ARCHIVÉ - Vérification du cadre de gouvernance de Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

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Énoncé d’assurance

Le Bureau de la vérification interne et de l’évaluation a mené une vérification du cadre de gouvernance du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat). La vérification visait à évaluer le caractère adéquat et l’efficacité du cadre de gouvernance du Secrétariat. Elle a permis plus particulièrement d’évaluer la mesure dans laquelle le cadre de gouvernance est harmonisé avec les priorités et le mandat du Secrétariat, et appuie l’élaboration de son orientation stratégique, de ses processus décisionnels, ainsi que la responsabilisation et l’amélioration continue. L’approche et la méthodologie qui ont été suivies lors de cette vérification sont conformes aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada ainsi qu’aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne qui ont été définies par l’Institut des vérificateurs internes. Une approche exhaustive, englobant une large gamme d’éléments de gouvernance et de pratiques exemplaires, a été adoptée pour aider à fournir une valeur au Secrétariat.

L’examen a été mené de janvier à octobre 2009, et il portait sur le cadre de gouvernance qui était en place au Secrétariat entre le 1^er janvier 2008 et le 30 juin 2009. Il a aussi été tenu compte des modifications apportées au cadre de gouvernance entre juillet et octobre 2009. 

La vérification comprenait des entrevues, un examen de documents et un sondage auprès de tous les cadres du Secrétariat qui font partie d’un comité de gouvernance. En outre, une séance de travail spéciale sur la gouvernance a été tenue avec les membres du Comité exécutif (COEX) le 14 septembre 2009, afin de permettre à l’équipe de vérification de mieux comprendre les résultats du sondage. Les observations du présent rapport sont fondées sur les résultats des procédures de vérification appliquées aux éléments probants recueillis, ce qui est suffisant pour fournir à la haute direction une assurance raisonnable de l’exactitude des résultats de la vérification.

Nous concluons donc avec un niveau d’assurance raisonnable que le cadre de gouvernance du Secrétariat est bien établi et qu’il fonctionne, de façon générale, comme prévu. Les structures et les processus en place permettent de satisfaire comme il se doit aux besoins d’une gouvernance efficace au Secrétariat. Un certain nombre d’aspects qui permettraient d’améliorer la gouvernance ont été cernés, et nous vous les soumettons  dans le présent rapport.

Selon le jugement professionnel du dirigeant principal de la vérification, des procédures de vérification suffisantes et pertinentes ont été suivies et des éléments probants ont été recueillis pour étayer l’exactitude de l’opinion donnée dans le présent rapport. Cette opinion repose sur une comparaison de la situation au moment de la vérification par rapport aux critères de vérification préétablis. Elle ne s’applique cependant qu’aux entités examinées et à la période précisée.

Sommaire

Contexte

La gouvernance fait référence à la manière dont une organisation prend ses décisions et les met en œuvre. Dans le secteur public, elle consiste pour les gestionnaires principaux à connaître les environnements interne et externe, à utiliser cette connaissance en vue d’établir une orientation stratégique générale pour le ministère qui est fondée sur son mandat et ses priorités, et à mettre en place des systèmes et des mécanismes de contrôle qui contribueront à la concrétisation des priorités et des objectifs.

Le Secrétariat est un organisme central du gouvernement du Canada, et l’organe administratif du Conseil du Trésor. Son mandat consiste à offrir son soutien au Conseil du Trésor, dans les trois rôles clés qu’il exerce, à savoir celui de bureau de gestion, de bureau du budget et de gestion des personnes.

Le Secrétariat s’est efforcé d’adopter en matière de gouvernance une approche axée sur la souplesse et la capacité d’adaptation à son environnement interne et à son environnement externe. À ce titre, la structure de gouvernance a été continuellement évaluée et modifiée afin qu’elle soit harmonisée avec les exigences opérationnelles et administratives du Secrétariat.

Objectif et portée

La vérification visait à évaluer le caractère adéquat et l’efficacité du cadre de gouvernance du Secrétariat.

La portée de la vérification englobait tous les aspects importants du cadre de gouvernance du Secrétariat, y compris les comités mis en place pour s’acquitter de ses priorités et de son mandat central, et pour appuyer ses processus décisionnels. 

Cependant, la vérification n’incluait pas d’évaluation des aspects suivants :

• Le Comité stratégique du Conseil du Trésor qui examine les présentations au Conseil du Trésor avant qu’elles soient soumises à l’approbation du Conseil du Trésor. 
• Les comités du portefeuille du Conseil du Trésor, comme le Comité consultatif sur la gestion de la fonction publique.
• D’autres mécanismes de gouvernance du Secrétariat qui sont associés à son travail  comme les comités interministériels au niveau des sous‑ministres.

