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ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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SECTION UN - CONTEXTE DE LA COMPARABILIT

1. Introduction

Le prsent rapport fait tat de la premire analyse descriptive exhaustive de la rmunration dans le secteur public fdral du Canada. Il prsente galement un ensemble complet de recommandations sur les moyens de renforcer la gestion de la rmunration dans le secteur public fdral l'appui d'une fonction publique de haut calibre qui corresponde aux attentes des Canadiens.

La rmunration est une question importante qui ncessite une gestion plus systmatique. Elle constitue un important poste de dpenses discrtionnaires au gouvernement fdral. Pour l'exercice 2002‑2003, la rmunration sous forme de salaires et autres modes de rmunration a reprsent pour les contribuables fdraux des cots d'environ 25 milliards de dollars. Cela quivaut plus du tiers des dpenses discrtionnaires du gouvernement fdral, soit la partie du budget fdral qui n'est pas prescrite par la loi[1].

Un systme de rmunration bien pens est une composante essentielle de la gestion efficace de la fonction publique. Les membres de la gnration du baby‑boom atteindront l'ge de la retraite au cours de la prochaine dcennie, et les connaissances des employs, l'innovation et la souplesse revtiront une importance croissante en milieu de travail au Canada. La rmunration sera donc un facteur critique pour toute organisation souhaitant attirer et conserver les talents dont elle a besoin pour atteindre ses objectifs oprationnels.

Origine et nature de ce rapport

L'augmentation relativement rapide de la taille de la fonction publique fdrale et des dpenses totales en personnel la fin des annes 1990 et au dbut des annes 2000 nous a amens nous interroger sur les facteurs l'origine de ces changements. Les Comptes publics du Canada renferment des renseignements gnraux sur les dpenses en personnel des ministres et les dpenses globales du gouvernement ce poste, rajustes la comptabilit d'exercice pour l'ensemble des oprations. La comparabilit des dpenses d'une anne l'autre dpend du moment auquel surviennent certains dbourss importants, comme les rglements au titre de la parit salariale, et peut tre influence par les changements apports aux conventions comptables. Nanmoins, les dpenses totales dans ce domaine prsentes dans les Comptes publics, sur une base comparable d'une anne l'autre, rvlent une croissance significative compter de 1999. Le tableau qui suit permet de voir l'volution des dpenses depuis 1995, la premire anne pour laquelle des chiffres sont disponibles par voie lectronique.

Des tudes externes rcentes sur la comparabilit de la rmunration au gouvernement fdral par rapport la rmunration d'un travail semblable dans le secteur priv canadien ou aux autres paliers de gouvernement indiquent qu'il y avait une plus‑value importante et croissante en faveur du secteur public fdral. Certaines de ces tudes sont values la Section 3 du prsent volume. Nous en concluons qu'elles surestiment probablement la taille d'une prime ventuelle, mais qu'il semble vrai qu'au cours des dernires annes, le taux d'accroissement des salaires moyens dans la fonction publique fdrale a dpass celui du march du travail canadien.

Anne

Dpenses en personnel
(Millions de $)

1995

19 155 $

1996

19 269 $

1997

17 933 $

1998

17 804 $

1999

18 300 $

2000

19 779 $

2001

23 902 $

2002

23 165 $

2003

25 120 $

2004

26 360 $

Pour clairer ces questions, le Conseil du Trsor a dcid au dbut de 2004 d'inclure la rmunration dans la srie d'examens des dpenses entrepris cette poque[2].

Bien que cet examen particulier ait t conu l'origine pour permettre une exploration rapide de ce domaine vaste et complexe, l'examen s'est largi au fur et mesure de la progression des travaux pour devenir une tude beaucoup plus ambitieuse et informe. Amorc au dbut de 2004 en mme temps que les autres examens, l'examen prsent dans ce rapport tait pour l'essentiel achev la fin de 2005. Aprs la mise en forme et la traduction, le Rapport a t finalis au dbut de 2006[3].

L'tude de la rmunration et de sa comparabilit visait faire un examen objectif et factuel de la question afin de donner aux ministres et la haute direction un tableau accessible, intgr et cohrent de la rmunration dans toute sa complexit. Le Rapport d'examen pourrait ensuite servir de base un dbat et des choix responsables et clairs pour amliorer la gestion de la rmunration dans le secteur public fdral au cours des annes venir.

