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ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral - Aperçu

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Aperu – Examen des dpenses et comparabilit de la politique de rmunration dans le secteur public fdral

Contexte – Le secteur public fdral en chiffres

Pour l'exercice 2002‑2003, les dpenses du secteur public fdral s'levaient 185 milliards de dollars. Sans tenir compte des entreprises fdrales et des socits d'tat, ce secteur employait alors quelque 351 000 personnes, un cot annuel de 25 milliards de dollars.

Ces employs reprsentaient environ 2,3 % de l'emploi au Canada, ou 12,2 % des personnes œuvrant dans le secteur public canadien. Le secteur public fdral est non seulement le plus grand employeur du pays, mais aussi un employeur d'une diversit unique, tant par ses activits que par la gamme tendue des talents qu'il mobilise. Ses activits vont, par exemple,

  • du dploiement de brise‑glace dans l'Extrme‑Arctique l'inspection des aronefs,
  • de la protection de nos frontires au maintien de la paix l'tranger,
  • de la dlivrance de chques d'assurance‑emploi et de pensions celle des passeports,
  • de la recherche gologique sur le terrain l'approbation des mdicaments pour usage humain,
  • de la perception des taxes et impts la prservation des lieux historiques.

Les fonctionnaires fdraux sont l'œuvre dans des centaines d'endroits de toutes les rgions du Canada et dans plus de 100 bureaux rpartis dans le monde entier.

Pour qu'il puisse s'acquitter des missions dont il est charg dans l'intrt des Canadiens, le personnel de la fonction publique fdrale tmoigne d'une diversit l'gal de ses activits. En effet, des infirmires et infirmiers travaillant dans les hpitaux gouvernementaux aux chercheurs en biologie, des conomistes aux membres de l'quipage des navires, des ambassadeurs aux agents de correction ou des policiers dploys dans les localits isoles aux pilotes d'avion, la diversit des connaissances et des comptences qu'on attend des fonctionnaires est aussi grande que celle du Canada lui‑mme.

Origines et nature de l'Examen

Aprs avoir vcu des compressions d'effectifs et des gels des salaires au dbut et au milieu des annes 1990, la fonction publique fdrale a vu sa taille et le total des dpenses consacres au personnel augmenter assez rapidement la fin des annes 1990 et au dbut des annes 2000. Des tudes externes rcentes sur la comparabilit de la rmunration au gouvernement fdral avec celle d'un travail semblable dans le secteur priv canadien et aux autres paliers de gouvernement ont conclu l'existence d'une prime importante et croissante dans le secteur public fdral.

Afin de bien comprendre la situation, le Conseil du Trsor a dcid au dbut de 2004 d'inclure l'examen de la politique de rmunration et sa comparabilit dans la srie d'examens internes des dpenses alors entreprises. Le prsent rapport est le fruit de cette premire analyse descriptive exhaustive de la rmunration dans le secteur public fdral. Il renferme un ensemble complet de recommandations sur les moyens de renforcer la gestion de la rmunration afin d'avoir une fonction publique de haut calibre capable de rpondre aux attentes de la population.

Ce rapport cherche offrir une vision objective et factuelle du sujet, quoique dans l'optique de l'employeur. Il vise prsenter aux ministres, la haute direction et aux parties intresses un expos accessible, intgr et cohrent du dossier de la rmunration dans le secteur public fdral dans toute sa complexit. Il pourrait tre le point de dpart d'un dbat clair et rflchi dbouchant sur des choix propres amliorer la gestion de la rmunration dans les annes venir.

Aucun ministre ni cadre suprieur n'a tent d'influer sur les conclusions ou les recommandations de l'Examen. Ainsi :

Ce rapport ne reflte pas les vues du Conseil du Trsor ni celles du gouvernement sur la rmunration dans le secteur public fdral.

L'analyse et les recommandations prsentes dans le Rapport sont celles de son auteur principal, James Lahey, secrtaire dlgu au Secrtariat du Conseil du Trsor jusqu'en dcembre 2004, puis sous‑ministre dlgu d'Affaires indiennes et du Nord Canada. Maintenant que le Rapport a t soumis au prsident et au secrtaire du Conseil du Trsor, c'est au Conseil qu'il incombe de dcider de la faon de donner suite ses recommandations.

