ARCHIVÉ - La gestion des grands projets publics de TI, Canada

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2. Exemples de cas

2.1 Rapport de 1995 du vérificateur général du Canada

Le premier cas présenté se rapporte à la situation décrite dans le rapport de 1995 du vérificateur général du Canada, déjà mentionné dans la première section du présent document. Intitulé « Les systèmes en développement – Gérer les risques », ce chapitre du rapport faisait état de certains problèmes (et de certains succès) que le gouvernement avait connus dans la gestion de grands projets d'élaboration de systèmes et recommandait des solutions à ces problèmes. Nous présentons ici les faits saillants de ce chapitre du rapport.

Étendue de la vérification

La vérification portait sur quatre grands systèmes en élaboration. Les systèmes en question avaient été retenus pour les raisons suivantes : a) il s'agissait de systèmes complexes dont le développement et la mise en œuvre s'échelonnaient sur plusieurs années; b) ils influeraient sur l'infrastructure du gouvernement ou auraient une incidence importante sur les capacités opérationnelles d'un ministère; c) ils exigeaient un important investissement de la part de l'État.

Les constatations de la vérification ont été regroupées sous trois grandes rubriques : la gestion et surveillance des projets; la nature des grands projets de TI; et les facteurs contextuels.

Gestion et surveillance des projets

La vérification a relevé un certain nombre de faiblesses de gestion dans l'introduction de ces systèmes, soit :

• Une analyse inadéquate des questions opérationnelles sous-jacentes : par exemple, de grands projets ont été entrepris sans que l'on dispose d'une bonne compréhension de l'environnement opérationnel, et sans que soient résolues les questions opérationnelles qui étaient la source réelle des problèmes que les système était appelé à résoudre.
• L'incohérence du soutien de la direction et du parrainage des projets : en fait, l'importance du parrainage des projets n'était pas généralement reconnue dans l'administration fédérale à cette époque.
• Le manque d'expérience des équipes de projet : dans le cas des quatre projets, les équipes de projet n'avaient pas, au début, l'expérience soit de projets de même taille et de même complexité, soit des technologies liées aux projets.
• Une participation et une acceptation inégales de la part des utilisateurs : dans le cas d'un projet, on a constaté une participation efficace de la part des utilisateurs et, en conséquence, un soutien de leur part à tous les niveaux. Dans un autre cas, la participation des utilisateurs a reçu moins d'attention et celle-ci a été plus faible que prévue. En outre, on n'avait pas réussi à convaincre des utilisateurs potentiels d'adopter le nouveau système.
• Manque de surveillance efficace et assidue des systèmes en élaboration : on était en mesure de produire des renseignements adéquats sur l'état d'avancement des projets, bien que cela ne soit pas toujours possible dès le début des projets. Par contre, d'autres questions telles que la pertinence et l'actualité de l'analyse de rentabilisation sur laquelle reposait le système, n'ont pas fait l'objet d'une surveillance aussi efficace.

La nature des grands projets axés sur les TI

La vérification a relevé plusieurs facteurs liés à la nature même des grands projets pluriannuels de plusieurs millions de dollars de dollars, influant sur la mise en œuvre réussie des projets de technologies de l'information. Ces facteurs sont :

