ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral - Aperçu

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Observations sur l'instantané de 2002-2003

Différences et points communs entre les domaines

Il faut traiter avec prudence les comparaisons entre les cinq domaines. En effet, s'il est toujours intéressant d'explorer les différences, la nature et la raison d'être uniques de chaque domaine font que les différences sont peu susceptibles d'être pertinentes en termes stratégiques. Le noyau de la fonction publique est diffus, et tant ses missions que les caractéristiques de ses employés sont très variées. En outre, les employeurs distincts ont tendance à avoir des mandats relativement ciblés, mais très différents, allant de l'inspection des aliments à la perception des taxes et impôts. Les Forces canadiennes doivent être prêtes à user de force meurtrière pour défendre le Canada, ses citoyens et ses intérêts, tandis que la GRC a bien entendu une vocation policière. Ces missions engendrent des besoins de main‑d'œuvre différents qui impliquent naturellement des profils de traitements et salaires différents. Il n'y a aucune raison de s'attendre à ce que les salaires moyens ou, par exemple, les distributions des salaires dans un domaine donné aient un rapport particulier avec ceux que l'on retrouve dans un autre domaine.

Par contre, nous pouvons constater des signes manifestes de points communs structuraux dans tous les domaines étudiés. Premièrement, les éléments de la rémunération totale sont similaires dans tout le secteur public fédéral. Il est rare de trouver des anomalies telles que l'absence d'une prestation supplémentaire de décès (à la GRC) ou l'existence d'un type d'indemnité de vie chère basé sur le lieu d'affectation (comme l'indemnité de vie chère en région des Forces canadiennes). Deuxièmement, de nombreux régimes d'assurances et d'avantages sociaux sont unifiés dans plusieurs domaines. Enfin, on a manifestement voulu lier étroitement les ratios entre les salaires des cadres supérieurs dans l'ensemble des domaines^[6].

Influence des marchés du travail externes

Généralement parlant, les marchés du travail externes ont influé sur la rémunération dans le secteur public fédéral de trois façons en 2003 :

• comme facteur influant sur la négociation collective,
• comme norme d'établissement des salaires, dans le contexte d'une rémunération totale comparable, pour le premier niveau du groupe Direction, dans le noyau de la fonction publique,
• comme facteur influant sur l'établissement des salaires des juges titulaires nommés par le gouvernement fédéral.

En 2002‑2003, l'attrition a été faible dans le secteur public fédéral de façon générale, exception faite peut‑être des Forces canadiennes. Dans le noyau de la fonction publique, seulement environ 1 % des employés ont démissionné. Dans les Forces armées, quelque 7 % des militaires en service sont partis. On ne tient pas systématiquement de statistiques détaillées sur le nombre des candidats qualifiés qui s'inscrivent à des concours externes, mais il semble que la demande externe pour les postes annoncés dans le secteur public fédéral était élevée en 2002‑2003, sauf dans le cas des postes hautement spécialisés pour lesquels le marché du travail externe est actif.

Évolution de la rémunération dans le secteur public fédéral de 1990-1991 à 2002-2003

Après avoir décrit les éléments de la rémunération dans le secteur public fédéral en 2002‑2003 et les dépenses correspondantes, nous présentons l'évolution de la rémunération totale depuis 1990‑1991. Nous mettons plus particulièrement l'accent sur les changements survenus depuis la fin des compressions résultant de l'Examen des programmes, en 1997‑1998. L'examen de ces changements des niveaux de dépenses et des facteurs sous‑jacents nous permet d'expliquer comment nous sommes arrivés aux niveaux et à la configuration des dépenses consacrées à la rémunération en 2002‑2003.

Dans une optique très globale, les années 1990 ont vu les effectifs du secteur public fédéral^[7] diminuer d'environ 75 000 personnes (21 %) de 1990‑1991 à 1998‑1999. Par la suite, ils ont augmenté d'au moins 40 000 personnes, pour revenir à 90 % de leur niveau de 1990‑1991. Le niveau global des dépenses salariales et de la rémunération totale a fléchi au début des années 1990, à mesure que baissaient les effectifs.

Toutefois, après 1997‑1998,

• les dépenses salariales ont augmenté de 44 % en dollars courants
• et la compensation totale, de 49 %.

En dollars constants de 2002‑2003, l'augmentation des coûts des traitements et salaires de 1997‑1998 à 2002‑2003 a été de 29 %; pour la rémunération totale, elle a été de 34 %. En 2002‑2003, les dépenses salariales totales équivalaient à 131 % de celles de 1990‑1991, tandis que la rémunération totale représentait 139 % du niveau des dépenses de 1990-1991.

Les principaux moteurs du changement de la rémunération totale étaient les traitements et salaires et les cotisations de l'employeur aux régimes de pensions. Les augmentations des traitements et salaires ont généré les deux tiers de l'augmentation de la rémunération totale entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Les cotisations plus élevées des employeurs aux régimes de pensions pour le service courant ont engendré 15 %, soit près de la moitié du reste de l'augmentation des coûts totaux de la rémunération. Il y a aussi eu des hausses substantielles des indemnités et des primes ainsi que des coûts pour l'employeur des régimes de soins de santé et de soins dentaires, chacun de ces éléments contribuant près de 5 % de l'augmentation globale^[8]. (L'appendice montre les coûts pour l'employeur de chacun des principaux volets du noyau de la fonction publique, des employeurs distincts, des Forces canadiennes, de la GRC et de l'ensemble du secteur public fédéral en 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003.)

