ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale des mécanismes de contrôle des dépenses à risque élevé dans les grands ministères et organismes

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Vérification interne horizontale des
mécanismes de contrôle des dépenses à risque élevé
dans les grands ministères et organismes

Table des matières

• Sommaire
  • Importance de la vérification
  • Évaluation globale
  • Conclusion
    
• Énoncé d'assurance
• Contexte
• Object, portée et approche de la vérification
  • Object et portée
  • Approche de vérification
    
• Constations détaillées et recommandations
  • Constations 1 : Détermination des risques
  • Constations 2 : Attestation à l'égard des paiements
  • Constations 3 : Assurance de la qualité
  • Constations 4 : Surveillance
    
• Conclusion
  • Plans d'action de la direction
    
• Appendice 1 : Ministères et organismes visés par la mission de vérification
  
• Appendice 2 : Objectifs et critères d'évaluation utilisés
  
• Appendice 3 : Niveaux de risque associés aux recommandations
  
• Appendice 4 : Liens aux lois, aux politiques et aux documents d'orientation pertinents
  

Sommaire

La vérification avait pour objet d'évaluer la pertinence et l'efficacité des processus de détection des opérations à risque élevé qui sont en place afin d'assurer des pratiques de vérification des comptes efficaces. Nous avons examiné la gestion des risques entourant le contrôle des dépenses et les pratiques existantes dans un échantillon de grands ministères et organismes (GMO) afin de déterminer si la gestion des dépenses était exercée avec un bon rapport coût-efficacité et avec efficience tout en mettant en œuvre le niveau de contrôle requis.

Importance de la vérification

Une gestion efficace du risque dans le contexte des mécanismes de contrôle des dépenses des GMO rend possible la diligence voulue dans les opérations financières qui exigent un examen plus rigoureux et une plus grande efficience que dans celles dont le risque est faible. Faute d'une approche de vérification des comptes reflétant les niveaux de risque inhérents à différents types d'opérations, on risquerait en effet de ne pas accorder suffisamment d'attention aux opérations à risque élevé tout en consacrant proportionnellement beaucoup trop d'attention et de ressources aux opérations à risque faible.

Évaluation globale

Dans l'ensemble, les GMO n'exploitent pas les possibilités d'une gestion des risques pour accroître l'efficience de leurs pratiques de vérification des comptes. Rares sont ceux qui ont mis en œuvre des stratégies de gestion des risques. Il s'ensuit que la plupart d'entre eux vérifient de manière intégrale toutes leurs opérations financières. En outre, et bien que certains GMO aient établi des lignes directrices appropriées pour les personnes investies du pouvoir de signer des documents financiers, ces balises étaient encore relativement nouvelles ou n'avaient pas encore été entièrement mises en œuvre.

Plus précisément, les GMO sont à divers stades du développement ou de la mise en œuvre des processus efficaces de gouvernance de leurs pratiques de vérification des comptes. Si la plupart ont une fonction de gouvernance, elle n'est pas appuyée par les gestionnaires fonctionnels ou d'autres intervenants qui auraient pu apporter une contribution pertinente pour la détermination des risques. En outre, la plupart des GMO ne disposaient pas de politiques et de procédures à l'intention des personnes chargées de fournir les attestations ultimes pour les paiements. Faute de documents justificatifs suffisants pour étayer les décisions applicables aux types de paiements à risque élevé, les GMO sont contraints à traiter tous les paiements comme s'ils étaient à risque élevé, ce qui n'est pas une pratique efficiente.

Environ la moitié des GMO ont créé des lignes directrices ou des listes de contrôle pour les personnes (les responsables de projets) autorisées à attester que les services rendus ou les fournitures livrées satisfont aux conditions pour qu'on puisse les payer. En plus d'exiger que les responsables des projets aient reçu une formation à l'École de la fonction publique du Canada, la moitié des GMO de notre échantillon ont défini les conditions dans lesquelles il existe des critères uniques de paiement et créé des lignes directrices et des listes de contrôle dont les responsables des projets doivent se servir pour s'acquitter de leurs responsabilités dans ce contexte. Quand la preuve de justification du paiement est particulièrement risquée dans certains secteurs de programme, des GMO sont allés plus loin, en affectant des spécialistes des finances dans ces secteurs pour faciliter les attestations. Un GMO fait même examiner les autorisations de paiement par son Centre d'expertise avant d'envoyer la demande de paiement à sa fonction des finances.

Les GMO ne faisaient généralement pas fait de distinction entre les paiements à risque élevé et ceux à risque faible, de sorte qu'ils vérifient de manière intégrale toutes leurs opérations financières. Il en résulte une utilisation inefficace des ressources, parce qu'ils devraient consacrer moins de temps à l'assurance de la qualité dans le cas des paiements où le risque est faible. Quelques GMO ont commencé à établir des lignes directrices pour faciliter la détermination des opérations à risque élevé conformément à leur approche organisationnelle de gestion des risques, et certains d'entre eux appliquent moins de procédures de vérification à leurs opérations à risque faible, et utilisent dans ce cas des plans nationaux d'échantillonnage pour examiner certaines de ces opérations et ainsi s'assurer que l'approche de vérification demeure appropriée.