Un point de vue indpendant

Ni le prsident du Conseil du Trsor ni aucun des dirigeants ou cadres suprieurs du Secrtariat du Conseil du Trsor n'ont cherch influencer les conclusions ou les recommandations de l'examen. Ainsi, le Rapport ne traduit pas les vues du Conseil du Trsor ni du Secrtariat du Conseil du Trsor au sujet de la rmunration dans le secteur public fdral. L'analyse et les recommandations prsentes dans le Rapport sont uniquement celles de son auteur principal, James Lahey, qui a occup le poste de secrtaire dlgu au Secrtariat du Conseil du Trsor jusqu'en dcembre 2004, puis de sous‑ministre dlgu Affaires indiennes et du Nord Canada.

Aprs avoir ralis l'examen de faon autonome, en tablant sur son exprience au sein de l'ancien Bureau de la gestion des ressources humaines du Secrtariat du Conseil du Trsor et, auparavant, dans les postes de sous‑ministre adjoint du Travail, puis de sous‑ministre adjoint de la Politique stratgique Dveloppement des ressources humaines Canada, M. Lahey a remis son rapport final au secrtaire du Conseil du Trsor.

Il incombe maintenant au Conseil, en sa qualit de comit du Cabinet charg de la gestion judicieuse de la fonction publique fdrale, de dcider, sur les conseils du secrtaire du Conseil du Trsor, des mesures prendre pour donner suite au Rapport. Les recommandations qu'il renferme ont une vaste porte, englobant 77 propositions dont plusieurs concernent des questions difficiles ou controverses. Par consquent, lorsqu'il dcidera des mesures de suivi prendre, le Conseil du Trsor devra mettre soigneusement en balance les considrations de leadership, de cot, de faisabilit, de relations, de calendrier d'excution et de capacit de gestion.

Observations sur le Rapport

Nous sommes conscients que ce rapport de plus de 600 pages, comprenant deux volumes, sans compter les appendices, qui fait abondamment usage de chiffres, de graphiques et de tableaux, pourra en dcourager plus d'un. Nous ne nous faisons pas d'illusions : la plupart des intresss se contenteront de lire l'Aperu – qui compte lui‑mme quelque 80 pages – et peut‑tre de parcourir rapidement le reste du texte ou de se limiter aux questions qui les touchent plus particulirement.

Pourquoi produire un document aussi volumineux? Essentiellement, nous voulions dresser un portrait complet de la rmunration dans le secteur public fdral, assorti de dtails suffisants et d'une analyse assez approfondie pour servir de base fiable la fois pour comprendre la situation et pour dterminer les mesures prendre afin de renforcer la cohrence et l'efficacit de la gestion dans ce domaine. Nous esprons que cet aperu extrmement fouill et, selon nous, relativement clair d'une question importante mais tnbreuse influencera la faon dont les membres de la fonction publique fdrale envisagent la rmunration. Il ne devrait plus tre acceptable de discuter d'un volet de la rmunration dans l'administration fdrale ou de l'examiner isolment des autres. Tous les aspects de la rmunration, voire de la gestion des ressources humaines en gnral, sont interconnects et s'influencent invitablement les uns les autres.

Nous avions aussi l'intention de dresser, l'intention des praticiens du domaine de la rmunration dans la fonction publique fdrale, un compendium accessible des politiques et du contexte factuel dans lequel s'inscrit leur travail. En s'en servant comme point de dpart, les nouveaux intervenants du domaine pourront rapidement tre en mesure de situer les enjeux dans un ensemble plus vaste.

Nous considrions en outre que nous faisions œuvre de pionniers dans le domaine de l'examen des dpenses. Une des responsabilits fondamentales du Secrtariat du Conseil du Trsor est de suivre de prs et d'valuer les tendances des dpenses publiques pour tre en mesure de recommander des conomies ventuelles et de dsigner les domaines o la russite appelle de nouveaux investissements. C'est pourquoi il importe de dvelopper pleinement la capacit du Secrtariat de raliser des tudes approfondies et de rsumer une information vaste et complexe pour la prsenter de manire rflchie et utilisable. Le prsent rapport constitue un modle d'une telle analyse en profondeur des dpenses et des politiques.