Figure 2
Emploi dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, des Forces canadiennes, ainsi que des membres et des employés civils de la GRC, 1990‑1991 à 2002‑2003

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Évolution de l'emploi

Nous nous sommes surtout concentrés sur le noyau de la fonction publique et sur les employeurs distincts^[9]. Dans ces deux domaines combinés, le nombre total d'emplois a baissé d'un sommet de 245 000 au début des années 1990 à quelque 195 000 en 1998‑1999, puis il a remonté autour de 235 000 en 2002‑2003. Néanmoins, les niveaux d'emplois au cours de cette période ne sont pas rigoureusement comparables. Nous en concluons que les augmentations des dépenses consacrées aux marchés de services à partir de 1998‑1999 et aux transferts de fonctions au secteur privé ou à d'autres paliers de gouvernement, dans le contexte desquels le gouvernement fédéral continue à toutes fins utiles de payer l'activité cédée, équivalent à au moins 10 000 années-personnes de travail. En 2002‑2003, l'effectif réel de base du gouvernement fédéral était au moins aussi gros qu'au début des années 1990.

L'évolution de l'emploi « en uniforme » dans le secteur public fédéral a suivi une trajectoire différente. Les Forces canadiennes ont vu leurs effectifs baisser pendant presque toute la période à l'étude, passant de près de 89 000 en 1990‑1991 à un creux de 59 000 en 1999-2000 et 2000‑2001, puis augmentant légèrement pour s'établir à 62 000 en 2002‑2003^[10]. Dans la GRC, le total des membres et des employés civils est resté assez stable. Il est passé d'un plafond de 18 000 au début des années 1990 à un peu moins de 17 000 en 1998‑1999 et 1999-2000, avant de remonter à environ 18 000 en 2002‑2003.

Évolution de la masse salariale

Pour la combinaison des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, le total des traitements et salaires

• a chuté de 9,1 milliards de dollars en 1990‑1991 à un creux
• de 8,2 milliards de dollars en 1997‑1998, puis il a augmenté de 50 %
• pour atteindre quelque 12,4 milliards de dollars en 2002‑2003.

En dollars constants de 2003, cela représente une baisse de 22 % entre le début des années 1990 et 1997‑1998, suivie d'une hausse graduelle de 35 % jusqu'en 2002‑2003.

Dans les Forces canadiennes, le total de la solde des militaires est tombé d'un sommet de

• 3,4 milliards de dollars en 1993‑1994
• à un creux de 2,9 milliards de dollars en 1996‑1997 et 1997‑1998, après quoi il a remonté
• pour remonter à quelque 3,7 milliards de dollars en 2002‑2003.

En dollars constants de 2003, cela représente une baisse de 23 % entre 1990‑1991 et 1997‑1998, suivie d'une augmentation de 14 % jusqu'en 2002‑2003.

Figure 3
Facteurs de changement de la masse salariale dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

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Pour les membres et les employés civils de la GRC, le total des salaires est passé de

• 803 millions de dollars en 1990‑1991 à
• 1,08 milliard de dollars en 2002‑2003.

En dépit d'une certaine fluctuation sur la période, il n'y a pas eu de véritable mouvement à la baisse suivi d'une hausse du total des salaires dans ce domaine, contrairement aux autres. En dollars constants de 2003, toutefois, la masse salariale de la GRC a reculé de 13 % entre 1993‑1994 et 1997‑1998, pour ensuite augmenter de 12 % jusqu'en 2002‑2003.

Principaux facteurs à l'origine de l'augmentation de la masse salariale après 1997‑1998

Nous nous sommes essentiellement concentrés sur la détermination des principaux facteurs de l'augmentation de 50 % du total des salaires dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Nous estimons que l'accroissement du nombre d'employés a été à l'origine de plus de 40 % de cette augmentation, tandis que celle des salaires moyens explique les 60 % restants.

Nous avons tenté de reconstruire le financement de ces augmentations d'effectifs. Même si les données historiques sont quelque peu ambiguës et qu'il est difficile de s'en servir, il semble bien que de 70 % à 90 % de la croissance de l'emploi a résulté d'approbations spécifiques du Conseil du Trésor de hausses des budgets de traitements et salaires dans le contexte de décisions de mise en œuvre de programmes nouveaux ou révisés ou de la reconnaissance d'accroissements des charges de travail. Les 10 % à 30 % restants ont été financés grâce à des transferts (effectués par les gestionnaires des différents ministères et organismes) des budgets des dépenses non salariales à ceux des dépenses salariales^[11].

En 2002‑2003, le salaire moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts avait atteint 52 800 $, une augmentation cumulative de 27,3 % en dollars courants, ou de 14,1 % en dollars constants de 2003, depuis 1998-1999. Par contre, entre 1990‑1991 et 1998‑1999, le salaire moyen, en dollars constants de 2003, a fluctué dans une très petite fourchette, soit entre 46 300 $ en 1997‑1998 et 48 100 $ en 1994‑1995. (Cette tendance prévalait d'ailleurs depuis 1982‑1983). Ainsi, après une période de 15 ans durant laquelle le salaire moyen dans la fonction publique fédérale est resté pratiquement inchangé en termes de revenu réel, avec des périodes de négociation collective et de contrôle ou de gel des salaires, de 1997‑1998 à 2002-2003, les salaires réels moyens ont augmenté d'environ un septième^[12].

Démêler l'écheveau des facteurs à l'origine de l'évolution du salaire moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts est complexe. La Figure 4 résume ces facteurs. Le taux d'inflation cumulative entre 1997‑1998 et 2002‑2003 était de 11,6 %. Les hausses obtenues dans le cadre des conventions collectives ont épongé l'inflation et ont aussi contribué 7,9 points de pourcentage (nettement plus de la moitié) à l'augmentation réelle des salaires ces années‑là (14,1 %). De ce nombre, les augmentations économiques générales totalisaient 3,7 points de pourcentage, tandis que les changements de structure des salaires (ajout ou suppression d'échelons ou combinaison de taux pour différents groupes ou régions) en représentaient 4,1 points de pourcentage.

