsumera que les employs ont choisi d'appartenir diffrents syndicats parce qu'ils prfraient exprimer leurs intrts de faons diffrentes.

Quel est le champ de comparaison appropri pour dterminer la valeur gale?

Aux termes de l'article 11 de la LCDP, on doit comparer les salaires dans le mme tablissement. Le paragraphe 11(3) renforce l'ide d'une interprtation large du terme  tablissement  en stipulant que  les tablissements distincts qu'un employeur amnage ou maintient dans le but principal de justifier une disparit salariale entre hommes et femmes sont rputs [...] ne constituer qu'un seul et mme tablissement.  Enfin, l'article 10 de l'Ordonnance de 1986 sur la parit salariale prcise que les employs d'un tablissement comprennent  tous les employs au service de l'employeur qui sont viss par la mme politique en matire de personnel et de salaires, que celle-ci soit ou non administre par un service central. 

En fait, l'intention de la loi et du rglement semble favoriser les grands plutt que les petits tablissements. Cette orientation est raisonnable si l'objectif consiste dfinir le champ de comparaison le plus large possible pour dterminer la valeur gale. Dans certains secteurs du travail, notamment en Ontario, la loi prvoit la comparaison avec des tablissements distincts en l'absence d'emplois prdominance masculine permettant de faire des comparaisons appropries au sein d'un tablissement. Pour sa part, le Qubec permet de construire un emploi thorique prdominance masculine, aux fins de comparaison, dans certains cas.

En ce qui a trait la fonction publique fdrale, il a t convenu jusqu' prsent que le noyau de la fonction publique est un seul tablissement et que les divers employeurs distincts constituent des tablissements distincts. Cependant, ce point de vue est contest devant les tribunaux, l'Alliance de la Fonction publique du Canada soutenant, qu'en dfinitive, le Conseil du Trsor exerce un contrle gnral sur une grande part du secteur public fdral et que, par consquent, toute cette entit ou presque devrait tre considre comme un seul tablissement.

En thorie, toutefois, plus un tablissement est diversifi, plus ses secteurs d'activit et d'opration sont varis et moins il est probable que la valeur d'un ensemble donn de comptences soit uniforme. Ainsi, l'Agence du revenu du Canada, comme nous l'avons signal au chapitre 4, les vrificateurs jouent un rle d'importance fondamentale par rapport la mission de l'organisation. Dans le noyau de la fonction publique, les vrificateurs constituent un groupe moins essentiel. Par consquent, si l'on jugeait que la valeur du groupe tait gale chez les deux employeurs, on ne tiendrait pas compte de sa valeur relle pour l'un ou pour l'autre, ou mme les deux. L'utilisation d'un tel groupe aux fins d'une comparaison avec d'autres groupes serait de nature induire en erreur.

Quel serait un groupe appropri pour tablir des comparaisons?

La lgislation fdrale ne dfinit pas clairement ce qui constitue un groupe aux fins de l'valuation d'un salaire gal pour un travail de valeur gale. Le terme  groupe professionnel identifiable  revient plusieurs fois dans l'Ordonnance de 1986 sur la parit salariale. Dans le contexte de la fonction publique fdrale, ce terme pourrait dsigner l'un des quelque 70 groupes professionnels dfinis en 1967. Par contre, l'utilisation du qualificatif  identifiable  laisse entrevoir la possibilit de cibler un autre groupe d'employs. La question s'applique diffremment la dfinition des groupes prdominance masculine et prdominance fminine. On peut prsumer qu'elle permet d'adopter des approches diffrentes pour valuer la valeur gale de part et d'autre.

