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ARCHIVÉ - Secrétariat de la Commission de vérité et de réconciliation relative aux pensionnats indiens - Rapport

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Aperçu

Message du président

Je suis heureux de soumettre le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de 2009-2010 de la Commission de témoignage et réconciliation du Canada. Il s'agit du premier RMR déposé par la Commission.

Le mandat de la Commission est sans précédent au Canada. En premier lieu, il vise la reconnaissance du fait que les répercussions négatives du régime de pensionnats indiens se font encore sentir aujourd'hui. Elles font du tort non seulement aux personnes qui ont fréquenté les pensionnats, mais aussi à leurs famille et communauté et aux relations qui existent entre les Autochtones et les non-Autochtones au Canada.

Le mandat de la Commission est très large. La Commission doit en effet communiquer aux Canadiens l'histoire des pensionnats indiens; donner l'occasion à tous les anciens élèves et membres du personnel, ainsi qu'à toute autre personne touchée par les pensionnats indiens, de contribuer au processus par l'intermédiaire d'événements nationaux et communautaires et de la collecte de déclarations, ce qui permettra de recueillir toutes les données pertinentes sur plus de cent ans d'histoire et ses répercussions; mener une recherche nouvelle fondée sur les efforts déployés jusqu'ici; contribuer à la commémoration de ce volet de notre histoire; établir un centre national de recherche; et rédiger des rapports sur l'histoire des pensionnats indiens.

La Commission est donc appelée à jouer un rôle important dans le processus de divulgation de la vérité, ainsi que dans la guérison et la réconciliation au sein des familles autochtones, de même qu'entre les Autochtones et les communautés, églises et gouvernements non autochtones, ainsi que le reste de la population canadienne.

Ce n'est qu'à notre nomination à titre de commissaires, le 1er juillet 2009, que nous avons entamé l'exercice 2009-2010. Dans les mois qui ont suivi notre nomination, nous avons pris connaissance du mandat de la Commission, de même que des décisions et des plans établis par nos prédécesseurs; tissé des liens avec le personnel embauché avant notre arrivée et les parties à la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens; et appris à gérer des réalités administratives propres à tout organisme fédéral assujetti à toutes les lois et politiques fédérales, ce qui n'est normalement pas le cas d'une commission créée conformément à la Loi sur les enquêtes.

Au cours de l'exercice 2009-2010, nous avons rencontré à de multiples reprises toutes les parties à la Convention de règlement, de même que le Comité des survivants des pensionnats indiens, tenu une cérémonie à Rideau Hall pour relancer les activités de la Commission en présence de la gouverneure générale du Canada, remanié la structure administrative interne, embauché des cadres supérieurs, tenu un appel national aux universitaires pouvant plus particulièrement clarifier les besoins en matière de recherche relativement aux pensionnats indiens, déménagé le bureau principal de la Commission d'Ottawa à Winnipeg, et entamé la planification du premier événement national, tenu à Winnipeg en juin 2010.

Au cours de cette période, nous avons parcouru le pays, rencontré et écouté des survivants, assisté à l'assemblée générale annuelle d'organisations autochtones de premier plan et pris la parole à diverses manifestations.

La Commission poursuit donc ses activités, en planifiant ce qu'elle fera d'ici la fin de son mandat, mais surtout son calendrier des prochains événements nationaux et communautaires. Elle a en outre établi la sous-commission des Inuits, et elle poursuit ses activités d'embauche de personnel, dont des agents de liaison régionaux, et de publication d'un éventail de documents clés.

Ces documents comprennent entre autres des dépliants et des foires aux questions sur la Commission et les façons de lui transmettre des déclarations; notre formulaire de consentement pour la collecte des déclarations; notre appel de soumissions artistiques; notre appel de projets de recherche portant sur les pensionnats indiens; un guide des événements communautaires; notre appel de projets de commémoration; une importante demande de propositions relative à la collecte, à la numérisation et au classement de tous les dossiers liés aux pensionnats indiens; et notre appel de soumissions auprès d'organismes souhaitant accéder au statut de centre national de recherche une fois le mandat de la Commission venu à terme. Nous avons en outre effectué la refonte du logo et du site Web de la Commission.