Nature de la rmunration dans le secteur public

Toutes les organisations doivent btir et grer l'effectif et la culture ncessaires pour atteindre leurs buts organisationnels. Les employeurs se servent de leur programme de rmunration, c'est‑‑dire des traitements et salaires et des avantages sociaux, pour attirer et conserver des employs et guider leurs efforts. Lorsqu'ils conoivent leurs programmes de rmunration, les employeurs s'efforcent de rpondre aux besoins des employs tout en s'assurant de pouvoir atteindre leurs propres objectifs organisationnels. Cela dit, comme la raison d'tre de l'organisation change avec le temps au gr de la conjoncture, le rgime de rmunration doit lui aussi voluer.

bien des gards, le gouvernement fdral est un employeur comme les autres puisqu'il tente d'harmoniser les lments de son rgime de rmunration pour qu'il soit attrayant, efficace et viable. Naturellement, un tel rgime est toujours une solution de compromis conue pour concilier les principaux facteurs dterminants de la politique de rmunration, savoir la comparabilit externe, l'quit interne et l'abordabilit.

Toutefois, l'instar de tous les autres employeurs du secteur public, le gouvernement fdral a des responsabilits envers les Canadiens et les Canadiennes comme citoyens et comme contribuables. Dans ce contexte, il doit s'assurer comme employeur que son rgime de rmunration est quitable pour le public, en lui offrant une valeur raisonnable un cot tout aussi raisonnable, maintenant et pour l'avenir. En outre, il doit tenir compte de considrations stratgiques allant du souci conomique d'viter de stimuler l'inflation son dsir priodique d'tablir une politique sociale exemplaire dans des domaines comme celui des congs parentaux.

Responsabilit de la rmunration dans le secteur public fdral

Le Conseil du Trsor, un comit permanent du Cabinet, est investi de la responsabilit globale de dterminer les conditions d'emploi pour ceux et celles qui travaillent dans le secteur public fdral, y compris leur rmunration. La nature exacte de son rle varie selon l'organisation. Il est l'employeur lgal pour la plupart des ministres et organismes. Ainsi, les reprsentants du Secrtariat du Conseil du Trsor ngocient avec les syndicats du secteur public les conventions collectives des employs syndiqus de ces ministres et organismes[1]. Le Conseil du Trsor fixe directement les taux de rmunration et les avantages sociaux des employs exclus ou non syndiqus de ces organisations, ainsi que des membres des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada.

Dans la plupart des autres domaines du secteur public fdral, notamment les employeurs distincts et les socits d'tat, le rle du Conseil du Trsor se limite l'approbation des budgets annuels ou des plans d'activits globaux. Les conditions de rmunration sont alors ngocies ou dtermines individuellement par ces organisations. La rmunration des juges nomms par le gouvernement fdral se fait en vertu de la Loi sur les juges, telle que modifie de temps autre par le Parlement, sur les recommandations d'une commission indpendante constitue tous les quatre ans. Les parlementaires fixent leur rmunration eux‑mmes par voie de lgislation.

Porte de l'Examen

L'Examen est ax sur les politiques et dpenses de rmunration consacres aux cinq domaines d'emploi fdraux :

  • le noyau de la fonction publique, c'est‑‑dire les ministres et organismes pour lesquels le Conseil du Trsor est lgalement l'employeur;
  • les employeurs distincts, autrement dit les ministres et organismes qui ont lgalement le pouvoir de grer leur propre rgime de ressources humaines, y compris la rmunration;
  • les Forces canadiennes, comprenant non seulement les membres des Forces armes canadiennes, mais aussi ceux des rserves;
  • les membres de la Gendarmerie royale du Canada et ses employs civils sous le rgime de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada;
  • un groupe htrogne compos des juges nomms par le gouvernement fdral, des parlementaires (dputs et snateurs), des employs de la Chambre des communes et du Snat, du personnel des cabinets de ministres et des tudiants embauchs dans le cadre de programmes spciaux.

