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Aperçu
Examen des dépenses et comparabilité de la
politique de rémunération dans le secteur public fédéral





Novembre 2006

Table des matières

Aperçu – Examen des dépenses et comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral

Contexte – Le secteur public fédéral en chiffres

Origines et nature de l'Examen

Nature de la rémunération dans le secteur public

Responsabilité de la rémunération dans le secteur public fédéral

Portée de l'Examen

Instantané de la rémunération fédérale en 2002-2003

Observations sur l'instantané de 2002-2003

Évolution de la rémunération dans le secteur public fédéral de 1990-1991 à 2002-2003

Observations sur les changements depuis 1990‑1991

Comparabilité de la rémunération fédérale avec celle de l'ensemble du marché du travail canadien

Observations sur la comparabilité

Recommandations sur la gestion de la rémunération dans l'administration fédérale

Questions de rémunération liées aux salaires

Questions de rémunération liées aux pensions  et aux autres avantages sociaux

Modifications législatives possibles – Négociation collective

Modifications législatives possibles – Application du principe de la parité salariale dans la fonction publique fédérale

Propositions pour le suivi des recommandations

Conclusion

Consolidation des recommandations

Appendice 

Liste des figures :

Figure 1
Principaux éléments de la rémunération totale dans le noyau de la fonction publique, 2002‑2003

Figure 2
Emploi dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, des Forces canadiennes, ainsi que des membres et des employés civils de la GRC, 1990‑1991 à 2002‑2003

Figure 3
Facteurs de changement de la masse salariale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

Figure 4
Facteurs de changement du traitement moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

Figure 5
Périodes de négociations collectives et de contrôles salariaux, 1967 à 2003

Figure 6
Comparaison du taux de changement des principaux indicateurs du revenu moyen dans le secteur public fédéral et dans le secteur privé au Canada, 1990‑1991 à 2002‑2003 (1990‑1991 = 100)

Notes

 




Aperçu – Examen des dépenses et comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral

Contexte – Le secteur public fédéral en chiffres

Pour l'exercice 2002‑2003, les dépenses du secteur public fédéral s'élevaient à 185 milliards de dollars. Sans tenir compte des entreprises fédérales et des sociétés d'État, ce secteur employait alors quelque 351 000 personnes, à un coût annuel de 25 milliards de dollars.

Ces employés représentaient environ 2,3 % de l'emploi au Canada, ou 12,2 % des personnes œuvrant dans le secteur public canadien. Le secteur public fédéral est non seulement le plus grand employeur du pays, mais aussi un employeur d'une diversité unique, tant par ses activités que par la gamme étendue des talents qu'il mobilise. Ses activités vont, par exemple,

  • du déploiement de brise‑glace dans l'Extrême‑Arctique à l'inspection des aéronefs,
  • de la protection de nos frontières au maintien de la paix à l'étranger,
  • de la délivrance de chèques d'assurance‑emploi et de pensions à celle des passeports,
  • de la recherche géologique sur le terrain à l'approbation des médicaments pour usage humain,
  • de la perception des taxes et impôts à la préservation des lieux historiques.

Les fonctionnaires fédéraux sont à l'œuvre dans des centaines d'endroits de toutes les régions du Canada et dans plus de 100 bureaux répartis dans le monde entier.

Pour qu'il puisse s'acquitter des missions dont il est chargé dans l'intérêt des Canadiens, le personnel de la fonction publique fédérale témoigne d'une diversité à l'égal de ses activités. En effet, des infirmières et infirmiers travaillant dans les hôpitaux gouvernementaux aux chercheurs en biologie, des économistes aux membres de l'équipage des navires, des ambassadeurs aux agents de correction ou des policiers déployés dans les localités isolées aux pilotes d'avion, la diversité des connaissances et des compétences qu'on attend des fonctionnaires est aussi grande que celle du Canada lui‑même.

Origines et nature de l'Examen

Après avoir vécu des compressions d'effectifs et des gels des salaires au début et au milieu des années 1990, la fonction publique fédérale a vu sa taille et le total des dépenses consacrées au personnel augmenter assez rapidement à la fin des années 1990 et au début des années 2000. Des études externes récentes sur la comparabilité de la rémunération au gouvernement fédéral avec celle d'un travail semblable dans le secteur privé canadien et aux autres paliers de gouvernement ont conclu à l'existence d'une prime importante et croissante dans le secteur public fédéral.

Afin de bien comprendre la situation, le Conseil du Trésor a décidé au début de 2004 d'inclure l'examen de la politique de rémunération et sa comparabilité dans la série d'examens internes des dépenses alors entreprises. Le présent rapport est le fruit de cette première analyse descriptive exhaustive de la rémunération dans le secteur public fédéral. Il renferme un ensemble complet de recommandations sur les moyens de renforcer la gestion de la rémunération afin d'avoir une fonction publique de haut calibre capable de répondre aux attentes de la population.

Ce rapport cherche à offrir une vision objective et factuelle du sujet, quoique dans l'optique de l'employeur. Il vise à présenter aux ministres, à la haute direction et aux parties intéressées un exposé accessible, intégré et cohérent du dossier de la rémunération dans le secteur public fédéral dans toute sa complexité. Il pourrait être le point de départ d'un débat éclairé et réfléchi débouchant sur des choix propres à améliorer la gestion de la rémunération dans les années à venir.

Aucun ministre ni cadre supérieur n'a tenté d'influer sur les conclusions ou les recommandations de l'Examen. Ainsi :

Ce rapport ne reflète pas les vues du Conseil du Trésor ni celles du gouvernement sur la rémunération dans le secteur public fédéral.

L'analyse et les recommandations présentées dans le Rapport sont celles de son auteur principal, James Lahey, secrétaire délégué au Secrétariat du Conseil du Trésor jusqu'en décembre 2004, puis sous‑ministre délégué d'Affaires indiennes et du Nord Canada. Maintenant que le Rapport a été soumis au président et au secrétaire du Conseil du Trésor, c'est au Conseil qu'il incombe de décider de la façon de donner suite à ses recommandations.

Nature de la rémunération dans le secteur public

Toutes les organisations doivent bâtir et gérer l'effectif et la culture nécessaires pour atteindre leurs buts organisationnels. Les employeurs se servent de leur programme de rémunération, c'est‑à‑dire des traitements et salaires et des avantages sociaux, pour attirer et conserver des employés et guider leurs efforts. Lorsqu'ils conçoivent leurs programmes de rémunération, les employeurs s'efforcent de répondre aux besoins des employés tout en s'assurant de pouvoir atteindre leurs propres objectifs organisationnels. Cela dit, comme la raison d'être de l'organisation change avec le temps au gré de la conjoncture, le régime de rémunération doit lui aussi évoluer.

À bien des égards, le gouvernement fédéral est un employeur comme les autres puisqu'il tente d'harmoniser les éléments de son régime de rémunération pour qu'il soit attrayant, efficace et viable. Naturellement, un tel régime est toujours une solution de compromis conçue pour concilier les principaux facteurs déterminants de la politique de rémunération, à savoir la comparabilité externe, l'équité interne et l'abordabilité.

Toutefois, à l'instar de tous les autres employeurs du secteur public, le gouvernement fédéral a des responsabilités envers les Canadiens et les Canadiennes comme citoyens et comme contribuables. Dans ce contexte, il doit s'assurer comme employeur que son régime de rémunération est équitable pour le public, en lui offrant une valeur raisonnable à un coût tout aussi raisonnable, maintenant et pour l'avenir. En outre, il doit tenir compte de considérations stratégiques allant du souci économique d'éviter de stimuler l'inflation à son désir périodique d'établir une politique sociale exemplaire dans des domaines comme celui des congés parentaux.

Responsabilité de la rémunération dans le secteur public fédéral

Le Conseil du Trésor, un comité permanent du Cabinet, est investi de la responsabilité globale de déterminer les conditions d'emploi pour ceux et celles qui travaillent dans le secteur public fédéral, y compris leur rémunération. La nature exacte de son rôle varie selon l'organisation. Il est l'employeur légal pour la plupart des ministères et organismes. Ainsi, les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor négocient avec les syndicats du secteur public les conventions collectives des employés syndiqués de ces ministères et organismes[1]. Le Conseil du Trésor fixe directement les taux de rémunération et les avantages sociaux des employés exclus ou non syndiqués de ces organisations, ainsi que des membres des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada.

Dans la plupart des autres domaines du secteur public fédéral, notamment les employeurs distincts et les sociétés d'État, le rôle du Conseil du Trésor se limite à l'approbation des budgets annuels ou des plans d'activités globaux. Les conditions de rémunération sont alors négociées ou déterminées individuellement par ces organisations. La rémunération des juges nommés par le gouvernement fédéral se fait en vertu de la Loi sur les juges, telle que modifiée de temps à autre par le Parlement, sur les recommandations d'une commission indépendante constituée tous les quatre ans. Les parlementaires fixent leur rémunération eux‑mêmes par voie de législation.

Portée de l'Examen

L'Examen est axé sur les politiques et dépenses de rémunération consacrées aux cinq domaines d'emploi fédéraux :

  • le noyau de la fonction publique, c'est‑à‑dire les ministères et organismes pour lesquels le Conseil du Trésor est légalement l'employeur;
  • les employeurs distincts, autrement dit les ministères et organismes qui ont légalement le pouvoir de gérer leur propre régime de ressources humaines, y compris la rémunération;
  • les Forces canadiennes, comprenant non seulement les membres des Forces armées canadiennes, mais aussi ceux des réserves;
  • les membres de la Gendarmerie royale du Canada et ses employés civils sous le régime de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada;
  • un groupe hétérogène composé des juges nommés par le gouvernement fédéral, des parlementaires (députés et sénateurs), des employés de la Chambre des communes et du Sénat, du personnel des cabinets de ministres et des étudiants embauchés dans le cadre de programmes spéciaux.

Nous devons faire brièvement état d'un sixième domaine, celui des entreprises fédérales et autres sociétés d'État (principalement des organismes culturels et des administrations portuaires). Ces organisations épongent largement leurs coûts en personnel à même leurs revenus commerciaux sans guère de participation de l'administration centrale du gouvernement; leur pertinence est donc limitée aux fins de cet Examen.

Pour chacun des cinq domaines traités dans ce rapport, dans la mesure où les données disponibles le permettaient, nous avons étudié la rémunération totale, qui comprend :

  • les traitements et salaires,
  • la rémunération au rendement,
  • les indemnités de recrutement et de maintien en poste – dites indemnités provisoires,
  • les autres indemnités et primes,
  • la rémunération des heures supplémentaires,
  • les paiements rétroactifs,
  • les pensions,
  • les cotisations de l'employeur aux régimes d'assurance‑vie et d'invalidité,
  • les cotisations de l'employeur aux régimes de soins de santé et de soins dentaires,
  • les contributions de l'employeur en vertu de programmes législatifs (principalement le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec, ainsi que l'assurance‑emploi),
  • les indemnités de départ,
  • le coût des congés et les montants en espèces pour les congés non utilisés.

De plus, nous avons étudié les dépenses courantes au titre du règlement des revendications d'équité salariale, des reclassifications, des mouvements de personnel entrant dans la fonction publique fédérale ou la quittant, ainsi que le coût actuel pour l'employeur des prestations d'assurance et des prestations pour soins de santé et soins dentaires versées aux pensionnés de la fonction publique.

Limites des données

Nous tenons à préciser quelques points relatifs aux données avant de résumer les conclusions de l'Examen. Premièrement, il n'existe aucune source unique reconnue de données sur la rémunération dans le secteur public fédéral, et c'est pourquoi nous avons dû colliger des données puisées à diverses sources, de celles de Statistique Canada aux données administratives du Conseil du Trésor et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et aux renseignements fournis par divers organismes. Deuxièmement, la plupart des données constituent inévitablement des estimations. Ainsi, puisque l'emploi fluctue d'un jour sinon d'une heure à l'autre, établir un total pour une période donnée suppose qu'on saisisse la situation à un moment donné (ou mieux, à la moyenne de plusieurs moments donnés) pour représenter la période. En outre, avec la complexité des sources et du traitement de la plupart des données, nous ne pouvons être sûrs de leur exactitude. Néanmoins, nous avons vérifié les renseignements présentés dans toute la mesure du possible; après les avoir utilisés pendant plusieurs mois, nous avons confiance que les valeurs relatives et les tendances décrites sont essentiellement valides.

Instantané de la rémunération fédérale en 2002-2003

En 2002‑2003, les cinq domaines couverts dans le Rapport employaient quelque 355 000 personnes. Environ la moitié (168 864) travaillaient dans le noyau de la fonction publique, avec le Conseil du Trésor pour employeur. Les employeurs distincts (surtout l'Agence des douanes et du revenu du Canada) en employaient 68 156, soit environ le cinquième. Les Forces canadiennes et les réserves employaient 84 369 personnes, soit à peu près le quart. Le reste de la population examinée dans le Rapport était composé des membres de la GRC et de ses employés civils (18 026) et du personnel des autres organisations (groupes hétéroclites totalisant 11 691 personnes).

Les traitements et salaires de cet effectif totalisaient environ 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003, soit 3,4 % du total des traitements et salaires payés au Canada. Si l'on ajoute à cela les autres éléments de la rémunération totale, l'ensemble des dépenses consacrées à la rémunération dans le secteur public fédéral s'élevait à près de 25 milliards de dollars en 2002‑2003. Les coûts non salariaux totalisaient donc 38,5 % des coûts des traitements et salaires. Le tableau qui suit présente un sommaire de ces données par domaine.

La Figure 1 illustre les principaux éléments de la rémunération totale et leur importance relative pour le noyau de la fonction publique en 2002‑2003. La distribution est très semblable pour les autres domaines.

Tableau 1
Traitements et salaires et rémunération totale par domaine, 2002‑2003

Domaine

Traitements et salaires
(milliards de $)

Rémunération totale
(milliards de $)

Noyau de la fonction publique

  9,0

12,4

Employeurs distincts

  3,5

  4,6

Forces canadiennes

  3,7

  5,3

Gendarmerie royale du Canada

  1,1

  1,6

Autres (juges nommés par le gouvernement fédéral, parlementaires, employés du Parlement, personnel des cabinets de ministres, étudiants)

  0,6

  0,7

Total partiel

17,9

24,6

Prestations accordées aux pensionnés autres que les pensions de retraite

 

 

  0,2

Total

17,9

24,8

Traitements et salaires

En 2002‑2003, le salaire moyen dans le noyau de la fonction publique était de 53 300 $, tandis que le coût moyen de la rémunération totale atteignait environ 73 400 $ par employé[2]. Le salaire moyen variait largement selon le ministère et l'organisme et avait tendance à être sensiblement plus élevé dans les organismes et agences à vocation réglementaire spécialisés que dans les ministères et organismes d'exécution. Par ailleurs, les salaires étaient largement concentrés entre 35 000 $ et 75 000 $, plus des quatre cinquièmes de l'effectif se situant dans cette fourchette de salaire. Moins de 3 % des employés gagnaient moins de 35 000 $ par année; le pourcentage de ceux qui gagnaient plus de 100 000 $ était à peu près le même. Pour l'ensemble du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, le salaire moyen atteignait 52,800 $ en 2002-2003.

Figure 1
Principaux éléments de la rémunération totale dans le noyau de la fonction publique, 2002‑2003

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Figure 1

Le salaire moyen des membres réguliers des Forces canadiennes atteignait 52 700 $, ce qui est pratiquement identique au salaire moyen du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Il est difficile de calculer la rémunération totale moyenne pour les Forces armées en raison de l'incidence incertaine des réservistes sur le coût des avantages sociaux. Néanmoins, une estimation raisonnable serait d'environ 77 500 $ pour les membres réguliers des Forces canadiennes. Le salaire moyen des membres réguliers et des employés civilsde la GRC s'élevait à quelque 59 900 $ en 2002‑2003. La rémunération totale moyenne pour l'ensemble de la GRC atteignait environ 88 800 $.

La distribution des salaires dans les Forces canadiennes révèle que 12 % des membres gagnaient moins de 35 000 $ par année, tandis qu'un peu plus de 1 % gagnaient plus de 100 000 $ et la moitié touchaient entre 45 000 $ et 60 000 $.

Il est essentiel de souligner qu'il n'y a aucune raison de s'attendre à l'existence d'un rapport particulier entre les salaires moyens et les avantages sociaux dans les différents domaines. Chacun a ses propres besoins organisationnels et, par conséquent, ses propres exigences en personnel. Les comparaisons sont intéressantes si l'on veut comprendre la configuration de la rémunération dans le secteur public fédéral, mais les différences entre les domaines n'ont pas d'implications stratégiques évidentes.

Cotisations aux régimes de pensions

Les cotisations aux régimes de pensions pour le service courant au cours de l'exercice 2002‑2003 étaient, de loin, le coût de rémunération non salarial le plus élevé pour l'employeur. Pour le noyau de la fonction publique, ces cotisations ont atteint 1,29 milliard de dollars et, pour les employeurs distincts, 470 millions de dollars. Dans ces deux domaines, l'employeur payait 74 % des coûts du service courant et les employés, 26 %.

Pour les Forces canadiennes, les cotisations gouvernementales atteignaient 570 millions de dollars (78 % des coûts totaux du service courant) et, pour la GRC, 195 millions de dollars (76 % du total). La part légèrement plus élevée du coût des cotisations aux régimes de pensions pour le service courant dans ces deux domaines est essentiellement due au fait que les membres des Forces armées et de la GRC peuvent toucher une pension complète après moins d'années de service et à un âge moins avancé que les employés du noyau de la fonction publique. Le gouvernement fédéral a payé cette année‑là environ 84 % des coûts des régimes de pensions des parlementaires et des juges qu'il a nommés.

Régimes d'assurances, de soins de santé et de soins dentaires

Les cotisations aux régimes d'assurance‑vie et d'invalidité ont coûté aux contribuables quelque 200 millions de dollars pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, elles totalisaient environ 55 millions de dollars. Près de la moitié (44,3 %) des nouvelles demandes de prestations d'invalidité présentées en 2002 au titre du principal régime d'assurance-invalidité résultaient de problèmes de dépression et d'angoisse.

Les régimes de soins de santé et de soins dentaires couvrent certains coûts non remboursables par les régimes provinciaux d'assurance‑santé, avec des franchises annuelles dans les deux cas, le remboursement étant généralement limité à 80 % des coûts pour le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) et à 90 % pour le Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP). Le gouvernement assume la totalité des coûts des deux régimes pour les employés en service et leurs personnes à charge, sauf le coût optionnel d'une chambre d'hôpital semi‑privée ou privée. Pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, ces coûts s'élevaient à quelque 280 millions de dollars en 2002‑2003.

Les pensionnés de la fonction publique et leurs personnes à charge souscrivent au Régime de soins de santé de la fonction publique et au Régime de services dentaires pour les pensionnés (RSDP), qui est distinct. Le gouvernement consacre environ 185 millions de dollars à la protection de ses pensionnés aux titres des soins de santé et des soins dentaires; les pensionnés paient environ 115 millions de dollars pour ces services.

La valeur moyenne des demandes de prestations au titre du Régime de soins de santé de la fonction publique était d'environ 840 $ par participant en 2002. Près des deux tiers (62,9 %) des demandes visaient le remboursement du coût de médicaments prescrits. Dans le cas du Régime de soins dentaires de la fonction publique, la valeur moyenne des demandes par participant était d'environ 470 $, essentiellement pour des soins préventifs de routine.

Les Forces canadiennes et la GRC offrent à leurs membres une protection médicale et dentaire complète (y compris les soins normalement assurés par les régimes provinciaux d'assurance-santé). En 2002‑2003, le coût des services de santé des Forces canadiennes s'élevait à environ 363 millions de dollars[3]. Le coût des services analogues pour les membres de la GRC et ses employés civils totalisait quelque 39 millions de dollars. Le gouvernement a aussi assumé des coûts d'environ 50 millions de dollars pour les personnes à charge des militaires et des membres de la GRC, protégées par le RSSFP et le RSDFP.

En outre, le Conseil du Trésor a payé 50 % des cotisations aux régimes provinciaux d'assurance‑santé de son personnel en fonction ainsi que les cotisations sociales de l'employeur pour soins de santé aux quatre provinces qui en perçoivent. En 2002‑2003, ces coûts totalisaient à peu près 360 millions de dollars pour l'ensemble des cinq domaines d'emploi étudiés dans ce rapport

Congés et indemnités de départ

Les employés du noyau de la fonction publique ont pris au total 7,74 millions de jours de congé de divers types en 2002‑2003, incluant les jours fériés désignés, soit 41,2 jours en moyenne par personne. Ce temps payé non travaillé équivalait à environ 18,4 % du total des jours ouvrables potentiels de l'exercice (250 par employé) soit quelque 1,6 milliard de dollars, en tant que partie des traitements et salaires versés :

  • les congés annuels totalisaient en moyenne 17,3 jours par employé (42 % des congés, toutes catégories confondues),
  • les congés de maladie atteignaient 8,3 jours en moyenne par employé (20 %),
  • les congés pour obligations familiales, 1,6 jour par employé (4 %).

Les indemnités de départ[4] versées en 2002‑2003 dans le noyau de la fonction publique se sont élevées à quelque 88 millions de dollars, pour environ 4 420 bénéficiaires, soit une moyenne d'environ 20 000 $ dans chaque cas. Dans le cas des employeurs distincts, les indemnités de départ auraient atteint 33 millions de dollars. Pour les Forces canadiennes, elles totalisaient 94 millions de dollars, y compris les prestations de cessation d'emploi. Enfin, pour la GRC, elles ont représenté 20 millions de dollars.