Résultats de la vérification

La structure de gouvernance appuie l’exécution globale des priorités et du mandat central du Secrétariat. Parmi ses points forts, il y a sa souplesse d’adaptation aux changements organisationnels et le solide appui qu’elle procure au Conseil du Trésor dans son rôle de bureau de gestion. Parmi les possibilités d’amélioration, mentionnons les suivantes :

• Une planification stratégique et une gestion accrues des ordres du jour des prochaines réunions des comités afin de veiller à ce que le Secrétariat procure le soutien équilibré qui s’impose au Conseil du Trésor dans chacun de ses rôles clés.
• Intégration continue du Bureau du dirigeant principal des ressources humaines au cadre de gouvernance.

Le cadre de gouvernance soutient et facilite la détermination de l’orientation stratégique. Parmi ses points forts, mentionnons la détermination et la communication de l’orientation stratégique ainsi que l’harmonisation avec les principaux mécanismes de mise en œuvre. Parmi les possibilités d’amélioration, mentionnons les suivantes :

• Intégration accrue des plans des ressources humaines et des opérations des secteurs à l’orientation stratégique générale.
• Achèvement du plan d’activités intégré.

Le cadre de gouvernance facilite généralement la transparence, l’efficacité et l’efficience du processus décisionnel. Parmi ses points forts, mentionnons l’efficacité des communications et la cohésion entre les membres du Comité exécutif, qui leur permet de comprendre clairement leurs rôles et leurs responsabilités. Parmi les possibilités d’amélioration, mentionnons les suivantes :

• Communication plus efficace des décisions et des processus décisionnels au personnel du Secrétariat ne faisant pas partie de la haute direction.
• Utilisation plus efficace et efficiente du Comité de coordination des directeurs.
• Intégration et discussion accrue des risques dans l’ensemble des comités.

Le cadre de gouvernance soutient la responsabilisation et l’amélioration continue. Parmi les possibilités d’amélioration, mentionnons les suivantes :

• Communication plus efficace des processus et de la responsabilisation des principaux comités de gouvernance au personnel du Secrétariat ne faisant pas partie de la haute direction.
• Intégration d’auto‑évaluations aux activités continues de tous les comités.

Conclusion générale

Dans l’ensemble, le cadre de gouvernance du Secrétariat est bien établi et fonctionne, de façon générale, comme prévu. Les structures et les processus en place satisfont comme il se doit aux besoins de gouvernance efficace du Secrétariat. Un certain nombre de recommandations visant à améliorer davantage la gouvernance figurent ci‑après.

Recommandations de la vérification

Il est recommandé que le Secrétariat :

1. Mette en œuvre des mécanismes visant à améliorer la planification des activités des comités de gouvernance, en mettant l’accent sur la mobilisation des intervenants, la gestion de l’ordre du jour des prochaines réunions et les liens entre les divers comités.
2. Améliore la communication globale des décisions de la haute direction au personnel du Secrétariat en mettant l’accent sur les éléments suivants :
   • Améliorer la communication au personnel des discussions et des résultats des réunions du Comité exécutif (COEX) par les membres du COEX.
   • Tenir à jour des comptes rendus de discussion pour les comités qui affichent actuellement des renseignements sur InfoSite.
3. Revisite le rôle du Comité de coordination des directeurs (CCD) et ses rapports avec les comités de gouvernance des niveaux supérieurs en vue d’accroître l’efficacité, l’efficience et la communication des résultats du CCD.
4. Poursuive l’intégration des principes de gestion des risques au cadre de gouvernance afin de veiller à ce qu’il soit suffisamment tenu compte du risque dans le cadre du processus décisionnel.

Un plan d’action de la direction qui a été élaboré par le Secrétariat est présenté à l’annexe 2.

1.Contexte

1.1 Définition de gouvernance et rôle de la vérification interne dans la gouvernance

Qu’est‑ce que la gouvernance?

Il n’existe pas de définition unique, exhaustive et généralement reconnue de la gouvernance organisationnelle. La définition de la gouvernance dans le secteur public qui a servi d’assise à la vérification s’inspirait de la définition suivante de l’Institut des vérificateurs internes (IVI) :

« La gouvernance du secteur public englobe les politiques et les procédures utilisées pour diriger les activités de l’organisation afin de fournir l’assurance que les objectifs sont atteints et que les opérations sont exécutées de manière éthique et responsable (traduction)^[1] ».