Il est aussi instructif d'exposer certains autres principes que nous avons tent d'appliquer dans notre examen et le rapport qui en dcoule. Ces principes sont numrs ci-aprs.

Orientation factuelle

Dans la mesure du possible, nous avons cherch prsenter les donnes factuelles disponibles sur les dcisions de politique et les dpenses des employeurs. Nous nous sommes abstenus de porter des jugements ou d'interprter les faits, sauf lorsque nous avons jug que des commentaires s'imposaient pour en faciliter la comprhension.

L'Examen met l'accent sur cinq domaines d'emploi fdraux :

  1. Le noyau de la fonction publique,
  2. Les employeurs distincts,
  3. Les Forces canadiennes,
  4. La Gendarmerie royale du Canada,
  5. Les autres groupes, y compris les juges de nomination fdrale, les parlementaires, le personnel des cabinets de ministres et les tudiants.

Un autre domaine dont nous traitons brivement est celui des entreprises commerciales et socits d'tat fdrales qui financent leurs dpenses de rmunration essentiellement mme leurs recettes commerciales. L'appendice D renferme une liste des organisations figurant dans chaque domaine.

Nous nous sommes fis aux autorits comptentes de chaque domaine pour la plus grande partie de nos donnes. En ce qui concerne le noyau de la fonction publique, il s'agit surtout du Secrtariat du Conseil du Trsor et, dans une certaine mesure, de l'Agence de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et de la Commission de la fonction publique.

En ce qui a trait aux employeurs distincts, nous avons pu recourir dans bien des cas aux bases de donnes du Secrtariat du Conseil du Trsor. Pour certains employeurs, comme le Conseil national de recherches, et pour certaines questions touchant l'ensemble des employeurs distincts (comme les mouvements de personnel ou les heures supplmentaires), nous nous sommes adresss directement aux employeurs concerns pour obtenir des donnes.

En ce qui concerne les domaines des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada, ce sont les services des ressources humaines et/ou des finances et les sites Web de ces organisations qui nous ont servi de sources. Dans le cas de la GRC, nous avons galement eu le concours du personnel du Conseil de la solde de la GRC.

Pour les autres domaines, nous avons utilis des donnes publies, les donnes du Conseil du Trsor et des Comptes publics et les renseignements fournis par les gestionnaires financiers comptents.

Pragmatisme 

Nous nous sommes efforcs de trouver les bons chiffres sur telle ou telle question, mais aprs avoir fait des efforts raisonnables, nous avons accept l'information disponible. Dans certains cas, la recherche de la perfection nous aurait entrans dans une spirale de confusion croissante, sans ncessairement nous donner de meilleures donnes.

Perspective de l'employeur

Par l'entremise du Conseil national mixte, nous avons invit les syndicats de la fonction publique nous faire part de leur vues sur la rmunration dans le secteur public fdral. Ils ont toutefois dclin notre invitation, peut‑tre parce qu'ils ne savaient pas dans quoi ils s'engageaient. Nous avons consult l'occasion des personnes bien informes des vues des syndicats et nous avons tenu compte de leurs observations, mais notre rapport reflte ncessairement la perspective de l'employeur. Durant la priode de consultation recommande aprs la publication du Rapport, les syndicats et d'autres parties prenantes devraient avoir l'occasion de commenter notre analyse et nos recommandations.

Franchise

Nous avons choisi la franchise lorsqu'il nous fallait aborder des questions dlicates. Nous n'avons pas cherch dlibrment la controverse, mais nous n'avons pas non plus hsit dire la vrit telle que nous la comprenions.

Les limites des donnes disponibles

Au fil de la rdaction des divers thmes du Rapport, la disponibilit, l'interprtation et la fiabilit des donnes quantitatives ont pos des dfis incessants. Dans chaque cas, nous avons retenu ce qui nous paraissait la meilleure information. Nous nous sommes efforcs de faire preuve de constance au sujet de chaque indicateur ou sujet tout au long du Rapport. Nous avons consult des spcialistes dans chaque domaine et lorsque, comme dans le cas des reclassifications, nous avons trouv deux sources lgitimes dont les renseignements diffraient sensiblement, nous avons runi les experts pour discuter des carts dans leurs donnes et convenir d'une approche commune. Enfin, dans la mesure o les ressources le permettaient, nous avons prsent une version prliminaire de notre rapport, pour examen et rvisions, aux gestionnaires de donnes les mieux informs.