Autre rémunération en argent

Rémunération au rendement

La plupart des employeurs du secteur public fédéral offrent une forme de rémunération au rendement, particulièrement aux cadres supérieurs. Dans le noyau de la fonction publique, les paiements forfaitaires versés aux cadres de direction (EX) et aux sous‑ministres (SM) au titre du Programme de gestion du rendement totalisaient environ 32 millions de dollars en 2002‑2003. Même si plus de 90 % des EX et des SM ont touché une rémunération au rendement cette année‑là, seulement le tiers environ a touché ce qu'on pourrait considérer comme une prime au rendement[5]. Le paiement forfaitaire moyen était d'à peu près 7 400 $. Par ailleurs, les augmentations de salaire des cadres de direction qui n'étaient pas encore au maximum de leur échelle de salaire se sont élevées à quelque 9 millions de dollars en 2002‑2003.

Heures supplémentaires

En 2002‑2003, les heures supplémentaires payées dans le noyau de la fonction publique totalisaient environ 208 millions de dollars (à peu près 2,3 % des traitements et salaires). Les groupes de la catégorie de l'exploitation ont eu tendance à faire plus d'heures supplémentaires que les autres. Par exemple, le groupe Service correctionnel (CX) a effectué trois fois et demie plus d'heures supplémentaires que la moyenne. Dans les Forces canadiennes, le salaire de base est majoré de 6 % pour tenir compte des heures supplémentaires dans le cas des militaires du rang (et de 4 % dans le cas des officiers du service général). Les heures supplémentaires payées à la GRC totalisaient à peu près 99 millions de dollars, soit environ 9 % du salaire régulier.

Indemnités de recrutement et de maintien en poste

En 2002‑2003, environ 15 500 membres du noyau de la fonction publique ont touché diverses indemnités de recrutement et de maintien en poste (provisoires) s'élevant en tout à quelque 77,4 millions de dollars. Les principaux employeurs distincts ont aussi payé à peu près 20 millions de dollars en indemnités de ce genre.

Autres indemnités et primes

Chaque domaine offre diverses autres indemnités et primes aux personnes qui ont des conditions de travail dangereuses, qui servent à l'extérieur du Canada ou dans des localités éloignées ou encore qui doivent offrir un service bilingue. Dans le noyau de la fonction publique, le total de ces indemnités et primes s'élevait à environ 382 millions de dollars (l'équivalent d'à peu près 4,2 % de la paye régulière) en 2002‑2003. Dans les Forces canadiennes, ces indemnités totalisaient 180,5 millions de dollars cette année‑là (4,8 % du salaire régulier). Il vaut la peine de souligner l'indemnité de vie chère en région (64,8 millions de dollars) conçue pour contribuer à maintenir un coût de la vie prévisible pour les militaires et leurs familles où qu'ils soient affectés au Canada. Dans le cas de la GRC, les indemnités (essentiellement pour les vêtements civils et pour entretien de l'équipement, les primes de poste et l'allocation de gendarme supérieur) totalisaient 76,7 millions, soit 6,5 % du salaire régulier.

Parité salariale

Les coûts salariaux estimatifs courants au titre du règlement des revendications de parité salarialedans le noyau de la fonction publique atteignaient environ 225 millions de dollars (quelque 2,5 % de la rémunération totale) en 2002‑2003. Pour les groupes professionnels visés, ces sommes représentaient en moyenne 15 % de la rémunération.

Autres coûts liés à la rémunération

Le Conseil du Trésor cotise à divers programmes législatifs obligatoires ou, si l'on préfère, paie des taxes sur la paye, à l'instar de tout autre employeur. Dans l'ensemble des cinq domaines examinés, les dépenses à ce titre totalisaient plus de 913 millions de dollars, essentiellement pour les cotisations de l'employeur au Régime de pensions du Canada/Régime de rentes du Québec ainsi qu'à l'assurance-emploi.

Reclassifications

En 2002‑2003, environ 6 700 membres du noyau de la fonction publique, soit quelque 5 % des 130 000 employés à temps plein nommés pour une période indéterminée, ont été reclassifiés dans un poste de niveau plus élevé. Les plus forts pourcentages de reclassification s'observaient dans les groupes suivants :

  • Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST), avec 26 % de reclassifications,
  • Administration du personnel (PE), avec 11 %,
  • Administration des programmes (PM), avec 10 %.

 




Observations sur l'instantané de 2002-2003

Différences et points communs entre les domaines

Il faut traiter avec prudence les comparaisons entre les cinq domaines. En effet, s'il est toujours intéressant d'explorer les différences, la nature et la raison d'être uniques de chaque domaine font que les différences sont peu susceptibles d'être pertinentes en termes stratégiques. Le noyau de la fonction publique est diffus, et tant ses missions que les caractéristiques de ses employés sont très variées. En outre, les employeurs distincts ont tendance à avoir des mandats relativement ciblés, mais très différents, allant de l'inspection des aliments à la perception des taxes et impôts. Les Forces canadiennes doivent être prêtes à user de force meurtrière pour défendre le Canada, ses citoyens et ses intérêts, tandis que la GRC a bien entendu une vocation policière. Ces missions engendrent des besoins de main‑d'œuvre différents qui impliquent naturellement des profils de traitements et salaires différents. Il n'y a aucune raison de s'attendre à ce que les salaires moyens ou, par exemple, les distributions des salaires dans un domaine donné aient un rapport particulier avec ceux que l'on retrouve dans un autre domaine.

Par contre, nous pouvons constater des signes manifestes de points communs structuraux dans tous les domaines étudiés. Premièrement, les éléments de la rémunération totale sont similaires dans tout le secteur public fédéral. Il est rare de trouver des anomalies telles que l'absence d'une prestation supplémentaire de décès (à la GRC) ou l'existence d'un type d'indemnité de vie chère basé sur le lieu d'affectation (comme l'indemnité de vie chère en région des Forces canadiennes). Deuxièmement, de nombreux régimes d'assurances et d'avantages sociaux sont unifiés dans plusieurs domaines. Enfin, on a manifestement voulu lier étroitement les ratios entre les salaires des cadres supérieurs dans l'ensemble des domaines[6].

Influence des marchés du travail externes

Généralement parlant, les marchés du travail externes ont influé sur la rémunération dans le secteur public fédéral de trois façons en 2003 :

  • comme facteur influant sur la négociation collective,
  • comme norme d'établissement des salaires, dans le contexte d'une rémunération totale comparable, pour le premier niveau du groupe Direction, dans le noyau de la fonction publique,
  • comme facteur influant sur l'établissement des salaires des juges titulaires nommés par le gouvernement fédéral.

En 2002‑2003, l'attrition a été faible dans le secteur public fédéral de façon générale, exception faite peut‑être des Forces canadiennes. Dans le noyau de la fonction publique, seulement environ 1 % des employés ont démissionné. Dans les Forces armées, quelque 7 % des militaires en service sont partis. On ne tient pas systématiquement de statistiques détaillées sur le nombre des candidats qualifiés qui s'inscrivent à des concours externes, mais il semble que la demande externe pour les postes annoncés dans le secteur public fédéral était élevée en 2002‑2003, sauf dans le cas des postes hautement spécialisés pour lesquels le marché du travail externe est actif.

Évolution de la rémunération dans le secteur public fédéral de 1990-1991 à 2002-2003

Après avoir décrit les éléments de la rémunération dans le secteur public fédéral en 2002‑2003 et les dépenses correspondantes, nous présentons l'évolution de la rémunération totale depuis 1990‑1991. Nous mettons plus particulièrement l'accent sur les changements survenus depuis la fin des compressions résultant de l'Examen des programmes, en 1997‑1998. L'examen de ces changements des niveaux de dépenses et des facteurs sous‑jacents nous permet d'expliquer comment nous sommes arrivés aux niveaux et à la configuration des dépenses consacrées à la rémunération en 2002‑2003.

Dans une optique très globale, les années 1990 ont vu les effectifs du secteur public fédéral[7] diminuer d'environ 75 000 personnes (21 %) de 1990‑1991 à 1998‑1999. Par la suite, ils ont augmenté d'au moins 40 000 personnes, pour revenir à 90 % de leur niveau de 1990‑1991. Le niveau global des dépenses salariales et de la rémunération totale a fléchi au début des années 1990, à mesure que baissaient les effectifs.

Toutefois, après 1997‑1998,

  • les dépenses salariales ont augmenté de 44 % en dollars courants
  • et la compensation totale, de 49 %.

En dollars constants de 2002‑2003, l'augmentation des coûts des traitements et salaires de 1997‑1998 à 2002‑2003 a été de 29 %; pour la rémunération totale, elle a été de 34 %. En 2002‑2003, les dépenses salariales totales équivalaient à 131 % de celles de 1990‑1991, tandis que la rémunération totale représentait 139 % du niveau des dépenses de 1990-1991.

Les principaux moteurs du changement de la rémunération totale étaient les traitements et salaires et les cotisations de l'employeur aux régimes de pensions. Les augmentations des traitements et salaires ont généré les deux tiers de l'augmentation de la rémunération totale entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Les cotisations plus élevées des employeurs aux régimes de pensions pour le service courant ont engendré 15 %, soit près de la moitié du reste de l'augmentation des coûts totaux de la rémunération. Il y a aussi eu des hausses substantielles des indemnités et des primes ainsi que des coûts pour l'employeur des régimes de soins de santé et de soins dentaires, chacun de ces éléments contribuant près de 5 % de l'augmentation globale[8]. (L'appendice montre les coûts pour l'employeur de chacun des principaux volets du noyau de la fonction publique, des employeurs distincts, des Forces canadiennes, de la GRC et de l'ensemble du secteur public fédéral en 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003.)

Figure 2
Emploi dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, des Forces canadiennes, ainsi que des membres et des employés civils de la GRC, 1990‑1991 à 2002‑2003

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Figure 2

Évolution de l'emploi

Nous nous sommes surtout concentrés sur le noyau de la fonction publique et sur les employeurs distincts[9]. Dans ces deux domaines combinés, le nombre total d'emplois a baissé d'un sommet de 245 000 au début des années 1990 à quelque 195 000 en 1998‑1999, puis il a remonté autour de 235 000 en 2002‑2003. Néanmoins, les niveaux d'emplois au cours de cette période ne sont pas rigoureusement comparables. Nous en concluons que les augmentations des dépenses consacrées aux marchés de services à partir de 1998‑1999 et aux transferts de fonctions au secteur privé ou à d'autres paliers de gouvernement, dans le contexte desquels le gouvernement fédéral continue à toutes fins utiles de payer l'activité cédée, équivalent à au moins 10 000 années-personnes de travail. En 2002‑2003, l'effectif réel de base du gouvernement fédéral était au moins aussi gros qu'au début des années 1990.

L'évolution de l'emploi « en uniforme » dans le secteur public fédéral a suivi une trajectoire différente. Les Forces canadiennes ont vu leurs effectifs baisser pendant presque toute la période à l'étude, passant de près de 89 000 en 1990‑1991 à un creux de 59 000 en 1999-2000 et 2000‑2001, puis augmentant légèrement pour s'établir à 62 000 en 2002‑2003[10]. Dans la GRC, le total des membres et des employés civils est resté assez stable. Il est passé d'un plafond de 18 000 au début des années 1990 à un peu moins de 17 000 en 1998‑1999 et 1999-2000, avant de remonter à environ 18 000 en 2002‑2003.

Évolution de la masse salariale

Pour la combinaison des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, le total des traitements et salaires

  • a chuté de 9,1 milliards de dollars en 1990‑1991 à un creux
  • de 8,2 milliards de dollars en 1997‑1998, puis il a augmenté de 50 %
  • pour atteindre quelque 12,4 milliards de dollars en 2002‑2003.

En dollars constants de 2003, cela représente une baisse de 22 % entre le début des années 1990 et 1997‑1998, suivie d'une hausse graduelle de 35 % jusqu'en 2002‑2003.

Dans les Forces canadiennes, le total de la solde des militaires est tombé d'un sommet de

  • 3,4 milliards de dollars en 1993‑1994
  • à un creux de 2,9 milliards de dollars en 1996‑1997 et 1997‑1998, après quoi il a remonté
  • pour remonter à quelque 3,7 milliards de dollars en 2002‑2003.

En dollars constants de 2003, cela représente une baisse de 23 % entre 1990‑1991 et 1997‑1998, suivie d'une augmentation de 14 % jusqu'en 2002‑2003.

Figure 3
Facteurs de changement de la masse salariale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

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Figure 3

Pour les membres et les employés civils de la GRC, le total des salaires est passé de

  • 803 millions de dollars en 1990‑1991 à
  • 1,08 milliard de dollars en 2002‑2003.

En dépit d'une certaine fluctuation sur la période, il n'y a pas eu de véritable mouvement à la baisse suivi d'une hausse du total des salaires dans ce domaine, contrairement aux autres. En dollars constants de 2003, toutefois, la masse salariale de la GRC a reculé de 13 % entre 1993‑1994 et 1997‑1998, pour ensuite augmenter de 12 % jusqu'en 2002‑2003.

Principaux facteurs à l'origine de l'augmentation de la masse salariale après 1997‑1998

Nous nous sommes essentiellement concentrés sur la détermination des principaux facteurs de l'augmentation de 50 % du total des salaires dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Nous estimons que l'accroissement du nombre d'employés a été à l'origine de plus de 40 % de cette augmentation, tandis que celle des salaires moyens explique les 60 % restants.

Nous avons tenté de reconstruire le financement de ces augmentations d'effectifs. Même si les données historiques sont quelque peu ambiguës et qu'il est difficile de s'en servir, il semble bien que de 70 % à 90 % de la croissance de l'emploi a résulté d'approbations spécifiques du Conseil du Trésor de hausses des budgets de traitements et salaires dans le contexte de décisions de mise en œuvre de programmes nouveaux ou révisés ou de la reconnaissance d'accroissements des charges de travail. Les 10 % à 30 % restants ont été financés grâce à des transferts (effectués par les gestionnaires des différents ministères et organismes) des budgets des dépenses non salariales à ceux des dépenses salariales[11].

En 2002‑2003, le salaire moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts avait atteint 52 800 $, une augmentation cumulative de 27,3 % en dollars courants, ou de 14,1 % en dollars constants de 2003, depuis 1998-1999. Par contre, entre 1990‑1991 et 1998‑1999, le salaire moyen, en dollars constants de 2003, a fluctué dans une très petite fourchette, soit entre 46 300 $ en 1997‑1998 et 48 100 $ en 1994‑1995. (Cette tendance prévalait d'ailleurs depuis 1982‑1983). Ainsi, après une période de 15 ans durant laquelle le salaire moyen dans la fonction publique fédérale est resté pratiquement inchangé en termes de revenu réel, avec des périodes de négociation collective et de contrôle ou de gel des salaires, de 1997‑1998 à 2002-2003, les salaires réels moyens ont augmenté d'environ un septième[12].

Démêler l'écheveau des facteurs à l'origine de l'évolution du salaire moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts est complexe. La Figure 4 résume ces facteurs. Le taux d'inflation cumulative entre 1997‑1998 et 2002‑2003 était de 11,6 %. Les hausses obtenues dans le cadre des conventions collectives ont épongé l'inflation et ont aussi contribué 7,9 points de pourcentage (nettement plus de la moitié) à l'augmentation réelle des salaires ces années‑là (14,1 %). De ce nombre, les augmentations économiques générales totalisaient 3,7 points de pourcentage, tandis que les changements de structure des salaires (ajout ou suppression d'échelons ou combinaison de taux pour différents groupes ou régions) en représentaient 4,1 points de pourcentage.

Figure 4
Facteurs de changement du traitement moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

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Figure 4

L'évolution de la composition de la main‑d'œuvre dans la fonction publique fédérale est à l'origine de plus du tiers (5,3 points de pourcentage) de l'augmentation réelle. Fondamentalement, les effectifs des groupes mieux rémunérés ayant des fonctions d'analyse ou des fonctions professionnelles ont augmenté, tandis que ceux des groupes traditionnels des services administratifs et de l'exploitation ont diminué. Par exemple, l'effectif du groupe Commis aux écritures et règlements a reculé de 16 600 (28 %) entre 1991 et 2003, et l'effectif du groupe Secrétariat, sténographie et dactylographie, de 82 %. À l'inverse, les plus fortes augmentations d'effectifs ont été observées dans les groupes Gestion des systèmes d'ordinateurs (174 %), Droit (132 %) et Économique, sociologie et statistique (115 %). L'importante augmentation de l'effectif du groupe Services administratifs (64 %) est au moins en partie attribuable au passage des anciens commis et secrétaires à des fonctions administratives plus générales.

De plus, les changements de salaires résultant du règlement des revendications de parité salariale durant cette période ont fait augmenter globalement d'environ 2 % le salaire moyen dans les deux domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, en termes réels. Ces règlements visant plus d'une douzaine de groupes professionnels à prédominance féminine intervenus entre 1980 et 2003 ont donné lieu à d'importants paiements aux employés intéressés. Les paiements forfaitaires ont totalisé quelque 3,4 milliards de dollars, dont environ 900 millions de dollars en intérêts. Les coûts cumulatifs depuis les règlements jusqu'en mars 2003 dépasseraient 1,8 milliard de dollars selon les estimations.

L'emploi des cadres de direction dans le noyau de la fonction publique reflète la tendance globale, quoique de façon plus prononcée. L'effectif de ce groupe a chuté de 32 % entre 1990‑1991 et 1997‑1998, puis augmenté de 37 % jusqu'en 2003 pour atteindre 4 400 cadres supérieurs, soit 93 % de l'effectif de 1990‑1991. Le salaire moyen de ces cadres de direction a augmenté de 13 % en dollars constants entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Compte tenu du régime amélioré de rémunération au rendement introduit à la fin des années 1990, les cadres de direction du noyau de la fonction publique ont vu la combinaison de leur salaire moyen et de leur rémunération au rendement moyenne augmenter d'environ 18 % en termes réels sur cette période de cinq ans.

Tout comme le coût de la croissance de l'emploi, le coût de l'augmentation des salaires moyens dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été financé en partie par des transferts du Conseil du Trésor (entre 60 % et 75 %) et en partie par des transferts des ministères et organismes des budgets de dépenses non salariales approuvés aux budgets de dépenses salariales (entre 25 % et 40 %). La valeur totale de ces transferts des ministères et organismes s'élevait à 1,2 milliard de dollars de plus en 2002‑2003 qu'en 1997‑1998, soit près de 30 % de l'augmentation totale de la masse salariale sur cette période de cinq ans.

Croissance du salaire moyen dans les Forces canadiennes

La tendance de l'évolution des salaires moyens réels dans les Forces canadiennes était plus variable que celle des domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts (par souci de simplicité, nous les appellerons la « fonction publique traditionnelle »). Après avoir clairement été à la hausse au début des années 1990 (passant de 44 500 $ en 1990‑1991 à 49 900 $ en 1994‑1995 en dollars constants de 2003), le salaire moyen a légèrement baissé en 1996‑1997, jusqu'à 47 000 $, puis il a recommencé à augmenter rapidement pour atteindre 54 200 $ en 2000‑2001; enfin, il a fléchi par la suite, retombant à 52 700 $ en 2002‑2003, ce qui est presque identique à la moyenne de 52 800 $ observée dans la fonction publique classique cette année‑là. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, l'augmentation moyenne du salaire dans les Forces canadiennes, en dollars constants, a été d'environ 10,9 %, soit 3,1 points de pourcentage de moins que dans la fonction publique traditionnelle.

L'incidence des changements structuraux sur les salaires moyens a été beaucoup moins marquée dans les Forces canadiennes que dans la fonction publique traditionnelle. L'analyse du pourcentage des militaires des différents grades des Forces armées révèle une tendance à la hausse des salaires moyens d'environ 2,7 % entre 1990‑1991 et 2002‑2003 par suite de ces changements. Pour la période de 1997‑1998 à 2002‑2003, ce facteur accusait une baisse de 1,5 %, comparativement à une augmentation de 5,3 % des salaires moyens dans la fonction publique traditionnelle au cours de la même période, par suite de l'évolution de la composition de l'effectif.

Croissance du salaire moyen dans la GRC

Pour les membres et les employés civils de la GRC, le salaire moyen était plus élevé que dans la fonction publique classique ou les Forces canadiennes, mais sa progression a été plus modeste. En dollars constants de 2003, il a en effet augmenté assez peu, passant de 57 600 $ en 1990‑1991 à 62 000 $ en 1994‑1995, puis il a baissé à 56 700 $ en 1997‑1998; il a recommencé à augmenter jusqu'à 60 900 $ en 2001‑2002, pour enfin baisser légèrement jusqu'à 59 900 $ en 2002‑2003. En termes réels, l'augmentation de 1997‑1998 à 2002‑2003 n'a été que d'environ 5,6 %, soit moins de la moitié de celle de la fonction publique traditionnelle. À la GRC, l'évolution du salaire moyen résultant du réalignement de la distribution des membres par grades aurait été négative.

Croissance du salaire moyen dans les autres groupes

Dans le cas des juges nommés par le gouvernement fédéral, les changements de salaires approuvés dans la Loi sur les juges pour la période de 1997‑1998 à 2002‑2003 se sont traduits par une augmentation de 21 % en dollars constants de 2003. Dans le cas des députés et sénateurs, l'augmentation des salaires entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été d'environ 19,6 %, toujours en dollars constants de 2003[13].