De plus, il est difficile de dfinir la domination d'un sexe en particulier. L'Ordonnance de 1986 sur la parit salariale tablit, l'article 13, une chelle mobile base sur la taille du groupe, savoir 70 % dans le cas d'un groupe comptant moins de 100 membres, 60 % dans le cas d'un groupe comptant de 100 500 membres et 55 % dans le cas d'un groupe comptant plus de 500 membres. La norme de 55 % s'applique la plupart des groupes du noyau de la fonction publique fdrale. Cette distinction minime en matire de reprsentation hommes‑femmes ne semble pas un motif raisonnable pour justifier un constat de discrimination fonde sur le sexe[256]. Au fur et mesure que l'quilibre hommes-femmes volue grce l'quit en emploi ou simplement l'volution du march du travail, il se pourrait bien que des groupes professionnels prdominance masculine se transforment en groupes prdominance fminine ou vice versa[257]. Logiquement, toute discrimination sexuelle rsultant d'un tel changement mettrait des annes se produire. Pourtant, en principe, le fait qu'un groupe professionnel passe une majorit fminine pourrait immdiatement faire l'objet d'une plainte.

Notre bref examen des cinq questions prsentes ci-dessus avait pour but de montrer que l'application du concept du salaire gal pour un travail de valeur gale est trs ambigu. Au fond, la parit salariale vise corriger l'cart de revenu entre les hommes et les femmes dans l'conomie canadienne. L'ironie de la chose, c'est que les femmes les plus susceptibles d'tre victimes de pratiques salariales discriminatoires sont probablement concentres dans de petites entreprises du secteur priv. Pourtant les chiffres cits dans le Rapport du Groupe de travail sur la parit salariale montrent qu'en moyenne, les augmentations de salaire lies la parit salariale dans les petites entreprises du secteur priv ne s'levaient qu' environ un quart de celles du secteur public. De plus, cette comparaison ne tient pas compte des avantages sociaux habituellement beaucoup plus gnreux dans le secteur public que dans les petites entreprises du secteur priv. Il est raisonnable de supposer que la lgislation sur la parit salariale actuelle profite surtout aux femmes qui se trouvent dj dans une situation relativement avantageuse.

Vers une approche viable

La fonction publique fdrale fait bien sr partie (c'est de loin la plus grande partie) de la sphre de comptence fdrale en matire de travail. ce titre, elle est rgie aux fins de la parit salariale par la Loi canadienne sur les droits de la personne, comme nous l'avons indiqu. Par consquent, toute approche visant grer l'obligation d'assurer un salaire gal pour un travail de valeur gale doit s'harmoniser avec le cadre lgislatif applicable.

Dans son rapport de 2004, le Groupe de travail sur la parit salariale a propos des modifications lgislatives au cadre existant. Le ministre de la Justice et le ministre du Travail avaient command ce rapport en 1999 la suite du rglement du long conflit de travail avec l'Alliance de la fonction publique du Canada. Pour diverses raisons, la mise sur pied du Groupe de travail n'a pas t complte avant juin 2001. Ce dernier tait charg de mener un examen complet de la lgislation  afin d'assurer la clart du mode de mise en œuvre de la parit salariale sur le march moderne du travail. 

Une valuation dtaille du Rapport du Groupe de travail sur la parit salariale dpasserait la porte du prsent examen gnral de la rmunration dans le secteur public fdral. bien des gards, ce rapport est un document impressionnant, le fruit de longues recherches et discussions avec des thoriciens et praticiens, ainsi que des employeurs et des reprsentants syndicaux. Cependant, malgr ses quelque 500 pages et plus de trois annes de travail, notre avis, le Rapport du Groupe de travail sur la parit salariale n'aborde pas vraiment les questions fondamentales que nous avons nonces dans la prsente section. Le rapport accorde une attention considrable aux enjeux relatifs aux institutions et aux processus, mais ne fait qu'effleurer certaines questions, par exemple :

  • Quels rsultats la lgislation sur la parit salariale devrait‑elle produire?
  • Jusqu' quel point ces rsultats ont‑ils t atteints?
  • quel prix ces rsultats ont-ils t obtenus, compte tenu d'autres objectifs importants comme l'efficacit par rapport au cot, la place des femmes dans le milieu de travail et l'intgrit de la ngociation collective?

