ARCHIVÉ - Évaluation sommative du Projet pilote sur les crédits permanents pour la gestion des immobilisations

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2.0 Constatations et conclusions

2.1 Pertinence

2.1.1 Le recours aux cr�dits permanents est‑il compatible avec les priorit�s du gouvernement f�d�ral en mati�re de gestion des immobilisations?

Dans l'ensemble, le besoin de maximiser l'incidence des ressources disponibles sur les actifs et sur les investissements de m�me que l'imp�ratif de discipline financi�re ont influ� sur les priorit�s du gouvernement f�d�ral en mati�re de gestion des immobilisations. Le recours aux CP est compatible avec ces deux raisonnements.

Comme on l'a d�j� pr�cis�, l'EI consistait � � renforcer la gestion des biens au moyen de la d�termination de pratiques exemplaires, de domaines de probl�mes et de solutions �. Une de ses principales constatations �tait que l'affectation annuelle de cr�dits budg�taires emp�chait d'avoir une perspective � long terme de la gestion des actifs.

L'EI a r�v�l� plusieurs domaines o� il existe des probl�mes qui contribuent vraisemblablement � l'escalade du � d�ficit de l'infrastructure � du Canada. Une des principales causes de ce d�ficit est le financement insuffisant pour assurer � l'entretien ad�quat � des immobilisations. Diff�rer cet entretien revient fondamentalement � imposer une charge au gouvernement.

L'examen offrait les recommandations suivantes :

Fournir un financement permanent des immobilisations sur une p�riode de trois � cinq ans, selon la qualit� du plan d'immobilisations � long terme et le rendement minist�riel. Cette approche permettra aux minist�res de reporter des fonds non d�pens�s en immobilisations d'un exercice � l'autre et donnera aux gestionnaires une base de financement plus stable pour la planification de leurs activit�s sans qu'ils aient � craindre l'annulation de leurs ressources.

La n�cessit� d'une discipline financi�re ainsi que de gestion responsable du cadre financier et des d�penses est un leitmotiv des discours du Tr�ne et des discours du budget f�d�ral qui se sont succ�d� de 2005 � 2009. Par exemple, le ministre des Finances a d�clar� ce qui suit dans le discours du Tr�ne de 2008 :

Au moment o� le Canada traverse une p�riode d'incertitude �conomique, il devient encore plus important de favoriser la saine gestion des finances publiques.

Les objectifs du Projet pilote sur les CP consistaient notamment � am�liorer la gestion des fonds pour les d�penses en capital, qui appuie la priorit� du gouvernement de gestion responsable des d�penses.

Les crit�res applicables � la participation au projet pilote �taient fond�s sur la fiche de rendement du minist�re ou de l'organisme au titre de la gestion de ses fonds pour d�penses en capital et �taient conformes aux tendances r�cemment not�es en ce qui a trait � la d�l�gation des pouvoirs aux minist�res et organismes en fonction du risque. Par exemple, la Politique sur la gestion de projets du Conseil du Tr�sor (approuv�e en juin 2007) �tablissait un lien explicite entre la d�l�gation de pouvoirs accrus aux minist�res et aux organismes qui faisaient preuve d'une plus grande capacit� de gestion de leurs biens et services acquis. Cette politique renferme un ensemble de crit�res rigoureux permettant d'�valuer la capacit� des minist�res et des organismes f�d�raux de g�rer des projets.

2.1.2 Faut-il poursuivre � long terme l'initiative des cr�dits permanents pour la gestion des immobilisations?

Le besoin constant de CP est li� aux r�sultats escompt�s du mod�le logique du projet (figure 1.2), notamment � une am�lioration de la gestion d'ensemble des projets et du processus d�cisionnel. Les r�sultats des entrevues men�es dans les organisations participantes le confirment, car elles t�moignent uniform�ment d'un besoin durable de CP⁶. Ces informateurs cl�s �taient d'avis que le moment choisi pour d�clarer un report des fonds non utilis�s (p. ex., apr�s la fin de l'exercice) �tait opportun, tout comme la pr�dictibilit� de l'acc�s annuel au m�canisme.

On en d�duit que l'am�lioration de la gestion des projets et du processus d�cisionnel d�coule des conditions particuli�res – souplesse, pr�dictibilit� et moment opportun de g�rer des fonds. Ces conditions contribuent aussi � att�nuer les risques r�sultant de circonstances �chappant au contr�le des gestionnaires, comme les conditions m�t�orologiques, la disponibilit� des fournisseurs ou les diff�rences de co�ts saisonni�res entre l'hiver et l'�t�, qui peuvent retarder les projets et mener � des d�penses impr�vues et moins qu'optimales � la fin de l'exercice (p. ex., d�penses non prioritaires et fonds non utilis�s retourn�s au Tr�sor). Un informateur l'a bien dit : � C'est de la meilleure prise de d�cisions � long terme. Planifier pour l'ann�e suivante permet de se concentrer sur les investissements les plus importants plut�t que de se laisser obnubiler par des probl�mes de tr�sorerie. �

Par contre, les informateurs cl�s du Secr�tariat ont exprim� plusieurs opinions diff�rentes quant � la permanence du besoin d'un m�canisme de CP qui allaient de favorables, � prudents et � critiques.

• Favorables – On disait que ce m�canisme devrait �tre offert aux minist�res et organismes ayant fait preuve de leur capacit� � s'en servir efficacement;
• Prudents – Des limites �taient propos�es telles que n'avoir recours au m�canisme que pour des projets pr�cis ou seulement pour de gros projets � hauts risques, ou encore seulement dans des minist�res ou des organismes qui renonceraient � se servir des autres m�canismes;
• Critiques – On d�clarait que l'ex�cution du projet pilote, particuli�rement dans ses premi�res ann�es, ne constituait pas une base suffisante pour d�terminer l'utilit� du m�canisme.