Cotisations aux régimes de pensions

Les pensions sont de loin le plus important avantage social non salarial pour les employés, et les cotisations de l'employeur aux différents régimes de pensions sont aussi son plus gros poste de dépenses non salariales. Entre 1990‑1991 et 2002‑2003, le pourcentage des cotisations de l'employeur pour le service courant dans le secteur public fédéral a nettement augmenté. Le ratio employeur/employés des cotisations au principal régime de pensions de retraite de la fonction publique était de 51/49 en 1990‑1991, et les employés en payaient encore plus de 40 % jusqu'en 1995‑1996. Toutefois, en 1999‑2000, ce ratio est passé à 72/28, puis à 74/26 en 2002‑2003. Le total des cotisations payées par les employés en 1991‑1992 s'élevait à 540 millions de dollars, mais il a baissé à 453 millions de dollars en 1997‑1998 en raison d'un effectif moins important, puis a remonté jusqu'à 644 millions de dollars en 2002‑2003. La part de l'employeur s'est accrue au cours de toutes les années sauf une durant cette période, passant de 561 millions de dollars en 1990‑1991 à 1,8 milliard de dollars en 2002‑2003[14].

Ce changement est essentiellement imputable à deux causes. Premièrement, les cotisations combinées des employés au Régime de pension de retraite de la fonction publique ainsi qu'au Régime de pensions du Canada et au Régime de rentes du Québec ont été plafonnées à 7,5 % de leur salaire jusqu'en 2000. À mesure que les cotisations au RPC et au RRQ ont augmenté, les cotisations des employés au Régime de pension de retraite de la fonction publique ont baissé, passant de 5,7 % à 4 %[15]. Deuxièmement, les hypothèses actuarielles sont devenues plus défavorables au cours des deux dernières années de la période, les attentes de taux d'intérêt réels élevés et de faibles hausses de salaire réelles s'étant renversées. Les régimes de retraite à prestations déterminées comme le Régime de pension de retraite de la fonction publique obligent l'employeur à assumer les coûts prévus du régime moins les cotisations des employés.

Une tendance similaire à l'augmentation de la part de l'employeur des coûts des régimes de pension pour le service courant s'observe dans les autres grands régimes de pension de retraite du secteur public fédéral. Dans le cas du Régime de pension de retraite des Forces canadiennes, le ratio du partage des coûts entre l'employeur et les employés est passé de 68/32 en 1991‑1992 à 78/22 en 2002‑2003.

Dans le cas des membres et des employés civils de la GRC, le ratio est passé de 64/36 en 1991‑1992 à 76/24 en 2002‑2003.

Pour les rentes des juges nommés par le gouvernement fédéral, il est passé de 75/25 en 1990‑1991 à 84/16 en 2002‑2003.

Dans le cas des indemnités de retraite des députés, le ratio du partage des coûts entre le gouvernement et les députés a fluctué au gré des changements apportés aux conditions du régime; d'égal qu'il était (50/50) en 1990‑1991, il est passé à 84/16 en 2002‑2003.

La raison pour laquelle l'employeur assume une plus grande partie des coûts des pensions du service courant pour ces derniers groupes est que la plupart d'entre eux cotisent le même pourcentage de leur salaire que les membres de la fonction publique traditionnelle, mais ont besoin de moins d'années de service avant d'être admissibles à une pension; en outre, dans certains cas, l'âge de la retraite est plus bas.

Autres avantages sociaux

Les coûts de rémunération correspondant à d'autres éléments que les traitements et salaires et les cotisations de l'employeur aux régimes de pensions ont augmenté dans le secteur public fédéral : ils sont passés d'environ 3,1 milliards de dollars en 1990‑1991 à près de 4,4 milliards de dollars en 2002‑2003. La plus grande partie de l'augmentation a eu lieu après 1997‑1998, quand le total de ces coûts se situait autour de 2,8 milliards de dollars[16]. L'augmentation totale à cet égard entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a donc été d'environ 57 % en dollars courants ou de 35 % en dollars constants de 2003.

Dans plusieurs cas, l'augmentation des coûts était attribuable à des politiques nouvelles (ou sensiblement modifiées), tel que décrit ci-dessous.

Indemnités de recrutement et de maintien en poste (provisoires)

De nouvelles indemnités de recrutement et de maintien en poste ont été introduites pour certains groupes syndiqués en forte demande sur le marché du travail externe. Le premier groupe qui en a bénéficié, dès 1997, a été celui de la Gestion des systèmes d'ordinateurs. Les dépenses à ce titre ont atteint 77,4 millions de dollars pour le noyau de la fonction publique au cours de l'exercice 2002‑2003. La même année, les indemnités analogues versées par les employeurs distincts totalisaient au moins 20 millions de dollars.

Rémunération au rendement

Suite à la recommandation du Comité consultatif (indépendant) sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction, un nouveau système de rémunération au rendement pour les cadres de direction et les sous‑ministres a été graduellement introduit de 1998 à 2000. Le total des paiements forfaitaires au rendement dans le noyau de la fonction publique est passé d'environ 11 millions de dollars en 1997‑1998 à quelque 40 millions de dollars en 2002‑2003. Dans les autres domaines, les paiements versés à cette fin ont atteint au moins 20 millions de dollars au cours du même exercice.

Congé de maternité et congé parental

Par suite des modifications apportées à la Loi sur l'assurance‑emploi en 2001, la durée du versement des prestations supplémentaires aux employés en congé de maternité ou en congé parental a été doublée, passant à un maximum d'un an. Pour le noyau de la fonction publique, la valeur de ces prestations est passée de 22 millions de dollars en 2000‑2001 à 62 millions de dollars en 2002‑2003. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, le total des dépenses à ce titre a atteint quelque 25 millions de dollars pour le même exercice.

Indemnité de vie chère en région dans les Forces canadiennes

En 2000‑2001, les Forces canadiennes ont introduit une indemnité de vie chère en région pour atténuer les fluctuations du niveau de vie de ses membres, quel que soit leur lieu d'affectation au Canada. En 2002‑2003, cette indemnité a coûté 65 millions de dollars, comparativement à environ 4 millions de dollars pour l'Indemnité d'aide au logement qu'elle a remplacée. Les indemnités des opérations militaires ont augmenté avec le rythme et le danger des missions des Forces canadiennes à l'étranger; elles sont passées d'environ 36 millions de dollars en 1997‑1998 à 60 millions de dollars en 2002‑2003.

Régime de soins dentaires des pensionnés

En 2001, le Régime de services dentaires pour les pensionnés (à participation facultative) a été introduit pour assurer la protection des pensionnés de la fonction publique et de leurs personnes à charge. En 2002‑2003, la part des cotisations à ce régime assumée par l'employeur s'élevait à environ 23 millions de dollars.

Congés acquis

Il y a eu augmentation des congés acquis par les employés au cours de la période à l'étude. En moyenne, le nombre total de jours de congé par personne (congés annuels, congés de maladie, congés pour obligations familiales, autres congés et jours fériés désignés) est passé de 40 jours en 1991‑1992 à 41,2 jours en 2002‑2003. Nous estimons que le pourcentage du temps payé non travaillé est passé de 15,7 % en 1990‑1991 à 18,3 % en 2002‑2003. La valeur combinée de cette différence est d'environ 225 millions de dollars courants.

Cotisations au RPC/RRQ

Les changements des taux de cotisation au Régime de pensions du Canada et au Régime de rentes du Québec à la fin des années 1990 ont entraîné une hausse substantielle des paiements de l'employeur à ce titre. Les cotisations pour la fonction publique traditionnelle, les Forces canadiennes et la GRC sont passées d'environ 250 millions de dollars par année au début des années 1990 à quelque 590 millions de dollars en 2002‑2003.

Autres facteurs de coût

À d'autres égards, les politiques n'ont à peu près pas changé, mais les coûts ont augmenté sensiblement. Ainsi, dans le cas des régimes de soins de santé et de soins dentaires, les principaux facteurs qui ont fait augmenter les coûts pour l'employeur sont la progression de la part des coûts assumée par l'employeur et la hausse des prix des fournisseurs. La part des coûts de ces régimes assumée par l'employeur a augmenté sensiblement juste avant le début des années 1990 et peu après. Dans le cas du Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP), elle est passée de 50 % à 75 % en 1989, puis à 90 % en 1991, et enfin à 100 % en 1992[17]. Pour les pensionnés, la part de l'employeur est passée de 50 % à 75 % en 1991, puis à 80 % en 1992. Enfin, dans le cas du Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP), la part de 50 % des coûts de l'employeur à l'instauration du Régime, en 1987, a été portée à 100 % peu de temps après, dans le cadre d'un règlement à l'amiable avec les syndicats.

Les coûts pour l'employeur du Régime de soins de santé de la fonction publique auraient été d'environ 84 millions de dollars en 1990‑1991; ils auraient augmenté constamment par la suite pour passer à environ 175 millions de dollars en 1997‑1998, puis à 422 millions de dollars en 2002‑2003. Le montant des demandes de remboursement payées par bénéficiaire a lui aussi augmenté, passant de 300 $ en 1990 à 560 $ en 1997 et à 841 $ en 2002. Entre 1997 et 2002, le coût du remboursement des médicaments d'ordonnance est passé de 129 à 267 millions de dollars, ce qui représente la plus grande partie de l'augmentation des dépenses au titre du Régime[18].

Dans le cas du Régime de soins dentaires de la fonction publique, les coûts de l'employeur ont plus que doublé : ils sont passés de 77 millions de dollars en 1990 à 156 millions de dollars en 2002. La valeur des demandes de remboursement payées par bénéficiaire a augmenté, passant de 250 $ en 1990 à 472 $ en 2002. La plus grande partie de l'augmentation est attribuable à la hausse du coût des soins préventifs de routine.

La valeur des prestations d'invalidité réclamées aux deux principaux régimes d'assurance du secteur public fédéral a plus que doublé entre 1990 et 2002. Ainsi, les prestations versées par le plus important de ces régimes, celui des employés syndiqués, sont passées de 85 millions de dollars en 1990 à 172 millions de dollars en 2002, tandis que celles du régime des employés non syndiqués sont passées de 12 millions de dollars en 1990 à 29 millions de dollars en 2002. Le nombre de demandes de prestations d'invalidité a nettement augmenté en pourcentage des participants, passant de 2,88 % en 1990 à 4,28 % en 2002 pour le principal régime (dans le cas du régime des employés non syndiqués, il est passé de 1,68 % à 2,84 % entre les mêmes exercices). En bonne partie, l'augmentation est attribuable à la croissance du nombre de cas de dépression et d'angoisse.

À la GRC, la nature des principales indemnités n'a guère changé, mais leur coût a augmenté en raison des augmentations de taux. Ainsi, le coût de la prime de poste/de quart par catégorie est passé de 3,7 millions de dollars en 1990‑1991 à 14,5 millions de dollars en 2002‑2003. Le coût de l'allocation de gendarme supérieur est passé de 3,3 millions de dollars à 13,4 millions de dollars entre les deux exercices. Enfin, le coût de l'indemnité de vêtements civils et de l'allocation pour entretien d'équipement est passé de 4,8 millions de dollars à 16,1 millions de dollars entre les mêmes exercices.

À certains postes, les dépenses de l'employeur ont diminué en termes relatifs. Un bon exemple est celui des heures supplémentaires. Dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, leur coût a baissé : il est passé de 3,2 % de la masse salariale en 1991‑1992 à 2,8 % en 2002‑2003. Les sommes versées (environ 350 millions de dollars) étaient pratiquement les mêmes en dollars constants de 2003 pour les deux exercices. À l'exception prévisible des années de l'Examen des programmes au milieu des années 1990, le coût des indemnités de départ et de cessation d'emploi a diminué légèrement, tant en valeurs absolues qu'en dollars constants.

Observations sur les changements depuis 1990‑1991

Négociation collective et contrôles des salaires

Comme le montre la Figure 5, au cours de la période de 36 ans écoulée entre 1967 (l'année de l'introduction de la négociation collective dans la fonction publique fédérale) et 2003, la négociation collective a été suspendue en tout ou en partie pour au moins onze ans, en trois périodes distinctes. De plus, en 1999, le gouvernement est intervenu pour imposer un règlement à deux groupes d'employés.

L'instabilité relative du régime de négociation collective fait douter de son efficacité. Il semble être seulement capable de produire des augmentations de salaire et d'avantages sociaux excédant typiquement le taux d'inflation ou le taux de croissance de l'économie, quoi qu'il arrive d'autre sur le marché du travail externe, ou quelle que soit la conjoncture économique générale.

Entre 1997‑1998 et la fin de la dernière période de contrôles salariaux, les salaires ont augmenté en termes réels comme ils ne l'avaient jamais fait depuis au moins le début des années 1980. Si cela n'a pas engendré de pressions en faveur de l'imposition de nouveaux contrôles, c'est peut‑être pour deux raisons. Premièrement, les hausses comparables du revenu familial après impôt observées dans l'ensemble de l'économie canadienne durant ces années signifient qu'une certaine augmentation du revenu réel n'était pas hors de l'ordinaire. Deuxièmement, la série d'excédents budgétaires enregistrée par le gouvernement fédéral depuis 1998 a fait en sorte que les pressions qui s'exerçaient pour que l'on passe au peigne fin les coûts de fonctionnement de l'administration fédérale n'ont pas été très fortes. Si la conjoncture économique ou l'état des finances fédérales tournaient mal, il reste à voir comment le régime de négociation collective de la fonction publique fédérale réagirait. Avec des employés et des syndicats habitués à obtenir régulièrement des augmentations des salaires réels, il pourrait être difficile de faire accepter volontairement des restrictions.

Figure 5
Périodes de négociations collectives et de contrôles salariaux, 1967 à 2003

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Figure 5

Gestion de la rémunération totale et de la rémunération

Cela dit, un autre problème clé qui se dessine est celui de la fragmentation des décisions en matière de rémunération. Dans le secteur public fédéral, la négociation collective se limite habituellement aux salaires, aux indemnités et aux congés. La loi interdit de négocier la classification et les pensions, bien qu'elles fassent souvent l'objet de discussions informelles avec les syndicats. D'autres avantages comme les régimes d'assurances, de soins de santé et de soins dentaires sont négociés séparément, puis intégrés aux conventions collectives. Un tel système nuit à la transparence et laisse peu de marge de manœuvre pour négocier des compromis impliquant divers éléments de la rémunération. Comme le coût des pensions et des autres avantages sociaux est essentiellement assumé par l'employeur, il est probablement désavantageux pour lui, du point de vue du contrôle des coûts, de composer avec les éléments de la rémunération à des niveaux et à des moments différents. Cette pratique peut aussi rendre plus difficile l'atteinte d'un équilibre entre les éléments de la rémunération qui convienne le mieux aux employés.

L'élaboration et l'adoption d'une vision holistique de la rémunération tant pour l'ensemble des domaines du secteur public fédéral que pour les divers éléments de la rémunération se sont révélées extrêmement difficiles, à cause de la fragmentation de la responsabilité du côté de l'employeur. Comme c'est souvent le cas dans les grandes organisations, des groupes distincts ont géré différents aspects de la rémunération comme la négociation collective, la détermination des salaires des groupes non syndiqués, la rémunération des cadres de direction, la classification, les pensions et les régimes d'assurances, de soins de santé et de soins dentaires, généralement avec une coordination floue dans le meilleur des cas. Il est difficile de parvenir tant à la cohérence qu'au contrôle à défaut d'une plus grande intégration de la gestion de la rémunération.

Dans les années 1980, le Secrétariat du Conseil du Trésor a tenté de concevoir des moyens analytiques de faire le suivi des coûts de la rémunération totale et de se servir des renseignements ainsi obtenus pour influer sur la négociation collective, mais les syndicats ont facilement fait avorter cette démarche. En effet, plusieurs des éléments de la rémunération, les pensions par exemple, étaient intouchables, et donc exclus de la table de négociation. En outre, les calculs étaient généralement des estimations abstraites de la valeur pour l'employé plutôt que des coûts pour l'employeur. La notion de rémunération totale comme cadre de détermination des salaires et autres avantages sociaux n'a persisté que pour les groupes comme les Forces canadiennes, la GRC ou les cadres de direction, dont le Conseil du Trésor établit directement la rémunération, quoiqu'en tenant compte des avis de groupes consultatifs dans la plupart des cas.

Comparabilité de la rémunération fédérale avec celle de l'ensemble du marché du travail canadien

Contexte historique

Au siècle dernier, les gouvernements fédéraux reconnaissaient l'importance du maintien de la comparabilité de la rémunération dans la fonction publique fédérale avec celle du marché du travail externe. Le principe général était qu'en l'absence de limite, il n'y avait pas de discipline inhérente à la détermination des taux de rémunération dans la fonction publique. Par contre, on peut avoir confiance que le secteur privé paie le strict nécessaire pour retenir les talents dont il a besoin, parce qu'autrement la capacité de l'entreprise d'être compétitive et de survivre sur le marché serait menacée. En maintenant la comparabilité de sa rémunération avec celle du marché du travail externe, le secteur public peut à la fois attirer et conserver les employés qu'il lui faut tout en assurant les contribuables que ce qu'il dépense à cette fin est raisonnable.

Toutefois, dans la pratique, d'autres facteurs ont tendu à supplanter la comparabilité comme élément déterminant des salaires et des avantages sociaux. L'importance de ces facteurs a varié avec le temps, selon les circonstances. Parmi ces facteurs, il y a notamment les pressions visant à préserver les relativités internes, des considérations pragmatiques comme la nécessité de trouver une entente acceptable, l'obligation imposée au gouvernement par la Loi canadienne sur les droits de la personne de verser un salaire égal pour un travail d'égale valeur et le désir de donner l'exemple en tant qu'employeur éclairé , de même que les impératifs nationaux comme le contrôle de l'inflation ou la réduction des dépenses gouvernementales.

Cela dit, comment la rémunération dans le secteur public fédéral se comparait‑elle en 2002‑2003 avec celle du marché du travail canadien?

Comparabilité des salaires

Les données disponibles incitent à penser que les salaires versés dans le secteur public fédéral étaient en moyenne légèrement supérieurs à ceux du secteur privé canadien. Au début des années 2000, toutefois, le pourcentage d'augmentation des salaires moyens dans l'administration fédérale était plus élevé que les indicateurs généraux des hausses salariales dans le secteur privé, comme les augmentations de salaire d'une année sur l'autre pour les conventions collectives en vigueur dans ce secteur, les gains hebdomadaires ou les gains horaires moyens. Si cette tendance se maintient, l'écart en faveur des salaires moyens dans l'administration fédérale ira en s'accroissant. La Figure 6 illustre le taux relatif d'accroissement des salaires dans le secteur public fédéral et dans l'ensemble du secteur privé canadien entre 1990‑1991 et 2002‑2003.

Des études réalisées ces dernières années indiquent qu'il existe déjà une importante plus‑value salariale dans le secteur public fédéral, comparativement au secteur privé canadien. Ces études sont généralement fondées sur des sources de données générales comme le Recensement ou l'Enquête sur la population active. Néanmoins, nous avons constaté que, comme leurs comparaisons étaient conçues de façon à suivre de plus en plus rigoureusement les caractéristiques des emplois et des occupations dans la fonction publique fédérale, ces présumés avantages salariaux perdaient de leur importance. La seule enquête qui compare des emplois précis, celle de l'Institut de la statistique du Québec, a conclu que les salaires dans la fonction publique fédérale n'étaient supérieurs que d'environ 1 % à ceux du secteur privé québécois, dans un rapport publié en 2003. Néanmoins, toutes ces études générales ont constaté comme nous une tendance à des augmentations relativement plus rapides des salaires moyens dans la fonction publique fédérale que dans l'ensemble de l'économie au début des années 2000.

Figure 6
Comparaison du taux de changement des principaux indicateurs du revenu moyen dans le secteur public fédéral et dans le secteur privé au Canada, 1990‑1991 à 2002‑2003 (1990‑1991 = 100)

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Figure 6

Nous avons aussi pris connaissance de plusieurs études comparant les salaires dans la fonction publique fédérale et dans le secteur privé pour des groupes professionnels particuliers. Toutes ces études sont arrivées à la conclusion que les salaires dans la fonction publique tiraient de l'arrière par rapport au secteur privé pour des groupes comparables. Nous estimons toutefois que ces études sont sujettes à caution parce qu'elles ont tendance à survenir dans le contexte des préparatifs de la négociation collective et ne semblent pas équilibrées quant aux points qu'elles mettent en relief. En général, il n'existe pas d'approches établies ou de normes régissant ces études.

La distribution des salaires selon le niveau des gains annuels est beaucoup plus concentrée dans le secteur public fédéral que dans l'ensemble du secteur privé canadien. D'après les données du Recensement de 2001, plus de la moitié des travailleurs du secteur privé gagnaient moins de 40 000 $ par année, contre seulement le tiers environ des employés fédéraux. Au haut de l'échelle de rémunération, environ 13 % des personnes employées dans le secteur privé gagnaient plus de 80 000 $, comparativement à 8 % dans le secteur public fédéral. Dans la fourchette de salaires de 40 000 $ à 80 000 $ par année, on retrouvait 59 % du personnel du secteur public fédéral, mais seulement 35 % du personnel du secteur privé.

Conformément à cette distribution, depuis plusieurs décennies, la tendance prédominante dans la fonction publique fédérale a consisté à verser des salaires égaux ou supérieurs à ceux du secteur privé pour des emplois comparables aux niveaux inférieurs, sauf pour les corps de métier, tout en payant moins les cadres de direction et certains spécialistes.