En majorité, les GMO effectuent une vérification intégrale de toutes leurs opérations. Ils n'exercent donc aucune surveillance sur leur processus de vérification des comptes, alors que cela leur permettrait de signaler (grâce au processus de gouvernance) les lacunes systémiques identifiées, les révisions nécessaires pour l'identification des risques ou les résultats des pratiques exemplaires. Une surveillance insuffisante pourrait nuire aux efforts des GMO pour s'adapter à l'évolution des circonstances ou pour contrer les nouveaux risques.

Conclusion

Dans l'ensemble, nous avons conclu que les processus en place pour déterminer les opérations financières à risque élevé dans le contexte de la vérification des comptes ne sont pas satisfaisants. La plupart des GMO effectuent une vérification intégrale de toutes leurs opérations, les traitant ainsi toutes comme des opérations à risque élevé. Il en résulte une utilisation inefficace des ressources, alors qu'ils devraient consacrer moins de temps à l'assurance de la qualité dans le cas des paiements à risque faible. De plus, ils n'ont pas mis en place un processus de gouvernance approprié pour pouvoir établir ces risques ou pour baliser le travail de vérification des agents de vérification des comptes. Il en résulte un emploi inefficace du temps des commis à la vérification des comptes et des responsables de l'assurance de la qualité.

Le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général a demandé aux dirigeants principaux de la vérification des GMO d'élaborer un plan d'action détaillé et de le faire approuver par leur comité ministériel de vérification. Les résultats et les recommandations de la présente vérification ont été accueillis de manière favorable par les officiers responsables des GMO. Tout semble indiquer que des améliorations seront apportées. Le Bureau du contrôleur général contribuera à la diffusion de l'information découlant des constatations de vérification, notamment en partageant les meilleures pratiques et en offrant de la formation selon les besoins.

Énoncé d'assurance

D'après mon jugement professionnel à titre de directeur exécutif de la vérification opérationnelle, je suis d'avis que nous avons exécuté des procédures de vérification suffisantes et judicieuses et que nous avons recueilli les preuves nécessaires pour étayer les conclusions présentées dans le présent rapport. Nous avons fondé nos constatations et nos conclusions sur une comparaison des conditions existant dans les ministères vérifiés en date du 3 septembre, 2009 contre des critères de vérification préétablis. Nous avons recueilli les éléments de preuves conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne.[1]

Sylvain Michaud
Directeur exécutif, Vérification opérationnelle
Secteur de la vérification interne, Bureau du contrôleur général du Canada

Contexte

Aux termes de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, le contrôleur général doit diriger des vérifications horizontales dans les grands ministères et organismes (GMO). Les vérifications horizontales, qui consistent à examiner les risques qui s'étendent à plus d'un ministère, permettent de faire rapport sur la situation en ce qui touche la gouvernance, les contrôles et la gestion du risque dans l'administration fédérale. Le présent rapport fait état des résultats de la vérification horizontale des mécanismes de contrôle des dépenses à risque élevé.

Le contrôle des dépenses du gouvernement du Canada est régi par la politique de Vérification des comptes et la Politique sur la surveillance active, ainsi que la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). [2]

L'objectif de la politique de Vérification des comptes consiste à veiller à ce que les comptes à payer ou à régler fassent l'objet d'une vérification à la fois rentable et efficace afin que les exigences en matière de contrôle soient respectées. Les mécanismes de vérification des comptes doivent être conçus et appliqués de manière à en assurer la probité et à tenir compte de l'importance des risques associés à chaque paiement. La politique exige aussi que les pratiques de vérification des comptes soient surveillées pour que l'on s'assure d'exercer le degré de contrôle nécessaire sur les opérations à risque élevé et sur celles à risque faible, comme prévu. À cet égard, il est important de tenir compte de divers aspects tant de la LGFP que de la Politique sur la surveillance active pour assurer la conformité à la politique de Vérification des comptes. Par exemple, la vérification active permet aux GMO de se servir des renseignements qu'ils obtiennent et de s'adapter aux nouvelles situations en modifiant leurs stratégies de gestion des risques en conséquence. Les deux articles de la LGFP les plus pertinents pour la politique de Vérification des comptes sont l'article 34, « Marchés de fournitures, de services ou de travaux », et l'article 33, « Demandes de paiement ».

Le paiement de fournitures, de services ou de travaux (article 34) doit être attesté par une personne s'étant fait déléguer le pouvoir de l'approuver par le ministre. L'attestation aux fins de l'article 34 signifie que le travail a été exécuté, la fourniture livrée ou le service rendu conformément au marché conclu entre le gouvernement du Canada et le fournisseur du travail, de la fourniture ou du service. Les pouvoirs délégués en vertu de l'article 34 sont habituellement confiés aux responsables des projets, c'est‑à‑dire les personnes chargées de mener les activités à bien conformément au mandat du ministère ou de l'organisme.