Toutefois, au bout du compte, nous devons reconnatre que les donnes disponibles ne sont pas parfaites. Beaucoup de chiffres sont des estimations plutt que des observations exactes. Cela est invitable, car la plupart des chiffres dont il importe d'assurer le suivi ne cessent de fluctuer. Les effectifs ou le total des salaires, par exemple, changent tous les jours, voire toutes les heures. Les chiffres annuels ne peuvent tre qu'approximatifs. Normalement, ils fourniront un instantan de la situation tel moment, ou mieux encore, une moyenne de plusieurs instantans pendant la priode de rfrence, afin d'attnuer l'effet des variations saisonnires. De surcrot, la complexit des questions tudies et le caractre indit d'une grande partie du Rapport nous ont obligs improviser ou chercher des variables de substitution pouvant donner une ide raisonnable de l'volution d'un indicateur. Tous ces lments, auxquels il faut ajouter les faiblesses humaines pendant les nombreux mois au cours desquels nous nous sommes consacrs cette vaste entreprise, se sont invitablement traduits par des erreurs.

La vraie question, cependant, est de savoir si toute erreur de ce genre est importante. Est‑il probable qu'une srie de chiffres soit errone au point de donner une ide fondamentalement fausse du niveau, de la nature ou des tendances des dpenses consacres la rmunration dans le secteur public fdral ou de ses principales composantes? Aprs avoir pass de nombreux mois travailler sur ces donnes et faire autant de recoupements que possible sur une mme question partir de diffrentes sources, nous avons acquis la conviction que les tendances et les relativits prsentes ici sont pour l'essentiel exactes. Et advenant qu'un critique puisse dmontrer qu'un chiffre ou une srie de chiffres est erron, les corrections subsquentes favoriseront la transparence, un dbat rflchi et une rigueur mthodologique qui ne pourront que contribuer la gestion responsable de la rmunration dans l'administration fdrale.

Structure du Rapport

Le Rapport couvre un vaste domaine dont la plus grande partie n'a jamais t rsume de faon accessible et dont les lments n'ont jamais t regroups en un texte continu.

Le Rapport comprend trois volumes, auxquels s'ajoute un aperu.

Le volume un traite des questions essentielles et prsente des donnes comparatives accompagnes d'une analyse de chacune des recommandations.

La section un du prsent volume renferme les donnes essentielles et historiques ncessaires la comprhension de l'ensemble du domaine de la rmunration.

Le chapitre 2 prsente l'historique de la comparabilit de la rmunration depuis la mise en place du systme de rmunration au mrite en 1918, en passant par les recommandations de diverses commissions, notamment les commissions Beatty et Glassco, l'tablissement d'un cadre de ngociation collective, et diverses priodes de suspension de la ngociation collective et de gel des salaires, jusqu' aujourd'hui.

Le chapitre 3 explique le cadre juridique et institutionnel de la dtermination des salaires, en dcrivant le processus de ngociation collective mis en place avec l'adoption de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, de 2003, et prsente un aperu de la structure de classification des postes. Il dcrit aussi le processus mis en place pour les employeurs distincts, celui qui s'applique aux cadres de direction et aux employs exclus de la ngociation collective, et les programmes du Conseil national mixte qui s'appliquent aux employs de tous les groupes.

Lasection deux, qui est constitue du chapitre 4, dcrit et examine les facteurs qui ont contribu l'augmentation des cots moyens des salaires. Cette analyse prcise le contexte de l'examen dtaill de la rmunration prsent dans le volume deux et fournit suffisamment d'informations pour que celui ou celle qui lirait seulement le prsent volume puisse avoir une ide de certaines des grandes questions qu'il importe d'aborder.

Lasection trois renferme l'ensemble de l'analyse comparative entreprise aux fins du prsent examen.