Certaines exigences administratives associées au statut d'organisme fédéral de la Commission posent leur lot de défis. La Commission doit donc évaluer ses besoins budgétaires avec circonspection d'ici la fin de son mandat. De ce fait, il est fort probable que l'on ait à réviser la somme initialement prévue dans la Convention de règlement, compte tenu du mandat exceptionnel de la Commission sur le plan historique, de sa durée, des lieux et personnes concernés – dont bon nombre des communautés parmi les plus éloignées au pays – du nombre de données à colliger à partir d'au moins une centaine d'archives distinctes, et des coûts associés à la tenue d'événements communautaires et nationaux.

En tant que commissaires, nous poursuivons nos pérégrinations partout au pays, ce qui nous permet de rencontrer et d'écouter des survivants, des jeunes, des aînés, des représentants de diverses communautés confessionnelles, des universitaires et bon nombre d'autres personnes qui souhaitent informer la Commission et l'ensemble de la population canadienne, ou se renseigner sur l'histoire des pensionnats et leurs répercussions, voire qui cherchent des pistes vers la guérison et la réconciliation.

Nous invitons donc toute la population à prendre part à cette expérience unique.

L'honorable juge Murray Sinclair
Président, Commission de témoignage et réconciliation du Canada

1.1 Sommaire

Raison d'être

Voici les principales fonctions de la Commission de témoignage et réconciliation du Canada :

  • Reconnaître et consigner les expériences, les séquelles et les conséquences liées aux pensionnats indiens du point de vue des anciens élèves, de leur famille et de leur communauté, du personnel et des administrateurs de l'époque et, plus globalement, des volets religieux et gouvernementaux, entre autres, de la société canadienne.
  • Créer un milieu holistique, adapté à la culture et sûr pour les anciens élèves, et leurs famille et communauté, quand ils se présentent devant la Commission pour partager leurs expériences.
  • Assister aux événements de témoignage et de réconciliation, aux niveaux national et communautaire, et appuyer, promouvoir et faciliter de tels événements.
  • Sensibiliser et éduquer le public canadien sur le système des pensionnats et ses répercussions.
  • Repérer les sources et créer le dossier historique le plus complet possible sur le système des pensionnats et ses répercussions, le préserver et le rendre public, y compris par l'intermédiaire de projets de recherche et de la création d'un centre national de recherche.
  • Préparer et soumettre aux parties à la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens un rapport, assorti de recommandations destinées au gouvernement du Canada.
  • Appuyer les projets de commémoration mis de l'avant en vertu de l'Annexe J de la Convention de règlement.

Responsabilités

La Commission de témoignage et réconciliation du Canada est un des éléments de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens, entente négociée entre les parties associées aux pensionnats indiens. Le mandat de la Commission est détaillé à l'Annexe N de la Convention de règlement. Pour en prendre connaissance, consultez le site Web de la Commission, à www.trc.ca.

La Convention de règlement a été négociée avec les signataires suivants : le gouvernement du Canada; le General Synod of the Anglican Church of Canada; l'Église presbytérienne du Canada; l'Église Unie du Canada; les entités catholiques romaines; les anciens élèves des pensionnats indiens, représentés par le National Consortium, le Merchant Law Group ou des avocats indépendants; l'Assemblée des Premières Nations; et les représentants des Inuits.

La Convention de règlement a été entérinée par les tribunaux provinciaux et territoriaux en mars 2007. La Commission est donc le fruit d'une ordonnance des tribunaux. Ainsi, le gouvernement du Canada est une des parties à la Convention de règlement. La Commission est distincte des parties et doit s'acquitter de son mandat et s'y conformer tel qu'établi dans la Convention de règlement, un accord administré par les tribunaux; elle relève de toutes les parties et doit transiger avec toutes de manière équitable. De ce fait, ni la création de la Commission ni le processus décisionnel des commissaires ne constituent une activité assujettie à la discrétion du gouvernement.

