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ARCHIVÉ - Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada - Rapport

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Message du président

Brian Goodman, président

Je suis heureux de présenter le Rapport sur le rendement de 2009-2010 de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR). On y trouve une information équilibrée et complète sur le rendement et les réalisations de la CISR par rapport aux plans et aux priorités fixés pour 2009-2010.

La CISR est un tribunal indépendant créé par le Parlement pour régler, de manière efficace, équitable et conforme à la loi, les cas d'immigration et de statut de réfugié. Par le travail de ses trois sections, soit la Section de la protection des réfugiés (SPR), la Section de l'immigration (SI) et la Section d'appel de l'immigration (SAI), la Commission contribue directement à préserver la tradition humanitaire du Canada et à assurer la sécurité du Canada ainsi que la qualité de vie des Canadiens.

Grâce à l'engagement soutenu du ministre de la Citoyenneté, de l'Immigration et du Multiculturalisme visant à combler le manque de décideurs nommés par décret à la CISR, la Commission a terminé la période de référence avec un effectif de décideurs presque complet à la SPR et à la SAI. Je remercie le ministre et le gouvernement de leur soutien à cet égard, et je suis fier du rigoureux processus de sélection fondé sur le mérite qui a permis l'obtention d'un bassin de candidats très qualifiés pour l'étude de candidatures en vue de la nomination de personnes nommées par décret (PND).

En raison du grand nombre de nouveaux décideurs nommés par décret qui se sont joints à la Commission en 2009-2010, la CISR a tourné son attention vers la formation, à laquelle elle a consacré des ressources importantes. La Commission jouit d'une solide réputation au Canada et partout dans le monde pour la qualité du programme de formation de ses décideurs, qui comprend des activités d'apprentissage en milieu de travail et en classe, de l'encadrement professionnel et du mentorat personnalisés ainsi qu'un suivi et de la rétroaction continus. Parce que les décisions rendues par la CISR peuvent influer grandement sur la vie des personnes qui comparaissent devant elle, il est essentiel que les décideurs aient les qualités personnelles, les connaissances, les compétences et l'expérience nécessaires à l'exercice de leurs fonctions importantes.

Environnement complexe

La Commission évolue dans un environnement complexe, où le nombre et le type de cas ainsi que le moment où elle les reçoit sont indépendants de sa volonté. À la SPR, le nombre de nouvelles demandes d'asile déférées a diminué en 2009-2010, après plusieurs années de croissance soutenue. Cette baisse, qui s'explique notamment par la prise de mesures stratégiques par le gouvernement, a contribué au succès de la CISR en freinant la croissance du nombre de demandes d'asile en instance. Toutefois, le nombre de cas en instance, qui s'établissait à 59 000 le 31 mars 2010, est tel que la CISR devra affecter beaucoup de nouvelles ressources pour l'éliminer ou le réduire considérablement. À cet égard, la Commission a collaboré avec le Cabinet du ministre, le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé à des options de financement pour réduire le nombre de cas en instance.

Durant la période de référence, le nombre de cas reçus à la SAI et à la SI est demeuré élevé, ce qui a alourdi considérablement la charge de travail des décideurs et du personnel de soutien décisionnel dans les deux sections. La SI a notamment dû faire face à des défis quant à sa charge de travail, en raison des contrôles des motifs de détention découlant d'un afflux de ressortissants sri lankais par bateau en Colombie Britannique, en octobre 2009. Grâce au travail acharné et au dévouement des décideurs de la SI et d'autres membres du personnel de la Commission, la CISR a réagi rapidement et efficacement à cette pointe inattendue du nombre de cas déférés.