Les règlements des revendications de parité salariale conclus dans la fonction publique fédérale semblent avoir accentué cette tendance. La part de la parité salariale dans le coût des traitements et salaires pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts se situerait, selon les estimations, entre 2 % et 3 % du total. Les investissements de la fonction publique fédérale dans la parité salariale semblent au moins aussi importants, voire davantage, que ceux des autres sphères de compétence. En Ontario, par exemple, pour les organisations comptant au moins 500 employés, les règlements à ce titre équivaudraient à 0,6 % de la masse salariale dans le secteur privé et à 2,2 % de la masse salariale dans le secteur public.

Comparabilité des pensions

Le Régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale peut être raisonnablement considéré comme appartenant à la tranche supérieure de 10 % de tous les régimes de pensions enregistrés au Canada, en termes de valeur pour le personnel et de coût pour l'employeur. Bien que les cotisations des employés soient généralement plus élevées que dans les grands régimes du secteur privé, les prestations du régime fédéral sont aussi plus généreuses que celles de presque tous les régimes du secteur privé, à quelques exceptions près. Le régime fédéral est particulièrement favorable par ses avantages complémentaires comme la retraite anticipée, normalement avec au moins 30 années de service à 55 ans, et l'indexation complète pour compenser l'inflation. Les autres régimes de pensions fédéraux, notamment ceux des Forces canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada, des députés et sénateurs et des juges nommés par le gouvernement fédéral, offrent à leurs participants une meilleure valeur encore puisque ceux-ci peuvent avoir le droit de toucher une pension avec moins d'années de service (principalement dans le cas des juges et des députés) ou avant l'âge de 55 ans dans certains cas, pour les militaires et les membres de la GRC.

Les employés paient des cotisations relativement élevées à leurs régimes de pensions, soit 4 % de la partie de leur salaire inférieure au montant protégé par le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec (39 900 $ en 2003) et 7,5 % au‑delà de ce niveau de revenu annuel. Toutefois, ces cotisations sont inférieures à celles que la plupart des régimes provinciaux de pension de retraite imposent à leurs fonctionnaires pour des avantages analogues. Globalement, au début des années 2000, les employés fédéraux ne payaient pas plus de 28 % des coûts du service courant de leurs pensions de retraite, ce qui est nettement inférieur aux 40 % à 50 % qu'exigent la plupart des autres régimes de pensions du secteur public au Canada[19].

Comparabilité des autres avantages sociaux

Bien que certains aspects des autres avantages sociaux soient moins favorables pour les fonctionnaires fédéraux que pour les employés des grandes entreprises privées, dans l'ensemble ils se comparent très bien à ce qu'offre le secteur privé canadien.

Régime de soins de santé de la fonction publique

En général, le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) offre aux employés en poste et à leurs personnes à charge des avantages comparables à ceux des régimes moyens du secteur privé. Les aspects sous lesquels il est un peu moins compétitif sont l'absence d'une carte de paiement des médicaments, les niveaux de remboursement et de franchise, la protection relative aux chambres d'hôpital, ainsi que les limites quant aux services de nombreux spécialistes paramédicaux, aux soins de la vue, aux services d'infirmières et d'infirmiers privés et à la protection à l'étranger.

Rares sont les employeurs qui offrent aux retraités la même protection qu'aux employés en service. La protection du RSSFP pour les retraités de la fonction publique est donc extrêmement compétitive, particulièrement en ce qui a trait à la portée de la protection et au partage des coûts des soins hospitaliers.

Régime de soins dentaires de la fonction publique

Le Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP) est moins compétitif en ce qui concerne la période d'attente, la franchise et le maximum combiné pour les services de base et les services majeurs. Il est toutefois plus compétitif en ce qui a trait à la limite maximale viagère pour les services d'orthodontie.

Il est rare également qu'un employeur contribue au régime de soins dentaires des retraités. Le Régime de services dentaires pour les pensionnés du secteur public fédéral est donc avantageux à cet égard.

Invalidité de longue durée

Les régimes d'assurance-invalidité de longue durée du secteur public fédéral sont très compétitifs en comparaison de ceux qu'offrent les autres employeurs, particulièrement en ce qui concerne le niveau des prestations, la protection contre l'inflation et la protection maximale.

Indemnité de départ

L'indemnité de départ de la fonction publique fédérale est relativement généreuse, puisque seulement les deux tiers environ des conventions collectives du secteur privé prévoient un tel avantage, et qu'il est rare sur le marché canadien du travail en général.

Congés payés

De façon générale, le secteur public fédéral était plus généreux que la plupart des employeurs du secteur privé dans ses politiques de congés payés. Il l'est notamment pour la durée (jusqu'à une année entière) du supplément versé afin de compléter les prestations d'assurance‑emploi (jusqu'à concurrence de 93 % du taux de rémunération) pour la combinaison du congé de maternité et du congé parental.

De façon générale, le secteur public fédéral était plus généreux que la plupart des employeurs du secteur privé dans ses politiques de congés payés. Il l'est notamment pour la durée (jusqu'à une année entière) du supplément versé afin de compléter les prestations d'assurance‑emploi (jusqu'à concurrence de 93 % du taux de rémunération) pour la combinaison du congé de maternité et du congé parental.

 




Observations sur la comparabilité

Difficulté d'établir la comparabilité

La comparabilité semble une notion simple, mais il n'en est pas ainsi. En effet, il faut bien tenir compte de questions comme :

  • Qu'est-ce qui est comparé : les salaires ou tous les aspects de la rémunération?
  • Comment comparer : en se fondant sur la valeur pour l'employé ou sur le coût pour l'employeur?
  • À qui comparer le gouvernement fédéral : à tous les employeurs, à une norme moyenne ou seulement aux grands employeurs dont le personnel est syndiqué?
  • Dans quelle mesure les différences régionales comptent-elles, ou la variation des taux de rémunération dans différents types d'entreprise pour le même travail?
  • Sur quelle période doit porter la comparaison, par exemple uniquement sur l'année écoulée, ou devons-nous faire un suivi des tendances pluriannuelles?
  • Quelles sources de données faudrait-il employer : les macro-données disponibles ou seulement celles d'enquêtes particulières comparant des emplois donnés?

À notre avis, la meilleure approche consiste à examiner tous les renseignements disponibles en les pesant ensemble pour arriver à un jugement global. Aucune étude puisse ne saurait couvrir toute la question. Étant au service du plus gros employeur du Canada, les fonctionnaires fédéraux auront naturellement tendance à comparer leur rémunération à celle offerte par les autres grands employeurs syndiqués. Toutefois, la majorité des contribuables canadiens ne travaillent pas pour de telles organisations. C'est pourquoi nous devons opter pour une approche globale des données afin d'en tirer des comparaisons crédibles.

Une façon intéressante d'évaluer l'attrait du secteur public fédéral comme employeur serait de déterminer le nombre de candidats qualifiés qui s'inscrivent aux concours ouverts au public. Les statistiques disponibles ne nous permettent pas d'établir rigoureusement leur nombre, quoique des données anecdotiques indiquent que le gouvernement fédéral n'a pas de difficulté à attirer plus de bons candidats qu'il ne lui en faut, sauf pour certains emplois spécialisés ou pour des professions en forte demande dans le secteur privé. À l'inverse, le taux d'attrition est un indicateur de l'attrait de l'emploi et de la rémunération dans le secteur public fédéral. Ainsi, dans le noyau de la fonction publique au début des années 2000, les départs pour des raisons autres que la retraite ne représentaient qu'environ 1,5 % de la population des employés à temps plein nommés pour une période indéterminée, ce qui donne à penser que ces derniers sont raisonnablement satisfaits des taux de rémunération en vigueur.

Signification des changements dans la taille relative et la composition professionnelle de la fonction publique fédérale

Le pourcentage de l'emploi total au Canada que représente le secteur public fédéral est un des points de comparaison intéressants que nous avons étudiés. Il est passé de 2,7 % au début des années 1990 à 1,9 % en 1999-2000, puis il a augmenté légèrement pour atteindre 2,0 % en 2002‑2003.

Parallèlement, la composition professionnelle des domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a beaucoup changé, avec une concentration relativement accrue de postes exigeant des connaissances élevées, au détriment des postes administratifs et d'exploitation.

Ces deux points – et surtout le second – sont des indices que les comparaisons pertinentes pour la fonction publique fédérale sont peut‑être en train de changer. Les types de personnes qui occupent désormais une part croissante des emplois dans la fonction publique sont moins susceptibles qu'avant de travailler pour des employeurs traditionnels faisant appel à une main‑d'œuvre syndiquée que les membres des groupes professionnels dont l'effectif est à la baisse dans le secteur public fédéral.

Conclusion générale sur la comparabilité

En définitive, la comparabilité doit tenir compte de tous les aspects de la rémunération et des conditions de travail. Dans l'ensemble, les employés œuvrant aux niveaux subalternes de la fonction publique fédérale sont généreusement rémunérés, en particulier s'ils travaillent à l'extérieur des grands centres métropolitains. Ils ont en effet des salaires nettement supérieurs en moyenne à ceux du secteur privé, un régime de pension de retraite exceptionnel, de solides avantages sociaux et une grande sécurité d'emploi. Chez les fonctionnaires de niveau moyen, les salaires ont plus de chance d'être alignés sur ceux de leurs collègues du secteur privé, mais si l'on tient compte du régime de pension de retraite de la fonction publique, des autres avantages sociaux et de la sécurité d'emploi relative des fonctionnaires, leur rémunération totale est très intéressante.

La rémunération des cadres supérieurs est inférieure à celle de leurs homologues du secteur privé. L'excellent régime de pension de retraite et la série d'avantages sociaux dont ces cadres bénéficient durant leur service et une fois retraités compensent l'écart, mais en partie seulement. Il s'ensuit que plus les postes de cadre de direction de la fonction publique sont élevés dans la hiérarchie, moins leur rémunération totale est concurrentielle, de sorte que les possibilités d'attirer ces cadres et de les maintenir en poste doivent reposer sur des facteurs de motivation comme la possibilité d'influer sur l'avenir du pays.

Recommandations sur la gestion de la rémunération dans l'administration fédérale

Notre message essentiel est que toute la question de la rémunération dans l'administration fédérale devrait être gérée de façon stratégique et uniforme afin de nous assurer d'avoir la fonction publique dont nous avons besoin à un coût approprié, et ce pour deux raisons : premièrement, la rémunération a coûté au total quelque 25 milliards de dollars en 2002‑2003, de toute évidence une forte somme, équivalant à plus du tiers des dépenses discrétionnaires; deuxièmement, les éléments de la rémunération sont étroitement liés, et tout changement dans une partie du système aura presque certainement des répercussions sur les autres.

Le travail qui sous-tend ce rapport a démontré jusqu'à quel point notre régime actuel de gestion demeure fragmenté, en dépit des efforts déployés récemment pour promouvoir une plus grande cohérence. Même les données nécessaires pour répondre à des questions fondamentales sur le sujet se prêtent à des définitions confuses et donnent lieu à des rapports non cohérents. Compte tenu de l'ampleur des sommes en jeu et de leur importance pour le bien‑être de la fonction publique, nous devons élaborer des mécanismes clairs de rapport et de reddition de comptes sur les coûts de la rémunération du gouvernement fédéral. Une saine gestion publique l'exige.

Les tendances observables au sein de la société canadienne que sert la fonction publique fédérale vont nous obliger à repenser divers aspects de notre régime de rémunération. Un effectif vieillissant et de plus en plus diversifié, l'omniprésence de l'informatique, la mondialisation et les interrelations inévitables des questions en jeu, tout témoigne de la nécessité croissante pour le gouvernement du Canada de s'attendre à un changement rapide et inattendu, de l'interpréter et de s'y adapter. Il aura fort à faire pour absorber, comprendre et exploiter des renseignements dont le volume et la complexité vont croissant. Il se doit d'avoir la capacité d'adaptation voulue pour se reconfigurer de façon à réagir rapidement à l'évolution des besoins.

Ces phénomènes nous laissent entrevoir de quelles façons notre gestion du personnel doit évoluer. Il faudra surtout reconnaître les impératifs suivants :

  • le besoin accru de compétences spécialisées,
  • l'importance de l'apprentissage continu,
  • concilier les compétences des spécialistes et des généralistes,
  • encourager les gens à faire de longues carrières tout en étant réceptifs aux engagements temporaires,
  • des structures et des affectations plus souples,
  • réduire la hiérarchie.

En termes de rémunération, ces tendances incitent à penser que nous devons :

  • aider les gens à entrer dans la fonction publique et à la quitter plus facilement, peut-être plusieurs fois durant leur carrière,
  • adapter les avantages sociaux à des situations familiales de plus en plus variées,
  • créer des organisations capables de s'adapter rapidement à l'évolution des exigences professionnelles,
  • offrir une rémunération à la mesure des connaissances et des compétences en forte demande,
  • veiller à ce que le secteur public fédéral ait accès à sa juste part des meilleurs et des plus brillants candidats.

Dans les années à venir, quelles que soient les exigences qui s'imposent, la rémunération doit continuer de reposer sur des principes comme la comparabilité externe et l'équité interne, pour les employés eux‑mêmes et pour les contribuables. Nous devons appliquer ces principes afin de pouvoir répondre aux besoins inhérents à nos activités, en composant avec les réalités opérationnelles. Nos régimes de rémunération doivent être suffisamment généreux pour attirer, maintenir en poste et motiver les talents dont nous avons besoin, tout en restant assez économes pour garantir la prudence financière requise, en reflétant notre engagement collectif de continuer d'être un employeur socialement progressiste. Atteindre à un tel équilibre ne peut jamais être facile, et nous devrons toujours faire des choix. C'est grâce à une meilleure information et à une gestion plus systématique que nous pourrons concilier au mieux ces impératifs.

Le Rapport renferme 77 propositions regroupées en 17 séries de recommandations sous cinq grands thèmes :

  • la transparence et la reddition de comptes,
  • la gestion cohérente de la rémunération,
  • les questions de rémunération liées aux salaires,
  • les questions de rémunération liées aux pensions de retraite et aux autres avantages sociaux,
  • les domaines où des modifications législatives pourraient être apportées.

Ces propositions varient largement quant à la difficulté, l'effet et la faisabilité de leur mise en œuvre. Beaucoup d'entre elles sont interreliées et devraient être introduites selon la séquence appropriée. Même si la plupart relèvent du président du Conseil du Trésor ou du Secrétariat du Conseil du Trésor, plusieurs visent d'autres organisations telles que l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique et le ministère des Finances, ou les gestionnaires de la fonction publique en général. Une mise en œuvre relativement complète de nos principales propositions exigerait une attention soutenue pendant plusieurs années, voire une décennie ou plus dans certains cas.

À vrai dire, nous préconisons que le régime de rémunération de la fonction publique fédérale soit fondamentalement repensé et modernisé. À notre avis, nous avons déjà trop tardé à le faire. En effet, il n'y a pas eu d'examen exhaustif de cette envergure depuis la Commission Glassco il y a 40 ans, c'est‑à‑dire depuis les préparatifs à l'adoption de la négociation collective en 1967. Pourtant, le monde du travail et la fonction publique fédérale du Canada ont profondément changé pendant cette période. Nous pouvons donc nous attendre à ce que la transformation se poursuive à mesure que s'intensifient les répercussions de phénomènes comme la technologie de l'information, l'augmentation des attentes des citoyens et la mondialisation. Pour continuer à servir avec succès les citoyens, la fonction publique fédérale doit veiller à ce que ses politiques et ses pratiques de rémunération favorisent la souplesse et l'utilisation de plus en plus intensive des connaissances que requiert l'évolution des besoins de ses activités et de ses méthodes.

Transparence et reddition de comptes

La mesure la plus efficace en vue d'améliorer la gestion de la rémunération dans l'administration fédérale serait de recueillir, d'analyser et de diffuser les principales données de façon régulière. Un rapport annuel sur la rémunération dans l'administration fédérale serait le produit le plus visible et le principal moteur de l'amélioration du régime de transparence et de reddition de comptes à cet égard. Ce rapport annuelferait notamment le suivi des principaux indicateurs suivants :

  • la taille de l'effectif,
  • le total des dépenses consacrées aux salaires et à la rémunération totale,
  • les salaires moyens,
  • les changements dans la composition de l'effectif,
  • la reclassification,
  • la rémunération au rendement,
  • la valeur des augmentations salariales négociées et gérées,
  • les cotisations aux régimes de pensions,
  • les dépenses consacrées aux régimes d'assurances et de soins de santé,
  • les autres éléments de la rémunération payée,
  • les cotisations aux programmes législatifs.

Ces indicateurs seraient suivis séparément pour le noyau de la fonction publique, les employeurs distincts, les Forces canadiennes, la GRC, les juges nommés par le gouvernement fédéral, et les parlementaires. Dans le cas du noyau de la fonction publique, le rapport annuel examinerait les changements touchant le personnel syndiqué, les cadres de direction et les autres employés non syndiqués.

Pour que cette recommandation clé puisse se réaliser, il serait important de remédier à l'insuffisance des données sur la rémunération dans le secteur public fédéral. Pour assurer la crédibilité du rapport annuel, il faudrait des définitions cohérentes, des systèmes de rapports compatibles et une gestion méticuleuse de toute la question de la rémunération. Le ministère des Finances pourrait aussi envisager de préciser dans le budget fédéral annuel ses attentes quant aux dépenses totales consacrées au personnel dans le secteur public fédéral (à l'exclusion des sociétés d'État), aux changements combinés des dépenses prévues afin d'augmenter (réduire) le nombre d'employés, aux changements des salaires moyens quelle qu'en soit la cause, ainsi qu'aux changements de toutes les catégories d'avantages sociaux.

Le fait de présenter clairement ces renseignements à chaque année susciterait des questions et un débat sur la justification des tendances de la rémunération dans l'administration fédérale en regard de l'évolution générale du marché du travail canadien. Il y a bien sûr un risque d'interprétation sélective et d'attaques injustes dans le contexte de la production d'un tel rapport. Mais la transparence implique le risque d'une utilisation à mauvais escient des renseignements produits. Une présentation complète, mise à jour annuellement, serait néanmoins la meilleure défense contre les critiques biaisées.

Gestion cohérente de la rémunération dans l'administration fédérale

Assurer la cohérence de la gestion de la rémunération dans le secteur public fédéral exige un cadre de politique clair en matière de rémunération, une gestion judicieuse des changements dans la taille et la composition de la fonction publique, une approche plus unifiée de la gestion des divers éléments de la rémunération totale, une capacité centrale de leadership en matière d'analyse et de stratégie, pour voir à l'application du cadre de politique, ainsi qu'une politique plus souple sur les relations entre les employeurs de l'administration fédérale. Essentiellement, il faut que le gouvernement envisage la rémunération comme une seule entité dont chaque élément influe sur les autres et qui exige par conséquent une gestion d'ensemble systématique.

Aucune politique de rémunération ne peut prescrire à un employeur ce qu'il devrait faire dans une situation donnée, mais elle n'en est pas moins indispensable parce qu'elle permet de préciser les facteurs dont on doit tenir compte au moment de décider quoi faire. Dans le secteur public fédéral, la première série de facteurs à prendre en considération sont ceux qui motivent tout employeur, à savoir

  • la comparabilité avec les marchés du travail externes pertinents afin de pouvoir attirer et conserver les talents voulus,
  • l'équité interne entre les groupes d'employés voisins,
  • l'encouragement du rendement individuel et collectif,
  • l'abordabilité.

En tant qu'institution publique de grande envergure ayant des responsabilités de leadership au niveau national, le gouvernement  fédéral doit aussi tenir compte des objectifs plus généraux de la politique publique tels que contrôler l'inflation, rechercher des résultats souhaitables sur le plan de la politique sociale, observer les lois applicables et répondre aux attentes du public. Harmoniser judicieusement tous ces facteurs dans un contexte où prévaut la négociation collective relève plus de l'art que de la science.

L'évolution de l'effectif est un important déterminant des coûts de la rémunération. Il faut donc gérer soigneusement la taille et la composition de l'effectif. Même si c'est le Conseil du Trésor qui approuve la plupart des augmentations (ou des réductions) d'effectifs, celles-ci sont en bonne partie financées par des transferts faits par les ministères et organismes des budgets de dépenses non salariales aux budgets de dépenses salariales. Il faudrait hausser le facteur de majoration sur ces transferts afin qu'ils reflètent intégralement les coûts accessoires pour l'employeur.

L'approche actuelle fragmentée de la détermination des éléments de la rémunération dans la fonction publique fédérale nuit au contrôle des coûts et empêche aussi bien les syndicats que l'employeur d'évaluer correctement les concessions faites à l'égard de ces éléments. Il serait donc avantageux d'élargir la portée réelle de la négociation collective, afin que les deux parties puissent partager la responsabilité du niveau global des différents éléments de la rémunération et de l'équilibre entre ces éléments.

Pour que l'approche de l'employeur soit unifiée, il faudra disposer d'une capacité stratégique centrale capable de réaliser des analyses exhaustives et donner des orientations et des avis coordonnés. Plusieurs organismes et des groupes distincts au sein de ces organismes gèrent actuellement des parties du casse‑tête de la rémunération sans coordination systématique. Une réorganisation visant à regrouper tous ces intervenants dans une seule et même entité est pratiquement impossible, de sorte qu'il serait plus réaliste de confier cette mission à un service central de planification et de coordination relevant du secrétaire du Conseil du Trésor. Afin d'assurer la cohérence requise, le secrétaire devrait présider un Conseil de la rémunération composé des plus hauts dirigeants des organes de la fonction publique fédérale ayant d'importantes responsabilités en matière de rémunération.