2.2 Succ�s

Cette section de l'�valuation est fond�e sur le mod�le logique du Projet pilote sur les CP (figure 1.2). Un mod�le logique de programme montre comment on s'attend � ce que les activit�s g�n�rent des extrants qui m�nent de leur c�t� � des r�sultats � court terme, puis � moyen et � long terme. Le mod�le logique du Projet pilote sur les CP montre cette progression, bien qu'on doive souligner que ces r�sultats � court et � moyen terme sont passablement identiques. L'obtention de certains r�sultats � court terme – une bonne gestion des projets, des finances et des risques – n�cessite in�vitablement de bonnes d�cisions. N�anmoins, l'am�lioration des d�cisions de gestion d�coule �galement de ces r�sultats � court terme et figure donc au nombre des r�sultats � moyen terme du mod�le logique. Cette �valuation montre que le projet pilote a men� � tous les r�sultats susmentionn�s.

2.2.1 Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'am�liorer la gestion financi�re des budgets d'immobilisations?

Indicateurs de l'am�lioration de la gestion financi�re

Un indicateur principal de l'am�lioration de la gestion financi�re est la mesure dans laquelle on constate moins de cas d'achat de biens et de services � une valeur sup�rieure � celle du march� vers la fin de l'exercice. Tant les entrevues que l'examen des documents ont r�v�l� que des am�liorations ont eu lieu � cet �gard au cours du projet pilote. Les informateurs cl�s de trois des organisations participantes ont express�ment mentionn� que la certitude assur�e par le m�canisme des CP �tait la cause directe de l'am�lioration de la gestion financi�re. Cette certitude �tait � l'oppos� de l'incertitude de ne pas savoir si le Conseil du Tr�sor allait approuver les montants demand�s, une situation o� les minist�res pourraient d�penser ces montants plut�t que de risquer de les perdre enti�rement.

Un autre indicateur principal de l'am�lioration de la gestion financi�re est la mesure dans laquelle les organisations qui ont particip� au projet pilote ont eu des fonds non utilis�s nets � la fin de l'exercice avec le m�canisme des CP comparativement aux ann�es ant�rieures � l'adh�sion au projet pilote. Les concepts de fonds non utilis�s bruts et nets, de m�me que le changement d'attitude quant aux fonds non utilis�s, sont importants pour comprendre comment ce second indicateur est utilis� pour mesurer l'am�lioration de la gestion financi�re.

Les fonds non utilis�s bruts sont les fonds non d�pens�s � la fin de l'exercice, sans tenir compte des dispositions de report. Il s'agit donc d'un simple calcul :  le budget moins les d�penses. Traditionnellement, on a toujours consid�r� comme un indicateur d'une bonne gestion financi�re la mesure dans laquelle un gestionnaire (ou un minist�re ou organisme) arrivait � d�penser presque tout son budget sans le d�passer. Par cons�quent, on encourageait les gestionnaires � r�duire au minimum leurs fonds non utilis�s bruts et � se servir du m�canisme de report de 5 % des fonds non utilis�s comme filet de s�curit�.

D'un autre c�t�, les fonds non utilis�s nets sont les fonds non d�pens�s � la fin de l'exercice, compte tenu des dispositions de report. Leur calcul pour les organisations qui ont particip� au Projet pilote sur les CP est le suivant :  le budget moins les d�penses, moins le montant report� � l'aide du m�canisme de report de 5 % et moins celui report� gr�ce aux CP. Selon le m�canisme des CP, les fonds non utilis�s bruts ne servent plus d'indicateur. L'indicateur d'une bonne gestion financi�re est plut�t li� au montant des fonds non utilis�s nets, puisqu'ils refl�tent la mesure dans laquelle le gestionnaire, le minist�re ou l'organisme ont bien planifi� et g�r� leurs d�penses en capital globales sur une p�riode de deux ans en se servant des m�canismes dont ils disposaient. L'�valuation a donc compar� le montant des fonds non utilis�s nets avant et apr�s que chacune des organisations participantes se soit jointe au projet pilote.

Am�lioration de la gestion financi�re

Comme on peut le voir � la figure 2.1, les r�sultats �taient variables. Toutefois, les organisations participantes qui disposaient de la plus grande souplesse avec les CP ont le mieux r�ussi � r�duire au minimum leurs fonds non utilis�s nets. AAC et le MPO ont tous deux enregistr� aucun fonds non utilis�s nets pour chacune des ann�es de participation au projet pilote. Le MAECI et la GRC n'ont pas eu autant de succ�s � cet �gard. Le montant des fonds non utilis�s nets du MAECI est demeur� � peu pr�s inchang� avant et apr�s sa participation au projet pilote. Comme la figure 1.1 l'indiquait, les ABS du MAECI avec les CP �taient plafonn�es � 5 % de ses cr�dits de d�penses en capital et limit�es � ses biens immobiliers, sauf en 2008‑2009, alors que l'ensemble de son budget de d�penses en capital est devenu admissible, exception faite des d�penses consacr�es � la s�curit� des missions.