Habituellement, une fois l'attestation exigée par l'article 34 remise, les demandes de paiement sont envoyées à la fonction des finances, où une personne investie des pouvoirs délégués en vertu de l'article 33 effectue l'assurance de la qualité pour attester que le paiement est conforme au montant budgété, que la personne investie du pouvoir nécessaire en vertu de l'article 34 s'est dûment acquittée de ses responsabilités, qu'aucun agent signataire du chèque n'en bénéficiera personnellement, que le codage financier est fait correctement et que toutes les autres politiques pertinentes ont été respectées. L'attestation aux termes de l'article 33 sert de document officiel pour justifier le versement des fonds. Une approche de gestion des risques peut être appliquée aux responsabilités susdécrites. Dans le cas des paiements à risque élevé, il faudrait que l'on satisfasse à toutes les exigences d'assurance de la qualité; par contre, dans le cas des opérations à risque faible, on peut se fier à l'attestation du responsable du projet pour réduire dans une certaine mesure le nombre des tâches laborieuses associées à cette assurance de la qualité.

Une gestion des risques efficace à l'égard des mécanismes de contrôle des dépenses exige que ce soit le niveau approprié de gestion d'un ministère ou d'un organisme qui détermine quels types de paiements sont à risque élevé et devraient, par conséquent, faire l'objet d'une assurance de la qualité plus approfondie lors du processus de vérification fondé sur l'article 33. Pour assurer une surveillance appropriée, seuls des échantillons sélectionnés dans les opérations réputées à risque faible devraient faire l'objet d'un examen plus rigoureux. De cette façon, on peut s'assurer que les processus conçus pour les opérations à risque faible n'en seront pas moins traités avec une diligence raisonnable, de façon que l'on puisse identifier les nouveaux risques, le cas échéant. La Politique sur la surveillance active prévoit que les GMO disposent de moyens pour détecter et faire connaître dès que possible les risques inacceptables, les vulnérabilités, les défaillances de contrôle et les déficiences exigeant des correctifs. Une gestion efficace des risques est donc propice à une utilisation plus efficiente des ressources chargées de l'assurance de la qualité.

Objet, portée et approche de la vérification

Objet et portée

La vérification avait pour objet d'évaluer la pertinence et l'efficacité des processus en place pour déterminer les opérations à risque élevé en vue d'utiliser des pratiques de vérification des comptes plus efficientes.

En tout, 18 grands ministères et organismes (GMO) ont participé à notre vérification. Nous avons examiné la gestion des risques dans le contexte des mécanismes de contrôle des dépenses afin de déterminer si les politiques et les procédures étaient conçues de façon à respecter les principes de gestion des risques, si les mécanismes de contrôle étaient proportionnels aux risques et si l'on avait mis en place des mécanismes de surveillance efficaces.

Approche de vérification

La vérification a été effectuée en deux phases. Des consultants ont été retenus pour appuyer l'équipe de vérification du Bureau du contrôleur général dans ces deux phases.

Phase 1

En vue de sélectionner les GMO qui allaient participer à la vérification, nous avons effectué une analyse des risques à partir de constatations de vérifications horizontales antérieures et nous avons tenu compte de la taille du GMO, de la centralisation — ou de la décentralisation — de sa fonction financière et de la nature de ses activités. Nous avons aussi veillé à inclure des GMO ayant un volume important de dépenses par rapport à l'ensemble des ministères et organismes du gouvernement. En nous fondant sur cette analyse, nous avons sélectionné un échantillon de 18 GMO (voir Appendice 1), lesquels effectuent 35 % des dépenses totales du gouvernement.

Phase 2

Nous avons étudié la documentation sur la vérification des comptes des 18 GMO sélectionnés afin de déterminer leurs points forts et leurs faiblesses systémiques. Nous avons examiné des documents sur les risques, les plans d'assurance de la qualité et de surveillance et les politiques ou procédures organisationnelles en matière de gestion des dépenses.

En nous fondant sur nos constatations, nous avons sélectionné huit GMO qui étaient représentatifs des différentes stades de l'élaboration et de la mise en œuvre d'une politique de vérification des comptes afin d'effectuer un examen plus poussé. Nous avons effectué des entrevues avec des gestionnaires de ces GMO qui sont responsables des divers processus de gestion des dépenses, notamment des cadres supérieurs du secteur des finances, des gestionnaires et des responsables de projets chargés de la vérification des comptes. Nous avons vérifié si les procédures étaient uniformément comprises et respectées par ceux qui sont chargés de ces fonctions.

Nous avons également procédé à d'autres examens des opérations pour vérifier si les politiques et les procédures de vérification des comptes des opérations à risque élevé étaient appliqués comme prévu. Nous avons examiné un total de 125 opérations effectuées pendant la période d'octobre à décembre 2008 pour vérifier si les procédures établies étaient bien suivies par les agents responsables.

Constatations détaillées et recommandations

Constatation 1 : Détermination des risques

Nous avons cherché à déterminer si les GMO avaient mis en place un processus de gouvernance approprié dans leur système de gestion des dépenses pour déterminer les paiements à risque élevé. Nous avons aussi voulu déterminer si les gestionnaires participant au processus de gouvernance étaient pleinement conscients de la nature et de l'ampleur de leurs responsabilités.

Nous nous attendions à constater l'existence d'un processus de gouvernance de la gestion des dépenses conçu pour déterminer les risques et pour établir des politiques à l'appui de cette évaluation des risques. Nous nous attendions aussi à ce que ce processus de gouvernance fasse appel aux gestionnaires ayant une responsabilité fonctionnelle à l'égard de la vérification des comptes, notamment ceux qui sont au fait des risques propres à l'organisation et ceux qui sont investis des pouvoirs décisionnels appropriés. Nous nous attendions également que la détermination des opérations à risque élevé serait suffisamment bien documentée pour permettre aux personnes investies des pouvoirs délégués de signature en matière de vérification des comptes puissent s'acquitter de leurs responsabilités d'une façon compatible avec les principes de gestion des risques. En outre, nous nous attendions à ce que les organisations disposent de politiques et de procédures pour guider les responsables de la vérification des comptes de façon qu'ils puissent s'acquitter de leurs fonctions conformément aux décisions prises sur la gestion des risques.