Figure 4
Facteurs de changement du traitement moyen dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 à 2002-2003

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L'évolution de la composition de la main‑d'œuvre dans la fonction publique fédérale est à l'origine de plus du tiers (5,3 points de pourcentage) de l'augmentation réelle. Fondamentalement, les effectifs des groupes mieux rémunérés ayant des fonctions d'analyse ou des fonctions professionnelles ont augmenté, tandis que ceux des groupes traditionnels des services administratifs et de l'exploitation ont diminué. Par exemple, l'effectif du groupe Commis aux écritures et règlements a reculé de 16 600 (28 %) entre 1991 et 2003, et l'effectif du groupe Secrétariat, sténographie et dactylographie, de 82 %. À l'inverse, les plus fortes augmentations d'effectifs ont été observées dans les groupes Gestion des systèmes d'ordinateurs (174 %), Droit (132 %) et Économique, sociologie et statistique (115 %). L'importante augmentation de l'effectif du groupe Services administratifs (64 %) est au moins en partie attribuable au passage des anciens commis et secrétaires à des fonctions administratives plus générales.

De plus, les changements de salaires résultant du règlement des revendications de parité salariale durant cette période ont fait augmenter globalement d'environ 2 % le salaire moyen dans les deux domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, en termes réels. Ces règlements visant plus d'une douzaine de groupes professionnels à prédominance féminine intervenus entre 1980 et 2003 ont donné lieu à d'importants paiements aux employés intéressés. Les paiements forfaitaires ont totalisé quelque 3,4 milliards de dollars, dont environ 900 millions de dollars en intérêts. Les coûts cumulatifs depuis les règlements jusqu'en mars 2003 dépasseraient 1,8 milliard de dollars selon les estimations.

L'emploi des cadres de direction dans le noyau de la fonction publique reflète la tendance globale, quoique de façon plus prononcée. L'effectif de ce groupe a chuté de 32 % entre 1990‑1991 et 1997‑1998, puis augmenté de 37 % jusqu'en 2003 pour atteindre 4 400 cadres supérieurs, soit 93 % de l'effectif de 1990‑1991. Le salaire moyen de ces cadres de direction a augmenté de 13 % en dollars constants entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Compte tenu du régime amélioré de rémunération au rendement introduit à la fin des années 1990, les cadres de direction du noyau de la fonction publique ont vu la combinaison de leur salaire moyen et de leur rémunération au rendement moyenne augmenter d'environ 18 % en termes réels sur cette période de cinq ans.

Tout comme le coût de la croissance de l'emploi, le coût de l'augmentation des salaires moyens dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été financé en partie par des transferts du Conseil du Trésor (entre 60 % et 75 %) et en partie par des transferts des ministères et organismes des budgets de dépenses non salariales approuvés aux budgets de dépenses salariales (entre 25 % et 40 %). La valeur totale de ces transferts des ministères et organismes s'élevait à 1,2 milliard de dollars de plus en 2002‑2003 qu'en 1997‑1998, soit près de 30 % de l'augmentation totale de la masse salariale sur cette période de cinq ans.

Croissance du salaire moyen dans les Forces canadiennes

La tendance de l'évolution des salaires moyens réels dans les Forces canadiennes était plus variable que celle des domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts (par souci de simplicité, nous les appellerons la « fonction publique traditionnelle »). Après avoir clairement été à la hausse au début des années 1990 (passant de 44 500 $ en 1990‑1991 à 49 900 $ en 1994‑1995 en dollars constants de 2003), le salaire moyen a légèrement baissé en 1996‑1997, jusqu'à 47 000 $, puis il a recommencé à augmenter rapidement pour atteindre 54 200 $ en 2000‑2001; enfin, il a fléchi par la suite, retombant à 52 700 $ en 2002‑2003, ce qui est presque identique à la moyenne de 52 800 $ observée dans la fonction publique classique cette année‑là. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, l'augmentation moyenne du salaire dans les Forces canadiennes, en dollars constants, a été d'environ 10,9 %, soit 3,1 points de pourcentage de moins que dans la fonction publique traditionnelle.

L'incidence des changements structuraux sur les salaires moyens a été beaucoup moins marquée dans les Forces canadiennes que dans la fonction publique traditionnelle. L'analyse du pourcentage des militaires des différents grades des Forces armées révèle une tendance à la hausse des salaires moyens d'environ 2,7 % entre 1990‑1991 et 2002‑2003 par suite de ces changements. Pour la période de 1997‑1998 à 2002‑2003, ce facteur accusait une baisse de 1,5 %, comparativement à une augmentation de 5,3 % des salaires moyens dans la fonction publique traditionnelle au cours de la même période, par suite de l'évolution de la composition de l'effectif.

Croissance du salaire moyen dans la GRC

Pour les membres et les employés civils de la GRC, le salaire moyen était plus élevé que dans la fonction publique classique ou les Forces canadiennes, mais sa progression a été plus modeste. En dollars constants de 2003, il a en effet augmenté assez peu, passant de 57 600 $ en 1990‑1991 à 62 000 $ en 1994‑1995, puis il a baissé à 56 700 $ en 1997‑1998; il a recommencé à augmenter jusqu'à 60 900 $ en 2001‑2002, pour enfin baisser légèrement jusqu'à 59 900 $ en 2002‑2003. En termes réels, l'augmentation de 1997‑1998 à 2002‑2003 n'a été que d'environ 5,6 %, soit moins de la moitié de celle de la fonction publique traditionnelle. À la GRC, l'évolution du salaire moyen résultant du réalignement de la distribution des membres par grades aurait été négative.