La GRC �tait la seule organisation participant au projet pilote dont les fonds non utilis�s nets ont augment� au cours de ses ann�es de participation. Sa situation peut �tre une anomalie en raison de circonstances particuli�res :

• l'organisme �tait limit� � une proportion relativement petite de son budget de d�penses en capital dans les ABS (de 6 % � 28 %);
• son budget de d�penses en capital a nettement augment� chaque ann�e pendant le projet pilote (notamment, une augmentation de 32 % une ann�e et 24 % une autre ann�e);
• il a eu des difficult�s dans plusieurs de ses tr�s grands projets d'immobilisations pendant le projet pilote.

2.2.2  Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'am�liorer la gestion des projets d'immobilisations?

On a constat� une am�lioration de la gestion des projets � l'�gard des aspects suivants, qui refl�tent tous une efficacit� accrue par rapport au co�t :

• meilleure gestion de la tr�sorerie;
• gestion plus strat�gique des ressources;
• meilleur contr�le du maintien de la port�e originale du projet;
• renforcement de la capacit� d'introduire les projets graduellement et d'�tablir des calendriers plus efficaces;
• assurance que les fonds sont disponibles pour la saison de construction optimale.

Un examen des rapports annuels a r�v�l� que le m�canisme des CP influe sur la gestion des projets de diff�rentes fa�ons. Les extraits suivants le prouvent :

• � Le projet pilote a aid� la Garde c�ti�re canadienne (GCC) � am�liorer la gestion de son budget de d�penses en capital et de ses projets d'immobilisations en lui donnant une plus grande marge de manœuvre pour mieux g�rer le profil de tr�sorerie de ses projets. Il a permis � la GCC d'�tre plus proactive dans la mise en œuvre de l'ex�cution de ses projets en prolongeant l'�ch�ance de ses reports de fonds jusqu'� un point qui rend possible une gestion des ressources plus strat�gique et mieux planifi�e. � (MPO 2009)
• � Les cr�dits permanents font en sorte qu'on peut maintenir la port�e et les objectifs du plan d'activit�s du projet original sans r�percussion sur les autres activit�s fondamentales de l'organisation. � (MPO 2009)
• � La marge de manœuvre accrue pour la planification des projets est �vidente lorsqu'il y a des retards dans les travaux de construction sur des sites isol�s accessibles seulement par bateau ou par h�licopt�re. La r�alisation de ces projets peut d�sormais �tre graduelle, de fa�on � optimiser l'ex�cution des travaux. � (MPO 2009)
• � Le report a permis � de projet de tenir compte de l'escalade des co�ts, de la capacit� de construction de l'Ouest, en �tablissant son calendrier de r�alisation sur plusieurs exercices afin d'en r�duire l'impact sur les autres projets et de maintenir les op�rations essentielles. � (AAC 2008)
• � Les achats de deux des logements ont �t� conclus au cours de l'exercice 2008‑2009, mais la troisi�me acquisition, pour une valeur totale de 2,3 millions de dollars, n'a pas pu l'�tre avant le d�but de 2009‑2010. Par cons�quent, la possibilit� d'avoir recours aux cr�dits permanents a permis de compl�ter cette transaction au d�but du nouvel exerciceen se servant de fonds tant de l'ancien que du nouvel exercice. �  (MAECI 2008‑2009)
• � Avec les cr�dits permanents, la GRC peut �tre assur�e que les fonds seront disponibles pour la saison de construction optimale, ce qui facilitera la planification des projets et r�duira les co�ts de construction exc�dentaires caus�s par des facteurs comme la construction en hiver. � (GRC 2008)

Les r�pondants ont soulign� que la souplesse permettant de reporter des fonds � l'exercice suivant avec un pr�avis limit� et un degr� �lev� de certitude�tait particuli�rement utile pour pouvoir g�rer efficacement les projets.

2.2.3  Dans quelle mesure le projet pilote a-t-il permis d'am�liorer la gestion des risques dans le cadre de l'affectation des ressources du budget des d�penses en capital?

La gestion des finances, la gestion des projets et la gestion des risques sont interd�pendantes. Les am�liorations dans un domaine entra�nent des am�liorations dans les deux autres. Il existe de nombreux exemples de risques en mati�re de projets auxquels le m�canisme des CP a pu parer. En g�n�ral, il a aid� � att�nuer les risques de mauvaise gestion des finances et des projets, ainsi que les risques associ�s � un pi�tre processus d�cisionnel. Voici un exemple tir� d'un rapport annuel du MPO sur les risques d'un projet qui pourraient �tre att�nu�s gr�ce au recours aux CP :

� Ce projet n�cessite l'acquisition d'un grand nombre de petites embarcations dispers�es dans tout le pays. Cela cr�e un risque de complications en mati�re d'approvisionnement et peut retarder certaines acquisitions planifi�es. �  (MPO 2009)

De plus, certains informateurs cl�s des organisations participantes ont �galement d�clar� que le m�canisme des CP tient compte d'importants risques associ�s aux retards des projets lorsque le financement pr�vu pour l'exercice est �puis�. En pareils cas, le recours aux CP permet d'att�nuer les risques suivants :

• co�ts accrus de relance du projet apr�s une interruption;
• perte d'attention d�di�e � la gestion du projet;
• perte des ressources humaines auparavant consacr�es au projet.