Résultats durables pour les canadiens

Depuis longtemps, la Commission fait preuve d'innovation quant à la façon dont elle exerce ses activités et, en 2009-2010, elle a continué d'accroître l'efficience de ses processus sans compromettre l'équité. Par un recours accru à certaines initiatives, dont le traitement de cas suivant le processus accéléré et les conférences préparatoires à l'audience, pour cerner les questions et améliorer la préparation des cas, la Commission a augmenté la productivité de chaque décideur et de l'organisation. De plus, la mesure et le suivi du rendement ont été renforcés pendant la période de référence. Les activités dans ce domaine sont notamment le lancement d'un projet pilote visant à évaluer la qualité des procédures et des décisions, qui promet d'être particulièrement efficace comme outil de gestion des cas, pour surveiller la qualité des processus décisionnels de façon beaucoup plus poussée qu'il n'est actuellement possible de le faire.

Défis à venir

L'année à venir comportera sans doute son lot de défis pour la CISR. En raison de l'adoption de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés en juin 2010, la Commission devra mobiliser ses ressources et son personnel pour assurer la bonne mise en œuvre du nouveau système d'ici la date d'entrée en vigueur, en faisant tout son possible pour maintenir la productivité pendant la période de transition.

Je suis fier d'affirmer que la CISR peut compter sur un personnel dévoué, composé de fonctionnaires et de PND. Je les remercie de leur dévouement, de leur travail acharné durant la dernière année et pour les pratiques novatrices; je sais que je peux compter sur eux pour relever les défis à venir.

La version originale a été signée par
Brian Goodman
Président




Section I – Survol

Raison d’être et responsabilités

La Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) est un tribunal administratif indépendant créé le 1er janvier 1989 par une modification à la Loi sur l'immigration.

Mission
Notre mission consiste à régler, de manière efficace, équitable et conforme à la loi, au nom des Canadiens, les cas d’immigration et de statut de réfugié


En 2002, la Loi sur l'immigration a été remplacée par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR), dont est tiré le mandat de chaque section de la CISR.


Mandats des sections de la CISR
Section de la protection des réfugiés (SPR)
  • Statue sur les demandes d'asile
  • Statue sur les demandes d'annulation de la qualité de réfugié
  • Statue sur les demandes de perte de l'asile
Section de l'immigration (SI)
  • Effectue des enquêtes sur des étrangers ou des résidents permanents qui demandent à entrer au Canada ou qui s'y trouvent déjà et seraient interdits de territoire
  • Contrôle les motifs de détention d'étrangers ou de résidents permanents détenus pour des raisons d'immigration
Section d'appel de l'immigration (SAI)
  • Instruit les appels interjetés contre le refus, par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), de demandes de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial
  • Instruit les appels interjetés contre certaines mesures de renvoi prises à l'égard de résidents permanents, de réfugiés au sens de la Convention, d'autres personnes protégées et de titulaires d'un visa de résident permanent
  • Instruit les appels interjetés par des résidents permanents au sujet desquels un agent de CIC, hors du Canada, a conclu qu'ils avaient manqué à l'obligation de résidence
  • Instruit les appels interjetés par le ministre de la Sécurité publique contre des décisions rendues par la SI au terme d'une enquête

On peut consulter un aperçu de la CISR à l'adresse suivante : www.cisr-irb.gc.ca/fra/brdcom/publications/oveape/pages/index.aspx.

Activités régionales

La CISR exerce ses activités dans trois bureaux régionaux, situés à Toronto, à Montréal et à Vancouver : le bureau régional du Centre, responsable de l'Ontario, sauf pour la région d'Ottawa; le bureau régional de l'Est, responsable du Québec, d'Ottawa et des provinces de l'Atlantique; et le bureau régional de l'Ouest, responsable des provinces de l'Ouest. Les trois sections tiennent des audiences dans ces bureaux régionaux et sont appuyées par un soutien décisionnel et organisationnel. La CISR a aussi des bureaux à Calgary et à Ottawa, où elle tient des audiences. Les services internes et les services de soutien sont gérés au siège de la CISR, situé à Ottawa.