Nous devons faire brivement tat d'un sixime domaine, celui des entreprises fdrales et autres socits d'tat (principalement des organismes culturels et des administrations portuaires). Ces organisations pongent largement leurs cots en personnel mme leurs revenus commerciaux sans gure de participation de l'administration centrale du gouvernement; leur pertinence est donc limite aux fins de cet Examen.

Pour chacun des cinq domaines traits dans ce rapport, dans la mesure o les donnes disponibles le permettaient, nous avons tudi la rmunration totale, qui comprend :

  • les traitements et salaires,
  • la rmunration au rendement,
  • les indemnits de recrutement et de maintien en poste – dites indemnits provisoires,
  • les autres indemnits et primes,
  • la rmunration des heures supplmentaires,
  • les paiements rtroactifs,
  • les pensions,
  • les cotisations de l'employeur aux rgimes d'assurance‑vie et d'invalidit,
  • les cotisations de l'employeur aux rgimes de soins de sant et de soins dentaires,
  • les contributions de l'employeur en vertu de programmes lgislatifs (principalement le Rgime de pensions du Canada et le Rgime de rentes du Qubec, ainsi que l'assurance‑emploi),
  • les indemnits de dpart,
  • le cot des congs et les montants en espces pour les congs non utiliss.

De plus, nous avons tudi les dpenses courantes au titre du rglement des revendications d'quit salariale, des reclassifications, des mouvements de personnel entrant dans la fonction publique fdrale ou la quittant, ainsi que le cot actuel pour l'employeur des prestations d'assurance et des prestations pour soins de sant et soins dentaires verses aux pensionns de la fonction publique.

Limites des donnes

Nous tenons prciser quelques points relatifs aux donnes avant de rsumer les conclusions de l'Examen. Premirement, il n'existe aucune source unique reconnue de donnes sur la rmunration dans le secteur public fdral, et c'est pourquoi nous avons d colliger des donnes puises diverses sources, de celles de Statistique Canada aux donnes administratives du Conseil du Trsor et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et aux renseignements fournis par divers organismes. Deuximement, la plupart des donnes constituent invitablement des estimations. Ainsi, puisque l'emploi fluctue d'un jour sinon d'une heure l'autre, tablir un total pour une priode donne suppose qu'on saisisse la situation un moment donn (ou mieux, la moyenne de plusieurs moments donns) pour reprsenter la priode. En outre, avec la complexit des sources et du traitement de la plupart des donnes, nous ne pouvons tre srs de leur exactitude. Nanmoins, nous avons vrifi les renseignements prsents dans toute la mesure du possible; aprs les avoir utiliss pendant plusieurs mois, nous avons confiance que les valeurs relatives et les tendances dcrites sont essentiellement valides.

Instantan de la rmunration fdrale en 2002-2003

En 2002‑2003, les cinq domaines couverts dans le Rapport employaient quelque 355 000 personnes. Environ la moiti (168 864) travaillaient dans le noyau de la fonction publique, avec le Conseil du Trsor pour employeur. Les employeurs distincts (surtout l'Agence des douanes et du revenu du Canada) en employaient 68 156, soit environ le cinquime. Les Forces canadiennes et les rserves employaient 84 369 personnes, soit peu prs le quart. Le reste de la population examine dans le Rapport tait compos des membres de la GRC et de ses employs civils (18 026) et du personnel des autres organisations (groupes htroclites totalisant 11 691 personnes).

Les traitements et salaires de cet effectif totalisaient environ 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003, soit 3,4 % du total des traitements et salaires pays au Canada. Si l'on ajoute cela les autres lments de la rmunration totale, l'ensemble des dpenses consacres la rmunration dans le secteur public fdral s'levait prs de 25 milliards de dollars en 2002‑2003. Les cots non salariaux totalisaient donc 38,5 % des cots des traitements et salaires. Le tableau qui suit prsente un sommaire de ces donnes par domaine.

La Figure 1 illustre les principaux lments de la rmunration totale et leur importance relative pour le noyau de la fonction publique en 2002‑2003. La distribution est trs semblable pour les autres domaines.