Même si l’IVI reconnaît qu’aucun modèle de gouvernance unique ne s’applique aux organisations du secteur public, il établit néanmoins certains principes communs de la gouvernance qui peuvent être raisonnablement mis en œuvre dans les organisations du secteur public. Ces principes englobent en particulier l’orientation, la surveillance des résultats, la correction du tir et les rapports sur la responsabilisation. Conformément à ces principes, la gouvernance peut être résumée comme étant le fait pour les gestionnaires principaux de connaître les environnements interne et externe, d’utiliser cette connaissance de manière à déterminer pour le ministère une orientation stratégique générale fondée sur son mandat et ses priorités, et de mettre en place des systèmes et des mécanismes de contrôle qui contribueront à la concrétisation des priorités et des objectifs.

Quel est le rôle de la vérification interne dans la gouvernance?

La vérification interne peut fournir des évaluations indépendantes et objectives de la pertinence de la structure de gouvernance d’une organisation ainsi que de l’efficacité opérationnelle des activités particulières qui sont associées à la gouvernance. Par conséquent, la vérification interne agit comme un catalyseur de changement qui contribue à déterminer les améliorations à apporter pour renforcer les structures et les pratiques de gouvernance d’une organisation.

1.2 Structure de gouvernance du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Le Secrétariat est un organisme central du gouvernement du Canada qui est doté d’un vaste mandat assorti d’un large éventail de rôles et responsabilités. Bien qu’il soit un ministère du gouvernement, tel que défini dans la Loi sur la gestion des finances publiques, sa principale fonction consiste donc à améliorer l’ensemble des activités gouvernementales, dans le cadre de son mandat de soutien au Conseil du Trésor reposant sur trois rôles clés, à savoir celui de bureau de gestion, de bureau du budget et de gestion des personnes.

Le Secrétariat s’est efforcé d’adopter en matière de gouvernance une approche axée sur la souplesse et la une capacité d’adaptation à son environnement interne et à son environnement externe. La structure de gouvernance a été continuellement modifiée afin de veiller à ce qu’elle demeure harmonisée avec les besoins opérationnels et administratifs du Secrétariat. Le diagramme suivant illustre la structure actuelle en date du 31 octobre 2009.

Diagramme 1 : La structure de gouvernance du Secrétariat 

Diagramme 1 - Version textuelle

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(Source : Priorités et planification)

Deux principaux comités, le Comité des cadres supérieurs (CCS) et le Comité exécutif (COEX), se trouvent au sommet de la structure de gouvernance actuelle, et les trois comités suivants, du niveau de secrétaire adjoint, contribuent directement au processus décisionnel : le Comité de la gestion et de l’infrastructure (CGI), le Comité des politiques et de la surveillance (CPS) et le Comité de gestion du changement (CGC).

Le Secrétariat des comités, qui fait partie du Secteur des priorités et de la planification (P et P), gère tous les aspects des activités des comités de gouvernance du Secrétariat.

Comité des cadres supérieurs (CCS). Ce comité est composé des cadres supérieurs : le secrétaire, le secrétaire délégué, le dirigeant principal des ressources humaines et le contrôleur général. Le CCS sert de point d’intégration des travaux des divers comités de gouvernance. Il prend des décisions finales au sujet des recommandations stratégiques des comités du niveau de secrétaire adjoint et d’autres comités, au besoin. (4 membres)

Comité exécutif (COEX). Ce comité, constitué de tous les cadres supérieurs et des cadres du niveau de secrétaire adjoint, sert de tribune afin de faire le point sur les travaux des comités du niveau de sous‑ministre et d’échanger des renseignements entre les cadres. (27 membres) 

Comités qui appuient directement le CCS et le COEX

Comité de la gestion et de l’infrastructure (CGI).Ce comité du niveau de secrétaire adjoint appuie l’activité de programme des services internes du Secrétariat. Le CGI compte actuellement deux sous‑comités qui sont constitués de membres du niveau de secrétaire adjoint et du niveau de directeur général. Ils mettent l’accent sur des aspects particuliers des services internes comme la gestion de l’information et la technologie de l’information (GI-TI) et les locaux. Pendant la période de la vérification, le CGI comptait aussi un sous‑comité des ressources humaines (RH) mais sa fonction a toutefois été intégrée au Comité de coordination des directeurs en octobre 2009. (15 membres)

Comité des politiques et de la surveillance (CPS). Ce comité du niveau de secrétaire adjoint soutient les priorités et le mandat central du Secrétariat en ce qui a trait aux rôles de bureau de gestion, de bureau du budget et de gestion des personnes. (13 membres)

