ARCHIVÉ - Évaluation sommative du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations

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2.0 Constatations et conclusions

2.1 Pertinence

2.1.1 Le recours aux crédits permanents est‑il compatible avec les priorités du gouvernement fédéral en matière de gestion des immobilisations?

Dans l'ensemble, le besoin de maximiser l'incidence des ressources disponibles sur les actifs et sur les investissements de même que l'impératif de discipline financière ont influé sur les priorités du gouvernement fédéral en matière de gestion des immobilisations. Le recours aux CP est compatible avec ces deux raisonnements.

Comme on l'a déjà précisé, l'EI consistait à « renforcer la gestion des biens au moyen de la détermination de pratiques exemplaires, de domaines de problèmes et de solutions ». Une de ses principales constatations était que l'affectation annuelle de crédits budgétaires empêchait d'avoir une perspective à long terme de la gestion des actifs.

L'EI a révélé plusieurs domaines où il existe des problèmes qui contribuent vraisemblablement à l'escalade du « déficit de l'infrastructure » du Canada. Une des principales causes de ce déficit est le financement insuffisant pour assurer « l'entretien adéquat » des immobilisations. Différer cet entretien revient fondamentalement à imposer une charge au gouvernement.

L'examen offrait les recommandations suivantes :

Fournir un financement permanent des immobilisations sur une période de trois à cinq ans, selon la qualité du plan d'immobilisations à long terme et le rendement ministériel. Cette approche permettra aux ministères de reporter des fonds non dépensés en immobilisations d'un exercice à l'autre et donnera aux gestionnaires une base de financement plus stable pour la planification de leurs activités sans qu'ils aient à craindre l'annulation de leurs ressources.

La nécessité d'une discipline financière ainsi que de gestion responsable du cadre financier et des dépenses est un leitmotiv des discours du Trône et des discours du budget fédéral qui se sont succédé de 2005 à 2009. Par exemple, le ministre des Finances a déclaré ce qui suit dans le discours du Trône de 2008 :

Au moment où le Canada traverse une période d'incertitude économique, il devient encore plus important de favoriser la saine gestion des finances publiques.

Les objectifs du Projet pilote sur les CP consistaient notamment à améliorer la gestion des fonds pour les dépenses en capital, qui appuie la priorité du gouvernement de gestion responsable des dépenses.

Les critères applicables à la participation au projet pilote étaient fondés sur la fiche de rendement du ministère ou de l'organisme au titre de la gestion de ses fonds pour dépenses en capital et étaient conformes aux tendances récemment notées en ce qui a trait à la délégation des pouvoirs aux ministères et organismes en fonction du risque. Par exemple, la Politique sur la gestion de projets du Conseil du Trésor (approuvée en juin 2007) établissait un lien explicite entre la délégation de pouvoirs accrus aux ministères et aux organismes qui faisaient preuve d'une plus grande capacité de gestion de leurs biens et services acquis. Cette politique renferme un ensemble de critères rigoureux permettant d'évaluer la capacité des ministères et des organismes fédéraux de gérer des projets.

2.1.2 Faut-il poursuivre à long terme l'initiative des crédits permanents pour la gestion des immobilisations?

Le besoin constant de CP est lié aux résultats escomptés du modèle logique du projet (figure 1.2), notamment à une amélioration de la gestion d'ensemble des projets et du processus décisionnel. Les résultats des entrevues menées dans les organisations participantes le confirment, car elles témoignent uniformément d'un besoin durable de CP⁶. Ces informateurs clés étaient d'avis que le moment choisi pour déclarer un report des fonds non utilisés (p. ex., après la fin de l'exercice) était opportun, tout comme la prédictibilité de l'accès annuel au mécanisme.

On en déduit que l'amélioration de la gestion des projets et du processus décisionnel découle des conditions particulières – souplesse, prédictibilité et moment opportun de gérer des fonds. Ces conditions contribuent aussi à atténuer les risques résultant de circonstances échappant au contrôle des gestionnaires, comme les conditions météorologiques, la disponibilité des fournisseurs ou les différences de coûts saisonnières entre l'hiver et l'été, qui peuvent retarder les projets et mener à des dépenses imprévues et moins qu'optimales à la fin de l'exercice (p. ex., dépenses non prioritaires et fonds non utilisés retournés au Trésor). Un informateur l'a bien dit : « C'est de la meilleure prise de décisions à long terme. Planifier pour l'année suivante permet de se concentrer sur les investissements les plus importants plutôt que de se laisser obnubiler par des problèmes de trésorerie. »

Par contre, les informateurs clés du Secrétariat ont exprimé plusieurs opinions différentes quant à la permanence du besoin d'un mécanisme de CP qui allaient de favorables, à prudents et à critiques.

• Favorables – On disait que ce mécanisme devrait être offert aux ministères et organismes ayant fait preuve de leur capacité à s'en servir efficacement;
• Prudents – Des limites étaient proposées telles que n'avoir recours au mécanisme que pour des projets précis ou seulement pour de gros projets à hauts risques, ou encore seulement dans des ministères ou des organismes qui renonceraient à se servir des autres mécanismes;
• Critiques – On déclarait que l'exécution du projet pilote, particulièrement dans ses premières années, ne constituait pas une base suffisante pour déterminer l'utilité du mécanisme.