2.2.4 Dans quelle mesure a-t-on r�alis� des progr�s en vue d'atteindre des r�sultats � moyen terme?

Am�lioration de la qualit� des d�cisions

Les informateurs cl�s de toutes les organisations participantes ont soulign� le fait que l'am�lioration des d�cisions concernant la gestion des immobilisations �tait l'un des plus importants r�sultats escompt�s du projet pilote. M�me si les donn�es administratives sont limit�es, les constatations tir�es des entrevues avec les informateurs cl�s ont r�v�l� que les autres r�sultats (comme l'optimisation de ressources et leur affectation optimale), ont largement �t� atteints parce que les gestionnaires �taient en mesure de prendre de meilleures d�cisions. Ils ont d�clar� que ces d�cisions avaient �t� facilit�es par la substitution du cadre artificiel de financement par exercice � un m�canisme plus fluide et plus r�aliste qui reconna�t les cycles des projets et la r�alit� de la gestion des grands projets d'immobilisations.

Les entrevues r�alis�es avec les informateurs cl�s ont r�v�l� que le m�canisme des CP avait rendu possible une meilleure prise de d�cisions de deux principaux types :

• Prise de d�cisions tactiques : Cela s'entend habituellement de d�cisions � court terme au niveau des projets, mais il peut �galement s'agir de d�cisions sur la fa�on de g�rer le budget des d�penses en capital et le moment de d�clarer un report ou un r��chelonnement de fonds. Fr�quemment, les d�cisions tactiques portent sur la mani�re d'�viter de se retrouver avec des fonds non utilis�s en fin d'exercice. Des informateurs cl�s du Secr�tariat et du minist�re des Finances Canada ont d�clar� qu'on peut s'inspirer ad�quatement des autres m�canismes pour prendre des d�cisions tactiques, mais ils ont reconnu que ces autres m�canismes n'offrent pas les m�mes avantages que celui des CP.
• Prise de d�cisions strat�giques : Cela s'entend de d�cisions tenant compte de l'ensemble du portefeuille de projets dans le plan d'investissement. Ces d�cisions privil�gient habituellement les projets pluriannuels auxquels on attribue une grande priorit� et qui sont souvent de grande envergure.

Ces deux types de prise de d�cisions �taient importants pour obtenir les r�sultats escompt�s du projet pilote.Toutefois, les organisations int�ress�es ont retenu que, dans le cadre de la prise de d�cisions strat�giques, le m�canisme des CP offrait l'avantage suppl�mentaire de coller vraiment aux projets prioritaires. Les informateurs cl�s de toutes les organisations participantes ont d�clar� que le m�canisme des CP leur avait permis de concentrer leurs efforts et leurs d�penses sur les projets les plus prioritaires. Cet avantage a �galement �t� confirm� par les minist�res qui reportent d�j� 100 % de leurs fonds non utilis�s.

Optimisation des ressources

Les informateurs cl�s de toutes les organisations participantes ont insist� sur le fait que la mise en œuvre des budgets des d�penses en capital b�n�ficie d'une optimisation des ressources gr�ce au m�canisme des CP. Par exemple, les organisations pouvaient mieux cibler certaines p�riodes de l'ann�e pour r�duire au minimum les co�ts li�s aux cycles de construction, � la disponibilit� des mat�riaux et des entrepreneurs ainsi qu'aux besoins op�rationnels. Les exemples suivants tir�s de rapports annuels le montrent bien :

• � La livraison des mat�riaux de construction pourrait �tre �tal�e pour �tre compatible avec les plans d'installation eux‑m�mes au lieu d'accepter les mat�riaux bien � l'avance (fr�quemment avant la fin de l'exercice) � (MPO 2009). Cela permettrait d'�viter le co�t additionnel d'un entreposage prolong�, d'une redistribution et du transport jusqu'aux chantiers.
• � Avec des cr�dits permanents, la GRC peut �tre assur�e que la disponibilit� des fonds correspondra � la saison de construction optimale, ce qui permettra de r�duire les co�ts de construction exc�dentairescaus�s par des facteurs comme la construction en hiver. � (GRC 2008)
• � Les cr�dits permanents permettent � la GRC de composer avec une partie des probl�mes de march� et de capacit� de l'industrie. Par exemple, s'il y a une p�nurie de main‑d'œuvre ou de mat�riaux cl�spendant un exercice donn�, la GRC peut choisir (lorsque c'est possible) de reporter son projet � l'ann�e suivante et donc de r�aliser des �conomies pour l'�tat (p. ex., la construction dans la r�gion de Vancouver avant les Jeux olympiques de 2010 peut s'av�rer tr�s co�teuse � cause de la demande de construction avant les Jeux). � (GRC 2009)
• � Ce projet, pour remplacer les logements lou�s, a �t� entrepris parce que le rendement sur les achats d'immobilisations au Mexique permet de r�aliser d'importantes �conomies au titre du loyer. Les cr�dits permanents ont cr�� une source de fonds qui a permis de r�aliser chacune de ces importantes transactions d�s le d�but du nouvel exercice. � (MAECI 2006‑2007)

Optimisation de l'affectation des ressources dans le plan d'investissement

Les informateurs cl�s des organisations participantes ont affirm� que le m�canisme des CP favorisait la gestion des projets au niveau du portefeuille(tel qu'indiqu� dans le plan d'investissement). S�rs de pouvoir reporter les fonds non utilis�s, au besoin, et de leur marge de manœuvre quant au moment o� ils doivent d�clarer le montant du report, les gestionnaires peuvent cibler ces projets lorsqu'il est financi�rement avantageux de le faire.

Un r�sultat du m�canisme des CP selon plusieurs des informateurs cl�s �tait la capacit� d'adopter une perspective pluriannuelle dans le plan d'investissement. Par exemple, avant le lancement du projet pilote, les projets d'immobilisations �taient pouss�s de l'avant (en raison des ressources non utilis�es), puisant ainsi dans le budget de l'exercice subs�quent. Le m�canisme des CP a permis aux organisations participantes de reporter des fonds sans perturber leur plan d'investissement de l'exercice suivant. Or, puisque de nombreux projets d'immobilisations (surtout les plus prioritaires) sont pluriannuels, l'incidence globale des fonds report�s a consist� � introduire une plus grande certitude de la disponibilit� de l'enveloppe attendue totale au cours des exercices ult�rieurs.