Il est important que les gestionnaires investis des pouvoirs décisionnels appropriés puissent détecter les opérations relatives aux dépenses posant des risques particulièrement élevés pour le GMO. Lorsque les opinions sur les risques élevés sont émises par des gestionnaires ayant différentes responsabilités fonctionnelles, cela permet une analyse complète des opérations financières qui exigent un examen plus poussé. Sans une approche tenant compte des niveaux de risque inhérents à divers types d'opérations, il est impossible d'accorder l'attention voulue aux opérations à risque élevé. En outre, dans un GMO où une grande partie des responsables de la vérification des comptes ne participe pas souvent au processus de détermination des risques, il est absolument indispensable que les risques établis (et leurs implications) soient clairement documentés. Nous devrions donc nous attendre à ce que des politiques et des procédures abordent clairement  la détermination des risques et leurs répercussions sur le processus de vérification des comptes.

Les GMO n'ont pas de politiques ni de procédures portant sur les risques pour les guider dans leurs pratiques de vérification des comptes. Dans l'ensemble, nous avons constaté que les GMO étaient rendus à différents stades dans leur application d'une évaluation rigoureuse des risques pour l'élaboration des politiques de vérification des comptes et des processus et des procédures connexes. Certains GMO n'ont pas encore commencé à définir les critères de ce que constitue un paiement à risque élevé. D'autres ont établi des seuils de risque correspondant à divers types de paiements pour les fins de la vérification des comptes, sans toutefois les avoir justifiés. Un seul GMO de notre échantillon a récemment fait l'objet d'une évaluation de sa préparation à une vérification fondée sur les mécanismes de contrôle pour les états financiers vérifiés et s'assure d'avoir entièrement consigné ses politiques et ses procédures de contrôle; il entame actuellement la phase pilote d'une pratique de vérification des comptes entièrement conforme aux normes.

Les membres appropriés de la direction ne participent pas à la gestion des risques en ce qui concerne les mécanismes de contrôle des dépenses. Bien que la plupart des GMO aient mis en place un processus de gouvernance du contrôle des dépenses et de l'évaluation des risques en matière de vérification des comptes, très peu pouvaient démontrer que les niveaux de gestion et leurs secteurs fonctionnels appropriés participaient à l'élaboration continue des processus de détermination des risques visant à établir les opérations à risque élevé nécessitant une vérification complète des comptes.

Bien des GMO n'ont pas de fonction appropriée d'évaluation des risques et ne font pas participer tous leurs secteurs fonctionnels appropriés à l'élaboration et à l'application des mécanismes, des processus et des procédures de contrôle nécessaires à la vérification des comptes. Cela signifie qu'ils ont peut‑être perdu des possibilités d'accroître leur efficience et leur efficacité, et que les participants au processus de vérification des comptes n'ont peut‑être pas tous la même interprétation de ces risques.

Recommandations

1. Les GMO devraient avoir mis en place des politiques et des procédures pour guider leurs processus de vérification des comptes axés sur les risques. Ces processus devraient comprendre l'identification des types de paiements à risque élevé pour faire en sorte que les responsables de la vérification des comptes soient au courant de la tolérance aux risques de leur ministère ou organisme.

2. Les GMO devraient s'assurer que leur direction est adéquatement représentée dans le processus de gouvernance visant à déterminer ou à définir le niveau de risque et les politiques et procédures relatives à la vérification des comptes axée sur les risques. Parmi les représentants de la direction qui participent au processus, on devrait retrouver des personnes chargées de la responsabilité fonctionnelle de la vérification des comptes, des personnes au fait des risques touchant les opérations et celles qui sont investies des pouvoirs décisionnels appropriés.

Constatation 2 : Attestation à l'égard des paiements

Les responsables de projets (article 34) doivent s'assurer de l'existence d'une preuve que le marché a été exécuté avant de donner leur attestation pour un paiement. Ils attestent que les travaux ont été exécutés, les fournitures livrées ou les services rendus conformément aux modalités du marché, et que le prix demandé est lui aussi conforme au marché ou, à défaut de marché, qu'il est raisonnable.

Nous avons examiné l'information, la formation et les lignes directrices dont les responsables de projets disposaient pour s'assurer que les conditions du marché avaient été respectées avant d'en attester pour justifier chaque paiement.

Nous nous attendions non seulement à trouver des lignes directrices ou des listes de contrôle, mais aussi à constater que l'on avait donné une formation suffisante aux responsables chargés de fournir l'attestation afin de leur permettre de bien savoir comment effectuer un examen suffisamment rigoureux pour déterminer si les conditions d'exécution ont été respectées avant de donner une attestation autorisant les paiements. Des lignes directrices spécifiques seraient particulièrement justifiées quand la preuve que les conditions du marché ont été respectées est unique, dans des situations que l'on ne trouve pas tous les jours, par exemple dans des ententes de contribution comprenant divers critères d'exécution et des rapports exigibles avant que l'on approuve un paiement.