2.2 Succès

Cette section de l'évaluation est fondée sur le modèle logique du Projet pilote sur les CP (figure 1.2). Un modèle logique de programme montre comment on s'attend à ce que les activités génèrent des extrants qui mènent de leur côté à des résultats à court terme, puis à moyen et à long terme. Le modèle logique du Projet pilote sur les CP montre cette progression, bien qu'on doive souligner que ces résultats à court et à moyen terme sont passablement identiques. L'obtention de certains résultats à court terme – une bonne gestion des projets, des finances et des risques – nécessite inévitablement de bonnes décisions. Néanmoins, l'amélioration des décisions de gestion découle également de ces résultats à court terme et figure donc au nombre des résultats à moyen terme du modèle logique. Cette évaluation montre que le projet pilote a mené à tous les résultats susmentionnés.

2.2.1 Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'améliorer la gestion financière des budgets d'immobilisations?

Indicateurs de l'amélioration de la gestion financière

Un indicateur principal de l'amélioration de la gestion financière est la mesure dans laquelle on constate moins de cas d'achat de biens et de services à une valeur supérieure à celle du marché vers la fin de l'exercice. Tant les entrevues que l'examen des documents ont révélé que des améliorations ont eu lieu à cet égard au cours du projet pilote. Les informateurs clés de trois des organisations participantes ont expressément mentionné que la certitude assurée par le mécanisme des CP était la cause directe de l'amélioration de la gestion financière. Cette certitude était à l'opposé de l'incertitude de ne pas savoir si le Conseil du Trésor allait approuver les montants demandés, une situation où les ministères pourraient dépenser ces montants plutôt que de risquer de les perdre entièrement.

Un autre indicateur principal de l'amélioration de la gestion financière est la mesure dans laquelle les organisations qui ont participé au projet pilote ont eu des fonds non utilisés nets à la fin de l'exercice avec le mécanisme des CP comparativement aux années antérieures à l'adhésion au projet pilote. Les concepts de fonds non utilisés bruts et nets, de même que le changement d'attitude quant aux fonds non utilisés, sont importants pour comprendre comment ce second indicateur est utilisé pour mesurer l'amélioration de la gestion financière.

Les fonds non utilisés bruts sont les fonds non dépensés à la fin de l'exercice, sans tenir compte des dispositions de report. Il s'agit donc d'un simple calcul :  le budget moins les dépenses. Traditionnellement, on a toujours considéré comme un indicateur d'une bonne gestion financière la mesure dans laquelle un gestionnaire (ou un ministère ou organisme) arrivait à dépenser presque tout son budget sans le dépasser. Par conséquent, on encourageait les gestionnaires à réduire au minimum leurs fonds non utilisés bruts et à se servir du mécanisme de report de 5 % des fonds non utilisés comme filet de sécurité.

D'un autre côté, les fonds non utilisés nets sont les fonds non dépensés à la fin de l'exercice, compte tenu des dispositions de report. Leur calcul pour les organisations qui ont participé au Projet pilote sur les CP est le suivant :  le budget moins les dépenses, moins le montant reporté à l'aide du mécanisme de report de 5 % et moins celui reporté grâce aux CP. Selon le mécanisme des CP, les fonds non utilisés bruts ne servent plus d'indicateur. L'indicateur d'une bonne gestion financière est plutôt lié au montant des fonds non utilisés nets, puisqu'ils reflètent la mesure dans laquelle le gestionnaire, le ministère ou l'organisme ont bien planifié et géré leurs dépenses en capital globales sur une période de deux ans en se servant des mécanismes dont ils disposaient. L'évaluation a donc comparé le montant des fonds non utilisés nets avant et après que chacune des organisations participantes se soit jointe au projet pilote.

Amélioration de la gestion financière

Comme on peut le voir à la figure 2.1, les résultats étaient variables. Toutefois, les organisations participantes qui disposaient de la plus grande souplesse avec les CP ont le mieux réussi à réduire au minimum leurs fonds non utilisés nets. AAC et le MPO ont tous deux enregistré aucun fonds non utilisés nets pour chacune des années de participation au projet pilote. Le MAECI et la GRC n'ont pas eu autant de succès à cet égard. Le montant des fonds non utilisés nets du MAECI est demeuré à peu près inchangé avant et après sa participation au projet pilote. Comme la figure 1.1 l'indiquait, les ABS du MAECI avec les CP étaient plafonnées à 5 % de ses crédits de dépenses en capital et limitées à ses biens immobiliers, sauf en 2008‑2009, alors que l'ensemble de son budget de dépenses en capital est devenu admissible, exception faite des dépenses consacrées à la sécurité des missions.