Croissance du salaire moyen dans les autres groupes

Dans le cas des juges nommés par le gouvernement fédéral, les changements de salaires approuvés dans la Loi sur les juges pour la période de 1997‑1998 à 2002‑2003 se sont traduits par une augmentation de 21 % en dollars constants de 2003. Dans le cas des députés et sénateurs, l'augmentation des salaires entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a été d'environ 19,6 %, toujours en dollars constants de 2003^[13].

Cotisations aux régimes de pensions

Les pensions sont de loin le plus important avantage social non salarial pour les employés, et les cotisations de l'employeur aux différents régimes de pensions sont aussi son plus gros poste de dépenses non salariales. Entre 1990‑1991 et 2002‑2003, le pourcentage des cotisations de l'employeur pour le service courant dans le secteur public fédéral a nettement augmenté. Le ratio employeur/employés des cotisations au principal régime de pensions de retraite de la fonction publique était de 51/49 en 1990‑1991, et les employés en payaient encore plus de 40 % jusqu'en 1995‑1996. Toutefois, en 1999‑2000, ce ratio est passé à 72/28, puis à 74/26 en 2002‑2003. Le total des cotisations payées par les employés en 1991‑1992 s'élevait à 540 millions de dollars, mais il a baissé à 453 millions de dollars en 1997‑1998 en raison d'un effectif moins important, puis a remonté jusqu'à 644 millions de dollars en 2002‑2003. La part de l'employeur s'est accrue au cours de toutes les années sauf une durant cette période, passant de 561 millions de dollars en 1990‑1991 à 1,8 milliard de dollars en 2002‑2003^[14].

Ce changement est essentiellement imputable à deux causes. Premièrement, les cotisations combinées des employés au Régime de pension de retraite de la fonction publique ainsi qu'au Régime de pensions du Canada et au Régime de rentes du Québec ont été plafonnées à 7,5 % de leur salaire jusqu'en 2000. À mesure que les cotisations au RPC et au RRQ ont augmenté, les cotisations des employés au Régime de pension de retraite de la fonction publique ont baissé, passant de 5,7 % à 4 %^[15]. Deuxièmement, les hypothèses actuarielles sont devenues plus défavorables au cours des deux dernières années de la période, les attentes de taux d'intérêt réels élevés et de faibles hausses de salaire réelles s'étant renversées. Les régimes de retraite à prestations déterminées comme le Régime de pension de retraite de la fonction publique obligent l'employeur à assumer les coûts prévus du régime moins les cotisations des employés.

Une tendance similaire à l'augmentation de la part de l'employeur des coûts des régimes de pension pour le service courant s'observe dans les autres grands régimes de pension de retraite du secteur public fédéral. Dans le cas du Régime de pension de retraite des Forces canadiennes, le ratio du partage des coûts entre l'employeur et les employés est passé de 68/32 en 1991‑1992 à 78/22 en 2002‑2003.

Dans le cas des membres et des employés civils de la GRC, le ratio est passé de 64/36 en 1991‑1992 à 76/24 en 2002‑2003.

Pour les rentes des juges nommés par le gouvernement fédéral, il est passé de 75/25 en 1990‑1991 à 84/16 en 2002‑2003.

Dans le cas des indemnités de retraite des députés, le ratio du partage des coûts entre le gouvernement et les députés a fluctué au gré des changements apportés aux conditions du régime; d'égal qu'il était (50/50) en 1990‑1991, il est passé à 84/16 en 2002‑2003.

La raison pour laquelle l'employeur assume une plus grande partie des coûts des pensions du service courant pour ces derniers groupes est que la plupart d'entre eux cotisent le même pourcentage de leur salaire que les membres de la fonction publique traditionnelle, mais ont besoin de moins d'années de service avant d'être admissibles à une pension; en outre, dans certains cas, l'âge de la retraite est plus bas.

Autres avantages sociaux

Les coûts de rémunération correspondant à d'autres éléments que les traitements et salaires et les cotisations de l'employeur aux régimes de pensions ont augmenté dans le secteur public fédéral : ils sont passés d'environ 3,1 milliards de dollars en 1990‑1991 à près de 4,4 milliards de dollars en 2002‑2003. La plus grande partie de l'augmentation a eu lieu après 1997‑1998, quand le total de ces coûts se situait autour de 2,8 milliards de dollars^[16]. L'augmentation totale à cet égard entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a donc été d'environ 57 % en dollars courants ou de 35 % en dollars constants de 2003.

Dans plusieurs cas, l'augmentation des coûts était attribuable à des politiques nouvelles (ou sensiblement modifiées), tel que décrit ci-dessous.

Indemnités de recrutement et de maintien en poste (provisoires)

De nouvelles indemnités de recrutement et de maintien en poste ont été introduites pour certains groupes syndiqués en forte demande sur le marché du travail externe. Le premier groupe qui en a bénéficié, dès 1997, a été celui de la Gestion des systèmes d'ordinateurs. Les dépenses à ce titre ont atteint 77,4 millions de dollars pour le noyau de la fonction publique au cours de l'exercice 2002‑2003. La même année, les indemnités analogues versées par les employeurs distincts totalisaient au moins 20 millions de dollars.