L'émergence de gros employeurs distincts à la fin des année 1990, notamment l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC)[20], est venu compliquer davantage la gestion de la rémunération dans le secteur public fédéral. Il y a des signes d'« escalade réciproque » entre les résultats de la négociation collective à l'ADRC et dans le noyau de la fonction publique, pour lequel le Conseil du Trésor est l'employeur. Afin de réduire le risque d'un tel effet, il serait logique de créer plus d'employeurs distincts ou de coordonner plus étroitement la négociation collective entre les grands employeurs fédéraux. Dans l'optique de la négociation collective, la possibilité de créer d'autres employeurs distincts[21] permettrait de relier la négociation de la rémunération à des questions de productivité et de règles de travail, comme on le fait souvent dans le secteur privé entre employeurs et syndicats, à condition que les employeurs distincts aient un mandat relativement ciblé et un effectif homogène.

Questions de rémunération liées aux salaires

Le Rapport renferme des propositions de réforme dans plusieurs secteurs particuliers de la politique de rémunération.

Moderniser la structure des groupes professionnels

Le point le plus important, nous recommandons que chaque employeur fédéral modernise la structure des groupes professionnelsdans laquelle son personnel est réparti pour les fins de la classification et de la négociation collective ou de la détermination de la paye. La structure existante, introduite en 1999, est à toutes fins utiles un regroupement en 29 groupes des 70 groupes professionnels établis à l'époque de l'introduction de la convention collective en 1967. Trop de groupes combinent des ensembles d'employés n'ayant à peu près aucun intérêt commun; dans d'autres cas, c'est le contraire qu'on observe – des employés étroitement liés se retrouvent dans des groupes professionnels différents. Il est fondamental que l'effectif ait une bonne structure de base qui reflète les réalités de l'heure pour permettre une saine gestion de la rémunération et des ressources humaines incluant des comparaisons avec le marché du travail externe et une négociation collective rationnelle. La restructuration requise devrait tenir compte du point de vue des syndicats, mais il ne faudrait pas que l'on permette que leurs limites actuelles entravent la conception de la structure la plus logique possible pour les années à venir.

Moderniser les normes de classification

Comme complément de cette recommandation, nous tenons à répéter qu'il faut moderniser nos normes de classification, aussi bien pour minimiser tout biais sexiste que pour faire en sorte que les normes reflètent les réalités de l'effectif actuel. Le plus récent effort de renouvellement des normes a commencé en 2002 et a produit jusqu'à présent deux normes, celle du groupe du Service extérieur (FS) et celle du groupe des Services frontaliers (FB). À mesure que progressera le long processus de modernisation des normes, il faudra prendre des mesures provisoires pour améliorer la classification, notamment en publiant des directives sur l'utilisation de descriptions de poste succinctes, le recours accru aux descriptions de poste génériques, la mise à jour des repères clés, ainsi que des conseils sur l'application des repères aux fins de la classification des postes. Il faut aussi renforcer les initiatives récentes visant à introduire une vérification basée sur le risque des décisions en matière de classification.

Offrir aux cadres de direction une rémunération comparable à celle du secteur privé

Nous formulons en outre des recommandations sur la détermination de la paye de divers groupes spéciaux. Dans le cas des cadres de direction et des sous‑ministres, nous sommes d'avis que la rémunération devrait être plus proche de celle offerte dans le secteur privé pour des responsabilités comparables, notamment aux niveaux de sous-ministre adjoint et de sous-ministre. Parallèlement, il faudrait limiter le groupe de la haute direction aux postes chargés de la gestion de ressources importantes ou de la prestation d'avis et de conseils de haut niveau, en précisant explicitement dans les conditions d'emploi des cadres de direction qu'ils peuvent être renvoyés si leur rendement est insatisfaisant. En fait, nous préconisons de rendre les titulaires des postes de la haute direction de la fonction publique fédérale davantage responsables du rendement de leur organisation en contrepartie d'une rémunération plus élevée, conformément au principe de la comparabilité avec le secteur privé. La réussite sur ce plan contribuerait à améliorer la performance globale de la fonction publique.

L'avenir de la rémunération au rendement pour les cadres de direction doit être envisagé en tenant compte de ce qui sera décidé sur la rémunération globale. Dans le secteur privé, on a généralement recours à des primes ou encore à une rémunération variable en fonction du rendement (souvent un pourcentage important de la rémunération annuelle) pour reconnaître le succès. Dans le secteur public fédéral, l'introduction d'une partie même relativement modeste du salaire regagnable en fonction du rendement (généralement pas plus de 10 % du salaire) a soulevé la controverse.

Les critiques dénoncent le fait que plus de 90 % des cadres de direction reçoivent une certaine rémunération au rendement. On a mal compris que c'est là une caractéristique inhérente à la conception du système actuel, qui soustrait en moyenne 7 % de la comparaison de la rémunération totale dans le secteur public fédéral avec le secteur privé (au premier niveau du groupe de la Direction), une partie du salaire variant entre 0 % et 10 % devant être versée selon le rendement. Bref, seuls ceux et celles qui ont reçu plus que 7 % de leur salaire sous forme de rémunération au rendement peuvent vraiment être considérés comme ayant touché une prime.

Pour tenter de promouvoir un rendement élevé, il serait logique de réserver un plus fort pourcentage du salaire des intéressés susceptible d'être regagné chaque année en fonction du rendement (particulièrement si l'on décide de relever la rémunération du groupe de la Direction au niveau de ce qui est offert dans le secteur privé). Toute rémunération au rendement à ce niveau devrait être réservée à un faible pourcentage (peut‑être 20 %) des cadres de direction, mais cette prime pourrait être substantielle dans les cas où un rendement exceptionnel le justifierait.

Comité consultatif sur la rémunération des Forces canadiennes

Pour les Forces canadiennes, notre principale recommandation consisterait à établir un Comité consultatif sur la rémunération des Forces canadiennes globalement inspiré du Armed Forces Pay Review Body du Royaume‑Uni. Une telle approche transparente rassurerait les membres des Forces armées, qui sauraient que les décisions relatives à leur rémunération tiendraient pleinement compte de leur situation et de leurs besoins, en plus de renforcer la crédibilité du processus aux yeux du Parlement et du grand public. Ce Comité serait tenu de peser judicieusement les augmentations souhaitables de la rémunération des militaires, compte tenu de la nécessité d'utiliser sagement les deniers publics, dans les limites financières appropriées. Les propositions bien étayées seraient mises en œuvre par le gouvernement, quoi que les décisions finales sur la rémunération des Forces canadiennes incomberaient toujours au Conseil du Trésor pour préserver le principe de la prudence dans les finances publiques.

Maintenir une bonne correspondance entre la rémunération de la GRC et celle des corps policiers comparables

La rémunération des membres et des employés civils de la Gendarmerie royale du Canada est fixée depuis plusieurs années avec l'aide du Conseil de la solde de la GRC. Le processus a généralement bien fonctionné et devrait être maintenu, mais il serait sage de s'assurer que la méthode de comparaison de la rémunération totale de la GRC avec celle des autres grands corps policiers du Canada demeure valide. Des travaux supplémentaires sont requis sur la façon de traiter des cas où les hausses de rémunération de l'un ou plusieurs des corps policiers comparables sont exceptionnellement élevées.

Régler la question des groupes comparables pour les juges

En ce qui concerne les juges nommés par le gouvernement fédéral, les commissions quadriennales (groupes spéciaux constitués tous les quatre ans pour donner des avis sur le niveau approprié de rémunération des magistrats) ont toujours eu de la difficulté à déterminer la valeur et la pertinence des facteurs de comparaison envisageables pour déterminer le salaire et les avantages sociaux des juges. La prochaine Commission devrait avoir le mandat d'étudier cette question fondamentale de façon plus approfondie.

Commission indépendante pour établir les salaires
et avantages sociaux des parlementaires

Maintenant que la rémunération des parlementairesa été dissociée de celle des juges nommés par le gouvernement fédéral, il y aura des pressions pour que l'on trouve un autre moyen de réévaluer périodiquement les salaires et les avantages sociaux des députés et des sénateurs. La solution probablement la plus efficace consisterait à confier cette tâche tous les quatre ou cinq ans à une commission indépendante spéciale comme celles auxquelles on a recours pour la rémunération des juges.

Se servir de la conception de la paye pour promouvoir l'excellence

Nous avons aussi étudié plusieurs questions reliées à la conception de la paye dans la fonction publique fédérale, à savoir

  • la paye au rendement pour les groupes autres que les cadres de direction,
  • la paye pour les connaissances,
  • la paye spéciale pour une compétence exceptionnelle,
  • les indemnités de recrutement et de maintien en poste,
  • la structure des fourchettes de salaires,
  • la paye régionale.

Dans plupart des cas, les syndicats sont au mieux sceptiques face à ces approches. Cependant, nous soutenons que chacune a du mérite et qu'il vaudrait la peine d'en faire l'essai dans le cadre des mesures prises pour attirer des talents essentiels et promouvoir l'excellence individuelle. Il serait logique de prévoir un plus grand nombre de cas où la paye des spécialistes serait comparable à celle des cadres de direction, notamment si notre recommandation de limiter le groupe de la Direction aux postes ayant d'importantes responsabilités de gestion est retenue.

Rétablir des fourchettes de rémunération raisonnables

Pour plusieurs groupes, la structure des fourchettes de salaires s'est écartée des normes raisonnables de progression d'un niveau à l'autre. De telles anomalies peuvent avoir un effet de distorsion sur la gestion des ressources humaines et sur le cheminement de carrière des intéressés. Nous devrons nous efforcer de rétablir et maintenir un système approprié de fourchettes de salaires dans toute la fonction publique.

Remplacer la rémunération régionale par des indemnités de vie chère différentielles

Pour un employeur national, les différences régionales dans le coût de la vie et les niveaux de rémunération de certaines occupations posent un défi. En effet, elles entravent la mobilité entre les régions où le coût de la vie est peu élevé et celles où il l'est davantage, tandis que les employeurs des régions à faibles salaires se plaignent du fait que les salaires élevés offerts dans la fonction publique ont un effet de distorsion sur le marché du travail local. Au fil des rondes de négociation collective, la fonction publique fédérale a pratiquement éliminé tous les écarts de rémunération entre régions, de sorte qu'il lui serait pour le moins difficile de renverser la tendance. À long terme; le recours à une indemnité de vie chère comme celle que les Forces canadiennes ont adoptées en 2000‑2001 (et qui est utilisée dans la fonction publique aux États‑Unis) pourrait être utile. Mais avant d'en arriver là, il faudrait réfléchir sérieusement au choix de la région de référence pour le salaire de base.

Questions de rémunération liées aux pensions et aux autres avantages sociaux

Régime de pension approprié

En ce qui concerne les pensions de retraite du secteur public fédéral, la mesure la plus importante a déjà été approuvée par le Conseil du Trésor : augmenter graduellement les cotisations des employés jusqu'à concurrence d'au moins 40 % des coûts du service courant. On prévoit aussi des mesures pour faire en sorte que l'intégration du Régime de pension de retraite de la fonction publique au Régime de pensions du Canada et au Régime de rentes du Québec pour les 65 ans et plus ne joue pas au détriment des fonctionnaires, particulièrement ceux dont le revenu est relativement faible. Un excellent régime de pension de retraite pour les fonctionnaires est une bonne politique publique qui encourage la loyauté et l'honnêteté en plus de compenser pour l'incapacité des fonctionnaires d'investir librement, contrairement aux travailleurs du secteur privé. Néanmoins, pour qu'un tel régime puisse être soutenu, les employés doivent payer une part équitable de ses coûts.

Plus généralement toutefois, le moment est venu de se demander si, sous sa forme actuelle, le Régime de pension de retraite de la fonction publique reflète les réalités contemporaines. Dans ce contexte, il faudrait examiner les questions suivantes :

  • Le Régime devrait-il continuer d'encourager les employés ayant de longs états de service à prendre leur retraite dès l'âge de 55 ans?
  • Les modalités applicables aux prestations de survivant devraient-elles être assouplies davantage?
  • Le Régime de pension de retraite de la fonction publique est-il suffisamment adapté pour faciliter l'entrée des gens dans la fonction publique et leur sortie sur une période de plusieurs années?
  • L'équilibre entre le financement et les avantages du Régime est-il équitable pour différents groupes d'employés?

Qui plus est, il faudrait se pencher sur la gouvernance du Régime. Contrairement à beaucoup d'autres grands régimes de pension de retraite au Canada, les représentants des employés n'y ont aucun rôle officiel (et, par conséquent, aucune responsabilité pour la santé financière du Régime). Il faudrait envisager d'établir une forme quelconque de gouvernance conjointe par les représentants de l'employeur et des employés, compte tenu des leçons tirées de l'expérience des dernières années avec les modèles de gouvernance des pensions de ce genre.

Envisager une enveloppe d'avantages sociaux flexible

Pour ce qui est des autres avantages sociaux offerts dans la fonction publique fédérale, notamment l'assurance en cas de décès et d'invalidité et les prestations de soins de santé et de soins dentaires excédant celles généralement offertes aux Canadiens, il est plus que temps de repenser fondamentalement notre approche. L'ensemble de régimes d'avantages sociaux et leurs modalités de financement ont été établis sur une très longue période sans bénéficier d'une évaluation stratégique des besoins et des coûts. À une époque où la nature de la cellule familiale canadienne change profondément, où nous verrons vraisemblablement augmenter la proportion de la main-d'œuvre qui entrera dans la fonction publique et qui en sortira en cours de carrière, avec aussi une escalade rapide des coûts, notamment des médicaments, la réflexion que nous proposons devrait viser à déterminer la faisabilité d'offrir aux employés un ensemble de choix en matière de protections convenant le mieux à leurs besoins et à leurs préférences.

Parallèlement à cette réflexion, et dans le contexte de l'extension de la portée de la négociation collective, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait discuter avec les syndicats de la fonction publique de la possibilité d'établir une enveloppe d'avantages sociaux annuelle dont les employés pourraient se servir pour acquérir des avantages à partir d'un menu conjointement établi. Cette enveloppe serait suffisamment généreuse pour que les employés puissent maintenir leurs niveaux de protection actuels. Dans l'avenir, la négociation collective déterminerait à quel rythme l'indemnité s'accroîtrait, en échange des augmentations de salaire. De toute évidence, il y aurait des problèmes de coûts à gérer si les régimes universels étaient remplacés en tout (ou, plus vraisemblablement, en partie) par des régimes électifs. Néanmoins, les principes du choix des employés et de la gestion des coûts globaux des salaires et des avantages sociaux militent fortement en faveur de l'adoption d'une telle approche.

Régimes d'assurance-maladie et d'assurance-invalidité

Il faut aussi accorder une attention particulière au continuum des régimes d'assurance-maladie et d'assurance-invalidité. À cet égard, on devrait envisager de substituer à la politique actuelle des congés de maladie une combinaison de congés de maladie non accumulables, servant à parer aux absences de courte durée, et une forme d'assurance-invalidité à court terme. Avec la formule actuelle, les employés qui ont plusieurs années de service sont tentés d'épuiser leurs congés de maladie accumulés à l'approche de la retraite, tandis que ceux qui travaillent depuis peu dans la fonction publique mais contractent une maladie grave ne sont pas assez bien protégés, à moins de satisfaire aux critères exigeants d'admissibilité au soutien du revenu en cas d'invalidité à long terme.

La gouvernance des régimes d'avantages sociaux de la fonction publique fédérale devrait être compatible avec la responsabilité redditionnelle de leur financement. Il s'ensuit qu'une gestion conjointe par les syndicats et les employeurs ne devrait exister que pour les régimes dont l'employeur et les employés (par l'intermédiaire des syndicats qui les représentent) partagent la responsabilité financière.

S'assurer que toutes les heures supplémentaires sont rémunérées

Une des constatations étonnantes de l'examen de l'évolution de la rémunération de 1990‑1991 à 2002‑2003 est que les dépenses consacrées aux heures supplémentaires n'ont pas augmenté, en dépit des augmentations importantes de la plupart des autres dépenses de rémunération. Cela ne concorde pas avec la preuve anecdotique voulant que l'on travaille de plus en plus d'heures dans de nombreux secteurs de la fonction publique. Les gestionnaires de l'administration fédérale devraient s'assurer que leurs employés se font payer les heures supplémentaires admissibles. De même, ils devraient les encourager à prendre les congés annuels auxquels ils ont droit. Cela est logique non seulement du point de vue du bien‑être individuel, mais aussi de celui de l'efficacité organisationnelle.

Une des constatations étonnantes de l'examen de l'évolution de la rémunération de 1990‑1991 à 2002‑2003 est que les dépenses consacrées aux heures supplémentaires n'ont pas augmenté, en dépit des augmentations importantes de la plupart des autres dépenses de rémunération. Cela ne concorde pas avec la preuve anecdotique voulant que l'on travaille de plus en plus d'heures dans de nombreux secteurs de la fonction publique. Les gestionnaires de l'administration fédérale devraient s'assurer que leurs employés se font payer les heures supplémentaires admissibles. De même, ils devraient les encourager à prendre les congés annuels auxquels ils ont droit. Cela est logique non seulement du point de vue du bien‑être individuel, mais aussi de celui de l'efficacité organisationnelle.

 




Modifications législatives possibles – Négociation collective

Il ne fait aucun doute que la relation entre la négociation collective et la rémunération sera toujours controversée. Dans l'ensemble, l'expérience acquise dans la fonction publique fédérale depuis 1967 s'est révélée positive en dépit de nombreuses difficultés surgies au fil des années, notamment la suspension de la négociation collective pour un total d'au moins 11 ans. En envisageant l'avenir, nous pouvons raisonnablement nous demander s'il ne serait pas possible d'obtenir des résultats comparables avec un système mieux adapté pour servir le public sans interruption, tout en assurant aux fonctionnaires un traitement équitable.

On a affirmé qu'en tant qu'employeur, le gouvernement fédéral a la haute main sur les négociations parce qu'il peut légiférer pour imposer un résultat qu'il a été incapable de négocier. Il y a là une part de vérité et il est facile de citer des exemples. Il n'empêche qu'en temps normal, le gouvernement n'a pas la tâche facile lorsqu'il veut obtenir l'aval du Parlement pour faire adopter une loi spéciale.

Par ailleurs, les fonctionnaires fournissent au public de nombreux services d'importance critique, et il est souvent tentant de simplement « acheter la paix » à la table de négociation. Ni l'une, ni l'autre de ces situations ne sert vraiment l'intérêt public. Le fait est que les fonctionnaires ne devraient pas voir leur rémunération déterminée unilatéralement, mais le public ne devrait pas non plus payer une prime à des groupes d'employés dont le pouvoir de négociation découle de leur position de fonctionnaires fournissant des services que personne d'autre n'est autorisé à offrir.

En principe, l'idée qui sous‑tend la notion de négociation collective classique avec droit de grève est une sorte d'épreuve économique où le plus fort l'emporte. Cela convient peut‑être au secteur privé, où une rémunération trop généreuse peut menacer la taille, voire la survie d'une entreprise; dans le secteur public, ces sanctions n'existent pas. Avec le temps, toutefois, si la rémunération des fonctionnaires est jugée excessive ou si les conditions économiques incitent les gouvernements à donner l'exemple en faisant preuve d'austérité dans leur propre gestion, il est possible qu'ils appliquent des restrictions générales et arbitraires sur les négociations.

Presque 40 ans se sont écoulés depuis l'introduction de la négociation collective avec droit de grève dans la fonction publique fédérale, et il est légitime de se demander s'il existe un meilleur modèle. Comme on ne reconnaîtrait jamais qu'une détermination unilatérale de la rémunération par l'employeur est équitable, la solution évidente est une forme d'arbitrage des questions en litige par une tierce partie indépendante.

Or, l'expérience a révélé que substituer l'arbitrage obligatoire au droit de grève altère fondamentalement le processus de gestion des salaires dans le secteur public. Dans la pratique, il semble que l'arbitrage entraîne une baisse de la proportion des conventions obtenues par la négociation directe et que l'on risque d'observer une tendance à la hausse du nombre de conventions imposées par arbitrage, que l'importance que les arbitres accordent aux critères varie nettement, et que les arbitres sont peu enclins à accepter des directives, par exemple à tenir compte de la rémunération totale dans leurs décisions.

Nous n'avons bien entendu pas de panacée à proposer, mais nous affirmons qu'il serait logique de souscrire davantage à l'approche de la lutte de pouvoir, ou de reprendre énergiquement la recherche de nouveaux modèles qui permettraient d'avoir recours de façon responsable à de tierces parties pour faciliter le règlement des différends. Notre approche actuelle s'est avérée instable à long terme.

Rechercher une autre voie que la grève et l'arbitrage

Avec la connaissance intime des opérations gouvernementales qu'ont les syndiqués, il ne leur est pas difficile d'organiser des activités de grève capables de créer un maximum de perturbations avec des répercussions minimales pour le syndicat ou ses membres. Dans l'optique de devenir un adversaire plus redoutable, les employeurs fédéraux devraient à tout le moins imposer systématiquement aux employés des pertes de salaire lorsqu'ils cessent de travailler, par exemple en faisant des grèves tournantes. Le système de la paye devrait être rajusté de façon à ce que les employés constatent immédiatement sur leur prochain chèque de paye ce que leurs mesures de grève leur font perdre. Il faudrait aussi envisager de permettre aux ministères et organismes de mettre en lock‑out les employés qui font des grèves tournantes.