• L'ampleur des projets : le risque d'échec d'un projet d'élaboration de système s'accroît de manière disproportionnée à mesure qu'augmentent l'ampleur et la complexité du système. Il est donc important de mesurer cette ampleur et cette complexité avant que l'élaboration du système ne débute. L'analyse des points fonctionnels permet de mesurer ces variables. Selon cette méthode, tout système contenant plus de 5 000 points fonctionnels est considéré complexe; les recherches ont démontré que tout projet comportant plus de 10 000 points fonctionnels avait une probabilité d'annulation avant l'achèvement d'environ 50 p. 100. Dans la vérification décrite, les systèmes comptaient de 14 000 à 16 000 points fonctionnels (et dans un cas, ne nombre avait déjà été réduit).
• La complexité technique : l'un des quatre projets reposait sur l'utilisation d'un progiciel commercial, un élément favorisant une complexité réduite. Toutefois, l'ampleur des modifications apportées pour adapter le logiciel aux besoins du ministère a considérablement accru sa complexité. Les trois autres systèmes avaient été personnalisés pour les utilisateurs et certains de leurs éléments revêtaient une haute complexité technique.
• Les risques liés à l'incertitude concernant les exigences fonctionnelles : pour les quatre systèmes vérifiés, les exigences fonctionnelles avaient été définies au moment de l'approbation et du lancement du projet. Cependant, au fur et à mesure que les projets en question avançaient, il est apparu évident que les exigences telles qu'elles avaient d'abord été énoncées devaient être soit reformulées, soit peaufinées, soit communiquées plus clairement. Les conséquences de toute incertitude à propos des exigences se font sentir tant sur le budget du projet qu'au niveau de son approbation : l'ampleur peut devoir être réduite afin de respecter le budget. La vérification a fait ressortir qu'en raison de la nature des grands projets pluriannuels, leurs parrains ne pouvaient en prévoir avec certitude les coûts définitifs.

Facteurs contextuels

L'environnement opérationnel du gouvernement est en constante évolution. Au moment où la vérification a été réalisée, le nombre et la cadence de ces changements, tant à l'échelle mondiale qu'à l'échelle du gouvernement, dépassaient parfois la capacité d'adaptation des concepteurs de systèmes. La vérification a relevé deux facteurs contextuels importants :

• L'environnement opérationnel en évolution : pour chaque système examiné, l'environnement opérationnel dans le cadre duquel avait été prise la décision de construire le système, n'existait déjà plus. Il est impossible de réussir le développement de grands systèmes échelonné sur de nombreuses années quand l'environnement opérationnel est en constante évolution.
• Les progrès rapides de la technologie : pendant que certains projets étaient déjà en cours de réalisation, les attentes des utilisateurs ont considérablement changé, en raison de la disponibilité de nouvelles technologies. Les concepteurs de ces systèmes n'ont pas su s'adapter rapidement à ces nouvelles attentes.

Conclusions et recommandations

La vérification a relevé de nombreux facteurs ayant une incidence sur le développement et l'implantation réussis des systèmes, dont les plus importants pour la gestion fructueuse des risques sont :

• le parrainage efficace du projet;
• des exigences clairement énoncées;
• la participation et l'engagement ferme des utilisateurs en faveur du projet;
• les compétences et l'expérience du personnel œuvrant au projet.

Les vérificateurs ont recommandé que toute nouvelle approche prévoie la mise en œuvre de stratégies à long terme visant les technologies de l'information, et que celles-ci s'articulent autour de composantes plus petites, plus faciles à gérer, chacune donnant lieu à une capacité supérieure quant à l'efficience ou à l'efficacité des systèmes.

Une telle démarche présenterait des avantages non négligeables, entre autres :

• une facilité accrue à définir les besoins de plus petites composantes;
• un risque moins élevé que les besoins soient modifiés en raison de changements survenant dans l'environnement opérationnel;
• la possibilité d'établir des estimations plus complètes et exactes des coûts et des échéanciers;
• une facilité accrue à obtenir des ressources et des compétences appropriées pour le projet.

Rapports de suivi

Depuis la publication de ce rapport, en 1995, le vérificateur général a poursuivi l'examen des grands projets gouvernementaux de GI/TI, de même qu'effectué un suivi des projets examinés antérieurement, en s'arrêtant aussi aux résultats de la mise en œuvre et de l'application du Cadre amélioré de gestion. En 1996, il a vérifié quatre autres grands systèmes en élaboration, et en 1997, trois projets internes, propres à des ministères. Des rapports de suivi ont été publiés en 1998 et en 1999. À cette dernière date, 16 des 20 plus grands ministères avaient présenté des plans au SCT concernant la mise en œuvre du CAG, et la plupart des recommandations de mesures correctives au sujet de projets particuliers avaient été exécutées.