Rémunération au rendement

Suite à la recommandation du Comité consultatif (indépendant) sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction, un nouveau système de rémunération au rendement pour les cadres de direction et les sous‑ministres a été graduellement introduit de 1998 à 2000. Le total des paiements forfaitaires au rendement dans le noyau de la fonction publique est passé d'environ 11 millions de dollars en 1997‑1998 à quelque 40 millions de dollars en 2002‑2003. Dans les autres domaines, les paiements versés à cette fin ont atteint au moins 20 millions de dollars au cours du même exercice.

Congé de maternité et congé parental

Par suite des modifications apportées à la Loi sur l'assurance‑emploi en 2001, la durée du versement des prestations supplémentaires aux employés en congé de maternité ou en congé parental a été doublée, passant à un maximum d'un an. Pour le noyau de la fonction publique, la valeur de ces prestations est passée de 22 millions de dollars en 2000‑2001 à 62 millions de dollars en 2002‑2003. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, le total des dépenses à ce titre a atteint quelque 25 millions de dollars pour le même exercice.

Indemnité de vie chère en région dans les Forces canadiennes

En 2000‑2001, les Forces canadiennes ont introduit une indemnité de vie chère en région pour atténuer les fluctuations du niveau de vie de ses membres, quel que soit leur lieu d'affectation au Canada. En 2002‑2003, cette indemnité a coûté 65 millions de dollars, comparativement à environ 4 millions de dollars pour l'Indemnité d'aide au logement qu'elle a remplacée. Les indemnités des opérations militaires ont augmenté avec le rythme et le danger des missions des Forces canadiennes à l'étranger; elles sont passées d'environ 36 millions de dollars en 1997‑1998 à 60 millions de dollars en 2002‑2003.

Régime de soins dentaires des pensionnés

En 2001, le Régime de services dentaires pour les pensionnés (à participation facultative) a été introduit pour assurer la protection des pensionnés de la fonction publique et de leurs personnes à charge. En 2002‑2003, la part des cotisations à ce régime assumée par l'employeur s'élevait à environ 23 millions de dollars.

Congés acquis

Il y a eu augmentation des congés acquis par les employés au cours de la période à l'étude. En moyenne, le nombre total de jours de congé par personne (congés annuels, congés de maladie, congés pour obligations familiales, autres congés et jours fériés désignés) est passé de 40 jours en 1991‑1992 à 41,2 jours en 2002‑2003. Nous estimons que le pourcentage du temps payé non travaillé est passé de 15,7 % en 1990‑1991 à 18,3 % en 2002‑2003. La valeur combinée de cette différence est d'environ 225 millions de dollars courants.

Cotisations au RPC/RRQ

Les changements des taux de cotisation au Régime de pensions du Canada et au Régime de rentes du Québec à la fin des années 1990 ont entraîné une hausse substantielle des paiements de l'employeur à ce titre. Les cotisations pour la fonction publique traditionnelle, les Forces canadiennes et la GRC sont passées d'environ 250 millions de dollars par année au début des années 1990 à quelque 590 millions de dollars en 2002‑2003.

Autres facteurs de coût

À d'autres égards, les politiques n'ont à peu près pas changé, mais les coûts ont augmenté sensiblement. Ainsi, dans le cas des régimes de soins de santé et de soins dentaires, les principaux facteurs qui ont fait augmenter les coûts pour l'employeur sont la progression de la part des coûts assumée par l'employeur et la hausse des prix des fournisseurs. La part des coûts de ces régimes assumée par l'employeur a augmenté sensiblement juste avant le début des années 1990 et peu après. Dans le cas du Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP), elle est passée de 50 % à 75 % en 1989, puis à 90 % en 1991, et enfin à 100 % en 1992^[17]. Pour les pensionnés, la part de l'employeur est passée de 50 % à 75 % en 1991, puis à 80 % en 1992. Enfin, dans le cas du Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP), la part de 50 % des coûts de l'employeur à l'instauration du Régime, en 1987, a été portée à 100 % peu de temps après, dans le cadre d'un règlement à l'amiable avec les syndicats.

Les coûts pour l'employeur du Régime de soins de santé de la fonction publique auraient été d'environ 84 millions de dollars en 1990‑1991; ils auraient augmenté constamment par la suite pour passer à environ 175 millions de dollars en 1997‑1998, puis à 422 millions de dollars en 2002‑2003. Le montant des demandes de remboursement payées par bénéficiaire a lui aussi augmenté, passant de 300 $ en 1990 à 560 $ en 1997 et à 841 $ en 2002. Entre 1997 et 2002, le coût du remboursement des médicaments d'ordonnance est passé de 129 à 267 millions de dollars, ce qui représente la plus grande partie de l'augmentation des dépenses au titre du Régime^[18].

Dans le cas du Régime de soins dentaires de la fonction publique, les coûts de l'employeur ont plus que doublé : ils sont passés de 77 millions de dollars en 1990 à 156 millions de dollars en 2002. La valeur des demandes de remboursement payées par bénéficiaire a augmenté, passant de 250 $ en 1990 à 472 $ en 2002. La plus grande partie de l'augmentation est attribuable à la hausse du coût des soins préventifs de routine.

La valeur des prestations d'invalidité réclamées aux deux principaux régimes d'assurance du secteur public fédéral a plus que doublé entre 1990 et 2002. Ainsi, les prestations versées par le plus important de ces régimes, celui des employés syndiqués, sont passées de 85 millions de dollars en 1990 à 172 millions de dollars en 2002, tandis que celles du régime des employés non syndiqués sont passées de 12 millions de dollars en 1990 à 29 millions de dollars en 2002. Le nombre de demandes de prestations d'invalidité a nettement augmenté en pourcentage des participants, passant de 2,88 % en 1990 à 4,28 % en 2002 pour le principal régime (dans le cas du régime des employés non syndiqués, il est passé de 1,68 % à 2,84 % entre les mêmes exercices). En bonne partie, l'augmentation est attribuable à la croissance du nombre de cas de dépression et d'angoisse.