Justice administrative

Par l'intermédiaire de chaque section, la CISR s'efforce de rendre une forme de justice plus simple, plus accessible et plus rapide que celle rendue par les cours de justice, tout en accordant autant d'attention à l'équité procédurale, à la rigueur de la loi et à son application aux faits propres à chaque cas. Dans ses procédures et ses méthodes de règlement, la CISR applique les principes du droit administratif, dont les principes de justice naturelle, et les décisions sont rendues conformément à la loi, notamment la Charte canadienne des droits et libertés.

La CISR est résolue à faire preuve d'équité dans tous les aspects de son travail. La Commission respecte la dignité et la diversité des personnes qui comparaissent devant elle, certaines ayant vécu des situations très difficiles.

Avantages pour les Canadiens

Les immigrants et les réfugiés ont toujours grandement contribué à la croissance et à l'essor du Canada. La CISR assure des avantages continus aux Canadiens, et ce, de trois façons importantes :

  • par les audiences qu'elle tient pour trancher les demandes d'asile, elle veille à ce que le Canada accepte les personnes à protéger, conformément à ses obligations internationales et au droit canadien;
  • par les enquêtes et les contrôles des motifs de détention, elle contribue à l'intégrité de notre système d'immigration, assure le maintien de l'équilibre entre les droits de la personne et la sécurité des Canadiens, et fait honneur à la réputation du Canada de défenseur de la justice et de l'équité pour les personnes;
  • à titre de tribunal indépendant responsable du règlement des appels en matière de parrainage, des appels d'une mesure de renvoi et des appels sur l'obligation de résidence, elle aide à promouvoir la réunification des familles, à assurer la sécurité des Canadiens ainsi que l'intégrité du système canadien d'immigration.

La CISR contribue également, de façon plus générale, à la qualité de vie des collectivités canadiennes en renforçant le tissu social de notre pays, ainsi qu'en reflétant et en réaffirmant les valeurs essentielles chères aux Canadiens, soit le respect des droits de la personne, la paix, la sécurité et la primauté du droit.

Résultat stratégique et architecture des activités de programme (AAP)

D'après le mandat conféré par la loi et son AAP actuellement approuvée, la CISR a un seul résultat stratégique et trois activités de programme, ce qui comprend la responsabilité de toutes les décisions et de tous les cas réglés du tribunal. La quatrième activité de programme, les Services internes, appuie les trois premières activités, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Architecture des activités de programme de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada

[D]

Sommaire du rendement


Ressources financières (en millions de dollars - M$)
Dépenses prévues Total des autorisations Dépenses réelles
113,4 123,7 114,1


Ressources humaines (ETP)
Ressources prévues Ressources réelles Écart
1 025 973 (52)


Le total des autorisations a augmenté de 10,3 M$ par rapport aux dépenses prévues, en raison du financement supplémentaire reçu, dont 4,5 M$ liés au report de 2008-2009, d'ajustements de 3,5 M$ aux conventions collectives et du remboursement de 2 M$ des dépenses admissibles de la liste de paye. Les dépenses réelles étaient de 9,6 M$ inférieures au total des autorisations, surtout en raison d'une baisse du nombre de demandes de traduction de décisions (4,3 M$) et de retards dans les nominations de décideurs et la dotation de postes de fonctionnaires (5,3 M$).