Tableau 1
Traitements et salaires et rmunration totale par domaine, 2002‑2003

Domaine

Traitements et salaires
(milliards de $)

Rmunration totale
(milliards de $)

Noyau de la fonction publique

  9,0

12,4

Employeurs distincts

  3,5

  4,6

Forces canadiennes

  3,7

  5,3

Gendarmerie royale du Canada

  1,1

  1,6

Autres (juges nomms par le gouvernement fdral, parlementaires, employs du Parlement, personnel des cabinets de ministres, tudiants)

  0,6

  0,7

Total partiel

17,9

24,6

Prestations accordes aux pensionns autres que les pensions de retraite

 

 

  0,2

Total

17,9

24,8

Traitements et salaires

En 2002‑2003, le salaire moyen dans le noyau de la fonction publique tait de 53 300 $, tandis que le cot moyen de la rmunration totale atteignait environ 73 400 $ par employ[2]. Le salaire moyen variait largement selon le ministre et l'organisme et avait tendance tre sensiblement plus lev dans les organismes et agences vocation rglementaire spcialiss que dans les ministres et organismes d'excution. Par ailleurs, les salaires taient largement concentrs entre 35 000 $ et 75 000 $, plus des quatre cinquimes de l'effectif se situant dans cette fourchette de salaire. Moins de 3 % des employs gagnaient moins de 35 000 $ par anne; le pourcentage de ceux qui gagnaient plus de 100 000 $ tait peu prs le mme. Pour l'ensemble du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, le salaire moyen atteignait 52,800 $ en 2002-2003.

Figure 1
Principaux lments de la rmunration totale dans le noyau de la fonction publique, 2002‑2003

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Figure 1

Le salaire moyen des membres rguliers des Forces canadiennes atteignait 52 700 $, ce qui est pratiquement identique au salaire moyen du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Il est difficile de calculer la rmunration totale moyenne pour les Forces armes en raison de l'incidence incertaine des rservistes sur le cot des avantages sociaux. Nanmoins, une estimation raisonnable serait d'environ 77 500 $ pour les membres rguliers des Forces canadiennes. Le salaire moyen des membres rguliers et des employs civilsde la GRC s'levait quelque 59 900 $ en 2002‑2003. La rmunration totale moyenne pour l'ensemble de la GRC atteignait environ 88 800 $.

La distribution des salaires dans les Forces canadiennes rvle que 12 % des membres gagnaient moins de 35 000 $ par anne, tandis qu'un peu plus de 1 % gagnaient plus de 100 000 $ et la moiti touchaient entre 45 000 $ et 60 000 $.

Il est essentiel de souligner qu'il n'y a aucune raison de s'attendre l'existence d'un rapport particulier entre les salaires moyens et les avantages sociaux dans les diffrents domaines. Chacun a ses propres besoins organisationnels et, par consquent, ses propres exigences en personnel. Les comparaisons sont intressantes si l'on veut comprendre la configuration de la rmunration dans le secteur public fdral, mais les diffrences entre les domaines n'ont pas d'implications stratgiques videntes.

Cotisations aux rgimes de pensions

Les cotisations aux rgimes de pensions pour le service courant au cours de l'exercice 2002‑2003 taient, de loin, le cot de rmunration non salarial le plus lev pour l'employeur. Pour le noyau de la fonction publique, ces cotisations ont atteint 1,29 milliard de dollars et, pour les employeurs distincts, 470 millions de dollars. Dans ces deux domaines, l'employeur payait 74 % des cots du service courant et les employs, 26 %.

Pour les Forces canadiennes, les cotisations gouvernementales atteignaient 570 millions de dollars (78 % des cots totaux du service courant) et, pour la GRC, 195 millions de dollars (76 % du total). La part lgrement plus leve du cot des cotisations aux rgimes de pensions pour le service courant dans ces deux domaines est essentiellement due au fait que les membres des Forces armes et de la GRC peuvent toucher une pension complte aprs moins d'annes de service et un ge moins avanc que les employs du noyau de la fonction publique. Le gouvernement fdral a pay cette anne‑l environ 84 % des cots des rgimes de pensions des parlementaires et des juges qu'il a nomms.