La GRC était la seule organisation participant au projet pilote dont les fonds non utilisés nets ont augmenté au cours de ses années de participation. Sa situation peut être une anomalie en raison de circonstances particulières :

• l'organisme était limité à une proportion relativement petite de son budget de dépenses en capital dans les ABS (de 6 % à 28 %);
• son budget de dépenses en capital a nettement augmenté chaque année pendant le projet pilote (notamment, une augmentation de 32 % une année et 24 % une autre année);
• il a eu des difficultés dans plusieurs de ses très grands projets d'immobilisations pendant le projet pilote.

2.2.2  Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'améliorer la gestion des projets d'immobilisations?

On a constaté une amélioration de la gestion des projets à l'égard des aspects suivants, qui reflètent tous une efficacité accrue par rapport au coût :

• meilleure gestion de la trésorerie;
• gestion plus stratégique des ressources;
• meilleur contrôle du maintien de la portée originale du projet;
• renforcement de la capacité d'introduire les projets graduellement et d'établir des calendriers plus efficaces;
• assurance que les fonds sont disponibles pour la saison de construction optimale.

Un examen des rapports annuels a révélé que le mécanisme des CP influe sur la gestion des projets de différentes façons. Les extraits suivants le prouvent :

• « Le projet pilote a aidé la Garde côtière canadienne (GCC) à améliorer la gestion de son budget de dépenses en capital et de ses projets d'immobilisations en lui donnant une plus grande marge de manœuvre pour mieux gérer le profil de trésorerie de ses projets. Il a permis à la GCC d'être plus proactive dans la mise en œuvre de l'exécution de ses projets en prolongeant l'échéance de ses reports de fonds jusqu'à un point qui rend possible une gestion des ressources plus stratégique et mieux planifiée. » (MPO 2009)
• « Les crédits permanents font en sorte qu'on peut maintenir la portée et les objectifs du plan d'activités du projet original sans répercussion sur les autres activités fondamentales de l'organisation. » (MPO 2009)
• « La marge de manœuvre accrue pour la planification des projets est évidente lorsqu'il y a des retards dans les travaux de construction sur des sites isolés accessibles seulement par bateau ou par hélicoptère. La réalisation de ces projets peut désormais être graduelle, de façon à optimiser l'exécution des travaux. » (MPO 2009)
• « Le report a permis à de projet de tenir compte de l'escalade des coûts, de la capacité de construction de l'Ouest, en établissant son calendrier de réalisation sur plusieurs exercices afin d'en réduire l'impact sur les autres projets et de maintenir les opérations essentielles. » (AAC 2008)
• « Les achats de deux des logements ont été conclus au cours de l'exercice 2008‑2009, mais la troisième acquisition, pour une valeur totale de 2,3 millions de dollars, n'a pas pu l'être avant le début de 2009‑2010. Par conséquent, la possibilité d'avoir recours aux crédits permanents a permis de compléter cette transaction au début du nouvel exerciceen se servant de fonds tant de l'ancien que du nouvel exercice. »  (MAECI 2008‑2009)
• « Avec les crédits permanents, la GRC peut être assurée que les fonds seront disponibles pour la saison de construction optimale, ce qui facilitera la planification des projets et réduira les coûts de construction excédentaires causés par des facteurs comme la construction en hiver. » (GRC 2008)

Les répondants ont souligné que la souplesse permettant de reporter des fonds à l'exercice suivant avec un préavis limité et un degré élevé de certitudeétait particulièrement utile pour pouvoir gérer efficacement les projets.

2.2.3  Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'améliorer la gestion des risques dans le cadre de l'affectation des ressources du budget des dépenses en capital?

La gestion des finances, la gestion des projets et la gestion des risques sont interdépendantes. Les améliorations dans un domaine entraînent des améliorations dans les deux autres. Il existe de nombreux exemples de risques en matière de projets auxquels le mécanisme des CP a pu parer. En général, il a aidé à atténuer les risques de mauvaise gestion des finances et des projets, ainsi que les risques associés à un piètre processus décisionnel. Voici un exemple tiré d'un rapport annuel du MPO sur les risques d'un projet qui pourraient être atténués grâce au recours aux CP :

« Ce projet nécessite l'acquisition d'un grand nombre de petites embarcations dispersées dans tout le pays. Cela crée un risque de complications en matière d'approvisionnement et peut retarder certaines acquisitions planifiées. »  (MPO 2009)

De plus, certains informateurs clés des organisations participantes ont également déclaré que le mécanisme des CP tient compte d'importants risques associés aux retards des projets lorsque le financement prévu pour l'exercice est épuisé. En pareils cas, le recours aux CP permet d'atténuer les risques suivants :

• coûts accrus de relance du projet après une interruption;
• perte d'attention dédiée à la gestion du projet;
• perte des ressources humaines auparavant consacrées au projet.

2.2.4 Dans quelle mesure a-t-on réalisé des progrès en vue d'atteindre des résultats à moyen terme?

Amélioration de la qualité des décisions

Les informateurs clés de toutes les organisations participantes ont souligné le fait que l'amélioration des décisions concernant la gestion des immobilisations était l'un des plus importants résultats escomptés du projet pilote. Même si les données administratives sont limitées, les constatations tirées des entrevues avec les informateurs clés ont révélé que les autres résultats (comme l'optimisation de ressources et leur affectation optimale), ont largement été atteints parce que les gestionnaires étaient en mesure de prendre de meilleures décisions. Ils ont déclaré que ces décisions avaient été facilitées par la substitution du cadre artificiel de financement par exercice à un mécanisme plus fluide et plus réaliste qui reconnaît les cycles des projets et la réalité de la gestion des grands projets d'immobilisations.