En vertu du décret du 1er juin 2008, la Commission est devenue un organisme fédéral et, donc, une personne morale, son secrétariat opérant distinctement des commissaires. Puis, le 1er juillet 2009, un décret a mené à la fusion des activités du Secrétariat et de celles de la Commission. Ainsi, les deux entités ne forment désormais plus qu'une. Le décret du 1er juillet 2009 a aussi confirmé la nomination des commissaires en poste, le président de la Commission servant aussi à titre d'administrateur général. Bien que la Commission soit indépendante du gouvernement du Canada, elle est assujettie aux lois et politiques du Conseil du Trésor à titre d'organisme fédéral.

Dans la Convention de règlement, le gouvernement du Canada a accepté l'obligation légale de verser 60 millions de dollars à la Commission, dont 2 millions avant la création de celle-ci pour entamer les procédures de mise en œuvre. Cette somme a été versée à l'ancien organisme fédéral Résolution des questions des pensionnats indiens Canada et dépensée par lui. La somme de 60 millions de dollars fait partie du règlement monétaire attribué dans le cadre du recours collectif relatif aux pensionnats indiens. Bref, cette somme représente en quelque sorte la mise de fonds établie par les anciens élèves pour la Commission, prélevée à même les fonds qui leur sont dus selon la Convention de règlement.

Indépendamment de la Convention de règlement, Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a ensuite convenu d'un soutien en nature pouvant atteindre un million de dollars pour chacune des cinq années d'existence de la Commission. De plus, le gouvernement du Canada a accepté de fournir une somme supplémentaire, un montant total s'élevant à huit millions de dollars, et distincte de la Convention de règlement qui reconnaît les coûts associés au respect des diverses exigences de reddition de comptes fédérales. Ainsi, on a demandé au Parlement un budget de 68 millions de dollars, de 2008-2009 à 2012-2013, qui a été approuvé. Mais, contrairement au budget des autres organismes fédéraux, celui de la Commission n'est pas annuel, les sommes étant reportées d'un exercice à l'autre. Actuellement, l'enveloppe allouée à la Commission est valable jusqu'au 31 mars 2013, alors que le mandat des commissaires en poste vient à terme le 1er juillet 2014.

Résultat stratégique et architecture des activités de programme (AAP)

La Commission a un résultat stratégique et comporte une activité de programme.

La Commission a un résultat stratégique et comporte une activité de programme.

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1.2 Résumé du rendement

Ressources financières pour 2009-2010 (en milliers de dollars)
Dépenses prévues Total des autorisations Dépenses réelles
18 585 23 104 6 447

 

Ressources humaines pour 2009-2010 (en ETP)
ETP prévus ETP réels Écart
58 26 32

Le total des autorisations précisé ci-dessus représente le financement autorisé par le Parlement pour l'exercice 2009-2010 ainsi que les fonds reportés de l'exercice 2008-2009. Comme l'illustrent bien les dépenses réelles, la somme est de loin inférieure aux dépenses prévues ou autorisées.

Ainsi, comme on peut lire dans le budget principal des dépenses de la Commission pour l'exercice 2010-2011, les données ci-dessus représentent les dépenses prévues et autorisations obtenues avant la nomination des commissaires en poste. Leurs prédécesseurs avaient soumis un plan dans lequel ils prévoyaient une escalade des dépenses les premières années de fonctionnement de la Commission, puis une chute abrupte des dépenses vers la fin de son mandat.

Ce plan ne semble toutefois pas se concrétiser, et ce, pour diverses raisons, dont le peu de dépenses engagées entre la démission des commissaires et la nomination de leurs successeurs.

La mise en œuvre de la Commission demande beaucoup de temps, là encore pour diverses raisons, dont la relocalisation du bureau principal. Cela dit, les délais sont avant tout attribuables à la période d'examen de la structure en place par les nouveaux commissaires, au recrutement d'une équipe de cadres supérieurs et à la lenteur inhérente aux processus de dotation et d'approvisionnement du gouvernement du Canada.

Les parties à la Convention de règlement ont convenu que la Commission pouvait tenir ses événements nationaux sur une période de cinq ans, soit sur l'ensemble de son mandat, plutôt que seulement les deux premières années, tel que précisé dans celui-ci.

Ainsi, le plan soumis à l'origine et qui prévoit une escalade des dépenses suivie d'une chute assez marquée de celles-ci n'est pas réaliste.