Une approche plus ferme face aux grèves est un choix logique, bien sûr, mais il est peu probable que cela améliore les relations syndicales-patronales dans la fonction publique fédérale ou la justesse des résultats en matière de rémunération. La meilleure solution réside presque certainement dans la recherche d'une formule de recours à des tierces parties pour régler les conflits de travail qu'on ne peut régler par la négociation directe.

Ce serait le cas de la « Commission de règlement des différends d'intérêt public » (CRDIP), proposée en 2001 par le Comité consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale. Ce comité avait essentiellement affirmé qu'en se servant d'un large éventail de techniques reconnues de règlement des différends la Commission maintiendrait une incertitude suffisante dans l'esprit des parties pour les inciter à régler elles‑mêmes leurs différends. La nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique a repris l'expression « commission d'intérêt public », mais bien peu de l'esprit ou de la lettre de la recommandation du Comité consultatif est parvenu à s'imposer dans cette nouvelle loi.

Nous suggérons que le président du Conseil du Trésor parraine un débat public actif sur les formes possibles de mécanismes de règlement des différends par des tiers. Nous recherchons un modèle crédible et viable qui nous permettrait de renoncer aux stratégies traditionnelles de la grève et de l'arbitrage obligatoire, tout en rassurant les fonctionnaires sur le fait qu'ils seront traités équitablement en matière de rémunération.

Pour encourager ce genre de débat, nous esquissons les éléments suivants d'un tel modèle :

  • Il faudrait avoir de l'information fiable sur la rémunération comparable ailleurs sur le marché du travail au Canada.
  • La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique devrait préciser la politique de rémunération applicable.
  • Les arbitres chargés de régler les différends devraient être nommés pour un seul mandat, afin de pouvoir conserver l'indépendance nécessaire.
  • Les arbitres seraient tenus de produire des motifs écrits détaillés de leurs décisions.
  • Les décisions seraient susceptibles de faire l'objet d'un appel devant un comité d'arbitres expérimentés si les critères prescrits par la loi ne sont pas appliqués.

Les critères seraient conçus essentiellement pour favoriser la comparabilité de la rémunération dans la fonction publique avec la rémunération pertinente dans le secteur privé, tout en respectant le principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur.

Le droit de grève est considéré comme sacré dans la plupart des milieux syndicaux. Nous pouvons donc nous attendre à ce que les syndicats de la fonction publique réagissent avec méfiance à la recherche active de solutions de rechange. Cela dit, afin d'avoir assez d'argent pour verser des indemnités aux grévistes, les syndicats doivent prélever des cotisations élevées et, si l'on fait exception des militants, il semble que les fonctionnaires fédéraux soient réticents à quitter leur travail au service du public. Par conséquent, si l'on arrivait à trouver une solution crédible pour éviter les grèves, elle pourrait se révéler intéressante pour tout le monde. Il serait opportun de proposer une solution de rechange, si l'on en trouve une, au moment de la révision prévue de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique en 2010.

Modifications législatives possibles – Application du principe de la parité salariale dans la fonction publique fédérale

La parité salariale s'entend normalement du principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur. Ce principe, d'abord reconnu en droit international en 1951 par la Convention 100 de l'Organisation internationale du travail, a été incorporé dans la législation fédérale canadienne en 1977 avec l'adoption de la Loi canadienne sur les droits de la personne. L'article 11 de la Loi précise que l'employeur qui instaure ou pratique la disparité salariale entre les hommes et les femmes exécutant des fonctions équivalentes commet un acte discriminatoire. Cette exigence s'applique au secteur privé de compétence fédérale aussi bien qu'au secteur public fédéral, ce qui inclut les entreprises et les autres sociétés d'État fédérales.

Les données de Statistique Canada sur le revenu selon le sexe révèlent que les femmes gagnent effectivement moins que les hommes, en moyenne, sur le marché du travail canadien. Les statistiques du Recensement de 2001 confirment que les femmes de 15 ans et plus gagnaient 64 cents pour un dollar gagné par leurs homologues masculins. Toutefois, lorsque nous comparons les hommes et les femmes ayant des caractéristiques progressivement plus similaires, l'écart diminue. Dans les dix occupations les plus communément choisies par les hommes, les femmes de 25 à 29 ans ayant fait des études universitaires gagnaient 89 cents par dollar gagné par leurs collègues masculins.

Comme nous l'avons indiqué précédemment, en mars 2003, les employés ayant bénéficié des règlements de parité salariale dans la fonction publique fédérale avaient reçu un total cumulatif d'environ 5,2 milliards de dollars à ce titre, à un coût annuel permanent pour le noyau de la fonction publique de plus de 200 millions de dollars. Cela représente entre 2 % et 2,5 % de la masse salariale de ce segment de la fonction publique, soit à peu près le même pourcentage que pour les employeurs du secteur public ailleurs au Canada et beaucoup plus que pour les employeurs du secteur privé.

La notion d'un salaire égal pour un travail d'égale valeur peut sembler simple, mais son application pose de difficiles et complexes défis d'ordre philosophique et pratique. Nous énumérons dans ce qui suit certains des problèmes les plus importants à cet égard.

Comment mesurer la « valeur » en comparant différents types de travail?

L'approche adoptée dans la plus grande partie des années 1980 et 1990 a consisté à appliquer un système de classification universel. En 2002, on a renoncé à cette formule parce qu'elle n'avait pas suffisamment de souplesse pour convenir à une main‑d'œuvre aussi variée que celle de la fonction publique fédérale.

Dans quelle mesure les écarts de salaire entre les groupes à prédominance masculine et à prédominance féminine résultent‑ils d'une discrimination?

Une étude réalisée en 2002 par Statistique Canada a conclu que plus de 60 % des écarts observables dans le salaire des hommes et des femmes au Canada pouvaient s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination.

Comment la parité salariale est‑elle liée à la négociation collective?

Si la négociation collective et les plaintes en matière de parité salariale sont des systèmes distincts, l'un entraînant l'autre dans une spirale à la hausse des salaires, on pourrait s'attendre à ce que les employeurs perdent confiance dans la négociation collective comme formule crédible de détermination de la rémunération.

Quelle est la juste portée de la comparaison servant à déterminer la valeur égale?

Les partisans de la parité salariale cherchent à faire appliquer la définition la plus large possible d'une « organisation » dans la recherche d'une base de comparaison pour la parité salariale. Cependant, plus une organisation est diversifiée et plus ses activités et ses secteurs sont variés, moins il est probable que la valeur pour l'employeur d'un ensemble particulier de compétences soit uniforme dans l'ensemble de ses activités.

Qu'est‑ce qu'un groupe approprié à des fins de comparaison?

On peut sérieusement diverger d'avis sur les groupes d'employés à comparer les uns avec les autres.

Le Rapport finalde 2004 du Groupe de travail sur la parité salariale commandé par les ministres fédéraux de la Justice et du Travail a recommandé diverses modifications à la Loi canadienne sur les droits de la personne, particulièrement en ce qui concerne les questions institutionnelles et les processus, comme l'imposition aux employeurs d'une responsabilité proactive pour la mise en œuvre de la parité salariale, sous l'égide d'une Agence de parité salariale spécialisée. Toutefois, le Rapport du Groupe de travail ne s'étend guère sur les questions fondamentales décrites ci-dessous. Par conséquent, nous estimons qu'il ne saurait constituer une base solide pour une réforme législative.

Toute révision de la législation devrait respecter les principes clés suivants :

  • La parité salariale devrait viser à combler la partie de l'écart salarial entre les hommes et les femmes imputable à la discrimination de l'employeur et non à d'autres facteurs.
  • La parité salariale devrait intervenir au niveau systémique pour déceler et corriger les écarts salariaux entre les hommes et les femmes faisant un travail d'égale valeur au sein d'une organisation.
  • La parité salariale devrait s'inscrire dans un cadre de détermination de la rémunération par négociation collective englobant de nombreuses unités de négociation ayant des intérêts communs, en perturbant ce système le moins possible.
  • La parité salariale devrait reconnaître que le Canada est une économie de marché et que les traitements et salaires reflètent généralement les forces de l'offre et de la demande. On ne devrait pas s'attendre à ce que les employeurs de compétence fédérale s'écartent beaucoup des normes du marché pour assurer la parité salariale.
  • Pour les grands employeurs ayant un effectif diversifié, la parité salariale devrait permettre une répartition appropriée des emplois entre des groupes ayant des caractéristiques largement identiques, notamment en ce qui a trait aux niveaux de compétences.

Si les modifications législatives étaient clairement conformes à ces principes, il serait raisonnable d'aborder simultanément la mise en œuvre des recommandations du Groupe de travail sur les processus et celles sur les arrangements institutionnels.

À notre avis, l'élaboration d'une proposition législative satisfaisant aux critères susmentionnés prendra un certain temps. D'ici là, nous proposons que la fonction publique fédérale adopte une approche active, en privilégiant les éléments suivants :

  • Mener à bien le processus visant à faire en sorte que les normes de classification en vigueur réduisent au minimum les biais sexistes.
  • Choisir un cadre rationnel de comparaison des groupes aux fins de la parité salariale. À cet égard, la Classification nationale des professions élaborée et tenue à jour par Ressources humaines et Développement des compétences Canada est un outil prometteur.
  • Analyser les écarts importants entre les salaires des hommes et des femmes dans les organisations des employeurs fédéraux. Cette analyse devrait partir des groupes et des niveaux de classification existants. Les grands niveaux de compétences définis dans la Classification nationale des professions offrent un cadre de référence pour les comparaisons entre les groupes.
  • Inclure dans les mandats de négociation collective des solutions aux problèmes que l'on ne peut expliquer par des facteurs autres que la discrimination.

Nous insistons aussi sur le fait que les progrès réalisés en matière d'équité en emploi depuis 1981 ont grandement amélioré la position relative des femmes dans de nombreuses professions bien rémunérées, comme celles des économistes, des avocats et des scientifiques. Dans ces groupes, la représentation des deux sexes a atteint la parité ou s'en approche. Bien que certains groupes professionnels (généralement restreints), non nécessairement bien rémunérés, demeurent dominés par les hommes, quelques‑uns (surtout le groupe des Commis aux écritures et aux règlements) restent largement dominés par les femmes. Ainsi, la nature du défi que pose la parité salariale s'est précisée au cours des trois décennies écoulées depuis que la Loi canadienne sur les droits de la personne a été édictée pour la première fois.

Par conséquent, nous recommandons l'adoption d'une approche pragmatique de la notion du salaire égal pour un travail d'égale valeur. Les employeurs fédéraux devraient effectuer des analyses afin de déterminer où sévit la discrimination envers les femmes dans le secteur public fédéral et prendre des mesures pour atténuer ou éliminer les écarts entre les sexes qui ne peuvent s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination. Cette approche a de meilleures chances de contribuer à régler efficacement le problème de la parité salariale sans avoir d'effet de distorsion sur le processus de négociation collective et sur notre capacité de maintenir le mieux possible la comparabilité avec le marché du travail externe.

Propositions pour le suivi des recommandations

Même sous la forme sommaire présentée dans cet Aperçu, nos recommandations ont manifestement une large portée et leur mise en œuvre pose un défi. Il est donc essentiel de planifier et de gérer judicieusement le suivi du présent rapport.

La première étape doit porter sur l'établissement d'un cadre de gouvernance et de gestion permettant de planifier, de diriger et de contrôler le processus, et de donner des résultats avec un investissement en argent et en énergie raisonnable. Voici les éléments essentiels d'un tel cadre :

  • Parrainage par le Conseil du Trésor lui‑même et par le président du Conseil du Trésor.
  • Direction assurée par le secrétaire du Conseil du Trésor, avec l'appui d'un Conseil de la rémunération au niveau des sous‑ministres composé de dirigeants ayant d'importantes responsabilités et une solide expertise en matière de rémunération.
  • Constitution d'une équipe de gestion de projet chargée de la responsabilité de concevoir et de gérer le processus de mise en œuvre.

Avant d'opter pour un plan quelconque, les intervenants clés – par exemple, les syndicats de la fonction publique – devraient avoir la possibilité de prendre connaissance du Rapport et d'exprimer leurs commentaires, peut‑être dans le cadre d'une série de tables rondes avec modérateurs.

Sur le fond de nos recommandations, nous pouvons distinguer quatre « paniers » correspondants à la sensibilité ou à la difficulté relative de la mise en œuvre. Le premier contiendrait les recommandations susceptibles d'offrir d'importants avantages à un coût relativement peu élevé et pouvant essentiellement être mises en œuvre à la discrétion du Conseil du Trésor ou du Secrétariat du Conseil du Trésor. Voici quelques exemples :

  • Le Rapport annuel au Parlement sur la rémunération dans l'administration fédérale, qui est probablement l'objet de notre plus importante recommandation. Une transparence systématique quant aux tendances clés favorisera un débat public et une gestion plus rigoureuse de l'évolution de la rémunération dans l'administration fédérale en comparaison de celle versée sur le marché du travail canadien en général.
  • Les recommandations connexes sur les données et la recherche qui seraient indispensables pour étayer la proposition relative au Rapport annuel.
  • Le Cadre de la rémunération dans la fonction publique fédérale proposé est prêt à être adopté et permettrait d'encadrer le débat sur les tendances de la rémunération.
  • L'adoption de pratiques de gestion plus rigoureuses en ce qui a trait aux budgets totaux de dépenses salariales, à laquelle il faut s'attaquer sans délai. Dans ce contexte, le facteur de « majoration » applicable aux transferts des budgets de dépenses non salariales aux budgets de dépenses salariales devrait être relevé le plus tôt possible, vraisemblablement de 20 % à 30 %.
  • L'établissement d'un Comité consultatif sur la rémunération des Forces canadiennes, qui s'impose d'urgence pour que la détermination de la rémunération des militaires repose sur une base plus solide.

La mise en œuvre des initiatives regroupées dans ce panier pourrait débuter après un minimum de discussions publiques et, idéalement, d'ici le début de 2007.

Le deuxième panier est composé de recommandations d'importance critique, plus difficiles à mettre en œuvre, qui exigeraient l'établissement d'un processus consultatif pour élaborer des options et des recommandations plus précises en vue de décisions ultérieures. On y retrouve les questions suivantes :

  • Élaboration d'une structure de classification et de négociation révisée pour chaque employeur fédéral, regroupant logiquement les employés ayant des conditions de travail et des intérêts communs et facilitant les comparaisons avec le marché du travail externe.
  • Détermination de l'approche et de la séquence les plus appropriées pour l'élaboration de normes de classification modernes qui réduiront au minimum les biais sexistes.
  • Adoption d'une approche en matière de rémunération des cadres de direction combinant une comparabilité accrue avec le secteur privé et une définition plus restrictive de la notion de cadre de direction, assortie de dispositions permettant de renvoyer plus facilement les cadres dont le rendement est insatisfaisant.
  • Examen d'une forme appropriée de gouvernance conjointe par les syndicats et les employeurs du Régime de pension de retraite de la fonction publique, une fois que la poursuite en cours concernant « l'excédent » de la caisse de retraite aura connu son dénouement.
  • Réévaluation de la conception du Régime de pension de retraite actuel pour qu'il réponde aux besoins des employés d'aujourd'hui et de demain, à la lumière de l'évolution de la cellule familiale, du désir croissant des fonctionnaires de travailler au‑delà de l'expiration de leur période d'admissibilité à une pension, et de l'augmentation probable de la proportion des personnes qui pourraient entrer dans la fonction publique fédérale et la quitter durant leur carrière.
  • Révision, dans une optique analogue, des avantages sociaux offerts aux fonctionnaires fédéraux en matière d'assurances, de soins de santé et de soins dentaires.
  • Examen des moyens d'élargir la portée de la négociation collective de façon à prévoir plus explicitement la possibilité de faire des compromis englobant toute la gamme des éléments de la rémunération, y compris la notion d'une enveloppe annuelle d'avantages sociaux dont les employés pourraient se servir pour acheter des protections à partir d'un menu de régimes. Cette approche offrirait une plus grande souplesse aux employés pour combler leurs besoins, tout en assurant une meilleure reddition de comptes pour l'accroissement de la rémunération globale.
  • Examen de l'ensemble complexe de régimes existants en matière d'assurance-maladie et d'assurance-invalidité.

Toutes ces questions sont controversées et complexes, pour diverses raisons. On peut donc être tenté de se défiler. Cependant, elles requièrent toutes une attention immédiate si nous voulons renouveler notre régime de rémunération pour soutenir judicieusement nos employés alors que se produira le grand passage de la génération des baby‑boomers à la suivante au cours de la prochaine décennie. Avec une idée claire de ce qu'il nous faut, la détermination d'agir et un style fondé sur le respect de la consultation, nous viendrons à bout des obstacles qui se poseront inévitablement.

Le troisième panier englobe les deux principaux volets du cadre législatif influant sur la rémunération dans la fonction publique fédérale, celui de la négociation collective et celui de l'équité salariale. Nous faisons valoir que les lois régissant ces deux aspects sont imparfaites et qu'une réflexion plus approfondie s'impose. Nous ne proposons pas de modifications précises à la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ni à la Loi canadienne sur les droits de la personne. Toutefois, nous n'en sommes pas moins convaincus que le moment est venu de réfléchir clairement aux moyens de les adapter en fonction de la prochaine génération de fonctionnaires, de façon à servir l'intérêt public général. Des décennies d'expérience tirée de l'application de ces deux lois ont révélé des failles fondamentales appelant un débat public intensif et une réforme judicieuse.

Enfin, un quatrième panier, plus modeste, de propositions touche des questions qui sont manifestement du ressort d'autres autorités que celle du portefeuille du Conseil du Trésor.Nous sommes d'avis qu'il faudrait inviter simplement les responsables à réfléchir aux questions soulevées dans nos recommandations, par exemple :

  • la possibilité d'inclure les dépenses totales en personnel dans les prévisions budgétaires fédérales,
  • la mise en place d'une fonction crédible de recherche sur la rémunération,
  • la possibilité de créer de nouveaux employeurs distincts afin d'améliorer le rendement organisationnel, en alignant plus étroitement les politiques de gestion des ressources humaines, y compris en matière de rémunération, sur les besoins opérationnels de chaque employeur,
  • les propositions portant sur la détermination de la rémunération des juges nommés par le gouvernement fédéral et des parlementaires.

Conclusion

En somme, nous faisons valoir qu'il faut repenser et moderniser fondamentalement le régime de rémunération en place dans le secteur public fédéral. À notre avis, cela s'impose depuis déjà longtemps. Il n'y a pas eu d'examen exhaustif de ce genre en près de 40 ans, soit depuis l'introduction de la négociation collective dans l'administration fédérale en 1967. Pourtant, la nature du secteur public fédéral et de ses lieux de travail a considérablement changé depuis, et nous pouvons prévoir que cette tendance se poursuivra, alors que s'intensifient les effets de la technologie de l'information, des attentes des citoyens et de la mondialisation. Pour continuer à servir efficacement la population canadienne, la fonction publique fédérale doit faire en sorte que ses politiques et ses pratiques de rémunération soient compatibles avec la souplesse et les exigences croissantes sur le plan des connaissances qu'imposent l'évolution des circonstances.

La meilleure façon de conclure est peut-être de souligner simplement sept impressions qui se sont transformées en convictions au fil de la rédaction du Rapport.

  • L'avenir de la fonction publique fédérale dépend beaucoup de la façon dont les employés sont rémunérés.
  • Pour les employés, tous les aspects de la rémunération sont reliés; il importe donc que l'employeur gère ce domaine de façon cohérente.
  • La norme appropriée de juste rémunération est la comparabilité avec des groupes témoins pertinents dans le secteur privé canadien.
  • La négociation collective dans la fonction publique fédérale constitue une façon judicieuse de concilier les intérêts des employés et ceux des contribuables, mais elle ne saurait servir à justifier une rémunération excessive.
  • La négociation collective dans le secteur public fédéral devrait porter autant sur la productivité que sur la rémunération.
  • Le temps est venu de repenser la conception et l'équilibre entre les avantages non salariaux, des pensions de retraite aux régimes d'assurance et aux régimes de soins de santé et de soins dentaires.
  • La transparence est la meilleure façon d'imposer une discipline dans le domaine de la rémunération.

La rémunération représente à la fois une question d'intérêt vital pour tous et un domaine complexe que peu arrivent à comprendre. La façon de rémunérer les gens et de les protéger contre les risques est facilement tenue pour acquise, particulièrement quand les choses vont bien. Mais le coût pour les contribuables de la rémunération versée dans l'administration fédérale est élevé en termes absolus, et nos politiques à cet égard revêtent une importance critique parce qu'elles peuvent nous aider à attirer des gens de valeur ou, à l'opposé, les pousser au cynisme, voire à quitter l'organisation.

La rémunération est une question trop importante pour qu'on la laisse aux spécialistes, dans l'espoir qu'ils s'occuperont de nous à un coût équitable pour le public. Nous devons expliquer clairement et ouvertement les enjeux et les possibilités, puis agir pour faire en sorte que le système dans son ensemble et chacun de ses éléments soient bien compris, raisonnables et viables. Ce rapport brosse un tableau de la situation actuelle et de l'évolution qui nous y a menés, en plus d'esquisser les grandes lignes d'un solide régime de rémunération pour l'avenir.