Les entrevues réalisées avec les informateurs clés ont révélé que le mécanisme des CP avait rendu possible une meilleure prise de décisions de deux principaux types :

• Prise de décisions tactiques : Cela s'entend habituellement de décisions à court terme au niveau des projets, mais il peut également s'agir de décisions sur la façon de gérer le budget des dépenses en capital et le moment de déclarer un report ou un rééchelonnement de fonds. Fréquemment, les décisions tactiques portent sur la manière d'éviter de se retrouver avec des fonds non utilisés en fin d'exercice. Des informateurs clés du Secrétariat et du ministère des Finances Canada ont déclaré qu'on peut s'inspirer adéquatement des autres mécanismes pour prendre des décisions tactiques, mais ils ont reconnu que ces autres mécanismes n'offrent pas les mêmes avantages que celui des CP.
• Prise de décisions stratégiques : Cela s'entend de décisions tenant compte de l'ensemble du portefeuille de projets dans le plan d'investissement. Ces décisions privilégient habituellement les projets pluriannuels auxquels on attribue une grande priorité et qui sont souvent de grande envergure.

Ces deux types de prise de décisions étaient importants pour obtenir les résultats escomptés du projet pilote.Toutefois, les organisations intéressées ont retenu que, dans le cadre de la prise de décisions stratégiques, le mécanisme des CP offrait l'avantage supplémentaire de coller vraiment aux projets prioritaires. Les informateurs clés de toutes les organisations participantes ont déclaré que le mécanisme des CP leur avait permis de concentrer leurs efforts et leurs dépenses sur les projets les plus prioritaires. Cet avantage a également été confirmé par les ministères qui reportent déjà 100 % de leurs fonds non utilisés.

Optimisation des ressources

Les informateurs clés de toutes les organisations participantes ont insisté sur le fait que la mise en œuvre des budgets des dépenses en capital bénéficie d'une optimisation des ressources grâce au mécanisme des CP. Par exemple, les organisations pouvaient mieux cibler certaines périodes de l'année pour réduire au minimum les coûts liés aux cycles de construction, à la disponibilité des matériaux et des entrepreneurs ainsi qu'aux besoins opérationnels. Les exemples suivants tirés de rapports annuels le montrent bien :

• « La livraison des matériaux de construction pourrait être étalée pour être compatible avec les plans d'installation eux‑mêmes au lieu d'accepter les matériaux bien à l'avance (fréquemment avant la fin de l'exercice) » (MPO 2009). Cela permettrait d'éviter le coût additionnel d'un entreposage prolongé, d'une redistribution et du transport jusqu'aux chantiers.
• « Avec des crédits permanents, la GRC peut être assurée que la disponibilité des fonds correspondra à la saison de construction optimale, ce qui permettra de réduire les coûts de construction excédentairescausés par des facteurs comme la construction en hiver. » (GRC 2008)
• « Les crédits permanents permettent à la GRC de composer avec une partie des problèmes de marché et de capacité de l'industrie. Par exemple, s'il y a une pénurie de main‑d'œuvre ou de matériaux cléspendant un exercice donné, la GRC peut choisir (lorsque c'est possible) de reporter son projet à l'année suivante et donc de réaliser des économies pour l'État (p. ex., la construction dans la région de Vancouver avant les Jeux olympiques de 2010 peut s'avérer très coûteuse à cause de la demande de construction avant les Jeux). » (GRC 2009)
• « Ce projet, pour remplacer les logements loués, a été entrepris parce que le rendement sur les achats d'immobilisations au Mexique permet de réaliser d'importantes économies au titre du loyer. Les crédits permanents ont créé une source de fonds qui a permis de réaliser chacune de ces importantes transactions dès le début du nouvel exercice. » (MAECI 2006‑2007)

Optimisation de l'affectation des ressources dans le plan d'investissement

Les informateurs clés des organisations participantes ont affirmé que le mécanisme des CP favorisait la gestion des projets au niveau du portefeuille(tel qu'indiqué dans le plan d'investissement). Sûrs de pouvoir reporter les fonds non utilisés, au besoin, et de leur marge de manœuvre quant au moment où ils doivent déclarer le montant du report, les gestionnaires peuvent cibler ces projets lorsqu'il est financièrement avantageux de le faire.

Un résultat du mécanisme des CP selon plusieurs des informateurs clés était la capacité d'adopter une perspective pluriannuelle dans le plan d'investissement. Par exemple, avant le lancement du projet pilote, les projets d'immobilisations étaient poussés de l'avant (en raison des ressources non utilisées), puisant ainsi dans le budget de l'exercice subséquent. Le mécanisme des CP a permis aux organisations participantes de reporter des fonds sans perturber leur plan d'investissement de l'exercice suivant. Or, puisque de nombreux projets d'immobilisations (surtout les plus prioritaires) sont pluriannuels, l'incidence globale des fonds reportés a consisté à introduire une plus grande certitude de la disponibilité de l'enveloppe attendue totale au cours des exercices ultérieurs.