Comité de gestion du changement (CGC). Ce comité du niveau de secrétaire adjoint assure le leadership général, fixe l’orientation stratégique et dispense des conseils au sujet de la mise en œuvre du programme de changement du Secrétariat. (16 membres)

Comité principal des RH (CPRH). Ce comité, constitué de membres du niveau de secrétaire adjoint et du niveau de directeur général, est responsable des recommandations et des décisions au sujet des transactions de RH à risque élevé et des transactions ayant des répercussions horizontales sur l’ensemble du Secrétariat.  (7 membres) 

Comité d’évaluation. Ce comité, formé de membres du niveau de secrétaire adjoint et du niveau de directeur général, surveille les questions d’évaluation au Secrétariat. Le comité a d’abord été un sous‑comité du CPS et est devenu ensuite un comité qui relève du CCS. (8 membres) 

Comité qui appuie les comités de niveau de secrétaire adjoint

Comité de coordination des directeurs (CCD). Ce comité du niveau de directeur général établit l’orientation et dispense des conseils au sujet des questions destinées aux comités du niveau de secrétaire adjoint. (27 membres)

Comités externes

Comité de vérification du gouvernement du Canada (CVGC). Le comité de vérification est composé de deux volets : le premier volet, qui fonctionne comme un comité ministériel de vérification semblable à d’autres comités de vérification au gouvernement, et le deuxième volet qui sert d’organe consultatif au contrôleur général. Le comité est constitué de trois^[2] membres externes (y compris le président), et le secrétaire du Conseil du Trésor est membre d’office. (5 membres)

Comité consultatif sur la gestion de la fonction publique (CCGFP) : Il s’agit d’un comité externe du niveau de sous‑ministre qui dispense des conseils sur l’avancement des objectifs de gestion du gouvernement du Canada. (35 membres)

Comités sectoriels

Étant donné que les comités décrits ci‑après sont sectoriels et que le Secrétariat du comité ne considère pas qu’ils font partie de la structure de gouvernance du Secrétariat, ils n’ont pas été inclus dans le diagramme sur la structure de gouvernance. Néanmoins, ils ont été pris en considération lors de la vérification en raison de leur rôle et du fait que leur importance dans les dossiers touchant l’ensemble de l’organisation a été soulignée à l’étape de la planification de la vérification.

Secrétaires adjoints des secteurs des programmes (SASP) : Ce comité, constitué des secrétaires adjoints des secteurs des programmes, coordonne la contribution des secteurs des programmes aux comités de gouvernance du niveau de secrétaire adjoint. (9 membres)

Directeurs généraux des secteurs des programmes (DGSP) : Ce comité du niveau de directeur général, un sous‑comité du SASP, facilite la consultation et le partage de l’information. (21 membres) 

2.Détails de la vérification

2.1 Autorisation de la vérification

La vérification du cadre de gouvernance du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada s’inscrit dans le Plan de vérification triennal axé sur les risques du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour la période de 2009 à 2012.

2.2 Motifs de la vérification

La Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor insiste sur le rôle important de la fonction de la vérification interne au sein du gouvernement fédéral pour fournir des assurances en ce qui concerne les processus de gestion du risque, de contrôle interne et de gouvernance.

La gouvernance organisationnelle constitue un élément important de plusieurs initiatives clés du Secrétariat, notamment l’initiative de renouvellement de l’ensemble des politiques et le Cadre de responsabilisation de gestion. De plus, les organismes de gouvernance du Secrétariat et la surveillance de la haute direction sont des composantes essentielles de la gestion globale et de l’atténuation des principaux risques qui ont été cernés dans le Profil de risque ministériel de 2009-2010 du SCT. La vérification du cadre de gouvernance a été prévu dans le Plan de vérification triennal axé sur les risques pour la période de 2009 à 2012 compte tenu de l’importance de la gouvernance organisationnelle pour la réalisation du mandat du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et des exigences de la Politique sur la vérification interne.

2.3 Objectif de la vérification

La vérification visait à évaluer le caractère adéquat et l’efficacité du cadre de gouvernance du Secrétariat. Elle a permis en particulier d’évaluer la mesure dans laquelle le cadre de gouvernance est harmonisé avec les priorités et le mandat du Secrétariat, et appuie l’élaboration de son orientation stratégique, de ses processus décisionnels, ainsi que la responsabilisation et l’amélioration continue.

La vérification a porté sur les aspects suivants : 

1. Le cadre de gouvernance appuie‑t‑il l’exécution des priorités et du mandat central du Secrétariat?
2. Le cadre de gouvernance soutient‑il et facilite‑t‑il la détermination d’une orientation stratégique?
3. Le cadre de gouvernance favorise‑t‑il un processus décisionnel transparent, efficace et efficient?
4. Le cadre de gouvernance soutient‑il la responsabilisation et l’amélioration continue?