Rgimes d'assurances, de soins de sant et de soins dentaires

Les cotisations aux rgimes d'assurance‑vie et d'invalidit ont cot aux contribuables quelque 200 millions de dollars pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, elles totalisaient environ 55 millions de dollars. Prs de la moiti (44,3 %) des nouvelles demandes de prestations d'invalidit prsentes en 2002 au titre du principal rgime d'assurance-invalidit rsultaient de problmes de dpression et d'angoisse.

Les rgimes de soins de sant et de soins dentaires couvrent certains cots non remboursables par les rgimes provinciaux d'assurance‑sant, avec des franchises annuelles dans les deux cas, le remboursement tant gnralement limit 80 % des cots pour le Rgime de soins de sant de la fonction publique (RSSFP) et 90 % pour le Rgime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP). Le gouvernement assume la totalit des cots des deux rgimes pour les employs en service et leurs personnes charge, sauf le cot optionnel d'une chambre d'hpital semi‑prive ou prive. Pour les domaines combins du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, ces cots s'levaient quelque 280 millions de dollars en 2002‑2003.

Les pensionns de la fonction publique et leurs personnes charge souscrivent au Rgime de soins de sant de la fonction publique et au Rgime de services dentaires pour les pensionns (RSDP), qui est distinct. Le gouvernement consacre environ 185 millions de dollars la protection de ses pensionns aux titres des soins de sant et des soins dentaires; les pensionns paient environ 115 millions de dollars pour ces services.

La valeur moyenne des demandes de prestations au titre du Rgime de soins de sant de la fonction publique tait d'environ 840 $ par participant en 2002. Prs des deux tiers (62,9 %) des demandes visaient le remboursement du cot de mdicaments prescrits. Dans le cas du Rgime de soins dentaires de la fonction publique, la valeur moyenne des demandes par participant tait d'environ 470 $, essentiellement pour des soins prventifs de routine.

Les Forces canadiennes et la GRC offrent leurs membres une protection mdicale et dentaire complte (y compris les soins normalement assurs par les rgimes provinciaux d'assurance-sant). En 2002‑2003, le cot des services de sant des Forces canadiennes s'levait environ 363 millions de dollars[3]. Le cot des services analogues pour les membres de la GRC et ses employs civils totalisait quelque 39 millions de dollars. Le gouvernement a aussi assum des cots d'environ 50 millions de dollars pour les personnes charge des militaires et des membres de la GRC, protges par le RSSFP et le RSDFP.

En outre, le Conseil du Trsor a pay 50 % des cotisations aux rgimes provinciaux d'assurance‑sant de son personnel en fonction ainsi que les cotisations sociales de l'employeur pour soins de sant aux quatre provinces qui en peroivent. En 2002‑2003, ces cots totalisaient peu prs 360 millions de dollars pour l'ensemble des cinq domaines d'emploi tudis dans ce rapport

Congs et indemnits de dpart

Les employs du noyau de la fonction publique ont pris au total 7,74 millions de jours de cong de divers types en 2002‑2003, incluant les jours fris dsigns, soit 41,2 jours en moyenne par personne. Ce temps pay non travaill quivalait environ 18,4 % du total des jours ouvrables potentiels de l'exercice (250 par employ) soit quelque 1,6 milliard de dollars, en tant que partie des traitements et salaires verss :

  • les congs annuels totalisaient en moyenne 17,3 jours par employ (42 % des congs, toutes catgories confondues),
  • les congs de maladie atteignaient 8,3 jours en moyenne par employ (20 %),
  • les congs pour obligations familiales, 1,6 jour par employ (4 %).

Les indemnits de dpart[4] verses en 2002‑2003 dans le noyau de la fonction publique se sont leves quelque 88 millions de dollars, pour environ 4 420 bnficiaires, soit une moyenne d'environ 20 000 $ dans chaque cas. Dans le cas des employeurs distincts, les indemnits de dpart auraient atteint 33 millions de dollars. Pour les Forces canadiennes, elles totalisaient 94 millions de dollars, y compris les prestations de cessation d'emploi. Enfin, pour la GRC, elles ont reprsent 20 millions de dollars.