Les rapports annuels ont donnée de nombreux exemples de l'amélioration de l'affectation des ressources dans le portefeuille de projets, notamment :

« À la fin de l'exercice de 2007‑2008, le Bureau s'efforçait de conclure l'achat d'une propriété de 3,1 millions de dollars à Londres. Le 31 mars, il ne lui restait que 1,41 millions de dollars, ce qui était insuffisant pour conclure la transaction. Par conséquent, les crédits permanents lui ont permis d'effectuer cette transaction dès le début du nouvel exercice en se servant de fonds tant de l'ancien que du nouvel exercice. » (MAECI 2007‑2008)

Un répondant d'un ministère pouvant reporter 100 % de ses fonds non utilisés a déclaré que disposer de cette marge de manœuvre permettait de se concentrer moins sur le cycle annuel du financement et davantage sur la gestion de projet. Plus précisément, on a dit que les gestionnaires pouvaient planifier les projets sur une plus longue période et de façon plus pratique, ce qui aboutissait à des décisions de dépenser plus judicieuses.

2.2.5 Comment l'atteinte de ces résultats varie-t-elle selon l'organisation participante? Dans quelle mesure peut-on expliquer les écarts en fonction des différences dans la façon utilisée par chacune des organisations participantes pour mettre en œuvre le projet pilote (c.-à-d., part des crédits pour dépenses en capital dans les ABS, temps de participation au projet pilote)?

Chacune des organisations participantes a réussi à obtenir des résultats au chapitre de l'amélioration de la gestion des finances, des risques et des projets, peu importe les différences dans la manière de mettre en œuvre le projet pilote. Le résumé succinct suivant, fondé sur les tableaux financiers des annexes B et C et sur l'information figurant dans les rapports annuels, indique comment chaque organisation s'est servi du mécanisme des CP :

• AAC s'est joint au projet pilote en 2005‑2006. À partir de ce moment, le montant des ABS (30 millions de dollars) était près de son budget total de dépenses en capital. Depuis 2006‑2007, AAC se sert de ses ABS pour reporter de gros montants (p. ex., 44,4 % du total de ses ABS de 2006‑2007, 62,6 % du total de 2007‑2008 et 80,9 % du total de 2008‑2009). Au cours des exercices 2007‑2008 et 2008‑2009, la combinaison des gros et des petits montants reportés pour les projets était relativement égale pour les 16 projets mentionnés dans ses rapports annuels. Les projets consistaient largement en rénovation, en réparation et en remplacement de biens immobiliers vieillissants. AAC précisait dans ses rapports annuels plusieurs raisons ayant causé des retards dans certains projets, telles que la capacité de construction et l'escalade des coûts, de même que des besoins changeants et de nouvelles priorités.
  
  
• Le MAECI s'est joint au projet pilote en 2005‑2006. Le montant de ses ABS était limité à 5 % de son budget consacré aux biens immobiliers jusqu'en 2008‑2009. Il a alors été porté à 5 % de l'ensemble de son budget des dépenses en capital, à l'exception de celles consacrées à la sécurité des missions. C'est largement en raison du montant réduit des ABS, en termes absolus, que le MAECI s'est servi du mécanisme des CP pour trois grands projets en tout au cours des deux exercices, 2007‑2008 et 2008‑2009. Deux de ces trois projets étaient des achats et l'autre, un projet de nouvelle construction.
  
  
• Le MPO s'est joint au projet pilote en novembre 2007 et a consacré ses ABS à la Garde côtière canadienne (GCC). Le montant des ABS (141,8 millions de dollars) correspond à environ 50 % du budget total de dépenses en capital de la GCC. Entre 2007‑2008 et 2008‑2009, 80 % de la valeur reportée des CP du ministère a été utilisée pour des projets pluriannuels de l'État, soit pour 8 des 22 projets déclarés dans le rapport annuel. Les autres projets étaient de moindre envergure et moins stratégiques. La GCC s'est servi des CP pour des travaux tant de nouvelle construction que de réparation de navires. Bien que le MPO soit la plus récente recrue du projet pilote, son adhésion tardive ne semble pas l'avoir empêché d'obtenir les résultats escomptés. Ceci montre que les avantages des CP peuvent se concrétiser relativement peu de temps après la mise en place du mécanisme.
  
  
• La situation de la GRC, qui s'est jointe au projet pilote en 2005‑2006, est moins simple. En raison d'un malentendu dès le départ quant au montant maximal pouvant être inclus dans les ABS, la GRC n'a indiqué que 10 % du montant total de son budget des dépenses en capital. De plus, les importantes augmentations de ce budget au cours des années subséquentes, combinées à la capacité limitée de la GRC de réaliser plusieurs grands projets d'immobilisations ont constitué d'autres défis. Rappelons que le montant des ABS n'était au départ que de 10 % du montant total du crédit pour dépenses en capital. En 2007‑2008, le montant reporté dans les ABS a été majoré à 28 % de ce total pour un an seulement. D'après les rapports annuels, il est évident que la GRC s'est servi des ABS aussi bien pour des grands projets (de plus de 30 millions de dollars) que pour des petits. Les types de projets qui ont bénéficié du mécanisme des CP comprenaient des achats, des travaux de nouvelle construction et des travaux de remplacement de biens immobiliers.