L'absence de lignes directrices sur la vérification des comptes qui sont adaptées aux programmes risque d'amener les responsables des projets à mal comprendre et à appliquer de manière inégale les pratiques de vérification des comptes et à ne pas accorder une attention suffisante aux risques ou aux caractéristiques propres à leur ministère ou organisme ou à un programme en particulier.

Des progrès ont été réalisés quant à l'élaboration de lignes directrices à l'intention des responsables des projets afin de préciser leur rôle en matière de vérification des comptes. Environ la moitié des GMO de notre échantillon avait élaboré des lignes directrices pour aider les responsables des projets chargés de la vérification des comptes (article 34) à donner leur attestation à l'égard des paiements. Dans la majorité des cas, ces lignes directrices étaient encore relativement nouvelles ou en évolution et n'avaient pas encore été mises en œuvre à l'échelle nationale. Nous avons constaté que les gestionnaires de la plupart des GMO sont censés recevoir une formation portant expressément sur l'article 34, qui est offerte par l'École de la fonction publique du Canada, avant qu'on leur accorde le pouvoir d'attestation. Cependant, cette formation ne porte pas sur les risques propres à leur organisation ni sur les caractéristiques des paiements destinés à un programme en particulier. Une formation ou des lignes directrices adaptées à l'organisation permettraient aux responsables d'un projet de bien comprendre la raison d'un paiement dans le contexte d'un programme donné.

Au cours de notre vérification, nous avons constaté certaines bonnes pratiques liées au pouvoir d'attestation conféré en vertu de l'article 34. Certains GMO ont affecté des spécialistes des finances dans les secteurs de programmes pour aider à donner de la formation sur le tas et du soutien aux responsables des projets chargés de l'application de l'article 34. Certains aussi ont recours à des listes de contrôle adaptées pour aider ces responsables à comprendre la raison d'être des paiements associés à des programmes particuliers, comme les paiements de transfert qui peuvent avoir des caractéristiques particulières qu'on ne trouve pas dans les opérations quotidiennes normales. Dans un GMO, le Centre d'excellence pour les subventions et contributions examine rigoureusement toutes les attestations de paiement avant d'autoriser l'envoi de la demande de paiement à la fonction des finances et aux responsables de l'assurance de la qualité.

Recommandation

3. Les GMO devraient établir des lignes directrices ou des listes de contrôle pour aider les responsables de projets chargés de la vérification des comptes en vertu de l'article 34 de s'acquitter de leurs fonctions et de produire une preuve d'exécution relativement aux procédures de vérification des comptes qu'ils utilisent. Cela serait particulièrement utile dans les cas où les types de paiements sont complexes et comprennent des conditions uniques.

Constatation 3 : Assurance de la qualité

Dans les GMO, l'assurance de la qualité de la vérification des comptes relève de la fonction des finances. Les personnes auxquelles des pouvoirs sont délégués en vertu de l'article 33 ont typiquement recours à des commis à la vérification des comptes pour les aider à s'assurer que toutes les vérifications appropriées ont été effectuées. Cette activité d'assurance de la qualité atteste que le paiement est conforme au montant budgété, que la personne chargée de l'attestation en vertu de l'article 34 s'est acquittée de ses responsabilités conformément aux modalités du marché, qu'aucun agent signant le chèque ne bénéficie personnellement du paiement, que le codage financier est fait correctement et que toutes les autres politiques pertinentes ont été respectées. Dans le cas des paiements à risque élevé, l'assurance de la qualité doit au minimum comprendre la vérification de tous les éléments susmentionnés; lorsque le risque est faible, la vérification peut être moins approfondie.

Puisque le nombre de procédures de vérification des comptes peut être réduit dans le cas des paiements à risque faible, un examen plus rigoureux devrait être effectué sur un échantillon afin de vérifier si les personnes investies du pouvoir d'attestation en vertu de l'article 34 s'acquittent de leurs tâches correctement et si l'évaluation et l'analyse des risques permettent de détecter correctement les paiements à risque élevé.

Nous avons examiné les pratiques d'assurance de la qualité des GMO en ce qui concerne la vérification des comptes pour déterminer si elles étaient conformes aux pratiques de gestion efficiente des risques, c'est‑à‑dire si la vérification des paiements à risque élevé était intégrale et si la vérification des paiements à risque faible était moins rigoureuse, mais accompagnée d'une vérification plus poussée sur des échantillons. Nous nous attendions à trouver des lignes directrices claires sur les processus de vérification des comptes applicables aux paiements à risque élevé et aux paiements à risque faible, comme des listes de contrôle pour permettre aux commis à la vérification des comptes de s'acquitter de leurs responsabilités. Ces listes de contrôle peuvent aussi servi de documentation pour prouver aux responsables de l'assurance de la qualité que le travail a été fait, ce qui permet ainsi aux personnes qui signent les attestations en vertu de l'article 33 d'être certaines que toutes les étapes nécessaires ont été accomplies.