À la GRC, la nature des principales indemnités n'a guère changé, mais leur coût a augmenté en raison des augmentations de taux. Ainsi, le coût de la prime de poste/de quart par catégorie est passé de 3,7 millions de dollars en 1990‑1991 à 14,5 millions de dollars en 2002‑2003. Le coût de l'allocation de gendarme supérieur est passé de 3,3 millions de dollars à 13,4 millions de dollars entre les deux exercices. Enfin, le coût de l'indemnité de vêtements civils et de l'allocation pour entretien d'équipement est passé de 4,8 millions de dollars à 16,1 millions de dollars entre les mêmes exercices.

À certains postes, les dépenses de l'employeur ont diminué en termes relatifs. Un bon exemple est celui des heures supplémentaires. Dans le domaine combiné du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, leur coût a baissé : il est passé de 3,2 % de la masse salariale en 1991‑1992 à 2,8 % en 2002‑2003. Les sommes versées (environ 350 millions de dollars) étaient pratiquement les mêmes en dollars constants de 2003 pour les deux exercices. À l'exception prévisible des années de l'Examen des programmes au milieu des années 1990, le coût des indemnités de départ et de cessation d'emploi a diminué légèrement, tant en valeurs absolues qu'en dollars constants.

Observations sur les changements depuis 1990‑1991

Négociation collective et contrôles des salaires

Comme le montre la Figure 5, au cours de la période de 36 ans écoulée entre 1967 (l'année de l'introduction de la négociation collective dans la fonction publique fédérale) et 2003, la négociation collective a été suspendue en tout ou en partie pour au moins onze ans, en trois périodes distinctes. De plus, en 1999, le gouvernement est intervenu pour imposer un règlement à deux groupes d'employés.

L'instabilité relative du régime de négociation collective fait douter de son efficacité. Il semble être seulement capable de produire des augmentations de salaire et d'avantages sociaux excédant typiquement le taux d'inflation ou le taux de croissance de l'économie, quoi qu'il arrive d'autre sur le marché du travail externe, ou quelle que soit la conjoncture économique générale.

Entre 1997‑1998 et la fin de la dernière période de contrôles salariaux, les salaires ont augmenté en termes réels comme ils ne l'avaient jamais fait depuis au moins le début des années 1980. Si cela n'a pas engendré de pressions en faveur de l'imposition de nouveaux contrôles, c'est peut‑être pour deux raisons. Premièrement, les hausses comparables du revenu familial après impôt observées dans l'ensemble de l'économie canadienne durant ces années signifient qu'une certaine augmentation du revenu réel n'était pas hors de l'ordinaire. Deuxièmement, la série d'excédents budgétaires enregistrée par le gouvernement fédéral depuis 1998 a fait en sorte que les pressions qui s'exerçaient pour que l'on passe au peigne fin les coûts de fonctionnement de l'administration fédérale n'ont pas été très fortes. Si la conjoncture économique ou l'état des finances fédérales tournaient mal, il reste à voir comment le régime de négociation collective de la fonction publique fédérale réagirait. Avec des employés et des syndicats habitués à obtenir régulièrement des augmentations des salaires réels, il pourrait être difficile de faire accepter volontairement des restrictions.

Figure 5
Périodes de négociations collectives et de contrôles salariaux, 1967 à 2003

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Gestion de la rémunération totale et de la rémunération

Cela dit, un autre problème clé qui se dessine est celui de la fragmentation des décisions en matière de rémunération. Dans le secteur public fédéral, la négociation collective se limite habituellement aux salaires, aux indemnités et aux congés. La loi interdit de négocier la classification et les pensions, bien qu'elles fassent souvent l'objet de discussions informelles avec les syndicats. D'autres avantages comme les régimes d'assurances, de soins de santé et de soins dentaires sont négociés séparément, puis intégrés aux conventions collectives. Un tel système nuit à la transparence et laisse peu de marge de manœuvre pour négocier des compromis impliquant divers éléments de la rémunération. Comme le coût des pensions et des autres avantages sociaux est essentiellement assumé par l'employeur, il est probablement désavantageux pour lui, du point de vue du contrôle des coûts, de composer avec les éléments de la rémunération à des niveaux et à des moments différents. Cette pratique peut aussi rendre plus difficile l'atteinte d'un équilibre entre les éléments de la rémunération qui convienne le mieux aux employés.

L'élaboration et l'adoption d'une vision holistique de la rémunération tant pour l'ensemble des domaines du secteur public fédéral que pour les divers éléments de la rémunération se sont révélées extrêmement difficiles, à cause de la fragmentation de la responsabilité du côté de l'employeur. Comme c'est souvent le cas dans les grandes organisations, des groupes distincts ont géré différents aspects de la rémunération comme la négociation collective, la détermination des salaires des groupes non syndiqués, la rémunération des cadres de direction, la classification, les pensions et les régimes d'assurances, de soins de santé et de soins dentaires, généralement avec une coordination floue dans le meilleur des cas. Il est difficile de parvenir tant à la cohérence qu'au contrôle à défaut d'une plus grande intégration de la gestion de la rémunération.