2.2.6 Compte tenu de ce que l'on sait au sujet des progrès réalisés quant aux résultats à court terme et à moyen terme, quelle est la probabilité d'atteindre les résultats à long terme grâce à ce mécanisme?

Compte tenu du degré élevé d'obtention des résultats à court et à moyen terme, il est probable que le projet pilote puisse atteindre les résultats à long terme d'amélioration globale de l'efficacité des dépenses en capital et d'approches d'investissement plus stratégiques à plus long terme.

Les entrevues et les rapports annuels révèlent qu'on a accompli des progrès en vue d'obtenir ces résultats. Les informateurs clés de la plupart des organisations participantes ont déclaré qu'on s'attend à obtenir des résultats à ce niveau ou qu'on les a déjà obtenus au sein de leurs organisations.

2.2.7 Le projet pilote a-t-il donné des résultats inattendus (négatifs ou positifs)?

Les informateurs clés des organisations participantes ont relevé les résultats inattendus suivants :

• une idée plus réaliste de la gestion et des projections des mouvements de trésorerie;
• une rigueur accrue de la gestion du budget des dépenses en capital dans son ensemble, incluant une utilisation plus efficace de tous les fonds;
• une moins grande dépendance des divisions chargées de la gestion des biens de leurs organisations pour obtenir des fonds, d'où une souplesse et une liberté accrues dans leurs décisions opérationnelles.

2.3 Mise en œuvre et conception

2.3.1 Dans quelle mesure les rôles et les responsabilités quant au projet pilote ont‑ils été bien définis et formulés clairement?

Le protocole d'entente que le Secrétariat a conclu avec chacune des organisations participantes précisait les rôles et les responsabilités de chaque partie, sans toutefois spécifier à qui étaient confiés ces rôles dans ces organisations respectives durant le projet.

Dans une majorité des entrevues menées au Secrétariat, les répondants ont déclaré que les rôles et les responsabilités au sein du Secrétariat n'étaient ni bien définis ni bien communiqués. Les principaux problèmes étaient le manque de clarté et de coordination de la position du Secrétariat quant à l'approbation des montants des ABS ou des changements apportés à ces affectations. Les répondants estimaient que les organisations interprétaient donc de différentes façons le mécanisme des CP (notamment la façon de mettre en œuvre la simulation des CP sur une période deux ans). En outre, les répondants pensaient que le Secrétariat ne maximisait pas l'utilisation du mécanisme de production de rapports pour améliorer la qualité des rapports soumis et la possibilité de présenter des rapports fondés sur la comptabilité d'exercice ou de formuler des rétroactions sur la façon dont les organisations pourraient utiliser les CP à meilleur escient.

Les informateurs clés de toutes les organisations participantes étaient d'avis que les rôles et les responsabilités étaient définis clairement dans leur organisation. La plupart des problèmes signalés par les informateurs clés étaient généralement attribuables à des ambiguïtés aux étapes de l'introduction du projet. Toutefois, les organisations participantes ont réussi à relever ces premiers défis grâce aux explications supplémentaires et aux améliorations apportées par le Secrétariat.

Cette question d'évaluation n'a pas porté sur le rôle du ministère des Finances Canada, parce qu'il n'avait pas été cerné au début du projet pilote. Les représentants du ministère des Finances Canada qui ont été interrogés ont déclaré qu'ils auraient préféré avoir participé davantage au projet pilote.

2.3.2 Dans quelle mesure les procédures et les pratiques opérationnelles normalisées quant au projet pilote ont-elles été bien définies, documentées et comprises? Quels étaient les secteurs particuliers qui ont causé des préoccupations ou de la confusion?

Un examen des documents disponibles dès les premières étapes du projet pilote (notamment, les protocoles d'entente, les lettres de décision du Conseil du Trésor et les précis) révèle qu'il n'y avait pas de description explicite de la façon dont on comptait mettre en œuvre le projet pilote ni du fonctionnement du mécanisme envisagé. Un document a été rédigé, avec la participation du groupe de travail chargé du projet pilote du Secrétariat, et distribué aux ministères et organismes en février 2009⁷ On y trouve les PON et des tentatives de clarifier plusieurs aspects ambigus, comme :

• le concept des CP sur une période de deux ans et l'utilisation de ce mécanisme;
• le lien entre les montants reportables et les projets connexes;
• les exigences en matière de rapport;
• l'utilisation des autres mécanismes et le moment opportun de le faire.