Le chapitre 5 compare les tendances de la rmunration fdrale aux tendances conomiques dans l'ensemble de la socit canadienne.

Le chapitre 6 examine les conclusions des rapports externes qui comparent la rmunration dans le secteur fdral celle du secteur priv.

Le chapitre 7 scrute le Rgime de pension de retraite de la fonction publique et en compare les prestations celles en vigueur dans d'autres secteurs.

Le chapitre 8 compare les autres avantages sociaux offerts dans la fonction publique fdrale ceux offerts dans d'autres sphres de comptence et dans le secteur priv.

Le chapitre 9 renferme nos conclusions sur la question de la comparabilit, sur la base des analyses prsentes dans la section trois.

Lasection quatre fait tat de nos conclusions gnrales et de nos recommandations.

Le chapitre 10 explique comment la transparence et l'obligation de rendre compte peuvent aider grer les facteurs l'origine de l'volution des cots de la rmunration.

Le chapitre 11 fournit des dtails sur la faon dont la rmunration dans le secteur fdral peut tre gre de faon cohrente.

Le chapitre 12 traite de questions de fond importantes touchant la rmunration, par exemple la structure des groupes professionnels, la rforme de la classification, la gestion des salaires et la paye des groupes spciaux, y compris les cadres de direction, les dirigeants des socits d'tat et les personnes qui travaillent dans les domaines fdraux autres que le noyau de la fonction publique.

Le chapitre 13 renferme nos recommandations en ce qui a trait aux pensions de retraite de la fonction publique et aux autres avantages sociaux.

Le chapitre 14 traite des modifications possibles aux lois, y compris le cadre de rglement des diffrends lis la ngociation collective et la parit salariale.

Le chapitre 15 propose une approche tape par tape pour la mise en œuvre.

Le chapitre 16 renferme nos conclusions.

Le volume deux renferme les analyses dtailles de la rmunration dans chacun des cinq domaines de l'administration fdrale en 2002‑2003.

Divers chapitres du volume deux prsentent aussi un rappel historique de la faon dont nous sommes parvenus aux formes et aux niveaux actuels de rmunration, ainsi que des descriptions de tous les avantages sociaux, dont les divers rgimes de retraite. Nous dcrivons la fois les salaires et avantages des employs de la fonction publique et les cots qu'ils reprsentent pour les contribuables. Les donnes vont jusqu' l'exercice financier 2002‑2003, le plus rcent pour lequel une information complte tait disponible en 2004, lorsque le Rapport a t rdig. L'analyse historique est centre sur la priode de 1990‑1991 2002‑2003, avec un accent particulier sur la priode de 1997‑1998 2002‑2003, qui faisait suite la mise en œuvre complte des compressions de personnel et des contrles salariaux lis l'Examen des programmes.

En examinant aussi longuement l'volution de la politique et des dpenses lies aux divers volets de la rmunration, nous voulions mieux comprendre la situation de la rmunration telle qu'elle se prsentait dans le secteur public fdral au dbut des annes 2000. Une simple ventilation des dpenses en 2002‑2003 ne permet pas de voir quels secteurs sont en croissance ni les raisons de cette croissance. Tout plan viable doit tenir compte de ces facteurs.

Le volume deux est divis en trois sections.

La premire section renferme l'introduction, qui prsente des donnes contextuelles utiles aux examens dtaills qui suivent.

La seconde section traite de la rmunration totale dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts.

Le chapitre 2 dcrit l'ensemble des composantes de la rmunration pour le noyau de la fonction publique, y compris les employeurs distincts. Nous avons d inclure les employeurs distincts avec le noyau de la fonction publique en raison des nombreux changements cls survenus ces dernires annes qui ont fait en sorte que des segments importants de la fonction publique ont, alternativement, fait partie du noyau de la fonction publique et du domaine des employeurs distincts.

Le noyau de la fonction publique comprend les ministres et organismes pour lesquels le Conseil du Trsor est l'employeur aux termes de la loi et dont la liste se trouve la Partie I de l'Annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Le domaine des employeurs distincts englobe les organismes numrs la Partie II de l'Annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, soit l'Agence du revenu du Canada[4], l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le Conseil national de recherches du Canada, le Service canadien du renseignement de scurit, le Centre de la scurit des tlcommunications et Parcs Canada, de mme que plus de 15 entits de moindre envergure qui comptent tout au plus quelques centaines d'employs chacune. Dans notre analyse, nous nous concentrons principalement sur les plus grands employeurs distincts.