Les rapports annuels ont donn�e de nombreux exemples de l'am�lioration de l'affectation des ressources dans le portefeuille de projets, notamment :

� � la fin de l'exercice de 2007‑2008, le Bureau s'effor�ait de conclure l'achat d'une propri�t� de 3,1 millions de dollars � Londres. Le 31 mars, il ne lui restait que 1,41 millions de dollars, ce qui �tait insuffisant pour conclure la transaction. Par cons�quent, les cr�dits permanents lui ont permis d'effectuer cette transaction d�s le d�but du nouvel exercice en se servant de fonds tant de l'ancien que du nouvel exercice. � (MAECI 2007‑2008)

Un r�pondant d'un minist�re pouvant reporter 100 % de ses fonds non utilis�s a d�clar� que disposer de cette marge de manœuvre permettait de se concentrer moins sur le cycle annuel du financement et davantage sur la gestion de projet. Plus pr�cis�ment, on a dit que les gestionnaires pouvaient planifier les projets sur une plus longue p�riode et de fa�on plus pratique, ce qui aboutissait � des d�cisions de d�penser plus judicieuses.

2.2.5 Comment l'atteinte de ces r�sultats varie-t-elle selon l'organisation participante? Dans quelle mesure peut-on expliquer les �carts en fonction des diff�rences dans la fa�on utilis�e par chacune des organisations participantes pour mettre en œuvre le projet pilote (c.-�-d., part des cr�dits pour d�penses en capital dans les ABS, temps de participation au projet pilote)?

Chacune des organisations participantes a r�ussi � obtenir des r�sultats au chapitre de l'am�lioration de la gestion des finances, des risques et des projets, peu importe les diff�rences dans la mani�re de mettre en œuvre le projet pilote. Le r�sum� succinct suivant, fond� sur les tableaux financiers des annexes B et C et sur l'information figurant dans les rapports annuels, indique comment chaque organisation s'est servi du m�canisme des CP :

• AAC s'est joint au projet pilote en 2005‑2006. � partir de ce moment, le montant des ABS (30 millions de dollars) �tait pr�s de son budget total de d�penses en capital. Depuis 2006‑2007, AAC se sert de ses ABS pour reporter de gros montants (p. ex., 44,4 % du total de ses ABS de 2006‑2007, 62,6 % du total de 2007‑2008 et 80,9 % du total de 2008‑2009). Au cours des exercices 2007‑2008 et 2008‑2009, la combinaison des gros et des petits montants report�s pour les projets �tait relativement �gale pour les 16 projets mentionn�s dans ses rapports annuels. Les projets consistaient largement en r�novation, en r�paration et en remplacement de biens immobiliers vieillissants. AAC pr�cisait dans ses rapports annuels plusieurs raisons ayant caus� des retards dans certains projets, telles que la capacit� de construction et l'escalade des co�ts, de m�me que des besoins changeants et de nouvelles priorit�s.
  
  
• Le MAECI s'est joint au projet pilote en 2005‑2006. Le montant de ses ABS �tait limit� � 5 % de son budget consacr� aux biens immobiliers jusqu'en 2008‑2009. Il a alors �t� port� � 5 % de l'ensemble de son budget des d�penses en capital, � l'exception de celles consacr�es � la s�curit� des missions. C'est largement en raison du montant r�duit des ABS, en termes absolus, que le MAECI s'est servi du m�canisme des CP pour trois grands projets en tout au cours des deux exercices, 2007‑2008 et 2008‑2009. Deux de ces trois projets �taient des achats et l'autre, un projet de nouvelle construction.
  
  
• Le MPO s'est joint au projet pilote en novembre 2007 et a consacr� ses ABS � la Garde c�ti�re canadienne (GCC). Le montant des ABS (141,8 millions de dollars) correspond � environ 50 % du budget total de d�penses en capital de la GCC. Entre 2007‑2008 et 2008‑2009, 80 % de la valeur report�e des CP du minist�re a �t� utilis�e pour des projets pluriannuels de l'�tat, soit pour 8 des 22 projets d�clar�s dans le rapport annuel. Les autres projets �taient de moindre envergure et moins strat�giques. La GCC s'est servi des CP pour des travaux tant de nouvelle construction que de r�paration de navires. Bien que le MPO soit la plus r�cente recrue du projet pilote, son adh�sion tardive ne semble pas l'avoir emp�ch� d'obtenir les r�sultats escompt�s. Ceci montre que les avantages des CP peuvent se concr�tiser relativement peu de temps apr�s la mise en place du m�canisme.
  
  
• La situation de la GRC, qui s'est jointe au projet pilote en 2005‑2006, est moins simple. En raison d'un malentendu d�s le d�part quant au montant maximal pouvant �tre inclus dans les ABS, la GRC n'a indiqu� que 10 % du montant total de son budget des d�penses en capital. De plus, les importantes augmentations de ce budget au cours des ann�es subs�quentes, combin�es � la capacit� limit�e de la GRC de r�aliser plusieurs grands projets d'immobilisations ont constitu� d'autres d�fis. Rappelons que le montant des ABS n'�tait au d�part que de 10 % du montant total du cr�dit pour d�penses en capital. En 2007‑2008, le montant report� dans les ABS a �t� major� � 28 % de ce total pour un an seulement. D'apr�s les rapports annuels, il est �vident que la GRC s'est servi des ABS aussi bien pour des grands projets (de plus de 30 millions de dollars) que pour des petits. Les types de projets qui ont b�n�fici� du m�canisme des CP comprenaient des achats, des travaux de nouvelle construction et des travaux de remplacement de biens immobiliers.