Les informateurs clés du Secrétariat s'inquiétaient davantage de l'absence de PON que les répondants des organisations participantes. De fait, presque tous les informateurs du Secrétariat ont formulé des réserves au sujet de l'ambiguïté entourant les PON, notamment quant à :

• la manière dont le montant des ABS était déterminé au départ;
• l'absence de PON clairement formulées;
• la nature du mécanisme du Secrétariat devant servir à faire respecter les protocoles d'entente.

Le lien entre le projet pilote et le cycle de planification des budgets des dépenses posait également un problème. Plus précisément, on éprouvait au sein du Secrétariat un sentiment général de déconnexion entre toutes les unités quant au lien entre le projet pilote et le cycle des dépenses.

De leur côté, les informateurs clés des organisations participantes ne se préoccupaient guère des PON. Certains ont expressément déclaré que le protocole d'entente leur donnait suffisamment de directives. Des informateurs clés d'une seule organisation ont manifesté de véritables inquiétudes, essentiellement sur la façon de déterminer le montant des ABS et sur la disponibilité d'autres mécanismes pendant leur participation au projet pilote. L'absence de PON claires et uniformes jusque vers la fin du projet pilote peut donc avoir contribué à la variété des formes de mise en œuvre dans les organisations participantes.

2.3.3 De quelle façon pourrait-on améliorer le suivi et les rapports du projet pilote? Dans quelle mesure peut-on avoir actuellement accès à des données pour évaluer le succès du projet pilote dans son ensemble? Dans quelle mesure les organisations participantes ont-elles présenté des rapports fondés sur la comptabilité d'exercice?

L'examen des documents a révélé que, exception faite de celles qui figuraient dans le protocole d'entente, il n'y avait guère de directives sur la production de rapports au cours des premières années du projet pilote. Les organisations participantes n'ont pas eu de modèle ni d'exemple de présentation du rapport avant le début de 2009. Sans modèle de présentation uniforme, stratégie du rendement commune ni suivi permanent au but clairement énoncé, il n'était pas possible de suivre adéquatement les progrès des organisations participantes (p. ex., d'examiner les types de projets bénéficiant des CP, les mouvements de trésorerie, etc.).

L'évaluation a permis de conclure que les organisations participantes n'avaient pas appliqué la comptabilité d'exercice. Le projet pilote était fondé sur la comptabilité de caisse, autrement dit sur l'affectation de fonds aux ministères quand ils en avaient besoin. Par conséquent, les rapports annuels étaient également fondés sur la comptabilité de caisse et soulignaient comment le report des CP influait sur les mouvements de trésorerie.

2.4 Pratiques exemplaires, leçons apprises et risques

2.4.1 Quelles pratiques exemplaires a-t-on observé dans les organisations participantes?

Les informateurs clés des organisations participantes ont signalé un certain nombre de pratiques exemplaires, la plupart d'entre elles étant liées à la façon des organisations de se servir du mécanisme pour en maximiser l'utilité.

Deux des quatre organisations participantes ont signalé des pratiques exemplaires consistant à faire participer leur comité de gestion des investissementsà la gouvernance du projet pilote. Dans l'une d'entre elles, ce comité de gestion des investissements avait contribué à faire mieux comprendre l'incidence que le projet pilote aurait sur les processus de fin d'exercice. En l'occurrence, le comité de gestion des investissements avait approuvé tous les projets pour lesquels on devait avoir recours aux CP et avait aussi joué un rôle utile de gestion des risques. Le comité d'une autre organisation avait examiné les projets à mi‑exercice pour déterminer s'ils devaient être ralentis ou accélérés. L'organisation avait ensuite eu recours au mécanisme des CP pour affecter des fonds aux projets qui accusaient des retards.

Les organisations qui avaient suscité la participation de leur comité de gestion des investissements avaient également élaboré des processus plus rigoureux de production de rapports internes. L'une d'elles avait ajouté une étape aux processus d'approbation des projets afin de mieux gérer ses finances compte tenu du mécanisme des CP. La production de rapports mensuels sur le pourcentage d'achèvement à chaque étape de chaque projet facilitait la prédiction des fonds qui seraient dépensés et de ceux qui devraient plutôt être réaffectés. Une autre organisation a donné à son comité de gestion des investissements un ensemble de principes pour faire le suivi des fonds non utilisés.

L'utilisation d'une approche sélective ou une utilisation ciblée des CP semble être une pratique exemplaire généralement reconnue, comme en témoignent les exemples suivants :

• déterminer quels projets se prêtent mieux à un financement grâce aux CP par opposition à d'autres mécanismes possibles, plutôt que de traiter les CP comme un montant forfaitaire à reporter;
• limiter le recours aux CP au moment où l'on en a le plus besoin pour éviter de reporter trop de fonds;
• avoir recours au mécanisme pour permettre à l'organisation d'accomplir son mandat. En d'autres termes, lorsqu'il y a un grand nombre de projets et que la base d'immobilisations est diversifiée, la continuité des fonds devrait servir à financer les projets qui aident l'organisation à atteindre ses buts d'ensemble.

2.4.2 Quelles étaient les principales leçons apprises par rapport au projet pilote? Comment peut-on, de façon générale, les appliquer à d'autres projets pilotes et à une éventuelle continuation ou expansion du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations?