Les GMO n'exploitent pas le plein potentiel de la gestion des risques pour améliorer l'efficience de leurs processus de vérification des comptes. Nous avons constaté que la plupart des GMO de notre échantillon n'appliquaient pas une approche axée sur les risques pour la vérification des comptes, puisqu'ils vérifiaient de manière intégrale toutes les opérations avant le paiement. Cela ne permet pas aux GMO de réaliser les gains d'efficience qui auraient été possibles grâce à une gestion efficace des risques et les oblige à consacrer plus de ressources qu'il n'en faut à leurs responsabilités de vérification.

Les GMO n'ont pas émis de lignes directrices pour distinguer leurs procédures de vérification selon que les types de paiements sont à risque élevé ou à risque faible. Certains GMO disposaient de processus officiels pour déterminer les types de paiements à risque élevé et ceux à risque faible et, par conséquent, l'ampleur de l'effort à consacrer à la vérification des paiements en fonction du risque. Certains d'entre eux effectuaient des essais pilotes de nouveaux processus de vérification des comptes en fonction des risques, et prévoient mettre en œuvre à l'échelle nationale des procédures d'échantillonnage des paiements à risque faible aux fins de vérification, une fois les essais pilotes jugés concluants. Toutefois, la plupart des GMO ne disposaient pas de lignes directrices et n'offraient pas de formation pour aider le personnel chargé de l'assurance de la qualité dans sa tâche quotidienne de détermination et de vérification des paiements à risque élevé et des paiements à risque faible. Par conséquent, il n'existe pas suffisamment de documentation pour étayer le travail de vérification effectué.

Nous avons constaté des progrès dans certains GMO. Quelques‑uns ont élaboré des plans nationaux d'échantillonnage pour les paiements à risque faible en fonction de leurs lignes directrices sur la gestion des risques et sont en train d'établir des lignes directrices sur les risques régionaux, compte tenu des facteurs de capacité. Quelques GMO font un suivi des résultats de l'échantillonnage et modifient leurs stratégies de gestion des risques au besoin.

Recommandations

4. Les GMO devraient faire en sorte que l'on détermine les types de paiements à risque élevé et ceux à risque faible et que l'on détermine si les procédures de vérification appliquées sont conformes à leurs principes de gestion des risques.

5. Les GMO devraient élaborer des lignes directrices claires sur la détermination des risques afin d'aider les personnes chargées de l'assurance de la qualité de la vérification des comptes à distinguer les paiements à risque élevé des paiements à risque faible. Ils devraient aussi songer à utiliser des listes de contrôle qui précisent les procédures de vérification à appliquer selon le type de risque ou d'autres caractéristiques.

6. Les GMO doivent élaborer des plans d'échantillonnage rigoureux pour surveiller le processus de vérification des paiements à risque faible. Ces plans devraient être d'envergure nationale et permettre la surveillance appropriée des processus de détermination des risques ainsi que la collecte de résultats qui pourraient révéler des erreurs systémiques ou faire ressortir des pratiques exemplaires.

Constatation 4 : Surveillance

Il faudrait surveiller efficacement les opérations à risque élevé pour faire un suivi des problèmes communs ou systémiques afin de s'assurer que les responsables de la vérification des comptes respectent les niveaux de risque et communiquent rapidement l'information nécessaire aux responsables de la gouvernance de la gestion des dépenses. Une surveillance efficace permet d'informer les responsables de la gouvernance qu'on procède avec la diligence voulue, et cela les aide dans leur analyse du changement.

Nous avons examiné la nature et l'ampleur des activités de surveillance des opérations à risque élevé des GMO et leur façon de se servir de cette information dans leurs processus décisionnels. Nous nous attendions à ce que les responsables de l'assurance de la qualité fassent un suivi des erreurs et des autres faiblesses systémiques et qu'ils les signalent à la fonction de gouvernance. Nous pensions aussi que leurs rapports allaient démontrer que les pratiques de vérification des comptes des GMO et leurs mécanismes de contrôle de cette fonction étaient gérés efficacement. Nous nous attendions à ce qu'ils aient un processus axé sur les risques pour que les agents financiers responsables de l'assurance de la qualité puissent faire un suivi de l'ensemble du processus de vérification des comptes.

Le fait est qu'une surveillance efficace des processus de vérification des comptes dans le cas des opérations à risque élevé (et la présentation de rapports à une fonction de surveillance) est essentielle pour améliorer le rendement et pour faire en sorte que les profils de risque soient mis à jour en tenant compte des faiblesses systémiques, d'un bon rendement ou d'un changement de l'environnement. Faute d'un processus de surveillance global complet, avec des rapports sur les erreurs, la gestion peut passer à côté de difficultés quelconques liées au processus ou de problèmes graves de perte de contrôle.

Les GMO n'exercent aucune surveillance quant aux erreurs constatées au cours de leurs processus d'assurance de la qualité. Nous avons constaté que quelques GMO de notre échantillon présentaient régulièrement des rapports officiels d'assurance de la qualité à leur fonction de gouvernance pour l'informer des erreurs ou des problèmes. Ils ont introduit cette fonction de surveillance à l'échelle nationale et ils étaient donc en mesure de compiler les résultats de toutes leurs opérations régionales et sectorielles pour en faire rapport à la haute direction. Toutefois, la majorité des GMO de notre échantillon n'avaient pas suffisamment d'information pour pouvoir déclarer si la vérification des comptes atteignait son objectif de traiter les opérations à risque élevé avec la diligence voulue ou si les faiblesses systémiques étaient identifiées ou corrigées.