 




Consolidation des recommandations

1. Recommandations sur la transparence et la reddition de comptes

Recommandation 1

1.1 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait présenter annuellement au Parlement un rapport sur la rémunération fédérale. Ce rapport devrait contenir des données sur les indicateurs comme ceux décrits dans la présente section [vol.1, chap. 11], à la fois pour l'année en cours et dans une perspective historique. Le rapport lui-même devrait être bref et facile à lire, et faire amplement emploi d'aides visuelles.

1.2 Les annexes devraient renfermer des renseignements plus détaillés sur les résultats des négociations collectives pour des groupes clés, sur les décisions relatives à la rémunération des groupes non représentés, ainsi que sur les changements de politique touchant à la rémunération. Il serait utile d'inclure chaque année une étude plus approfondie d'un thème particulier. Des données plus détaillées sur les groupes professionnels et les groupes de classification particuliers, ainsi que sur les différents employeurs distincts, devraient être accessibles en direct.

1.3 Un résumé du rapport devrait être inclus dans le rapport annuel sur les avantages sociaux remis aux employés.

Recommandation 2

2.1 Le ministère des Finances devrait envisager d'inclure dans le Budget fédéral annuel une estimation des dépenses totales en personnel dans le secteur public fédéral, sauf les sociétés d'État. Cette estimation devrait combiner les variations des dépenses prévues en fonction de l'augmentation (ou de la diminution) du nombre d'employés, des fluctuations des salaires moyens quelle qu'en soit la cause, et des fluctuations de toutes les catégories d'avantages sociaux.

Recommandation 3

3.1 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait définir en détail chaque élément de donnée à inclure dans le rapport annuel sur la rémunération fédérale. Dans le cas des éléments qu'il faut estimer, la définition devrait préciser la méthode à employer. Les sources de données devraient être indiquées pour tous les éléments. Les définitions devraient être rendues publiques sur le site Web du Secrétariat et mises à jour au besoin.

3.2 En établissant et en révisant les définitions des éléments de données sur la rémunération, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait consulter tous les groupes ayant un intérêt professionnel pour la question, y compris l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada et le Bureau du contrôleur général au sein du portefeuille du Conseil du Trésor, ainsi que Statistique Canada, Finances Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, la Commission de la fonction publique, les employeurs distincts, les Forces canadiennes, la GRC, la Commission des relations de travail dans la fonction publique, les syndicats de la fonction publique et les universitaires intéressés. En l'absence d'un consensus, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait prendre une décision appropriée.

3.3 Le Conseil du Trésor devrait autoriser les investissements dans les systèmes et les services analytiques requis pour mettre en place une méthode cohérente d'estimation et de déclaration des éléments de données sur la rémunération. Compte tenu de la taille de ce poste de dépenses fédérales (environ 25 milliards de dollars en 2002‑2003) et de sa croissance annuelle, les investissements destinés[22] à bien comprendre comment sont dépensés les budgets de rémunération et leur évolution se paieront presque certainement d'eux-mêmes plusieurs fois.

Recommandation 4

4.1 De concert avec les syndicats du secteur public, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait aider activement la Commission des relations de travail dans la fonction publique à établir, dès que possible, une fonction de recherche sur la rémunération faisant autorité. La portée des rapports sur la question devrait englober tous les aspects de la rémunération et non uniquement les traitements et salaires.

4.2 Le Secrétariat du Conseil du Trésor et ses partenaires devraient prendre le temps et le soin nécessaires pour réfléchir aux questions méthodologiques dès le départ et en discuter à fond, en reconnaissant qu'il faut apprendre de l'expérience. Les parties devraient s'assurer de recommander des représentants qualifiés, y compris des experts indépendants, pour siéger au Comité consultatif créé afin de veiller à ce que l'on applique une méthode de recherche de haut calibre.

4.3 Les dirigeants de la Commission des relations de travail dans la fonction publique devraient consulter pleinement les représentants de l'employeur et des syndicats en vue de l'établissement et de la gestion de la nouvelle fonction de recherche sur la rémunération autorisée par la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Cependant, en tirant des leçons de l'expérience de l'Institut de la statistique du Québec, et de celle du Comité consultatif établi en vertu de la Loi, la CRTFP devrait elle-même s'assurer du bien-fondé des méthodes adoptées pour mener les enquêtes comparatives ainsi que pour présenter les rapports connexes.

4.4 Jusqu'à ce que la CRTFP soit prête à publier des renseignements suffisamment complets sur la comparabilité de la rémunération fédérale par rapport à l'ensemble du marché du travail canadien, le Secrétariat du Conseil du Trésor (si possible en partenariat avec les syndicats du secteur public, sous l'égide du Conseil national mixte) devrait publier au moins tous les trois ans des macro-perspectives pertinentes sur la comparabilité.

4.5 En ce qui a trait aux autres groupes d'employés fédéraux non syndiqués ou non représentés, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait commander et publier des études de comparabilité à intervalles convenables. Pour les rapports de ce type qui existent déjà, comme ceux ayant trait aux cadres de direction de la fonction publique ou aux membres réguliers ou civils de la GRC, des experts en rémunération, indépendants et objectifs, devraient revoir la méthode de comparaison avec le marché du travail externe pour s'assurer qu'elle demeure valable et pertinente à la situation.

4.6 En complément à la documentation sur la comparabilité des salaires et des avantages sociaux, des données sur la sécurité d'emploi et l'attrait du travail chez les employeurs étudiés devraient être compilées et publiées.

2. Gestion cohérente de la rémunération fédérale

Recommandation 5

5.1 Le Conseil du Trésor devrait approuver le projet de Cadre stratégique de rémunération à l'intention de la fonction publique fédérale, en tant qu'expression publique des éléments à prendre en considération dans l'élaboration de l'approche du gouvernement fédéral en matière de rémunération.

5.2 Afin de faciliter un débat public continu sur l'équilibre approprié entre les facteurs influant sur la rémunération, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait publier une fois l'an un résumé des indicateurs les plus pertinents touchant chacun de ces facteurs. Idéalement, ce résumé pourrait constituer une annexe au Rapport sur les plans et les priorités que le Secrétariat du Conseil du Trésor doit déposer annuellement au Parlement, normalement en février ou en mars.

Recommandation 6

6.1 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait tenir et intégrer des dossiers détaillés sur les hausses approuvées des budgets salariaux et leurs justifications.

6.2 Les sous-ministres devraient conserver la capacité de transférer des fonds des budgets non salariaux approuvés, aux budgets salariaux. Cependant, le facteur de majoration de ces transferts devrait être porté de 20 % à 30 %, et ce taux devrait être revu annuellement et rajusté en fonction du coût réel cumulatif des avantages sociaux non salariaux.

6.3 Les sous-ministres devraient conserver le pouvoir de classifier les postes jusqu'au niveau EX‑3, ainsi que les postes de niveau EX-4 et EX-5 faisant déjà partie de l'effectif ministériel. L'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada devrait appliquer à toutes les parties du noyau de la fonction publique son modèle de vérification, axé sur les risques, des décisions ministérielles en matière de reclassification de postes existants et de classification de nouveaux postes.

6.4 Au moins une fois l'an, un aperçu et une analyse des tendances des niveaux d'emploi et de la composition de l'effectif de la fonction publique et de la qualité des décisions de classification des ministères devraient être présentés au Conseil du Trésor. Le Rapport annuel sur la rémunération fédérale devrait résumer les résultats connexes à l'intention du Parlement et du public.

Recommandation 7

7.1 Le président du Conseil du Trésor devrait constituer un Groupe consultatif de haut niveau pour examiner la portée de la négociation collective dans la fonction publique fédérale. Le Groupe aurait pour mandat de recommander la meilleure façon d'élargir la portée de la négociation collective habituelle afin qu'elle s'applique à la plupart ou à la totalité des éléments du régime de rémunération, sauf ceux ayant trait aux cotisations de l'employeur aux programmes d'application générale comme l'assurance-emploi. Le Groupe devrait inclure d'anciens hauts fonctionnaires, des dirigeants syndicaux et des experts externes et devrait être présidé par un éminent Canadien qui connaît bien les pratiques en matière de négociation collective dans le secteur public et dans le secteur privé.

Recommandation 8

8.1 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait créer un Secrétariat de la planification et de la coordination de la rémunération ayant le mandat et la capacité d'effectuer les analyses nécessaires et de donner des conseils stratégiques au sujet de la gestion globale de la rémunération dans le secteur public fédéral. Ce Secrétariat devrait relever directement du secrétaire. Il devrait être dirigé par un secrétaire adjoint et comprendre des employés clés détachés de tous les organismes centraux jouant un rôle dans la gestion de la rémunération fédérale (les directions compétentes du Secrétariat du Conseil du Trésor, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique, le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé) afin de faciliter la communication entre les différents acteurs. Toutefois, le Secrétariat ne devrait être lui‑même responsable d'aucun des éléments importants de la gestion de la rémunération, de manière à pouvoir conserver une vision d'ensemble claire.

8.2 Le nouveau Secrétariat de la rémunération devrait être chargé de produire le Rapport annuel sur la rémunération fédérale proposé dans la recommandation 1 et le rapport sur les indicateurs de la politique de rémunération proposé dans la recommandation 4 aux fins d'inclusion dans le Rapport sur les plans et les priorités du Secrétariat du Conseil du Trésor, en utilisant les données et les compétences analytiques disponibles dans divers secteurs du portefeuille du Conseil du Trésor et ailleurs.

8.3 Pour compléter et diriger le travail du Secrétariat de la rémunération, le secrétaire du Conseil du Trésor devrait présider un Conseil de la rémunération, au niveau des sous-ministres, composé des plus hauts représentants des secteurs de la fonction publique fédérale ayant des responsabilités importantes dans le domaine de la rémunération. Le Conseil donnerait son avis sur le plan de travail et les produits importants du Secrétariat de la rémunération.

Recommandation 9

9.1 Le gouvernement fédéral devrait envisager de créer d'autres employeurs distincts afin d'améliorer le rendement organisationnel en faisant correspondre les pratiques de gestion des ressources humaines, notamment la rémunération, aux besoins opérationnels de chaque employeur. Les critères applicables à la création d'employeurs distincts comprendraient un effectif d'au moins 5 000 employés et un mandat opérationnel bien défini. L'Agence des services frontaliers du Canada, Service Canada, Service correctionnel Canada et Statistique Canada sont des exemples possibles.

9.2 Dans l'intervalle, ou si le gouvernement décidait de ne pas créer d'autres employeurs distincts, le noyau de la fonction publique et les principaux employeurs distincts devraient avoir recours à une formule de négociation coordonnée avec les syndicats de la fonction publique afin de réduire le risque d'un effet d'escalade donnant lieu à des hausses salariales au sein du secteur public fédéral. La négociation à deux paliers pourrait être employée pour traiter séparément des niveaux de salaire globaux et des éléments de la rémunération propres à un employeur particulier.

9.3 Les employeurs distincts fédéraux devraient tenter de nouveau d'établir une structure de groupes professionnels adaptée à leur mission particulière.

3. Questions de rémunération liées aux salaires

 Recommandation 10

10.1 Après avoir consulté les syndicats de la fonction publique et les experts externes compétents, le Conseil du Trésor devrait publier un projet de structure de groupes professionnels et d'unités de négociation qui réunirait de façon appropriée les employés ayant des conditions de travail et des intérêts communs et faciliterait la comparaison avec le marché du travail canadien. Ce travail devrait être complété dans un délai de douze mois.

10.2 Dans les six mois de la publication de cette proposition et après un débat public, le gouverneur en conseil devrait proclamer l'adoption d'une nouvelle structure de groupes professionnels pour le noyau de la fonction publique.

10.3 Si, pour quelque raison que ce soit, les responsables du portefeuille au Conseil du Trésor ne pouvaient pas mener à bien promptement ce projet, le président du Conseil du Trésor devrait envisager de constituer un groupe d'experts qui serait chargé de formuler une proposition indépendante sur la base de laquelle le gouverneur en conseil annoncerait l'adoption d'une nouvelle structure de groupes professionnels.

10.4 La Commission des relations de travail dans la fonction publique devrait ensuite déterminer le plus rapidement possible la structure appropriée d'unités de négociation correspondant à la nouvelle structure de groupes professionnels.

10.5 En dernier recours, s'il n'y avait aucune autre façon d'adopter dans un délai de trois ans une nouvelle structure appropriée, le gouvernement devrait envisager de recourir à une loi pour mettre en place un tel cadre.

10.6 Les autres employeurs distincts fédéraux devraient entreprendre un processus parallèle mais différent pour adapter leurs structures de groupes professionnels et d'unités de négociation à leurs activités, également dans un délai de trois ans.

Recommandation 11

11.1 Parallèlement à la conception d'une nouvelle structure de groupes professionnels, le Conseil du Trésor devrait déterminer, en consultation avec les syndicats de la fonction publique, l'approche et les étapes les plus appropriées pour élaborer des normes de classification modernes qui tiennent compte des réalités actuelles du travail dans la fonction publique et qui réduisent au minimum le sexisme.

11.2 Dans l'intervalle, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait s'employer à aider les ministères à simplifier la gestion de la classification en donnant des instructions pour que les descriptions de travail ne dépassent pas cinq pages, en encourageant le recours à des descriptions de travail génériques, en mettant à jour les postes-repères les plus appropriés pour les groupes les plus importants et en donnant des conseils sur la façon d'utiliser des justifications globales pour classifier des postes en les comparant à des postes-repères.

11.3 Il faudrait envisager d'utiliser davantage la nomination à un niveau déterminé pour les employés de groupes et les situations où les compétences, les connaissances et le rendement peuvent être évalués objectivement en fonction de normes biens définies.

11.4 Dans la mesure du possible, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada devrait, en consultation avec les syndicats de la fonction publique concernés, procéder d'abord à la mise à jour des groupes professionnels prioritaires qui ne subiront probablement pas de transformation par suite de la réforme de la structure des groupes professionnels proposée dans la recommandation 10.

11.5 Une fois que le Conseil du Trésor aura déterminé la structure des groupes professionnels pour le noyau de la fonction publique, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait publier son échéancier prévu pour la modernisation des normes de classification correspondant à la structure de groupes professionnels recommandée et rendre compte chaque année au Parlement des progrès accomplis dans le Rapport sur les plans et les priorités de l'Agence.

Recommandation 12

12.1 En ce qui a trait à la rémunération au rendement, nous devrions d'abord concentrer nos efforts sur le renforcement de notre culture et de notre capacité en matière de gestion du rendement, y compris l'acquisition de compétences reconnues dans la définition de normes et d'objectifs organisationnels, l'établissement d'objectifs individuels, l'évaluation du rendement, la rétroaction et la mise en œuvre des mesures nécessaires.

12.2 Les sous‑ministres devraient proposer au Conseil du Trésor de procéder à des expériences sélectives pour utiliser davantage la rémunération au rendement dans les secteurs où la culture et la capacité organisationnelles sont acceptables et crédibles aux yeux des gestionnaires et des employés.

12.3 Le Conseil du Trésor devrait travailler avec les ministères et les syndicats consentants pour mener un ou plusieurs projets pilotes bien définis afin d'évaluer l'utilité d'un système de primes à l'acquisition de connaissances dans des domaines comme les compétences linguistiques et les titres professionnels pour les groupes spécialisés.

12.4 L'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait présenter à l'approbation du Conseil du Trésor des règles de base permettant à ce dernier d'autoriser un salaire maximal supérieur pour des cadres de direction ou des employés qui apportent une expertise exceptionnelle à la fonction publique lorsque les programmes d'échanges ne permettent pas d'avoir accès à l'expertise recherchée.

12.5 Dans le cadre de l'examen des salaires des cadres de direction proposé plus loin dans cette section, le chevauchement de la rémunération des spécialistes de haut niveau et de celle des cadres de direction devrait être examiné et rationalisé de sorte que l'expertise technique de pointe puisse être rémunérée de façon adéquate sans avoir recours aux classifications des cadres de direction pour des postes dont la tâche principale est la prestation de conseils et qui ne comportent que peu de tâches de gestion supérieure.

12.6 En général, les indemnités de recrutement et de maintien en poste (provisoires) devraient être évitées. S'il y a des preuves manifestes d'une hausse soutenue du niveau de salaire relatif sur le marché du travail externe pour un groupe donné, celle-ci devrait être ajoutée aux échelles salariales de la fonction publique. S'il y a des hausses salariales rapides sur un marché du travail externe surchauffé, et que l'on ne sait pas s'il s'agit d'un changement structurel ou temporaire, on devrait offrir des primes ponctuelles pour recruter des candidats ou maintenir en poste le personnel actuel de façon aussi ciblée que possible.

12.7 Dans le cadre du processus de modernisation des normes de classification recommandé plus tôt dans cette section, le Secrétariat du Conseil du Trésor et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devraient travailler de concert avec les syndicats concernés pour faire en sorte que la structure des échelles salariales de ces groupes, concorde avec les normes reconnues en matière d'administration des salaires.

12.8 Dans le cadre des recommandations sur la meilleure façon de moderniser la structure des groupes professionnels et des unités de négociation dans la fonction publique, il faudrait étudier la pertinence d'appliquer un système de paye régionale à certains segments de la nouvelle structure proposée. Les critères d'identification de tels groupes engloberaient l'accent mis sur l'embauche locale, les écarts salariaux importants à l'échelle du pays, l'accès à des données crédibles sur ces écarts, et une mobilité géographique négligeable des membres de ces groupes.

12.9 Une fois que les questions plus urgentes de gestion de la paye et de la rémunération abordées dans ce chapitre auront été réglées, le Conseil du Trésor devrait étudier l'opportunité et la faisabilité d'instaurer un système national de taux de salaires assorti d'indemnités pour les écarts importants du coût de la vie entre les régions.

Recommandation 13

13.1 Le président du Conseil du Trésor devrait demander au Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction d'examiner la rémunération des hauts fonctionnaires du secteur public fédéral et faire des recommandations sur la mesure dans laquelle elle devrait être comparable à celle de leurs homologues du secteur privé. Il serait probablement plus logique de se concentrer d'abord sur les salaires des sous‑ministres adjoints et des sous‑ministres. Le Comité devrait en même temps s'assurer que la méthode de comparaison est théoriquement bien fondée et que les données sur la comparabilité sont fiables. Le Comité devrait également étudier la possibilité de restreindre la définition des postes pouvant être classés dans le groupe de la Direction afin d'exclure les postes ayant peu de responsabilités de gestion, et recommander des conditions d'emploi qui permettent de renvoyer un cadre de direction dont le rendement n'est pas satisfaisant.

13.2 Le Comité devrait aussi revoir le rôle que doit jouer la rémunération au rendement dans la rémunération globale des cadres de direction.

13.3 Si le président du Conseil du Trésor juge que l'on doit procéder à l'examen proposé à la recommandation 13.1, le Bureau du Conseil privé devrait demander au Comité consultatif de procéder à un tel examen et de faire des recommandations sur la rémunération des dirigeants des sociétés d'État et des autres personnes nommées par décret par rapport à celle de leurs homologues du secteur privé.

13.4 Le ministre de la Défense nationale et le président du Conseil du Trésor devraient charger conjointement une personnalité canadienne bien en vue de présenter une proposition sur la meilleure façon d'établir un Comité consultatif sur la rémunération des Forces armées canadiennes, inspirée du modèle du Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni.

13.5 Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et le président du Conseil du Trésor devrait inviter une société d'experts‑conseils renommée[23], spécialisée en rémunération, à examiner la façon dont le Conseil de la solde de la GRC mesure la rémunération totale, quels éléments autres que la comparabilité devraient être pris en considération au moment de déterminer la rémunération à la GRC et comment le Conseil du Trésor devrait traiter des situations où les hausses salariales d'un ou de plusieurs corps policiers sont exceptionnellement élevées.

13.6 Le ministre de la Justice et le Conseil canadien de la magistrature devraient demander à la prochaine Commission quadriennale, qui doit faire rapport en 2008, de procéder, dans le cadre de ses délibérations, à une analyse détaillée de la valeur et de la pertinence des divers comparateurs pouvant servir à déterminer le niveau de rémunération approprié des juges nommés par le gouvernement fédéral.

13.7 Si, dans l'avenir, les salaires des parlementaires semblent s'écarter de ceux des autres hauts fonctionnaires fédéraux, une commission indépendante, semblable à celle nommée aux quatre ans pour recommander des modifications à la rémunération des juges, pourrait conseiller le Parlement de manière indépendante et transparente sur la meilleure façon de rajuster la rémunération des parlementaires.

13.8 En mandatant divers groupes consultatifs sur la rémunération, il importe de respecter le principe de l'indépendance de leurs analyses et de leurs recommandations, en gardant à l'esprit que la décision finale en matière de rémunération revient au gouvernement ou au Parlement, selon le cas.

4. Questions de rémunération liées aux pensions et aux autres avantages sociaux

Recommandation 14

14.1 Le président du Conseil du Trésor devrait demander au Comité consultatif sur la pension, qui compte des représentants de l'employeur, des syndicats de la fonction publique et des pensionnés, de revoir la pertinence de la conception du régime actuel en ce qui a trait au traitement des questions comme les mesures incitant un employé à prendre sa retraite dès qu'il peut toucher une pension sans pénalité, à l'opportunité d'adopter une approche plus souple en matière de prestations aux survivants, à la façon dont le Régime influe sur la mobilité professionnelle à l'entrée dans la fonction publique ou à la sortie, ainsi qu'à l'équité du Régime pour les divers groupes d'employés, et de formuler les recommandations qui s'imposent.