2.2.6 Compte tenu de ce que l'on sait au sujet des progr�s r�alis�s quant aux r�sultats � court terme et � moyen terme, quelle est la probabilit� d'atteindre les r�sultats � long terme gr�ce � ce m�canisme?

Compte tenu du degr� �lev� d'obtention des r�sultats � court et � moyen terme, il est probable que le projet pilote puisse atteindre les r�sultats � long terme d'am�lioration globale de l'efficacit� des d�penses en capital et d'approches d'investissement plus strat�giques � plus long terme.

Les entrevues et les rapports annuels r�v�lent qu'on a accompli des progr�s en vue d'obtenir ces r�sultats. Les informateurs cl�s de la plupart des organisations participantes ont d�clar� qu'on s'attend � obtenir des r�sultats � ce niveau ou qu'on les a d�j� obtenus au sein de leurs organisations.

2.2.7 Le projet pilote a-t-il donn� des r�sultats inattendus (n�gatifs ou positifs)?

Les informateurs cl�s des organisations participantes ont relev� les r�sultats inattendus suivants :

• une id�e plus r�aliste de la gestion et des projections des mouvements de tr�sorerie;
• une rigueur accrue de la gestion du budget des d�penses en capital dans son ensemble, incluant une utilisation plus efficace de tous les fonds;
• une moins grande d�pendance des divisions charg�es de la gestion des biens de leurs organisations pour obtenir des fonds, d'o� une souplesse et une libert� accrues dans leurs d�cisions op�rationnelles.

2.3 Mise en œuvre et conception

2.3.1 Dans quelle mesure les r�les et les responsabilit�s quant au projet pilote ont‑ils �t� bien d�finis et formul�s clairement?

Le protocole d'entente que le Secr�tariat a conclu avec chacune des organisations participantes pr�cisait les r�les et les responsabilit�s de chaque partie, sans toutefois sp�cifier � qui �taient confi�s ces r�les dans ces organisations respectives durant le projet.

Dans une majorit� des entrevues men�es au Secr�tariat, les r�pondants ont d�clar� que les r�les et les responsabilit�s au sein du Secr�tariat n'�taient ni bien d�finis ni bien communiqu�s. Les principaux probl�mes �taient le manque de clart� et de coordination de la position du Secr�tariat quant � l'approbation des montants des ABS ou des changements apport�s � ces affectations. Les r�pondants estimaient que les organisations interpr�taient donc de diff�rentes fa�ons le m�canisme des CP (notamment la fa�on de mettre en œuvre la simulation des CP sur une p�riode deux ans). En outre, les r�pondants pensaient que le Secr�tariat ne maximisait pas l'utilisation du m�canisme de production de rapports pour am�liorer la qualit� des rapports soumis et la possibilit� de pr�senter des rapports fond�s sur la comptabilit� d'exercice ou de formuler des r�troactions sur la fa�on dont les organisations pourraient utiliser les CP � meilleur escient.

Les informateurs cl�s de toutes les organisations participantes �taient d'avis que les r�les et les responsabilit�s �taient d�finis clairement dans leur organisation. La plupart des probl�mes signal�s par les informateurs cl�s �taient g�n�ralement attribuables � des ambigu�t�s aux �tapes de l'introduction du projet. Toutefois, les organisations participantes ont r�ussi � relever ces premiers d�fis gr�ce aux explications suppl�mentaires et aux am�liorations apport�es par le Secr�tariat.

Cette question d'�valuation n'a pas port� sur le r�le du minist�re des Finances Canada, parce qu'il n'avait pas �t� cern� au d�but du projet pilote. Les repr�sentants du minist�re des Finances Canada qui ont �t� interrog�s ont d�clar� qu'ils auraient pr�f�r� avoir particip� davantage au projet pilote.

2.3.2 Dans quelle mesure les proc�dures et les pratiques op�rationnelles normalis�es quant au projet pilote ont-elles �t� bien d�finies, document�es et comprises? Quels �taient les secteurs particuliers qui ont caus� des pr�occupations ou de la confusion?

Un examen des documents disponibles d�s les premi�res �tapes du projet pilote (notamment, les protocoles d'entente, les lettres de d�cision du Conseil du Tr�sor et les pr�cis) r�v�le qu'il n'y avait pas de description explicite de la fa�on dont on comptait mettre en œuvre le projet pilote ni du fonctionnement du m�canisme envisag�. Un document a �t� r�dig�, avec la participation du groupe de travail charg� du projet pilote du Secr�tariat, et distribu� aux minist�res et organismes en f�vrier 2009⁷ On y trouve les PON et des tentatives de clarifier plusieurs aspects ambigus, comme :

• le concept des CP sur une p�riode de deux ans et l'utilisation de ce m�canisme;
• le lien entre les montants reportables et les projets connexes;
• les exigences en mati�re de rapport;
• l'utilisation des autres m�canismes et le moment opportun de le faire.