Autre rmunration en argent

Rmunration au rendement

La plupart des employeurs du secteur public fdral offrent une forme de rmunration au rendement, particulirement aux cadres suprieurs. Dans le noyau de la fonction publique, les paiements forfaitaires verss aux cadres de direction (EX) et aux sous‑ministres (SM) au titre du Programme de gestion du rendement totalisaient environ 32 millions de dollars en 2002‑2003. Mme si plus de 90 % des EX et des SM ont touch une rmunration au rendement cette anne‑l, seulement le tiers environ a touch ce qu'on pourrait considrer comme une prime au rendement[5]. Le paiement forfaitaire moyen tait d' peu prs 7 400 $. Par ailleurs, les augmentations de salaire des cadres de direction qui n'taient pas encore au maximum de leur chelle de salaire se sont leves quelque 9 millions de dollars en 2002‑2003.

Heures supplmentaires

En 2002‑2003, les heures supplmentaires payes dans le noyau de la fonction publique totalisaient environ 208 millions de dollars ( peu prs 2,3 % des traitements et salaires). Les groupes de la catgorie de l'exploitation ont eu tendance faire plus d'heures supplmentaires que les autres. Par exemple, le groupe Service correctionnel (CX) a effectu trois fois et demie plus d'heures supplmentaires que la moyenne. Dans les Forces canadiennes, le salaire de base est major de 6 % pour tenir compte des heures supplmentaires dans le cas des militaires du rang (et de 4 % dans le cas des officiers du service gnral). Les heures supplmentaires payes la GRC totalisaient peu prs 99 millions de dollars, soit environ 9 % du salaire rgulier.

Indemnits de recrutement et de maintien en poste

En 2002‑2003, environ 15 500 membres du noyau de la fonction publique ont touch diverses indemnits de recrutement et de maintien en poste (provisoires) s'levant en tout quelque 77,4 millions de dollars. Les principaux employeurs distincts ont aussi pay peu prs 20 millions de dollars en indemnits de ce genre.

Autres indemnits et primes

Chaque domaine offre diverses autres indemnits et primes aux personnes qui ont des conditions de travail dangereuses, qui servent l'extrieur du Canada ou dans des localits loignes ou encore qui doivent offrir un service bilingue. Dans le noyau de la fonction publique, le total de ces indemnits et primes s'levait environ 382 millions de dollars (l'quivalent d' peu prs 4,2 % de la paye rgulire) en 2002‑2003. Dans les Forces canadiennes, ces indemnits totalisaient 180,5 millions de dollars cette anne‑l (4,8 % du salaire rgulier). Il vaut la peine de souligner l'indemnit de vie chre en rgion (64,8 millions de dollars) conue pour contribuer maintenir un cot de la vie prvisible pour les militaires et leurs familles o qu'ils soient affects au Canada. Dans le cas de la GRC, les indemnits (essentiellement pour les vtements civils et pour entretien de l'quipement, les primes de poste et l'allocation de gendarme suprieur) totalisaient 76,7 millions, soit 6,5 % du salaire rgulier.

Parit salariale

Les cots salariaux estimatifs courants au titre du rglement des revendications de parit salarialedans le noyau de la fonction publique atteignaient environ 225 millions de dollars (quelque 2,5 % de la rmunration totale) en 2002‑2003. Pour les groupes professionnels viss, ces sommes reprsentaient en moyenne 15 % de la rmunration.

Autres cots lis la rmunration

Le Conseil du Trsor cotise divers programmes lgislatifs obligatoires ou, si l'on prfre, paie des taxes sur la paye, l'instar de tout autre employeur. Dans l'ensemble des cinq domaines examins, les dpenses ce titre totalisaient plus de 913 millions de dollars, essentiellement pour les cotisations de l'employeur au Rgime de pensions du Canada/Rgime de rentes du Qubec ainsi qu' l'assurance-emploi.

Reclassifications

En 2002‑2003, environ 6 700 membres du noyau de la fonction publique, soit quelque 5 % des 130 000 employs temps plein nomms pour une priode indtermine, ont t reclassifis dans un poste de niveau plus lev. Les plus forts pourcentages de reclassification s'observaient dans les groupes suivants :

  • Secrtariat, stnographie et dactylographie (ST), avec 26 % de reclassifications,
  • Administration du personnel (PE), avec 11 %,
  • Administration des programmes (PM), avec 10 %.