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Approches de gestion en matière d’affectation des ressources


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2. Introduction

2.1. Contexte

En 2005, suivant l’orientation des ministres du Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a pris l’engagement de renouveler l’ensemble des politiques qui régissent les programmes et services du gouvernement du Canada. L’Initiative de renouvellement des politiques mise de l’avant par le SCT constitue l’une des principales initiatives de gestion du Secrétariat en vue d’appuyer la responsabilisation et l’excellence en matière de gestion au sein de la fonction publique.

Les objectifs de cette initiative sont les suivants :

  • clarifier, au moyen de politiques renouvelées, les responsabilités et les modalités redditionnelles des ministres et des administrateurs généraux en matière de gestion;
  • faire une distinction claire entre leurs responsabilités et celles des spécialistes fonctionnels;
  • créer une infrastructure stratégique intégrée, rationalisée et consolidée;
  • définir une structure organisationnelle pour s’assurer que les politiques demeurent pertinentes, claires et d’actualité.

Dans le cadre de cette initiative, les ministres du Conseil du Trésor (CT) ont approuvé en 2007 deux nouvelles politiques faisant partie du Cadre de politique sur la gestion des actifs et des services acquis : la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis, qui remplace la Politique sur les plans d’investissement à long terme, et la Politique sur la gestion des projets, qui remplace la Politique de gestion des projets, la Politique sur la gestion des grands projets de l’État et la Politique sur l’approbation des projets.

La Politique de planification des investissements rend compte des liens qui sous-tendent les investissementsVoir la note en bas de page [1] des ministères sous forme d’actifsVoir la note en bas de page [2] et de services acquisVoir la note en bas de page [3] dans le cadre de projets et d’activités d’approvisionnement, par exemple des opérations immobilières; elle expose une approche holistique et stratégique de planification ministérielle et d’établissement des priorités sur un horizon de cinq ans. Aux termes de cette politique, les administrateurs généraux doivent veiller à ce que des pratiques de gestion et des mécanismes de surveillance soient en place à l’égard des investissements prévus, et ils doivent obtenir au moins tous les trois ans l’approbation de leurs plans d’investissement par le CT. 

La Politique sur la gestion des projets favorise une approche d’approbation et de surveillance des projets fondée sur le risque. Les limites dont est assorti le pouvoir d’approbation de projets sont établies d’après une évaluation de la capacité de gestion de projets des ministères et en fonction du risque et de la complexité des projets. Les projets dont on détermine qu’ils se situent au-delà de la capacité organisationnelle (en raison de leur risque et de leur complexité) doivent être approuvés par le CT. Cette politique est étayée par deux normes, la Norme relative à la capacité organisationnelle de gestion de projet et la Norme relative à la complexité et aux risques des projets, qui sont mises en application au moyen de deux outils d’évaluation.

Avant l’instauration de ces politiques, l’approche de planification des dépenses en immobilisations était axée sur les projets, et seulement 18 ministères et organismes – sur les 95 ayant des budgets d’immobilisations (crédits) importants – étaient tenus de soumettre des plans quinquennaux d’immobilisations portant sur les actifs. Les ministères devaient aussi obtenir l’approbation du CT concernant tout projet qui excédait leurs pouvoirs en la matière. Pour la plupart des ministères, la valeur seuil des projets était de 1 million de dollars. Dans bien des cas, les ministres disposaient de peu d’information contextuelle leur permettant de bien comprendre la teneur des projets, en dehors des renseignements fournis dans la présentation relative à chaque projet. Les décisions d’investissement des ministères aux termes de marchés de services importants étaient dénuées de toute visibilité, sauf dans les cas où les marchés devaient être approuvés par le CT.

Les nouvelles politiques s’appliquent actuellement à 104 ministères et organismes fédéraux; elles reposent sur une approche fondée sur le risque aux fins de fixer les limites d’approbation et les modalités de surveillance du CT.

Les résultats attendus des deux politiques en question sont les suivants :

  • une approche plus homogène de planification des investissements et de gestion des projets;
  • une approche de gestion et de surveillance des projets qui est fondée sur le risque;
  • l’existence de liens explicites entre, d’une part, les investissements et l’affectation des ressources, et d’autre part les résultats opérationnels et les priorités gouvernementales;
  • la présentation aux ministres d’un exposé holistique des investissements à l’échelle de leur ministère et de préavis des projets planifiés;
  • la possibilité pour les ministres d’avoir une perspective stratégique afin de pouvoir dès le départ assurer une surveillance et fournir une orientation à leur ministère.

2.2. Objectifs

Depuis la mise de l’avant des nouvelles politiques, en 2007, le SCT a mené un certain nombre d’études portant sur les défis entourant la mise en œuvre, les leçons apprises et l’expérience acquise au sein de l’administration fédérale. Le Secrétariat entend maintenant comparer les attentes de gestion énoncées dans la Politique de planification des investissements au regard de l’administration fédérale avec d’autres approches d’affectation des ressources dans différentes organisations des secteurs public et privé, afin de déterminer si les approches en vigueur ont eu des répercussions sur les pratiques organisationnelles et, dans l’affirmative, quelles ont été ces répercussions.

2.3. Méthodologie

Le SCT a fait appel aux services de Tiree Facility Solutions pour mener cette étude, dont l’objet premier consistait à examiner et à documenter les différentes pratiques en vigueur dans des organisations variées, à déterminer lesquelles parmi ces organisations ont recours à un processus décisionnel intégré en matière d’affectation de ressources et à voir si la mise en œuvre d’une approche de planification des investissements intégrée a eu des effets sur les pratiques d’investissement et, le cas échéant, quels ont été au juste ces effets.