Dans les années 1980, le Secrétariat du Conseil du Trésor a tenté de concevoir des moyens analytiques de faire le suivi des coûts de la rémunération totale et de se servir des renseignements ainsi obtenus pour influer sur la négociation collective, mais les syndicats ont facilement fait avorter cette démarche. En effet, plusieurs des éléments de la rémunération, les pensions par exemple, étaient intouchables, et donc exclus de la table de négociation. En outre, les calculs étaient généralement des estimations abstraites de la valeur pour l'employé plutôt que des coûts pour l'employeur. La notion de rémunération totale comme cadre de détermination des salaires et autres avantages sociaux n'a persisté que pour les groupes comme les Forces canadiennes, la GRC ou les cadres de direction, dont le Conseil du Trésor établit directement la rémunération, quoiqu'en tenant compte des avis de groupes consultatifs dans la plupart des cas.

Comparabilité de la rémunération fédérale avec celle de l'ensemble du marché du travail canadien

Contexte historique

Au siècle dernier, les gouvernements fédéraux reconnaissaient l'importance du maintien de la comparabilité de la rémunération dans la fonction publique fédérale avec celle du marché du travail externe. Le principe général était qu'en l'absence de limite, il n'y avait pas de discipline inhérente à la détermination des taux de rémunération dans la fonction publique. Par contre, on peut avoir confiance que le secteur privé paie le strict nécessaire pour retenir les talents dont il a besoin, parce qu'autrement la capacité de l'entreprise d'être compétitive et de survivre sur le marché serait menacée. En maintenant la comparabilité de sa rémunération avec celle du marché du travail externe, le secteur public peut à la fois attirer et conserver les employés qu'il lui faut tout en assurant les contribuables que ce qu'il dépense à cette fin est raisonnable.

Toutefois, dans la pratique, d'autres facteurs ont tendu à supplanter la comparabilité comme élément déterminant des salaires et des avantages sociaux. L'importance de ces facteurs a varié avec le temps, selon les circonstances. Parmi ces facteurs, il y a notamment les pressions visant à préserver les relativités internes, des considérations pragmatiques comme la nécessité de trouver une entente acceptable, l'obligation imposée au gouvernement par la Loi canadienne sur les droits de la personne de verser un salaire égal pour un travail d'égale valeur et le désir de donner l'exemple en tant qu'employeur éclairé , de même que les impératifs nationaux comme le contrôle de l'inflation ou la réduction des dépenses gouvernementales.

Cela dit, comment la rémunération dans le secteur public fédéral se comparait‑elle en 2002‑2003 avec celle du marché du travail canadien?

Comparabilité des salaires

Les données disponibles incitent à penser que les salaires versés dans le secteur public fédéral étaient en moyenne légèrement supérieurs à ceux du secteur privé canadien. Au début des années 2000, toutefois, le pourcentage d'augmentation des salaires moyens dans l'administration fédérale était plus élevé que les indicateurs généraux des hausses salariales dans le secteur privé, comme les augmentations de salaire d'une année sur l'autre pour les conventions collectives en vigueur dans ce secteur, les gains hebdomadaires ou les gains horaires moyens. Si cette tendance se maintient, l'écart en faveur des salaires moyens dans l'administration fédérale ira en s'accroissant. La Figure 6 illustre le taux relatif d'accroissement des salaires dans le secteur public fédéral et dans l'ensemble du secteur privé canadien entre 1990‑1991 et 2002‑2003.

Des études réalisées ces dernières années indiquent qu'il existe déjà une importante plus‑value salariale dans le secteur public fédéral, comparativement au secteur privé canadien. Ces études sont généralement fondées sur des sources de données générales comme le Recensement ou l'Enquête sur la population active. Néanmoins, nous avons constaté que, comme leurs comparaisons étaient conçues de façon à suivre de plus en plus rigoureusement les caractéristiques des emplois et des occupations dans la fonction publique fédérale, ces présumés avantages salariaux perdaient de leur importance. La seule enquête qui compare des emplois précis, celle de l'Institut de la statistique du Québec, a conclu que les salaires dans la fonction publique fédérale n'étaient supérieurs que d'environ 1 % à ceux du secteur privé québécois, dans un rapport publié en 2003. Néanmoins, toutes ces études générales ont constaté comme nous une tendance à des augmentations relativement plus rapides des salaires moyens dans la fonction publique fédérale que dans l'ensemble de l'économie au début des années 2000.

Figure 6
Comparaison du taux de changement des principaux indicateurs du revenu moyen dans le secteur public fédéral et dans le secteur privé au Canada, 1990‑1991 à 2002‑2003 (1990‑1991 = 100)

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Nous avons aussi pris connaissance de plusieurs études comparant les salaires dans la fonction publique fédérale et dans le secteur privé pour des groupes professionnels particuliers. Toutes ces études sont arrivées à la conclusion que les salaires dans la fonction publique tiraient de l'arrière par rapport au secteur privé pour des groupes comparables. Nous estimons toutefois que ces études sont sujettes à caution parce qu'elles ont tendance à survenir dans le contexte des préparatifs de la négociation collective et ne semblent pas équilibrées quant aux points qu'elles mettent en relief. En général, il n'existe pas d'approches établies ou de normes régissant ces études.

La distribution des salaires selon le niveau des gains annuels est beaucoup plus concentrée dans le secteur public fédéral que dans l'ensemble du secteur privé canadien. D'après les données du Recensement de 2001, plus de la moitié des travailleurs du secteur privé gagnaient moins de 40 000 $ par année, contre seulement le tiers environ des employés fédéraux. Au haut de l'échelle de rémunération, environ 13 % des personnes employées dans le secteur privé gagnaient plus de 80 000 $, comparativement à 8 % dans le secteur public fédéral. Dans la fourchette de salaires de 40 000 $ à 80 000 $ par année, on retrouvait 59 % du personnel du secteur public fédéral, mais seulement 35 % du personnel du secteur privé.