2.4 Portée de la vérification

La portée de la vérification a abordé tous les aspects importants du cadre de gouvernance du Secrétariat, y compris les comités mis en place pour lui permettre de s’acquitter de ses priorités et de son mandat central et pour appuyer le processus décisionnel.

Les comités suivants ont été entièrement inclus dans la portée de la vérification : CCS, COEX, CGI (et ses sous‑comités), CPS, CGC, CCD et CPRH. Certains comités – CVGC, le Comité d’évaluation, SASP et DGSP – ont été partiellement inclus dans la portée de la vérification. Leur examen s’est plutôt limité à l’analyse des liens avec les autres comités de gouvernance.

La vérification a aussi permis de se pencher sur le rôle des champions qui dirigent des initiatives particulières touchant l’ensemble du Secrétariat et les liens entre les ententes de gestion du rendement et le cadre de planification intégré.

L’examen a été mené de janvier à octobre 2009, et il a porté sur le cadre de gouvernance qui était en place en place entre le 1^er janvier 2008 et le 30 juin 2009.  Des modifications qui ont été apportées au cadre de gouvernance entre juillet et octobre 2009 ont également été prises en compte :

• instauration d’un aperçu des réunions du COEX pour les prochaines semaines afin de mettre en place une tribune de discussion des priorités, des enjeux et des risques opérationnels à court terme;
• intégration du BDPRH à la structure de gouvernance du Secrétariat;
• changements au niveau de la présidence et de la composition des divers comités;
• rendement de l’exercice d’auto-évaluation qui a été mené au CPS;
• intégration des fonctions du comité des ressources humaines du CGI au mandat du CCD;
• lancement du planificateur intégré des comités du Secrétariat des comités afin d'assurer le suivi des points inscrits à l'ordre du jour.

Le plan d’action de la direction figurant à l’annexe 2 donne un aperçu des autres modifications qui ont été apportées au cadre de gouvernance depuis le début de la vérification.

2.5 Critères de vérification

Les risques cernés à l’étape de la planification de la vérification ont permis de déterminer les critères de vérification, qui ont été aussi fondés sur les sources suivantes :

• Contrôles de gestion de base du Bureau du contrôleur général
• Éléments du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG)
• Organizational Governance: Guidance for Internal Auditors de l’IVI
• The Role of Auditing in Public Sector Governance de l’IVI
• Modèle de gouvernance d’entreprise à maturité de l’Open Compliance and Ethics Group (OCEG)

Les objectifs et les critères de vérification, ainsi qu’une cote globale en fonction de chacun des critères, sont présentés à l’annexe 1.

2.6 Approche et méthodologie

L’approche et la méthodologie sont conformes aux Normes relatives à la vérification interne du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l’Institut des vérificateurs internes. Ces normes prévoient que la vérification doit être planifiée et doit être réalisée de façon à pouvoir fournir l’assurance raisonnable que les objectifs visés sont atteints.

Au cours de l’étape de planification de la présente vérification, nous avons constaté que les vérifications de gouvernance des organismes du secteur public étaient peu fréquentes. Par conséquent, une bonne partie de la méthodologie a été adaptée à partir de diverses sources, dont les directives de l’IVI sur la vérification de la gouvernance, des vérifications de gouvernance effectuées par d’autres ministères et par le Bureau du vérificateur général du Canada (dans la mesure de leur disponibilité), ainsi que des documents sur la gouvenance provenant de sources internationales (p. ex., les directives de l’Australian National Audit Office sur la gouvernance du secteur public et les principes de gouvernance du R‑U). Une approche exhaustive, englobant une large gamme d’éléments de gouvernance et de pratiques exemplaires, a été adoptée pour aider à fournir une valeur au Secrétariat.

L’approche qui a été adoptée pour la vérification incluait les éléments suivants :

• Examen de documents (y compris des mandats, des ordres du jour et des comptes rendus de discussion de comités; l’architecture des activités des programmes et le profil de risque ministériel du Secrétariat; et divers rapports sur la responsabilisation et des instruments de surveillance).
• Entrevues avec 18 des 23 membres du COEX et avec d’autres intervenants clés.
• Sondage auprès des membres de comités de gouvernance au niveau de la haute direction et séance de travail du COEX sur la gouvernance.
• Procédures de vérification fondées sur les critères et les objectifs de vérification exposés à l’annexe 1.