Le choix d’organisations en vue de l’étude et des entrevues s’est fait en fonction de leur secteur d’appartenance, de la composition de leurs actifs et de leurs modes d’exécution. Ont également participé des chercheurs dont les travaux portent sur la gestion de biens immobiliers appartenant à l’administration publique et sur l’affectation des ressources découlant du processus décisionnel dans le domaine des soins de santé.

La participation se faisait de façon volontaire; des intervenants clés ont permis d’éviter la collecte de renseignements trop spécifiques ou pouvant avoir une valeur stratégique.

L’étude était qualitative en soi; elle a comporté treize entrevues téléphoniques structurées avec des représentants d’organisations et deux entrevues semi-structurées avec des chercheurs. Des sources de renseignements secondaires ont également été utilisées (information obtenue via Google et sur le site Web du SCT, documents stratégiques).

Les réponses recueillies ont été compilées et mises en concordance dans un même document, et cette information a été organisée de façon à permettre d’effectuer facilement des comparaisons entre organisations et entre secteurs, ce qui a servi d’assise à l’analyse et à l’interprétation du contenu du présent rapport.

On trouvera à l’annexe B le guide d’entrevue et le glossaire mis à la disposition des intervenants préalablement aux entrevues téléphoniques planifiées à l’avance.

La section 3 du rapport présente les principales constatations faites au fil de l’étude. La section 4 est la synthèse des données recueillies au cours de l’enquête menée auprès de treize organisations et de deux chercheurs; on y fait aussi le résumé des commentaires formulés sur les similitudes et les différences existantes, de même que sur le degré de concordance entre les pratiques en vigueur dans d’autres organisations et les exigences stratégiques des ministères fédéraux. La section 5 traite directement de l’incidence des processus formels sur les pratiques de planification des investissements ainsi que des défis associés à la mise en œuvre. La section 6 décrit l’expérience acquise dans d’autres pays en ce qui touche les processus d’approbation d’investissements et de projets en fonction du risque. La section 7 fait état des pratiques innovatrices dans les organisations participantes. La section 8 présente les conclusions concernant les constatations de l’étude. Enfin, la section 9 contient une bibliographie; les documents qui y figurent ont été utilisés au cours de l’étude et pourraient être pertinents du point de vue du SCT.

2.4. Organisations visées par l’étude

Aux fins de l’étude, sept secteurs ont été délimités, mais des répondants de quatre de ces secteurs seulement ont participé à l’étude : le secteur des administrations publiques; le secteur des municipalités, des universités, des écoles et des hôpitaux (communément appelé « MUSH »); le secteur des services financiers; et le secteur du commerce de détail. Aucune organisation des secteurs des services publics et de la haute technologie n’a pris part à l’étude. Au total, six participants étaient du secteur des administrations publiques, quatre, du secteur MUSH, deux, du secteur des services financiers et un, du secteur du commerce de détail.

Les budgets d’immobilisations oscillaient entre 37,5 millions et 17,6 milliards de dollars. Les catégories d’actifs d’à peu près toutes les organisations comprenaient des biens immobiliers, un parc de véhicules, du matériel et des actifs de TI. 

On trouvera à l’annexe A une courte description des secteurs et des mandats.

2.5. Données – Hypothèses et limites

Aux fins de l’étude, on a fait l’hypothèse que, malgré la petite taille de l’échantillon (moins de 15 organisations), les observations quantitatives seraient représentatives d’un large éventail d’administrations publiques et d’industries canadiennes. Il existe un certain biais de sélection, étant donné que les organisations n’ont pas été choisies au hasard et que la participation était volontaire.

Les limites de l’étude sont associées aux éléments suivants :

  • Le temps et les ressources disponibles pour mener l’étude.
  • La sélection et la taille de l’échantillon :
    • Les contraintes au chapitre du temps et des ressources ont imposé certaines limites en ce qui touche la sélection et la taille de l’échantillon.
    • Les organisations n’ont pas été choisies au hasard; la sélection s’est faite en fonction du secteur d’appartenance, de la composition des actifs et des modes d’exécution.
    • Il y a eu un certain degré d’auto sélection de la part des répondants; la participation était entièrement volontaire.
  • Langue et terminologie – même si le guide d’entrevue fournissait des définitions, ce facteur a soulevé certains défis :
    • Les répondants n’avaient pas tous la même compréhension des termes « investissement » et « investissement en immobilisations » utilisés dans les politiques pertinentes du CT.
    • Beaucoup de participants ne saisissaient pas bien le concept des « services acquis » et son lien avec leur processus de planification des dépenses et d’affectation des ressources.
    • Le concept d’approche intégrée de gestion des projets et de planification des investissements était interprété de différentes façons.
  • Les restrictions imposées par les politiques fédérales à l’égard des questions fondées sur l’opinion ont eu pour effet de limiter le type et la variété des questions figurant dans le guide d’entrevue.
  • En raison de la diversité des actifs détenus par les organisations (biens immobiliers, actifs de TI, matériel scientifique, soins de santé) et des variations touchant l’affectation des ressources aux différents secteurs d’activités de ces organisations, il est difficile d’agréger les dépenses et de les comparer.
  • Il faut enfin mentionner les variations dans la composition et la valeur des actifs ainsi que dans les budgets d’immobilisations et d’exploitation (les budgets d’immobilisations allaient de 37,5 millions à 17,6 milliards de dollars).


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