Tableau récapitulatif sur le rendement
Résultat stratégique
Régler, de manière efficace, équitable et conforme à la loi, les cas d'immigration et de statut de réfugié devant la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada
Indicateurs de rendement
- Pourcentage des décisions de la CISR annulées par la Cour fédérale (Cet indicateur de qualité est utilisé en plus des indicateurs décrits dans les activités de programme; voir la Section II pour plus de détails.)
Objectif
- Moins de 1 %
Rendement de 2009-2010
- La CISR a atteint son objectif de rendement, car seulement 0,4 % des décisions ont été annulées par la Cour fédérale. Cela témoigne du haut niveau d'équité et de qualité des décisions rendues par la Commission.
Activité de programme Dépenses réelles de 2008-2009 (en M$) 2009-20101 (en M$)
Budget principal Dépenses prévues Total des autorisations Dépenses réelles Concordance avec les résultats du GC2
Protection des réfugiés 82,5 60,3 60,3 62,8 58,2 Un monde sécuritaire et sécurisé grâce à l'engagement international
Enquêtes et contrôles des motifs de détention 13,7 11,4 11,4 12,6 9,0 Un Canada sécuritaire et sécurisé
Appels en matière d'immigration 18,5 13,2 13,2 16,5 15,6 Une culture et un patrimoine canadiens dynamiques3
Services internes Voir Nota 1 28,5 28,5 31,8 31,3  
TOTAL 114,7 113,4 113,4 123,7 114,1  

1 : Depuis le cycle des budgets des dépenses 2009-2010, les ressources de l'activité de programme Services internes sont présentées de façon distincte des autres activités de programme; elles ne sont plus distribuées parmi les activités de programme restantes, comme c'était le cas dans les budgets principaux des dépenses précédents. Cette mesure a une incidence sur la comparabilité des dépenses et de l'information liée aux ETP par activité de programme entre les divers exercices.
2 : La concordance avec les résultats du gouvernement du Canada (GC) et les avantages pour les Canadiens sont abordés plus en détail à la Section II sous chacune des activités de programme.
3 : Par son travail relatif aux appels de mesures de renvoi, l'activité de programme Appels en matière d'immigration permet également de contribuer au secteur de résultats Un Canada sécuritaire et sécurisé.

Priorités stratégiques de la CISR

Dans son Rapport sur les plans et les priorités de 2009-2010 (RPP), la CISR a établi trois priorités stratégiques. Leur contribution à l'atteinte du résultat stratégique de la CISR est décrite dans le tableau ci dessous.


Contribution des priorités au résultat stratégique
Résultat stratégique
Régler, de manière efficace, équitable et conforme à la loi, les cas d'immigration et de statut de réfugié devant la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada
Priorités Type État du rendement et lien avec le résultat stratégique
Accroître encore davantage la capacité de règlement des cas et de gestion de l'arriéré de cas Opérationnelle
En cours
Entièrement atteinte.
La CISR a poursuivi ses efforts d'évaluation et de recommandation de candidats qualifiés au ministre en vue d'une nomination à un poste de décideur. Le nombre de nominations et de renouvellements de mandats par décret signifie que, à la fin de la période de référence de 2009-2010, la CISR avait un effectif de décideurs presque complet. La CISR dépend de cette capacité essentielle pour régler les cas d'immigration et de statut de réfugié au nom des Canadiens.
La CISR a veillé à ce que les ressources qui lui ont été confiées soient affectées de façon à maximiser le soutien aux décideurs. Elle a amélioré davantage la gestion du nombre de cas en instance par des stratégies gestionnelles et décisionnelles novatrices. Une augmentation de la productivité a mené à une hausse du nombre de règlements efficaces de cas. Ces facteurs ont tous contribué à mettre fin à la croissance du nombre de cas en instance, tout en maintenant la qualité et l'équité de la prise de décisions.
Renforcer les liens avec les partenaires et les intervenants Opérationnelle
Nouvelle
Entièrement atteinte.
La Commission a intensifié ses efforts de diffusion externe et a collaboré avec ses partenaires et ses intervenants clés. Dans le cadre de réunions nationales du Comité consultatif sur les pratiques et les procédures (CCPP) et de réunions avec les intervenants régionaux, le personnel et les intervenants de la CISR ont discuté de questions clés en matière de politiques et de procédures, ce qui a amélioré la compréhension mutuelle et la collaboration.
Continuer de bâtir une organisation intégrée, flexible et efficace Gestion
En cours
Entièrement atteinte.
La Commission a continué de veiller à l'exercice cohérent d'une justice administrative de grande qualité dans un environnement changeant. Le processus de transformation est demeuré une priorité en 2009-2010, car la Commission a intégré davantage ses trois sections et a établi de nouvelles normes de qualité en ce qui a trait à la prise de décision et au soutien décisionnel pour améliorer la responsabilisation et la transparence.
En 2009-2010, la CISR a dû faire preuve de souplesse et s'adapter à deux initiatives gouvernementales majeures : l'examen stratégique, qui mènera à des ajustements des activités et du financement pendant les trois prochaines années, et le dépôt du projet de loi C 11, Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés. Ces deux activités ont exigé de la planification en 2009-2010 et influeront sur le résultat stratégique dans les années à venir.