Les informateurs cl�s du Secr�tariat s'inqui�taient davantage de l'absence de PON que les r�pondants des organisations participantes. De fait, presque tous les informateurs du Secr�tariat ont formul� des r�serves au sujet de l'ambigu�t� entourant les PON, notamment quant � :

• la mani�re dont le montant des ABS �tait d�termin� au d�part;
• l'absence de PON clairement formul�es;
• la nature du m�canisme du Secr�tariat devant servir � faire respecter les protocoles d'entente.

Le lien entre le projet pilote et le cycle de planification des budgets des d�penses posait �galement un probl�me. Plus pr�cis�ment, on �prouvait au sein du Secr�tariat un sentiment g�n�ral de d�connexion entre toutes les unit�s quant au lien entre le projet pilote et le cycle des d�penses.

De leur c�t�, les informateurs cl�s des organisations participantes ne se pr�occupaient gu�re des PON. Certains ont express�ment d�clar� que le protocole d'entente leur donnait suffisamment de directives. Des informateurs cl�s d'une seule organisation ont manifest� de v�ritables inqui�tudes, essentiellement sur la fa�on de d�terminer le montant des ABS et sur la disponibilit� d'autres m�canismes pendant leur participation au projet pilote. L'absence de PON claires et uniformes jusque vers la fin du projet pilote peut donc avoir contribu� � la vari�t� des formes de mise en œuvre dans les organisations participantes.

2.3.3 De quelle fa�on pourrait-on am�liorer le suivi et les rapports du projet pilote? Dans quelle mesure peut-on avoir actuellement acc�s � des donn�es pour �valuer le succ�s du projet pilote dans son ensemble? Dans quelle mesure les organisations participantes ont-elles pr�sent� des rapports fond�s sur la comptabilit� d'exercice?

L'examen des documents a r�v�l� que, exception faite de celles qui figuraient dans le protocole d'entente, il n'y avait gu�re de directives sur la production de rapports au cours des premi�res ann�es du projet pilote. Les organisations participantes n'ont pas eu de mod�le ni d'exemple de pr�sentation du rapport avant le d�but de 2009. Sans mod�le de pr�sentation uniforme, strat�gie du rendement commune ni suivi permanent au but clairement �nonc�, il n'�tait pas possible de suivre ad�quatement les progr�s des organisations participantes (p. ex., d'examiner les types de projets b�n�ficiant des CP, les mouvements de tr�sorerie, etc.).

L'�valuation a permis de conclure que les organisations participantes n'avaient pas appliqu� la comptabilit� d'exercice. Le projet pilote �tait fond� sur la comptabilit� de caisse, autrement dit sur l'affectation de fonds aux minist�res quand ils en avaient besoin. Par cons�quent, les rapports annuels �taient �galement fond�s sur la comptabilit� de caisse et soulignaient comment le report des CP influait sur les mouvements de tr�sorerie.

2.4 Pratiques exemplaires, le�ons apprises et risques

2.4.1 Quelles pratiques exemplaires a-t-on observ� dans les organisations participantes?

Les informateurs cl�s des organisations participantes ont signal� un certain nombre de pratiques exemplaires, la plupart d'entre elles �tant li�es � la fa�on des organisations de se servir du m�canisme pour en maximiser l'utilit�.

Deux des quatre organisations participantes ont signal� des pratiques exemplaires consistant � faire participer leur comit� de gestion des investissements� la gouvernance du projet pilote. Dans l'une d'entre elles, ce comit� de gestion des investissements avait contribu� � faire mieux comprendre l'incidence que le projet pilote aurait sur les processus de fin d'exercice. En l'occurrence, le comit� de gestion des investissements avait approuv� tous les projets pour lesquels on devait avoir recours aux CP et avait aussi jou� un r�le utile de gestion des risques. Le comit� d'une autre organisation avait examin� les projets � mi‑exercice pour d�terminer s'ils devaient �tre ralentis ou acc�l�r�s. L'organisation avait ensuite eu recours au m�canisme des CP pour affecter des fonds aux projets qui accusaient des retards.

Les organisations qui avaient suscit� la participation de leur comit� de gestion des investissements avaient �galement �labor� des processus plus rigoureux de production de rapports internes. L'une d'elles avait ajout� une �tape aux processus d'approbation des projets afin de mieux g�rer ses finances compte tenu du m�canisme des CP. La production de rapports mensuels sur le pourcentage d'ach�vement � chaque �tape de chaque projet facilitait la pr�diction des fonds qui seraient d�pens�s et de ceux qui devraient plut�t �tre r�affect�s. Une autre organisation a donn� � son comit� de gestion des investissements un ensemble de principes pour faire le suivi des fonds non utilis�s.

L'utilisation d'une approche s�lective ou une utilisation cibl�e des CP semble �tre une pratique exemplaire g�n�ralement reconnue, comme en t�moignent les exemples suivants :

• d�terminer quels projets se pr�tent mieux � un financement gr�ce aux CP par opposition � d'autres m�canismes possibles, plut�t que de traiter les CP comme un montant forfaitaire � reporter;
• limiter le recours aux CP au moment o� l'on en a le plus besoin pour �viter de reporter trop de fonds;
• avoir recours au m�canisme pour permettre � l'organisation d'accomplir son mandat. En d'autres termes, lorsqu'il y a un grand nombre de projets et que la base d'immobilisations est diversifi�e, la continuit� des fonds devrait servir � financer les projets qui aident l'organisation � atteindre ses buts d'ensemble.

2.4.2 Quelles �taient les principales le�ons apprises par rapport au projet pilote? Comment peut-on, de fa�on g�n�rale, les appliquer � d'autres projets pilotes et � une �ventuelle continuation ou expansion du Projet pilote sur les cr�dits permanents pour la gestion des immobilisations?