Si les organisations n'ont pas la capacité de dépenser leur budget des dépenses en capital au cours d'un exercice donné, le mécanisme des CP peut potentiellement exacerber le problème. Les organisations qui reportent des fonds non utilisés parce qu'elles sont incapables de dépenser de gros montants rapidement courent le risque de voir leurs budgets de dépenses en capital s'accumuler chaque année, faisant pour ainsi dire « boule de neige ». Des informateurs clés ont suggéré que si le projet pilote devait être étendu, il faudrait mettre en place des mesures pour gérer le risque que des fonds non utilisés excessifs soient reportés, particulièrement s'ils devaient l'être pour plus d'un exercice.

2.4.3 Le concept des crédits permanents pose-t-il des risques déraisonnables ou impossibles à gérer relativement au cadre financier?

Des informateurs clés du Secrétariat, du ministère des Finances Canada et de certaines organisations participantes ont mentionné un certain nombre de risques potentiels, dont bon nombre sont communs aux trois mécanismes existants. La figure 2.2 contient une description des risques particuliers des CP cernés grâce à l'examen des documents et aux entrevues auprès des informateurs clés, ainsi que leurs stratégies d'atténuation connexes.

Outre les stratégies d'atténuation des risques susmentionnées, de nombreux informateurs clés tant du Secrétariat que des organisations participantes et non participantes ont déclaré que le recours au mécanisme des CP dissuade les dépenses sous-optimales en fin d'exercice.

2.5 Solutions de rechange

2.5.1 Existe-t-il une solution de rechange (incluant les mécanismes actuels) qui permettrait aux ministères et organismes d'obtenir des résultats semblables pour la gestion de leurs budgets de dépenses en capital?

On a examiné les mécanismes de rééchelonnement et de report de 5 % des fonds non utilisés pour déterminer dans quelle mesure ils permettraient aux ministères et aux organismes d'obtenir des résultats semblables à ceux que le mécanisme des CP a rendu possibles au titre de la gestion de leurs budgets des dépenses en capital. Des informateurs clés de toutes les organisations participantes ont clairement affirmé que les CP avaient ajouté plus de valeur que ces autres mécanismes, quoique les répondants du Secrétariat n'aient pas été aussi catégoriques que les autres à cet égard. La plupart des répondants, tous groupes confondus, s'entendaient généralement sur les principales caractéristiques de chaque mécanisme et sur leurs forces et leurs faiblesses respectives.

Opportunité. La période d'avril‑mai, décrite dans un cas comme étant celle du « rééchelonnement de facto », pour déclarer le montant des fonds non utilisés à reporter aux fins des CP était considérée par les informateurs clés des organisations participantes comme idéale pour assurer un maximum de souplesse. Ce mécanisme diffère énormément du rééchelonnement, dans lequel les fonds à reporter doivent être déclarés quatre ou six mois avant que les crédits parlementaires soient votés, ainsi que du report de 5 % des fonds non utilisés qui suppose que les fonds doivent être déclarés au plus tard le 15 décembre de l'exercice en cours.

Degré de certitude ou prédictibilité. Il est important de reconnaître que, dans le cadre du mécanisme des CP, les rapports soumis au Secrétariat le sont généralement pour fins d'information plutôt que de justification. Les organisations participantes peuvent prendre elles‑mêmes la décision de reporter des fonds, ce qui leur assure un degré de prédictibilité impossible avec les autres mécanismes et facilite par conséquent la planification à long terme. Contrairement aux CP, le rééchelonnement exige une justification rigoureuse par les organisations et son approbation n'est jamais assurée. Le report de 5 % des fonds non utilisés inclut des crédits pour dépenses de fonctionnement et pour dépenses en capital et pourrait donc faire l'objet d'un examen plus poussé que le montant préalablement approuvé des CP, d'où une plus grande incertitude.

Souplesse quant au montant. Avec les CP, les montants reportés ne sont normalement limités que par le plafond des ABS, lequel constitue dans bien des cas un pourcentage relativement important du crédit pour dépenses en capital de l'organisation (p. ex., environ 100 % dans le cas d'AAC). En outre, puisqu'il n'est pas nécessaire de déclarer le montant à reporter qu'après la fin de l'exercice, l'organisation dispose d'un maximum de souplesse quant au montant effectivement transféré. Le rééchelonnement, par contre, ne sert généralement qu'à reporter de gros montants, et le report de fonds non utilisés est limité à 5 % du budget des dépenses en capital.

Fardeau administratif. Bien que cet aspect n'ait pas été exploré explicitement, de nombreux informateurs clés ont souligné l'avantage des exigences administratives moins lourdes du mécanisme des CP, notamment en ce qui concerne la préparation des études de rentabilité et la présentation de rapports, comparativement à celles des autres mécanismes. Le fardeau administratif était jugé raisonnable même après l'introduction des modèles de production de rapports.

La figure 2.3 est un résumé des mécanismes des CP, du rééchelonnement et du report de 5 % des fonds non utilisés en fonction des facteurs dont il a été question précédemment.

Date de modification : 2010-11-22
 

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