 

Analyse des risques

Contexte opérationnel

La CISR s'acquitte de son mandat dans un environnement complexe et en constante évolution, qui subit l'influence de facteurs nationaux et internationaux. Des conflits et la situation dans les pays étrangers peuvent entraîner des mouvements de réfugiés, lesquels se répercutent sur le nombre de demandes d'asile présentées au Canada. De même, les changements dans les tendances migratoires internationales et les politiques nationales des autres pays d'accueil influent sur le nombre de personnes qui cherchent à entrer au Canada.

Populations de réfugiés. Le rapport intitulé Niveaux et tendances de l'asile dans les pays industrialisés, année 2009, publié par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR1), indique que 377 200 demandes d'asile ont été présentées dans les 44 principaux pays industrialisés au cours de l'année civile 2009, soit à peu près le même nombre qu'en 2008, où 377 100 demandes d'asile ont été déposées.

Le Canada s'est classé troisième, après les États Unis et la France, quant au nombre de demandes d'asile reçues parmi les 44 pays, avec 33 300 nouveaux cas enregistrés pendant l'année civile 2009, ce qui représente une baisse de 10 p. 100 par rapport à 2008 (36 900 demandes d'asile).

Le grand nombre de demandes d'asile déférées à la CISR a diminué après l'imposition, par le gouvernement, de l'exigence d'obtenir un visa pour les citoyens mexicains et tchèques qui souhaitent se rendre au Canada. Cette mesure stratégique est entrée en vigueur à la mi juillet 2009 et a réduit immédiatement le nombre de demandes d'asile déférées en provenance de ces deux pays sources importants.

Parrainages au titre de la catégorie du regroupement familial. On prévoit que la population immigrante du Canada se situera entre 7 et 9,3 millions d'ici 20172. C'est dans ce contexte et conformément à l'objectif du gouvernement de promouvoir la réunification des familles que le nombre de demandes de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial a augmenté ou est demeuré élevé chaque année depuis 2001. C'est pourquoi la CISR a continué à recevoir un nombre élevé d'appels en matière de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial en 2009-2010.

Réforme du système de protection des réfugiés. Le gouvernement a annoncé son intention de réformer le système de protection des réfugiés au cours des derniers jours de la période de référence de 2009-2010. Des changements législatifs influeront sur le contexte opérationnel de la CISR ainsi que sur ses processus et les affectations de ressources internes dans les années à venir. Cependant, étant donné que le projet de loi C 11 a été déposé au Parlement le 30 mars 2010 et qu'il a reçu la sanction royale en juin 2010, toutes les activités connexes de la CISR seront consignées dans les rapports ultérieurs.