Si les organisations n'ont pas la capacit� de d�penser leur budget des d�penses en capital au cours d'un exercice donn�, le m�canisme des CP peut potentiellement exacerber le probl�me. Les organisations qui reportent des fonds non utilis�s parce qu'elles sont incapables de d�penser de gros montants rapidement courent le risque de voir leurs budgets de d�penses en capital s'accumuler chaque ann�e, faisant pour ainsi dire � boule de neige �. Des informateurs cl�s ont sugg�r� que si le projet pilote devait �tre �tendu, il faudrait mettre en place des mesures pour g�rer le risque que des fonds non utilis�s excessifs soient report�s, particuli�rement s'ils devaient l'�tre pour plus d'un exercice.

2.4.3 Le concept des cr�dits permanents pose-t-il des risques d�raisonnables ou impossibles � g�rer relativement au cadre financier?

Des informateurs cl�s du Secr�tariat, du minist�re des Finances Canada et de certaines organisations participantes ont mentionn� un certain nombre de risques potentiels, dont bon nombre sont communs aux trois m�canismes existants. La figure 2.2 contient une description des risques particuliers des CP cern�s gr�ce � l'examen des documents et aux entrevues aupr�s des informateurs cl�s, ainsi que leurs strat�gies d'att�nuation connexes.

Outre les strat�gies d'att�nuation des risques susmentionn�es, de nombreux informateurs cl�s tant du Secr�tariat que des organisations participantes et non participantes ont d�clar� que le recours au m�canisme des CP dissuade les d�penses sous-optimales en fin d'exercice.

2.5 Solutions de rechange

2.5.1 Existe-t-il une solution de rechange (incluant les m�canismes actuels) qui permettrait aux minist�res et organismes d'obtenir des r�sultats semblables pour la gestion de leurs budgets de d�penses en capital?

On a examin� les m�canismes de r��chelonnement et de report de 5 % des fonds non utilis�s pour d�terminer dans quelle mesure ils permettraient aux minist�res et aux organismes d'obtenir des r�sultats semblables � ceux que le m�canisme des CP a rendu possibles au titre de la gestion de leurs budgets des d�penses en capital. Des informateurs cl�s de toutes les organisations participantes ont clairement affirm� que les CP avaient ajout� plus de valeur que ces autres m�canismes, quoique les r�pondants du Secr�tariat n'aient pas �t� aussi cat�goriques que les autres � cet �gard. La plupart des r�pondants, tous groupes confondus, s'entendaient g�n�ralement sur les principales caract�ristiques de chaque m�canisme et sur leurs forces et leurs faiblesses respectives.

Opportunit�. La p�riode d'avril‑mai, d�crite dans un cas comme �tant celle du � r��chelonnement de facto �, pour d�clarer le montant des fonds non utilis�s � reporter aux fins des CP �tait consid�r�e par les informateurs cl�s des organisations participantes comme id�ale pour assurer un maximum de souplesse. Ce m�canisme diff�re �norm�ment du r��chelonnement, dans lequel les fonds � reporter doivent �tre d�clar�s quatre ou six mois avant que les cr�dits parlementaires soient vot�s, ainsi que du report de 5 % des fonds non utilis�s qui suppose que les fonds doivent �tre d�clar�s au plus tard le 15 d�cembre de l'exercice en cours.

Degr� de certitude ou pr�dictibilit�. Il est important de reconna�tre que, dans le cadre du m�canisme des CP, les rapports soumis au Secr�tariat le sont g�n�ralement pour fins d'information plut�t que de justification. Les organisations participantes peuvent prendre elles‑m�mes la d�cision de reporter des fonds, ce qui leur assure un degr� de pr�dictibilit� impossible avec les autres m�canismes et facilite par cons�quent la planification � long terme. Contrairement aux CP, le r��chelonnement exige une justification rigoureuse par les organisations et son approbation n'est jamais assur�e. Le report de 5 % des fonds non utilis�s inclut des cr�dits pour d�penses de fonctionnement et pour d�penses en capital et pourrait donc faire l'objet d'un examen plus pouss� que le montant pr�alablement approuv� des CP, d'o� une plus grande incertitude.

Souplesse quant au montant. Avec les CP, les montants report�s ne sont normalement limit�s que par le plafond des ABS, lequel constitue dans bien des cas un pourcentage relativement important du cr�dit pour d�penses en capital de l'organisation (p. ex., environ 100 % dans le cas d'AAC). En outre, puisqu'il n'est pas n�cessaire de d�clarer le montant � reporter qu'apr�s la fin de l'exercice, l'organisation dispose d'un maximum de souplesse quant au montant effectivement transf�r�. Le r��chelonnement, par contre, ne sert g�n�ralement qu'� reporter de gros montants, et le report de fonds non utilis�s est limit� � 5 % du budget des d�penses en capital.

Fardeau administratif. Bien que cet aspect n'ait pas �t� explor� explicitement, de nombreux informateurs cl�s ont soulign� l'avantage des exigences administratives moins lourdes du m�canisme des CP, notamment en ce qui concerne la pr�paration des �tudes de rentabilit� et la pr�sentation de rapports, comparativement � celles des autres m�canismes. Le fardeau administratif �tait jug� raisonnable m�me apr�s l'introduction des mod�les de production de rapports.

La figure 2.3 est un r�sum� des m�canismes des CP, du r��chelonnement et du report de 5 % des fonds non utilis�s en fonction des facteurs dont il a �t� question pr�c�demment.

Date de modification : 2010-11-22
 

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