14.2 Lorsque le litige en cours sur l'excédent du compte de pension sera réglé, le président du Conseil du Trésor devrait renouer la discussion avec les syndicats de la fonction publique afin de les faire participer plus directement à la gouvernance du Régime de pension de retraite de la fonction publique, en visant un plus grand partage des responsabilités pour l'élaboration des politiques et le financement des régimes de pension.

Recommandation 15

15.1 Le président du Conseil du Trésor devait charger des experts externes, y compris des personnes ayant l'expérience de la conception et de la gestion des avantages sociaux, tant dans l'optique de la partie syndicale que de celle de la partie patronale, d'entreprendre une réflexion poussée sur les meilleurs moyens à prendre pour offrir aux employés une assurance en cas de décès ou d'invalidité, ainsi qu'une protection supplémentaire par rapport aux régimes généraux de soins de santé et de soins dentaires, en tenant compte des besoins courants et à venir des employés et de leurs personnes à charge. La portée de l'examen devrait inclure l'objet et la forme du Régime de prestations supplémentaires de décès, aux termes de la Loi sur la pension de la fonction publique. Dans le cadre de cette réflexion, il faudrait notamment évaluer la faisabilité d'offrir aux employés une gamme d'options en matière de protection qui répondraient mieux à leurs besoins et à leurs préférences, à un coût raisonnable. Il faudrait enfin examiner l'opportunité d'acheter des programmes de protection souscrits par des assureurs privés (comme le Régime d'assurance-responsabilité actuel) ou des programmes administrés par des tiers aux termes desquels le gouvernement assume directement la responsabilité des prestations (tel que le Régime de soins dentaires de la fonction publique).

15.2 En s'appuyant sur cette étude externe, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait discuter avec les syndicats de la fonction publique de la façon d'établir une enveloppe annuelle d'avantages sociaux qui servirait exclusivement à la souscription d'avantages sociaux à partir d'un menu défini conjointement. Le montant initial de cette enveloppe devrait être fixé de manière à maintenir l'équivalence globale avec la valeur des avantages sociaux actuels, assorti d'un coefficient d'indexation annuel approprié. Les négociations collectives ou les décisions en matière de rémunération des employés non représentés pourraient entraîner des variations, à la hausse ou à la baisse, de cette enveloppe. On pourrait aussi envisager une approche hybride, dans laquelle certains des avantages sociaux prévus dans l'enveloppe seraient obligatoires pour tous les employés, tandis que d'autres seraient laissés au choix de chacun.

15.3 Les employés devraient pouvoir souscrire, à leurs frais, à une protection en sus de celle prévue dans l'enveloppe des avantages sociaux, aux mêmes conditions.

15.4 Le président du Conseil du Trésor devrait commander une évaluation spécialisée, destinée à éclairer l'étude proposée à la recommandation 15.1, ici aussi en faisant appel à des experts externes représentant toute la gamme des points de vue de la partie syndicale et de la partie patronale de la fonction publique, pour examiner la façon de consolider les régimes de protection offerts aux employés en cas d'invalidité prolongée, dans le but à la fois d'améliorer les services offerts aux employés et de réduire les coûts d'administration. L'examen devrait englober la possibilité de remplacer le système actuel d'accumulation des congés de maladie non utilisés par une forme d'assurance-invalidité de courte durée.

15.5 Le Conseil du Trésor devrait harmoniser le taux de remplacement du revenu dans le cadre de l'assurance-invalidité et la protection contre l'inflation annuelle dans les divers régimes du secteur public fédéral, sauf s'il existe une raison impérieuse de maintenir des distinctions à ce titre.

15.6 Selon les conclusions de la réflexion proposée à la recommandation 15.1, le président du Conseil du Trésor devrait demander au Bureau du surintendant des institutions financières d'évaluer le niveau de contribution requis dans le Compte des prestations supplémentaires de décès pour en assurer la viabilité financière à long terme. Tout excédent par rapport au niveau requis pourrait être pris en compte dans les discussions élargies menées avec les syndicats de la fonction publique sur l'avenir des régimes d'avantages sociaux.

15.7 La gouvernance des régimes d'avantages sociaux de la fonction publique devrait cadrer avec la répartition de la responsabilité du financement de ces régimes. Un modèle de gestion conjointe patronale-syndicale ne devrait s'appliquer qu'aux régimes où l'employeur et les employés (par l'intermédiaire des syndicats qui les représentent) sont responsables de la viabilité financière du régime.

15.8 Il faudrait sélectionner et former les représentants de l'employeur siégeant aux conseils d'administration des régimes pour qu'ils agissent de manière à assurer la mise en œuvre de la politique de l'employeur en matière d'avantages sociaux, y compris une approche prudente en matière de financement, et non de veiller à leurs intérêts en tant que membres de ces régimes. Pour souligner l'importance de ce rôle, les représentants à ces conseils devraient être nommés par le gouverneur en conseil.

15.9 Les gestionnaires de la fonction publique devraient s'assurer que les employés utilisent normalement les vacances annuelles auxquelles ils ont droit et veiller à ce que les employés soient rémunérés pour les heures supplémentaires de travail.

15.10 Le président du Conseil du Trésor devrait commander un examen indépendant pour établir le niveau approprié des cotisations de l'employeur aux régimes d'assurance-vie, de soins de santé et de soins dentaires à l'intention des pensionnés de la fonction publique, en tenant compte notamment des pratiques des autres gros employeurs du secteur public et du secteur privé au Canada. Les représentants des pensionnés de la fonction publique et des syndicats de la fonction publique devraient être invités à contribuer à cet examen.

5. Domaines où des modifications législatives pourraient être apportées

Recommandation 16

16.1 Le président du Conseil du Trésor devrait parrainer, au cours des prochaines années, une série d'études spécialisées et de conférences destinées à susciter un vaste débat public au sujet d'un modèle de règlement des différends liés à la négociation collective pouvant remplacer les modèles actuels de la conciliation/grève et de l'arbitrage prévus dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Un tel modèle permettrait le règlement des différends par une tierce partie (plutôt que le droit de grève ou l'arbitrage traditionnel), en s'appuyant sur le principe de la comparabilité avec le secteur privé canadien dans la détermination de la rémunération totale des groupes particuliers d'employés de la fonction publique, selon une formule qui serait crédible aux yeux des contribuables, des employés, des syndicats de la fonction publique et du gouvernement.

16.2 Tout modèle de ce type devrait satisfaire à l'exigence d'un salaire égal pour un travail de valeur égale, qui figure dans la Loi canadienne sur les droits de la personne, en faisant appel à une méthode plus claire pour interpréter et appliquer ce principe dans la fonction publique fédérale. Pour d'autres propositions à cet égard, voir la recommandation 17 ci-dessous.

16.3 Si un modèle convenable peut être élaboré, le gouvernement devrait proposer un projet de loi d'ici l'examen parlementaire de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qui doit avoir lieu en 2010.

16.4 Dans l'intervalle, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les gestionnaires de la fonction publique devraient appliquer rigoureusement les nouvelles dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique concernant les employés essentiels.

16.5 Toutes les personnes jouant un rôle dans la mise en œuvre des dispositions de la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publiquerelatives à la Commission d'intérêt public, notamment le président du Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor, les syndicats de la fonction publique et le président de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, devraient saisir l'occasion pour inviter d'éminents Canadiens et Canadiennes à mettre à contribution leur expérience et leur sagesse en vue du règlement des conflits de travail dans le secteur public fédéral.

Recommandation 17

17.1 Le gouvernement du Canada devrait envisager de proposer des modifications au cadre législatif régissant la parité salariale afin d'établir clairement comment s'applique la parité salariale dans un milieu de travail moderne. Ces modifications devraient, entre autres, respecter les cinq prémisses suivantes :

  • La parité salariale devrait servir à combler la partie de l'écart salarial entre hommes et femmes attribuable à la discrimination et non à d'autres facteurs.
  • La parité salariale devrait s'appliquer de façon systémique afin de détecter et de corriger toute forme de disparité salariale observée entre hommes et femmes accomplissant un travail d'égale valeur dans une organisation.
  • La parité salariale devrait s'appliquer dans le cadre d'un système de détermination de la rémunération fondé sur la négociation collective et visant de multiples unités de négociation qui partagent des intérêts communs, et elle devrait perturber le moins possible ce système.
  • En appliquant la parité salariale, il importe de reconnaître que le Canada est une économie de marché où les salaires reflètent généralement l'offre et la demande, et l'on ne devrait pas s'attendre à ce que les employeurs relevant de la compétence fédérale s'écartent beaucoup des normes du marché dans la mise en œuvre de la parité salariale.
  • Dans le cas des grands employeurs dont l'effectif est diversifié, la parité salariale devrait permettre une répartition appropriée des emplois dans des groupes ayant des caractéristiques généralement similaires, surtout en ce qui concerne les niveaux de compétence exigés.

17.2 Quoiqu'il ait beaucoup contribué à faire comprendre au public les enjeux en matière de parité salariale sur le marché du travail de compétence fédérale, le Rapport de 2004 du Groupe de travail sur la parité salariale, intitulé L'équité salariale : Une nouvelle approche à un droit fondamental, ne devrait pas être considéré comme une base adéquate pour revoir le cadre législatif. Il faudrait notamment préciser les points suivants : la raison d'être fondamentale de la loi compte tenu de la concurrence sur le marché du travail en général; comment faire en sorte que le savoir soit davantage reconnu comme la valeur à laquelle les employeurs attachent le plus d'importance de nos jours; comment déterminer quelle partie de l'écart salarial entre les hommes et les femmes résulte de la discrimination fondée sur le sexe; enfin, comment faire pour que la parité salariale coexiste de manière constructive avec la négociation collective.

17.3 Jusqu'à ce que soit modifié le cadre législatif régissant l'application du principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur au marché du travail de compétence fédérale, le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, devrait adopter une approche pragmatique et proactive afin de déceler et d'éliminer les écarts de salaires entre les hommes et les femmes résultant de la discrimination fondée sur le sexe. Il faudrait notamment :

  • Veiller à ce que les nouvelles normes de classification réduisent au minimum le sexisme.
  • Aider les gestionnaires et les autres personnes qui s'occupent de la classification à réduire au minimum le sexisme lors de l'application des normes de classification existantes.
  • Définir un cadre approprié pour comparer les groupes aux fins de la parité salariale. Il faudrait étudier soigneusement les possibilités que présente à cet égard la Classification nationale des professions publiée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada.
  • Analyser les écarts importants entre les salaires des hommes et des femmes dans le noyau de la fonction publique.

17.4 En effectuant les analyses mentionnées au quatrième point de la recommandation 17.3, il faudrait prendre les mesures suivantes :

  • Réunir des données sur la proportion des femmes et des hommes employés dans chaque groupe professionnel et à chaque niveau de classification, ainsi que sur les salaires moyens.
  • Réunir des données sur les caractéristiques du travail des hommes et des femmes dans ces groupes et à ces niveaux, selon les critères qu'utilisent Statistique Canada et d'autres spécialistes des recherches sociales, afin d'évaluer dans quelle mesure les écarts salariaux peuvent s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination.
  • Évaluer dans quelle mesure les écarts de salaires au sein de certains groupes ne peuvent raisonnablement s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination.
  • Établir des domaines de comparaison appropriés, fondés essentiellement sur la structure de la CNP, et en particulier les niveaux de compétence, afin de faciliter les comparaisons entre les groupes.
  • Si les analyses précitées mettent en évidence des écarts marqués qui pourraient résulter d'une discrimination fondée sur le sexe, il faudrait en discuter en priorité lors de la prochaine ronde de négociation collective portant sur les groupes visés.

17.5 Quelles que soient les méthodes adoptées, le Secrétariat du Conseil du Trésor et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada devraient s'assurer que les mesures prises pour appliquer le principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur viennent compléter, mais sans fausser, une approche équilibrée de la gestion de l'ensemble des enjeux touchant à la rémunération dans la fonction publique fédérale.

17.6 La fonction publique fédérale devrait continuer de privilégier l'équité en matière d'emploi comme instrument clé de promotion de l'égalité salariale entre les hommes et les femmes qui y travaillent.

Appendice

Sommaire de la rémunération totale*

 

COÛT POUR L' EMPLOYEUR (en millions de dollars)

 

ÉLÉMENT

1990‑1991*

1997‑1998

2002‑2003

1.

Traitements et salaires (effectif régulier)

NFP et ED

9 080

8 199

12 489

FC

3 309

2 888

3 669

GRC

939

867

1 080

Total

13 328

11 954

17 238

2.

Rémunération au rendement (à risque), montants forfaitaires seulement

NFP et ED

18

18

59

FC

2

2

3

GRC

-

0,2

1

Total

20

20,2

63

3.

Indemnités de recrutement et de maintien en poste et autres indemnités et primes

NFP et ED

355

293

526

FC

133

115

185

GRC

79

30

79

Total

567

438

790

4.

Primes de temps supplémentaire

NFP et ED

286

207

352

FC

n.d.

n.d.

n.d.

GRC

66

59

99

Total

352

266

451

5.

Déductions à la source pour le RPC/RRQ et l'assurance-emploi; cotisations aux régimes de soins de santé des provinces

NFP et ED

317

405

649

FC

229

-

228

GRC

18

-

56

Total

564

405

933

6.

Pensions

NFP et ED

561

826

1 761

FC

392

393

571

GRC

105

126

195

Total

1 058

1 345

2 527

7.

Assurance-vie et invalidité : (prestation supplémentaire de décès; assurance-vie du RACGFP; indemnisation des accidents du travail; assurance-invalidité; assurance-invalidité de longue durée du RACGFP)

NFP et ED

197

181

207

FC

13

-

43

GRC

3

8

11

Total

213

189

261

8.

Régimes de soins de santé et de soins dentaires (déductions pour l'impôt-santé des provinces; Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP); Régime de soins dentaires (RSD); taxe de vente du Québec)

NFP et ED

396

382

554

FC

318

325

457

GRC

17

10

67

Total

731

717

1 078

9.

Indemnités de départ et de fin d'emploi

NFP et ED

155

264

163

FC

80

42

94

GRC

20

40

32

Total

255

346

289

 

TOTAL

 

17 088

15 680

23 630

*   Les chiffres sur la rémunération totale figurant dans l'Introduction du Volume Deux du Rapport sont de 17,8 milliards de dollars pour 1990-1991, 16,6 milliards de dollars pour 1997-1998 et 24,8 milliards de dollars pour 2002-2003. La principale différence entre ces chiffres et ceux du tableau est que ces derniers n'englobent pas « l'autre »domaine. Ces chiffres sont basés sur les dépenses.

 




Notes


[1] L'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique, dont le président (tout comme le secrétaire du Conseil du Trésor) relève du président du Conseil du Trésor, supervise la classification des postes dans le noyau de la fonction publique en plus d'assurer le soutien du Comité consultatif (indépendant) sur le maintien en poste et la rémunération des cadres supérieurs.

[2] Ce coût moyen de la « rémunération totale » est légèrement exagéré, puisque les coûts de certains avantages sociaux imputés au noyau de la fonction publique sont aussi engagés au profit du personnel des employeurs distincts, par exemple. Nous avons tenté de répartir ces coûts par domaine, mais nous n'y avons probablement pas tout à fait réussi.

[3] Incluant les coûts supportés pour les militaires servant à l'étranger, souvent dans des conditions difficiles.

[4] La plupart des employés accumulent une indemnité de départ à raison d'une semaine de salaire par année de service, jusqu'à concurrence de 31 ans pour les syndiqués et de 28 ans pour le personnel exclu.

[5] La politique d'établissement des salaires des cadres de direction consiste à verser une rémunération totale au niveau EX‑1 égale à la rémunération payée par les autres employeurs au Canada aux employés ayant des responsabilités équivalentes. Le salaire est censé faire équivaloir la rémunération fédérale totale pour le premier niveau des cadres de direction de la fonction publique à celle gagnée ailleurs. De ce niveau, 7 % est mis de côté comme montant regagnable chaque année si le rendement du cadre répond aux attentes. Si son rendement est exceptionnel, on pourra lui verser jusqu'à 3 % de plus. Aux niveaux de direction plus élevés, la rémunération totale est inférieure à celle versée pour des emplois de difficulté comparable sur le marché du travail canadien en général, l'écart étant de plus en plus marqué à mesure qu'on s'élève dans la hiérarchie fédérale.

[6] Il importe de souligner que le salaire des parlementaires a été dissocié en 2005 de celui des juges nommés par le gouvernement fédéral.

[7] Dans le cas présent, le secteur public fédéral se limite au noyau de la fonction publique, aux employeurs distincts, aux Forces canadiennes, ainsi qu'aux membres et aux employés civils de la Gendarmerie royale du Canada. Nous excluons le domaine des « autres organisations » parce que nos données sont moins complètes que pour les quatre autres domaines.

[8] S'il faut en croire les données disponibles, les « retenues sur la paye » ont aussi largement contribué à l'augmentation de la rémunération totale. Toutefois, les données de 1997‑1998 sur ce facteur sont incomplètes puisqu'il n'en existe pas pour les Forces canadiennes, ni pour la GRC.

[9] Dans notre examen des tendances historiques, nous avons été contraints à analyser le noyau de la fonction publique en le regroupant avec les employeurs distincts parce que les plus gros d'entre eux, notamment l'Agence des douanes et du revenu du Canada comme on l'appelait en 2002‑2003, ont été créés à la fin des années 1990.

[10] Les effectifs des réserves ont aussi baissé, passant de plus de 33 000 en 1990‑1991 à 22 000 en 2001‑2002 et 2002‑2003.

[11] Ces transferts sont autorisés sous réserve d'une majoration de 20 % pour couvrir, en principe, les coûts non salariaux correspondants.

[12] Il est important de souligner que le revenu familial médian en dollars constants après impôts pour l'ensemble de la société canadienne montre une même tendance à la stabilité du début des années 1980 jusqu'à la fin des années 1990, suivie d'une hausse d'importance comparable à celle des salaires réels moyens de la fonction publique fédérale. Bien que les salaires individuels moyens avant impôts soient conceptuellement très différents du revenu familial après impôts, ce n'est sûrement pas une coïncidence que l'évolution des changements soit si proche dans les deux cas.

[13] Pour que la comparaison soit valable, le calcul du salaire des députés et sénateurs convertit « l'indemnité non imposable » versée avant 2002 en un salaire imposable équivalent.

[14] Notons que ces chiffres ne correspondent pas à ceux de l'appendice P, qui ont trait strictement à la partie des cotisations visant les services courants. Notons  aussi qu'à la fin des années 1990, on a déclaré ce qu'on appelle un « excédent actuariel » pour le Régime de pension de retraite de la fonction publique. En 1999, le gouvernement a été autorisé par une loi à réduire cet excédent en débitant le Compte de pension de retraite. Les syndicats de la fonction publique ont contesté la légalité de cette loi devant les tribunaux.

[15] Il s'agit de la partie du salaire visée par le Régime de pensions du Canada et par le Régime de rentes du Québec, soit 39 900 $ en 2003. Au‑dessus de cette somme, les cotisations des employés ont toujours été de 7,5 % de leur salaire. Étant donné qu'à peu près les deux tiers de la masse salariale est de cet ordre, le taux réduit des cotisations des employés au Régime de pension de retraite de la fonction publique a eu un effet marqué sur les cotisations de l'employeur.

[16] Comme cela englobe de nombreux éléments gérés par diverses parties, nos données sur les dépenses sont plus susceptibles de contenir des erreurs que d'habitude. Néanmoins, nous présentons ici de manière cohérente les meilleurs renseignements que nous avons réussi à recueillir. En général, plus les données datent, plus elles sont sujettes à caution. Ainsi, dans le cas des régimes de soins de santé et de soins dentaires de la fonction publique comme telle, nous avons dû employer les données de 1993‑1994 dans le total de 1990‑1991 puisque les données sur ces dépenses pour les années antérieures ne sont pas disponibles. Nous pouvons toutefois raisonnablement penser que les coûts de ces éléments en 1993‑1994 étaient plus élevés qu'en 1990‑1991, de sorte que nous n'exagérons probablement pas l'importance des changements survenus avec le temps.

[17] Sauf pour ce qu'on appelle l'assurance-hospitalisation de niveau II et de niveau III, qui contribue au paiement de chambres d'hôpital privées ou à deux lits.

[18] Les coûts totaux du RSSFP s'élevaient à 271 millions de dollars en 1997 et à 466 millions de dollars en 2002, ce qui signifie que l'augmentation du coût de remboursement des médicaments d'ordonnance représentait plus des deux tiers de la hausse totale.

[19] À partir de 2006, par suite d'une décision récente du Conseil du Trésor, les fonctionnaires fédéraux vont payer 0,3 % de leur salaire de plus par année, jusqu'à ce que leur part des coûts du service courant de leur pension de retraite atteigne 40 %.

[20] En décembre 2003, l'ADRC a été scindée en deux, l'Agence du revenu du Canada (qui demeure un employeur distinct), et l'Agence des services frontaliers du Canada, qui a réintégré le noyau de la fonction publique.

[21] Les organisations susceptibles de répondre à ces critères seraient l'Agence des services frontaliers du Canada, Service Canada, Affaires étrangères et Commerce international, le ministère refocalisé des Travaux publics et Services gouvernementaux du Canada, Service correctionnel Canada et Statistique Canada.

[22] Nous nous attendons à ce que ces investissements totalisent 10 millions de dollars ou plus pour établir une base solide, puis plusieurs millions de dollars par année pour faire fonctionner le système.

[23] Pour des raisons d'objectivité, il ne devrait pas s'agir de l'entreprise ayant effectué les sondages sur la rémunération totale durant la dernière décennie.