Défis

Nomination de décideurs. Pour régler les demandes d'asile et les appels en matière d'immigration qui lui sont déférés, la CISR dépend des décideurs nommés par décret suivant un rigoureux processus de sélection fondé sur le mérite. Tel que l'indique le rapport Le Point, Rapport de la vérificatrice générale du Canada de 2009, au cours d'une série de transitions de gouvernements entre 2004 et 2008, les nominations et les renouvellements de mandat des décideurs nommés par décret à la Commission n'ont pas suivi le rythme des postes devenus vacants à la suite de l'expiration de mandats et de démissions, ce qui a eu une incidence importante sur la capacité de la Commission de traiter les cas en temps opportun par les années passées. Cette situation a été corrigée en grande partie par le gouvernement cette année. En 2009-2010, il y a eu 35 nominations et 25 renouvellements de mandats de décideurs nommés par décret. La SPR et la SAI avaient presque atteint un effectif complet à la fin de la période de référence. Même s'il faut environ six mois pour que les nouveaux décideurs soient formés et acquièrent de l'expérience avant de devenir pleinement productifs, ces nouvelles nominations ont contribué au renforcement de la capacité de règlement des cas de la Commission en 2009-2010.

Nombre de cas en instance. Au début de la période de référence, il y avait environ 57 600 demandes d'asile et 10 500 appels en matière d'immigration en instance, qui se sont accumulés au cours des trois années précédentes et découlaient surtout de deux facteurs externes, indépendants de la volonté de la CISR : une hausse du nombre de demandes d'asile déférées et d'appels en matière d'immigration interjetés ainsi qu'un manque dans l'effectif de décideurs nommés par décret de la CISR. En 2009-2010, une hausse des nominations de décideurs nommés par décret, conjuguée à une baisse du nombre de cas déférés, a permis à la CISR de freiner la croissance du nombre de cas en instance. Le rendement de la CISR à cet égard est exposé plus en détail à la deuxième partie du présent rapport. À la fin de la période de référence 2009-2010, il y avait 59 000 demandes d'asile et 11 000 appels en matière d'immigration en instance. Tel qu'il est expliqué dans le RPP de la CISR de 2010-2011, un tel nombre de cas en instance ne peut pas être considérablement réduit avec les ressources actuelles de la Commission. Une augmentation des ressources est nécessaire pour réduire le nombre de cas en instance de façon importante ou revenir à des niveaux opérationnels normaux.

Système de suivi des appels et des revendications (STAR). La CISR utilise un système périmé de gestion des cas appelé STAR, qui comporte des risques inhérents liés à l'intégrité des données et des procédures de sécurité du système. Même si le système n'a jamais subi d'intrusion ni de défaillance grave, la CISR a pris des mesures préventives pour atténuer ces risques et moderniser le système afin de s'adapter aux futurs besoins opérationnels de manière durable et sécuritaire. En 2009-2010, une structure de gouvernance solide a été créée pour superviser ces efforts, dont un comité directeur et des consultations indépendantes menées par une tierce partie.

Profil des dépenses

Tendance au chapitre des dépenses de 2006-2007 à 2009-2010

Tendance au chapitre des dépenses

[D]

Ces dernières années, l'écart entre le budget principal et les dépenses prévues n'a pas été considérable, à l'exception de 2006-2007, qui comprenait un financement temporaire pour les mesures administratives liées au système de protection des réfugiés et la baisse du nombre d'appels en matière de parrainage en instance dans la catégorie des parents et des grands-parents.

L'écart entre les dépenses prévues et le total des autorisations est essentiellement dû aux ajustements aux conventions collectives et au financement reporté de l'année précédente.

Le fait que les dépenses réelles étaient moins élevées depuis 2007 2008 était surtout attribuable à la diminution du nombre de décisions traduites, aux retards dans la nomination et le renouvellement de mandat des décideurs nommés par décret ainsi qu'aux postes vacants de fonctionnaires.

Postes votés et législatifs (en millions de dollars)
Poste voté ou législatif (L) Libellé tronqué du poste voté ou législatif 2007-2008
Dépenses
réelles
2008-2009
Dépenses
réelles
2009-2010
Budget
principal
2009-2010
Dépenses
réelles
10 Dépenses du programme 92,1 102,7 100,8 101,1
(L) Contributions aux régimes d'avantages sociaux des employés 11,2 12,0 12,6 13,0
Total 103,3 114,7 113,4 114,1