La Commission revoit actuellement son mandat et les coûts liés à ses diverses composantes. C'est la première fois qu'on instaure une commission nationale de témoignage et réconciliation au Canada. On doit s'attendre à ce que les exigences budgétaires de la Commission soient revues, voire révisées, et ce, en étroite collaboration avec les parties à la Convention de règlement, car les commissaires doivent entendre des gens et des communautés de partout au pays, dont nombre sont dans les régions les plus éloignées, et qui parlent diverses langues; que l'on ne sait pas quels sont le volume et la portée des documents pertinents aux pensionnats indiens ni où ils se trouvent; et que le système des pensionnats a duré fort longtemps et que les personnes concernées sont très nombreuses.

Résultat stratégique : La divulgation et la reconnaissance de la vérité quant à la question des pensionnats indiens visent la guérison et la réconciliation des particuliers et des communautés concernés.
Indicateurs de rendement Objectifs

(i) Rédaction de documents et de rapports fondés sur la recherche. 

(ii) Nombre de participants prenant part à la consignation de la vérité et aux activités de partage et nombre de réunions organisées à ce sujet. 

(iii) Déclarations des survivants. 

(iv) Nombre et type d'activités de guérison et de commémoration. 

(v) Informations diffusées par les médias, communiqués de presse et documents d'information.

(vi) Nombre d'événements nationaux et communautaires.

Huit événements nationaux sont prévus, dont une cérémonie de clôture.  Compte tenu du mandat tout à fait particulier de la Commission, les objectifs de rendement établis pour la plupart des activités, dont le nombre de personnes qui feront des déclarations volontaires, le nombre de personnes qui assisteront aux événements de la Commission, le nombre de documents que l'on obtiendra au bout du compte, ainsi que le nombre d'organismes qui feront une demande pour la tenue d'un événement communautaire et la réalisation d'un projet de commémoration, ne conviennent pas tout à fait à la nature et à l'intention de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens, qui vise à apporter une résolution juste et durable de manière non institutionnalisée et adaptée aux différentes conceptions.

Résumé du rendement

(en milliers de dollars)
Activité de programme Dépenses réelles 2008-2009 2009-2010*
Budget principal des dépenses Dépenses prévues Total des autorisations** Dépenses réelles
Total 2 718 18 585 18 585 23 104 6 447
Soutenir les activités de recherche, de consignation de la vérité, de guérison et de commémoration de la Commission 2 718 16 425 16 425 19 604 3 030
Services internes* s.o. 2 160 2 160 3 500 3 417

* Les ressources pour l'activité de programme des services internes, dont l'application commence au cours de l'exercice 2009-2010, sont indiquées séparément. Elles ne sont plus réparties entre les activités de programme, comme c'était le cas dans le budget principal des dépenses précédent, ce qui influe sur la comparabilité des dépenses et des renseignements sur les équivalents temps plein (ETP) selon les activités de programme d'un exercice à l'autre.

** Les montants indiqués sous « Total des autorisations » diffèrent légèrement de ceux sous « Autorisations prêtes à l'emploi », tel que précisé dans les comptes publics. Ces montants ont ensuite été révisés en fonction des autorisations utilisées au cours de l'exercice 2009-2010.

L'écart important entre le « Total des autorisations » et les « Dépenses réelles » s'explique en grande partie par le fait que la Commission en était à sa mise en œuvre au cours de l'exercice 2008-2009 et qu'elle a subi d'importantes restructurations au cours de l'exercice 2009-2010. Tout cela a donc repoussé considérablement le début des activités de programme de la Commission. Nous sommes toutefois convaincus que nous utiliserons tous les fonds disponibles avant la fin de notre mandat.

Contribution des priorités au résultat stratégique

Priorités opérationnelles Type de priorité Liens avec le résultat stratégique* Description
Concevoir des systèmes et des processus administratifs et financiers. En continu Services internes

(i) Continuer à élaborer et à gérer des systèmes, des politiques et des procédures financiers et administratifs, tels que le déplacement, l'approvisionnement et la sécurité.

(ii) Mettre au point une stratégie de développement durable et une approche d'approvisionnement écologique.