Nous sommes conscients que le Parlement pourrait modifier le rgime lgislatif qui rgit la faon dont les employeurs de comptence fdrale doivent satisfaire leurs obligations en matire de parit salariale. Le reste de la prsente section suggre des orientations possibles pour une rforme, ainsi que des mesures que les employeurs de la fonction publique fdrale devraient prendre pour grer l'obligation d'assurer un salaire gal pour un travail de valeur gale.

Questions relatives la lgislation et aux politiques

Le cadre lgislatif devrait tre constitu, entre autres, de manire respecter les cinq prmisses suivantes :

1. La parit salariale devrait viser corriger la part de l'cart salarial entre hommes et femmes attribuable la discrimination et non d'autres facteurs.

Comme nous l'avons soulign, les facteurs raisonnables reconnus dans l'Ordonnance de 1986 sur la parit salariale n'puisent pas les facteurs non discriminatoires qui peuvent expliquer les carts de salaire entre des groupes donns d'employs masculins et fminins. Ces autres facteurs comprennent, par exemple, les annes d'exprience, les niveaux de scolarit et les heures travailles. On pourrait prtendre que les diffrences dans ces secteurs rsultent elles‑mmes de la discrimination fonde sur le sexe dans la socit en gnral et ne devraient donc pas tre excuses en valuant la parit salariale. Toutefois, un tel point de vue obligerait les employeurs tenter de corriger des tendances sociales gnrales, ce qui constituerait un fardeau draisonnable.

La lgislation sur la parit salariale devrait par consquent permettre aux employeurs de faire valoir qu'une part dfinissable de tout cart salarial entre les hommes et les femmes rsulte de facteurs autres que la discrimination fonde sur le sexe. Tel qu'indiqu, ces facteurs devraient aller au-del des facteurs raisonnables numrs dans l'Ordonnance de 1986 sur la parit salariale.

Un facteur qu'il pourrait tre difficile d'valuer avec prcision est ce que l'on appelle le pouvoir de ngociation. En effet, aucun employeur ne voudrait admettre publiquement qu'un rglement a t conclu en raison du pouvoir de ngociation que possde un syndicat. Un tel aveu pourrait rendre la prochaine ronde encore plus difficile grer.

2. La parit salariale devrait s'appliquer au niveau systmique afin de dceler et de corriger toute forme de disparit salariale entre hommes et femmes accomplissant un travail de valeur gale dans un tablissement.

Depuis 25 ans, on a tendance concevoir des systmes complexes en matire de parit salariale afin de quantifier la valeur de divers emplois selon une norme thoriquement non sexiste. Implicitement, il y aurait une seule norme pour un tablissement donn. Il en est rsult, dans la fonction publique fdrale, une recherche inutile et coteuse d'une sorte de Saint‑Graal. Dans une grande organisation complexe comme la fonction publique fdrale, toute norme unique servant mesurer la valeur est forcment arbitraire et perdra rapidement de sa pertinence avec l'volution des besoins et, partant, des valeurs relatives du milieu de travail.

En fait, nous avons jug bon de crer des instruments de mesure tellement complexes et obscurs que peu de gens pouvaient mme prtendre les comprendre. Une telle mthode d'valuation des emplois a pour effet d'aliner les employs et les gestionnaires, et il en rsulte des pisodes priodiques de mcontentement lorsque les relativits vont la drive. Une pseudo-science ne peut pas compenser le fait sous-jacent que la valeur est difficile valuer mme dans les circonstances les plus favorables, qu'elle varie selon la nature du travail de chaque organisation et qu'elle change assez rapidement au fur et mesure que la technologie et les besoins des clients voluent.