Recommandation

7. Les GMO devraient établir des exigences de rapport permettant à la fonction de gouvernance de la gestion des dépenses de s'acquitter de ses responsabilités avec énergie, rapidité et exhaustivité. Les responsables de l'assurance de la qualité doivent produire des rapports pour répondre à ce besoin, et les présenter régulièrement.

Conclusion

Dans l'ensemble, nous estimons que les processus en place pour déterminer les opérations financières à risque élevé dans le contexte de la vérification des comptes ne sont pas satisfaisants. La plupart des GMO effectuent une vérification intégrale de toutes leurs opérations, les traitant ainsi toutes comme des opérations à risque élevé. La mise en œuvre de stratégies de gestion du risque appropriées leur permettrait d'améliorer l'efficacité de leurs pratiques. En outre, ils n'ont pas mis en place un processus de gouvernance approprié pour pouvoir établir ces risques ou pour baliser le travail de vérification des agents de vérification des comptes. Il en résulte un emploi inefficace du temps des commis à la vérification des comptes et des responsables de l'assurance de la qualité.

Plans d'action de la direction

Les constatations et les recommandations de notre vérification ont été présentées à tous les ministères et organismes visés par la mission de vérification. Elles ont été accueillies de manière favorable par les officiers responsables de ces GMO. Le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général a demandé aux dirigeants principaux de la vérification de ces organisations d'élaborer un plan d'action détaillé et de le faire approuver par leur comité ministériel de vérification. Tout semble indiquer que des améliorations seront apportées. Les comités ministériels de vérification recevront périodiquement des rapports de la part des GMO disposant d'un plan d'action de la gestion, rapports qui présenteront les mesures qui ont été prises.

Les administrateurs généraux des autres GMO tiendront aussi compte des résultats de la vérification interne horizontale et élaboreront des plans d'action de la direction, s'il y a lieu. Les comités ministériels de vérification de ces autres GMO pourront également recevoir de l'information sur notre vérification.

Le Bureau du contrôleur général contribuera à la diffusion de l'information découlant des constatations de vérification, notamment en partageant les meilleures pratiques et en offrant de la formation selon les besoins.

Appendice 1 : Ministères et organismes visés par la mission de vérification

Liste des ministères et organismes visés par la mission de vérification

1. Agence canadienne d'inspection des aliments
2. Agence de la santé publique du Canada
3. Agence de promotion économique du Canada Atlantique
4. Agence des services frontaliers du Canada
5. Anciens Combattants Canada
6. Bureau du Conseil privé
7. Conseil national de recherches du Canada
8. Gendarmerie royale du Canada
9. Industrie Canada
10. Infrastructure Canada
11. Ministère de la Justice Canada
12. Patrimoine canadien
13. Pêches et Océans Canada
14. Ressources humaines et Développement des compétences Canada
15. Santé Canada
16. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
17. Statistique Canada
18. Transports Canada

Liste des ministères et organismes sélectionnés pour un examen détaillé

1. Agence de promotion économique du Canada Atlantique
2. Anciens Combattants Canada
3. Conseil national de recherches du Canada
4. Industrie Canada
5. Patrimoine canadien
6. Pêches et Océans Canada
7. Ressources humaines et Développement des compétences Canada
8. Transports Canada

Appendice 2 : Objectifs et critères d'évaluation utilisés

La vérification avait pour objet d'évaluer la pertinence et l'efficacité des processus de détection des opérations à risque élevé qui sont en place afin d'assurer des pratiques de vérification des comptes efficaces.

Objectifs	Critères
Les processus d'évaluation des risques sont conçus pour identifier les paiements à risque élevé afin de focaliser l'attention et la vérification sur eux.	L'organisation a établi et consigné des politiques internes appropriées portant spécifiquement sur le processus de vérification des comptes. L'orientation et l'approche de l'organisation en matière de gestion des risques sont officiellement articulées et documentées. Le processus de détermination des risques documenté est rigoureux; il tient compte des risques tant au niveau de l'entité que de l'activité et détermine les sources internes et externes de risques. Tous les niveaux de gestion appropriés participent à l'analyse des risques. Tous les secteurs fonctionnels appropriés—par exemple les gestionnaires hiérarchiques, les vérificateurs internes, le personnel de la sécurité et les représentants des services juridiques—participent à l'analyse des risques. L'information sur les risques est régulièrement présentée et discutée aux réunions établies de la direction et/ou des comités de surveillance.
Les processus de vérification sont conçus pour faire en sorte que les paiements sont vérifiés de manière rentable et efficiente tout en maintenant le niveau de contrôle requis en vertu de la politique de Vérification des comptes.	L'organisation a une politique de vérification des comptes qui lui est propre. Elle a aussi des procédures de vérification des comptes appropriées et adéquates. L'organisation applique d'autres politiques et procédures de gestion financière. On communique régulièrement et efficacement les politiques et les procédures de gestion financière dans l'organisation. La responsabilité de la surveillance de l'observation des lois, des politiques et des lignes directrices en matière de finances est claire et communiquée dans les descriptions de travail, les organigrammes ou les mandats des divisions ou des directions, par exemple. La surveillance de l'observation est appliquée efficacement, comme il se doit, grâce à un processus d'assurance de la qualité consigné et axé sur les risques, et comprend une stratégie d'échantillonnage qui est elle aussi documentée. Les rapports à l'organisme de surveillance comprennent des énoncés clairs précisant si l'observation a été maintenue ou si des manquements ont été observés.
Il existe des processus de surveillance conçus pour informer l'organisation, sur une base permanente, de l'efficacité des processus de vérification des comptes.	Conformément à la Politique sur la surveillance active, les organisations surveillent activement leurs pratiques et leurs mécanismes de contrôle de gestion avec une approche axée sur les risques. L'examen exercé par la direction est constant et se fait rapidement. Les pertes de contrôle importantes sont signalées rapidement à la direction. Le groupe de vérification interne de l'organisation évalue périodiquement le processus de vérification des comptes. Les recommandations sont prises  en compte et les lacunes, analysées et corrigées rapidement.