Mener des activités et des séances de collecte des déclarations et de partage de la vérité. En continu Vérité, guérison et réconciliation

(i) Organiser le calendrier des séances et procéder à des séances de collecte des déclarations.

(ii) Préparer et conserver les documents.

Mener des événements nationaux et soutenir des événements communautaires. En continu Vérité, guérison et réconciliation

(i) Planifier, organiser et diriger huit événements nationaux en reconnaissance de l'expérience des pensionnats indiens et des séquelles laissées par ceux-ci.

(ii) Examiner les demandes de financement de projets de commémoration soumises par les communautés.

(iii) Coordonner le calendrier des événements nationaux et communautaires.

Planifier et mener la recherche. En continu Vérité, guérison et réconciliation

(i) Concevoir un plan de recherche, mener la recherche et les activités d'analyse.

(ii) Rédiger des rapports de recherche et les conserver.

Sensibiliser le public et mener des initiatives d'éducation. En continu Vérité, guérison et réconciliation

(i) Élaborer du matériel d'information et mettre en place des initiatives de sensibilisation du public.

(ii) Acquérir et entretenir une connaissance des médias et assurer une couverture médiatique des activités de la Commission.

Préparer des rapports aux parties à la Convention de règlement. En continu Vérité, guérison et réconciliation Préparer et soumettre aux parties de la Convention de règlement deux rapports, et formuler des recommandations destinées au gouvernement du Canada portant sur le système et l'expérience des pensionnats.
Dotation de postes vacants. En continu Services internes

(i) Exécuter le plan intégré des ressources humaines et des activités.

(ii) Élaborer des politiques en matière de ressources humaines. 

(iii) Doter tous les postes vacants (en continu).

* La Commission poursuit le résultat stratégique suivant : 1) La divulgation et la reconnaissance de la vérité quant à la question des pensionnats indiens visent la guérison et la réconciliation des particuliers et des communautés concernés.

Analyse des risques

La Commission est exposée à un certain nombre de risques opérationnels qui pourraient avoir une incidence sur l'obtention des résultats prévus. Les principaux risques connus sont décrits ci-après :

1. Recruter et maintenir en poste du personnel qualifié.
La Commission a élaboré un plan intégré des activités et des ressources humaines. Elle recrute activement et met en œuvre une stratégie d'équité en matière d'emploi axée sur l'embauche de personnel autochtone. Le besoin de se conformer aux exigences de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et de la Commission de la fonction publique a entraîné des retards importants dans le processus d'embauche. Par conséquent, la majorité des cadres supérieurs n'étaient pas encore en place au début de 2010, et la Commission continue d'accuser des retards considérables en ce qui a trait au processus continu d'embauche du personnel. Les délais occasionnés pourraient nuire à la capacité de la Commission à respecter les échéanciers fixés dans la Convention de règlement.

2. Élaborer des systèmes et des processus qui appuieront les commissaires dans l'exécution de leur mandat.
La Commission s'est organisée pour travailler de façon à respecter les politiques financières et administratives du gouvernement fédéral tout en menant ses activités d'une manière qui lui permet d'être indépendante du gouvernement afin de favoriser la confiance et le respect des personnes les plus affectées par le système des pensionnats indiens. Les exigences auxquelles la Commission doit répondre relativement à la dotation et à d'autres processus, qui ne sont normalement pas applicables aux commissions fédérales ou aux enquêtes spéciales, ont entraîné des retards. Les délais occasionnés pourraient nuire à la capacité de la Commission à respecter les échéanciers fixés dans la Convention de règlement. La nécessité de créer de toutes pièces un organisme fédéral, responsable par rapport à toute la gamme de lois, de règlements, de politiques, de directives et de lignes directrices du gouvernement fédéral auxquels il est assujetti, pose d'énormes défis en regard des effectifs très limités dont dispose la Commission et des restrictions budgétaires importantes qui lui sont imposées.

3. Instaurer un cadre sûr dans lequel les anciens élèves et les autres personnes associées au système des pensionnats indiens seront disposés à venir raconter leur histoire, dans un climat accueillant.
La Commission travaille en étroite collaboration avec Santé Canada et des réseaux de soutien communautaire afin d'assurer le bien-être des personnes participant à la collecte des déclarations et au partage de la vérité, en leur fournissant un soutien en matière de santé, avant, pendant et après les séances.