Le chapitre 3 examine les facteurs qui sont l'origine des augmentations et des diminutions des niveaux d'emploi et de salaire, y compris des lments tels que les nouvelles initiatives de programmes, les rpercussions de l'Examen des programmes et les changements dans la composition de l'effectif.

Le chapitre 4 explique comment se droule le changement structurel dans le noyau de la fonction publique, y compris les mcanismes de reclassification et de dotation des postes. Il examine aussi les diverses composantes de l'volution de la masse salariale globale.

Le chapitre 5 dcrit d'autres lments de la rmunration, tels que la rmunration au rendement pour certains groupes d'employs, le temps supplmentaire et les autres indemnits et primes.

Le chapitre 6 examine en dtail le Rgime de pension de retraite de la fonction publique et fait un survol historique des taux de cotisation des employs et de l'employeur.

Le chapitre 7 dcrit les divers rgimes d'assurances et les autres avantages sociaux accessibles aux employs et aux pensionns de la fonction publique.

La troisime section englobe les quatre autres domaines d'emploi au palier fdral.

Le chapitre 8 prsente un instantan de la rmunration et des avantages sociaux en 2002‑2003 pour le domaine des Forces canadiennes, dont les membres rguliers des Forces canadiennes et les membres actifs de la Rserve des Forces canadiennes, ainsi qu'un aperu historique de la rmunration globale dans ce domaine.

Le chapitre 9 prsente un instantan et un survol historique du domaine de la Gendarmerie royale du Canada, y compris les membres rguliers de la GRC et les civils employs aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Les fonctionnaires ordinaires travaillant pour la GRC sont compris dans le noyau de la fonction publique.

Le chapitre 10 prsente un instantan et un survol historique du domaine des Autres groupes, soit les juges de nomination fdrale, les parlementaires (dputs et snateurs), les employs de la Chambre des communes, du Snat et de la Bibliothque du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les tudiants embauchs dans le cadre de programmes spciaux d'emploi des tudiants. Notre analyse se limite aux donnes disponibles.

Le chapitre 11 prsente un instantan et un survol historique du domaine des entreprises commerciales fdrales. tant donn que ces socits comptent sur des recettes de source commerciale pour financer en tout ou en grande partie leurs activits, elles n'ont que trs peu recours aux crdits parlementaires fdraux pour couvrir leurs dpenses de rmunration. De plus, elles ont toute latitude pour tablir leurs propres politiques en matire de personnel et de rmunration, et celles-ci varient largement selon les domaines d'activit o ces socits sont prsentes[5]. Notre analyse est donc forcment brve.

On pourrait tre tent d'utiliser l'information prsente dans le volume deux pour faire des comparaisons entre les divers domaines d'emploi du secteur public fdral. Par exemple, nous prsentons des figures ventilant l'effectif dans chaque domaine d'emploi par tranche de 5 000 $ de salaire. Il est intressant de juxtaposer ces distributions parce qu'elles rvlent des tendances trs distinctes dans diffrents domaines. On pourrait tenter de les expliquer en affirmant que tel domaine est surpay ou sous-pay par rapport tel autre. Mais nous devons nous garder de faire de telles comparaisons futiles. Chaque domaine a ses propres secteurs d'activit et des besoins correspondants en main-d'œuvre qui se refltent dans des courbes salariales caractristiques. Il n'y aucune raison de s'attendre observer une relation particulire entre les domaines.

Les divers appendices aux volumes un et deux renferment des renseignements et des donnes supplmentaires pour approfondir l'analyse prsente dans les trois volumes. Dans au moins un cas, l'appendice C traitant du rapport de 1962 de la Commission royale d'enqute sur l'organisation du gouvernement (le Rapport Glassco), nous avons reproduit intgralement les passages les plus pertinents.

L'Aperu, publi sparment, prsente un sommaire de l'ensemble du Rapport.