Appendice 3 : niveaux de risque associés aux recommandations

Le tableau ci‑dessous présente, pour chacune des recommandations, le niveau de risque attribué (faible, moyen ou élevé). Les niveaux de risque ont été déterminés selon les priorités relatives des recommandations et la mesure dans laquelle celles-ci indiquent la non-conformité aux politiques du Conseil du Trésor.

Recommandations	Classement du risque général
1. Les GMO devraient avoir mis en place des politiques et des procédures pour guider leurs processus de vérification des comptes axés sur les risques. Ces processus devraient comprendre l'identification des types de paiements à risque élevé pour faire en sorte que les responsables de la vérification des comptes soient au courant de la tolérance aux risques de leur ministère ou organisme.	Élevé
2. Les GMO devraient s'assurer que leur direction est adéquatement représentée dans le processus de gouvernance visant à déterminer ou à définir le niveau de risque et les politiques et procédures relatives à la vérification des comptes axée sur les risques. Parmi les représentants de la direction qui participent au processus, on devrait retrouver des personnes chargées de la responsabilité fonctionnelle de la vérification des comptes, des personnes au fait des risques touchant les opérations et celles qui sont investies des pouvoirs décisionnels appropriés.	Moyen
3. Les GMO devraient établir des lignes directrices ou des listes de contrôle pour aider les responsables de projets chargés de la vérification des comptes en vertu de l'article 34 de s'acquitter de leurs fonctions et de produire une preuve d'exécution relativement aux procédures de vérification des comptes qu'ils utilisent. Cela serait particulièrement utile dans les cas où les types de paiements sont complexes et comprennent des conditions uniques.	Moyen
4. Les GMO devraient faire en sorte que l'on détermine les types de paiements à risque élevé et ceux à risque faible et que l'on détermine si les procédures de vérification appliquées sont conformes à leurs principes de gestion des risques.	Moyen
5. Les GMO devraient élaborer des lignes directrices claires sur la détermination des risques afin d'aider les personnes chargées de l'assurance de la qualité de la vérification des comptes à distinguer les paiements à risque élevé des paiements à risque faible. Ils devraient aussi songer à utiliser des listes de contrôle qui précisent les procédures de vérification à appliquer selon le type de risque ou d'autres caractéristiques.	Moyen
6. Les GMO doivent élaborer des plans d'échantillonnage rigoureux pour surveiller le processus de vérification des paiements à risque faible. Ces plans devraient être d'envergure nationale et permettre la surveillance appropriée des processus de détermination des risques ainsi que la collecte de résultats qui pourraient révéler des erreurs systémiques ou faire ressortir des pratiques exemplaires.	Faible
7. Les GMO devraient établir des exigences de rapport permettant à la fonction de gouvernance de la gestion des dépenses de s'acquitter de ses responsabilités avec énergie, rapidité et exhaustivité. Les responsables de l'assurance de la qualité doivent produire des rapports pour répondre à ce besoin et les présenter régulièrement.	Moyen

Appendice 4 : Liens aux lois, aux politiques et aux documents d'orientation pertinents

Renvoi au site Web (liens à jour le 3 septembre 2009)

• Cadre de responsabilisation de gestion
• Loi sur la gestion des finances publiques
• Politique de Vérification des comptes*
• Politique en matière d'apprentissage, de formation et de perfectionnement
• Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel*
• Politique sur la gestion des risques
• Politique sur la surveillance active
• Politique sur la vérification interne
• Politique sur le contrôle interne

* Depuis la rédaction du présent rapport de vérification, la politique de Vérification des comptes du Conseil du Trésor et la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel ont été annulées à compter du 1^er octobre 2009, et elles ont été remplacées par la Directive sur la vérification des comptes et la Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses. Ce changement n'exerce aucune incidence sur les conclusions énoncées dans le présent rapport.

Notes

[1]. Bien que la vérification ait été menée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne, le Bureau du contrôleur général n'a pas fait l'objet, au moins une fois au cours des cinq dernières années, d'un examen externe ni d'une surveillance constante ou  d'évaluations internes périodiques de son activité de vérification interne horizontale en vue d'attester de sa conformité aux Normes.

[2] Depuis la rédaction du présent rapport de vérification, la politique de Vérification des comptes du Conseil du Trésor a été annulée à compter du 1^er octobre 2009, et elle a été remplacée par la Directive sur la vérification des comptes. Ce changement n'exerce aucune incidence sur les conclusions énoncées dans le présent rapport.