4. Réunir, classer et préserver les registres et les documents d'archives du système des pensionnats indiens.
Le personnel de la Commission a recruté des spécialistes de l'archivage de documents et a défini les meilleures pratiques de collecte, de conservation et de consultation de documents d'archives, de bibliothèque et de musée. Des retards et des dépenses supplémentaires (qui n'avaient pas été envisagés dans le budget initial de la Commission) pourraient survenir au cours du processus pour diverses raisons, notamment les suivantes :

  • les divergences d'opinion et de compréhension des parties à la Convention de règlement quant aux documents pertinents;
  • les capacités insuffisantes au sein du gouvernement et des organisations religieuses pour chercher et rassembler des documents;
  • les ressources importantes requises pour permettre à un public varié de consulter facilement les documents;
  • les politiques de gestion et la capacité opérationnelle requises pour conserver les archives électroniques et éviter la perte d'information à long terme;
  • la quantité importante de documents utiles non ciblés par la Convention de règlement qui sont conservés par des organisations n'étant pas des parties à la Convention de règlement (universités, musées, archives provinciales et communautaires).

5. Assurer la protection et la sécurité des renseignements personnels recueillis par la Commission ou pour son compte.
Toutes les déclarations faites à la Commission seront recueillies avec le consentement éclairé des participants. Les déclarations et les documents contenant des renseignements personnels seront archivés en lieu sûr conformément à la Loi sur l'accès à l'information, à la Loi sur la protection des renseignements personnels et à la Politique sur la sécurité du gouvernement. La Commission réalise une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée pour déterminer les risques et les atténuer.

6. Réaliser les activités de programme conformément au budget établi.
Le budget total de la Commission a été établi sans disposer d'une détermination des coûts complets des activités de programme ni des points de vue des nouveaux commissaires ou de leurs nouveaux cadres supérieurs. La responsabilité de mener des recherches sur les enfants qui ne sont jamais sortis des pensionnats indiens et dont les parents n'ont jamais connu le destin (enfants disparus et tombes anonymes), ajoutée au mandat de la Commission en avril 2007, a été assumée sans financement supplémentaire.

Profil des dépenses

Tendances en matière de dépenses de la Commission

Le graphique ci-dessous illustre les tendances en matière de dépenses de 2008-2009 à 2012-2013.

Le graphique illustre les tendances en matière de dépenses de 2008-2009 à 2012-2013.

[D]

Pour 2008-2009, les dépenses totales comprennent tous les crédits parlementaires, à savoir le budget principal des dépenses, le budget supplémentaire des dépenses et le crédit 50 du Conseil du Trésor. Elles comprennent également les rajustements de report. Pour les périodes 2010-2011 à 2012-2013, les dépenses totales correspondent aux dépenses prévues. Le financement supplémentaire et les rajustements de report ne sont pas connus à ce jour et, de ce fait, n'y figurent pas.

Le portrait financier des trois prochaines années indique que près de 55 % des dépenses de la Commission sont prévues pendant cette période en raison de l'échéancier du travail à accomplir.Il ne faut pas oublier qu'il s'agit du profil financier des autorisations de dépenses fourni au départ. Aujourd'hui, il est évident que la représentation proposée ne reflète pas ce que le profil financier de la Commission sera. La Commission est beaucoup plus susceptible d'atteindre assez lentement sa pleine capacité, puis de la maintenir durant quelques années, avant de tout terminer au cours du dernier exercice de son mandat.

Crédits votés et postes législatifs inscrits dans le budget principal des dépenses

Le tableau ci-dessous fait état des ressources fournies à la Commission, dans le cadre du processus de planification budgétaire du gouvernement.

Crédits votés et postes législatifs

(en milliers de dollars)
Crédit voté ou poste législatif (L) Libellé du crédit voté Budget principal des dépenses 2009-2010 Budget principal des dépenses 2010-2011
  Total 18 585 15 315
50 Dépenses de fonctionnement 18 075 14 805
(L) Contributions aux régimes d'avantages sociaux des employés 510 510