La meilleure approche serait d'analyser les disparits salariales relles entre hommes et femmes dans un tablissement, de dterminer si les explications que l'on donne l'gard de ces diffrences ne constituent pas une forme de discrimination fonde sur le sexe, puis trouver des moyens de corriger tout autre cart systmique. ce propos, il n'est pas clair pourquoi le redressement doive tre en argent; d'autres avantages ou conditions d'emploi pourraient en fait convenir davantage un groupe en particulier.) L'employeur et les reprsentants syndicaux devraient effectuer cette analyse conjointement, avec l'aide d'un tiers au besoin. C'est dans cette optique que l'approche proactive prne dans le Rapport du Groupe de travail sur l'quit salariale pourrait s'avrer fort utile – au lieu d'attendre, comme on le fait actuellement, qu'il y ait des plaintes pour prendre conscience des problmes qui se posent[258].

3. La parit salariale devrait s'appliquer dans le cadre d'un systme de dtermination de la rmunration fond sur la ngociation collective et visant de multiples units de ngociation qui partagent des intrts communs, et elle devrait perturber le moins possible ce systme.

Il est insens de maintenir un cadre lgislatif fondamentalement incohrent. En fait, l'heure actuelle, le principe inhrent aux droits de la personne du salaire gal pour un travail de valeur gale peut clipser les rsultats de la ngociation collective. Il peut tre comprhensible qu'on ait mal compris le lien entre ces deux systmes en 1977 lorsqu'on a adopt la Loi canadienne sur les droits de la personne, et que la ngociation collective n'existait que depuis une dcennie dans la fonction publique fdrale. En ralit, l'interaction entre les deux rgimes a t limite jusqu' prsent. Toutefois, si nous imposons l'employeur l'obligation proactive d'assurer la parit salariale sans imposer aux syndicats une responsabilit analogue, nous courons un grand risque de crer d'importantes distorsions salariales. Il pourrait en rsulter une profonde mfiance l'gard de l'intgrit de la ngociation collective. Il n'y aurait aucune raison valable, prs de trente ans plus tard, de modifier les lois sur la parit salariale, tout en laissant la question de leur interaction avec la ngociation collective se rsoudre par ttonnements.

L'employeur et les syndicats devraient partager l'objectif d'un salaire gal pour un travail de valeur gale, au moins dans le contexte des travailleurs reprsents par un syndicat donn. L'absence de respect de ce principe serait un motif suffisant pour conclure que l'une ou l'autre partie ngocie de mauvaise foi. L'employeur demeurerait responsable d'assurer le respect de la parit salariale en collaboration avec l'ensemble des syndicats, mais sur une base systmique comme nous l'avons dcrit ci‑dessus.

4. En appliquant la parit salariale, il importe de reconnatre que le Canada est une conomie de march o les salaires refltent gnralement l'offre et la demande, et l'on ne devrait pas s'attendre ce que les employeurs relevant de la comptence fdrale s'cartent beaucoup des normes du march dans la mise en œuvre de la parit salariale.

De par sa nature, la parit salariale va l'encontre du march du travail extrieur. Elle cherche substituer au mcanisme impersonnel de l'offre et de la demande, en tant que facteur dterminant de la valeur du milieu de travail, un systme concurrent qui s'applique essentiellement un tablissement particulier. Ce systme pourrait peut‑tre fonctionner si l'employeur n'tait pas oblig de recruter sur le march du travail extrieur ni d'empcher ses employs de se replacer chez d'autres employeurs. Cependant, comme tous les employeurs, la fonction publique fdrale peut s'attendre faire face un march du travail de plus en plus concurrentiel mesure que la gnration du baby‑boom arrivera l'ge de la retraite au cours de la prochaine dcennie. Elle ne peut donc pas s'isoler de l'ensemble du march du travail canadien.

Un rgime de parit salariale sens doit mieux tenir compte des ralits du march du travail extrieur. Mme si un groupe particulier d'employs est trs en demande, cela ne signifie pas pour autant que l'on doit s'attendre ce que les salaires d'autres groupes dont la valeur peut tre perue comme semblable seront rajusts. En fait, avec le temps, la v