Conformément à cette distribution, depuis plusieurs décennies, la tendance prédominante dans la fonction publique fédérale a consisté à verser des salaires égaux ou supérieurs à ceux du secteur privé pour des emplois comparables aux niveaux inférieurs, sauf pour les corps de métier, tout en payant moins les cadres de direction et certains spécialistes.

Les règlements des revendications de parité salariale conclus dans la fonction publique fédérale semblent avoir accentué cette tendance. La part de la parité salariale dans le coût des traitements et salaires pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts se situerait, selon les estimations, entre 2 % et 3 % du total. Les investissements de la fonction publique fédérale dans la parité salariale semblent au moins aussi importants, voire davantage, que ceux des autres sphères de compétence. En Ontario, par exemple, pour les organisations comptant au moins 500 employés, les règlements à ce titre équivaudraient à 0,6 % de la masse salariale dans le secteur privé et à 2,2 % de la masse salariale dans le secteur public.

Comparabilité des pensions

Le Régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale peut être raisonnablement considéré comme appartenant à la tranche supérieure de 10 % de tous les régimes de pensions enregistrés au Canada, en termes de valeur pour le personnel et de coût pour l'employeur. Bien que les cotisations des employés soient généralement plus élevées que dans les grands régimes du secteur privé, les prestations du régime fédéral sont aussi plus généreuses que celles de presque tous les régimes du secteur privé, à quelques exceptions près. Le régime fédéral est particulièrement favorable par ses avantages complémentaires comme la retraite anticipée, normalement avec au moins 30 années de service à 55 ans, et l'indexation complète pour compenser l'inflation. Les autres régimes de pensions fédéraux, notamment ceux des Forces canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada, des députés et sénateurs et des juges nommés par le gouvernement fédéral, offrent à leurs participants une meilleure valeur encore puisque ceux-ci peuvent avoir le droit de toucher une pension avec moins d'années de service (principalement dans le cas des juges et des députés) ou avant l'âge de 55 ans dans certains cas, pour les militaires et les membres de la GRC.

Les employés paient des cotisations relativement élevées à leurs régimes de pensions, soit 4 % de la partie de leur salaire inférieure au montant protégé par le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec (39 900 $ en 2003) et 7,5 % au‑delà de ce niveau de revenu annuel. Toutefois, ces cotisations sont inférieures à celles que la plupart des régimes provinciaux de pension de retraite imposent à leurs fonctionnaires pour des avantages analogues. Globalement, au début des années 2000, les employés fédéraux ne payaient pas plus de 28 % des coûts du service courant de leurs pensions de retraite, ce qui est nettement inférieur aux 40 % à 50 % qu'exigent la plupart des autres régimes de pensions du secteur public au Canada^[19].

Comparabilité des autres avantages sociaux

Bien que certains aspects des autres avantages sociaux soient moins favorables pour les fonctionnaires fédéraux que pour les employés des grandes entreprises privées, dans l'ensemble ils se comparent très bien à ce qu'offre le secteur privé canadien.

Régime de soins de santé de la fonction publique

En général, le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) offre aux employés en poste et à leurs personnes à charge des avantages comparables à ceux des régimes moyens du secteur privé. Les aspects sous lesquels il est un peu moins compétitif sont l'absence d'une carte de paiement des médicaments, les niveaux de remboursement et de franchise, la protection relative aux chambres d'hôpital, ainsi que les limites quant aux services de nombreux spécialistes paramédicaux, aux soins de la vue, aux services d'infirmières et d'infirmiers privés et à la protection à l'étranger.

Rares sont les employeurs qui offrent aux retraités la même protection qu'aux employés en service. La protection du RSSFP pour les retraités de la fonction publique est donc extrêmement compétitive, particulièrement en ce qui a trait à la portée de la protection et au partage des coûts des soins hospitaliers.

Régime de soins dentaires de la fonction publique

Le Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP) est moins compétitif en ce qui concerne la période d'attente, la franchise et le maximum combiné pour les services de base et les services majeurs. Il est toutefois plus compétitif en ce qui a trait à la limite maximale viagère pour les services d'orthodontie.

Il est rare également qu'un employeur contribue au régime de soins dentaires des retraités. Le Régime de services dentaires pour les pensionnés du secteur public fédéral est donc avantageux à cet égard.

Invalidité de longue durée

Les régimes d'assurance-invalidité de longue durée du secteur public fédéral sont très compétitifs en comparaison de ceux qu'offrent les autres employeurs, particulièrement en ce qui concerne le niveau des prestations, la protection contre l'inflation et la protection maximale.

Indemnité de départ

L'indemnité de départ de la fonction publique fédérale est relativement généreuse, puisque seulement les deux tiers environ des conventions collectives du secteur privé prévoient un tel avantage, et qu'il est rare sur le marché canadien du travail en général.

Congés payés

De façon générale, le secteur public fédéral était plus généreux que la plupart des employeurs du secteur privé dans ses politiques de congés payés. Il l'est notamment pour la durée (jusqu'à une année entière) du supplément versé afin de compléter les prestations d'assurance‑emploi (jusqu'à concurrence de 93 % du taux de rémunération) pour la combinaison du congé de maternité et du congé parental.

De façon générale, le secteur public fédéral était plus généreux que la plupart des employeurs du secteur privé dans ses politiques de congés payés. Il l'est notamment pour la durée (jusqu'à une année entière) du supplément versé afin de compléter les prestations d'assurance‑emploi (jusqu'à concurrence de 93 % du taux de rémunération) pour la combinaison du congé de maternité et du congé parental.