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ARCHIVÉ - L'Enquêteur correctionnel du Canada
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SECTION II : ANALYSE DES ACTIVITÉS DE PROGRAMME PAR RÉSULTAT STRATÉGIQUE
Analyse des activités de programme
2.1 Résultat stratégique
Le résultat stratégique (RS) du BEC est « le règlement des problèmes des délinquants qui se trouvent dans le système correctionnel fédéral, promptement et de manière satisfaisante ». C’est également le résultat escompté de l’activité de programme du BEC « surveillance des opérations correctionnelles » qui regroupe les quatre priorités/sous‑activités de programme du BEC décrites ci-dessus (Section I - C. Renseignements sommaires).
Comme l’indique le tableau ci-dessous, chaque résultat escompté au niveau de la sous‑activité de programme/priorité du BEC est exprimé et devrait être perçu, sur le plan conceptuel, comme un lien dans la chaîne de résultats en rapport avec le résultat stratégique du BEC et son résultat escompté.
| Résultat stratégique | Résultats escomptés |
|---|---|
| Les problèmes des délinquants au sein du système correctionnel fédéral sont définis et résolus au moment opportun et de façon raisonnable. | |
| Activité du programme | Résultats escomptés |
| Surveillance des opérations correctionnelles |
|
| Sous-activité de programme | Résultats escomptés |
| Enquêter sur les plaintes individuelles des délinquants et résoudre celles-ci |
|
| Enquêter sur les plaintes systémiques des délinquants, surveiller celles-ci et les résoudre (La santé mentale est un domaine d’intérêt particulier.) |
|
| Suivre, évaluer et commenter la gestion par le SCC de questions reliées au mandat (enquêtes aux termes de l’art. 19 et incidents liés au recours à la force) |
|
| Enquêter sur des questions précises (p. ex. délinquantes et délinquants autochtones), résoudre celles-ci et assurer le leadership à cet égard) |
|
Le modèle logique ci-dessous fait ressortir les méthodes que privilégie le BEC pour fournir les services lui permettant de réaliser son mandat et d’atteindre son résultat stratégique consistant à cerner et à régler de façon rapide et raisonnable les problèmes vécus par les délinquants sous responsabilité fédérale.
Le modèle logique établit les liens entre les activités du programme du BEC et la réalisation des résultats. Il précise les activités qui composent son programme et la séquence des résultats attendus à la suite de ces activités.
2.2 Modèle logique du BEC
2.3 Surveillance des opérations correctionnelles
| Dépenses prévues | Autorisations | Dépenses réelles |
|---|---|---|
| 3 114 $ | 3 268 $ | 3 156 $ |
| Prévues | Réelles | Écart |
|---|---|---|
| 22 ETP | 22 ETP | 0 ETP |
L’activité de programme du BEC est la « surveillance des opérations correctionnelles » et ses résultats escomptés sont que le Service correctionnel se conformera davantage aux dispositions législatives, aux politiques et aux procédures, aux principes d’équité et à ses engagements précédents, et que les interventions et les recommandations du BEC auront une incidence (attribution) sur le rendement du SCC en ce qui concerne la résolution des problèmes des délinquants.
L’exercice de mesure du rendement représente un défi pour un organisme comme le BEC qui n’a aucun pouvoir direct sur les résultats attendus de ses interventions. L’influence du BEC, comme tout organisme faisant office d’ombudsman, se limite à la formulation de recommandations visant à entraîner des changements. Cela étant dit, le BEC prépare des rapports sur une gamme de résultats allant de « non satisfait » à « dépasse les attentes »; ces résultats sont directement attribuables aux actions que prend le SCC en réponse aux interventions du BEC. Le BEC, avec l’aide du Secrétariat du Conseil du Trésor, examinera plus attentivement ses mesures de rendement, afin d’essayer d’élaborer des indicateurs plus précis qui reflèteront les résultats sur lesquels il pourra exercer une certaine influence.
Priorité 1
Enquêter sur les plaintes individuelles des délinquants et résoudre celles-ci
L’enquêteur correctionnel a un rôle d’ombudsman pour les délinquants sous responsabilité fédérale. La principale fonction du Bureau est d’enquêter sur les plaintes individuelles des délinquants et de les régler. La grande majorité des problèmes soulevés dans les plaintes sont traités par le BEC au niveau de l’établissement, au moyen de discussions et de règlements de conflits.
Rendement en 2006-2007
En 2006-2007, le BEC a enregistré 7 662 plaintes des délinquants sous responsabilité fédérale ou en leur nom, comparativement à 7 591 au cours de l’exercice 2005-2006. Le personnel du BEC a mené 2 701 entrevues avec les délinquants sous responsabilité fédérale en 2006-2007, par rapport à 2 426 entrevues au cours de l’exercice précédent. Lors de chaque visite en établissement, le personnel du BEC rencontre aussi plusieurs employés de l’établissement afin de régler les problèmes liés aux délinquants. Le BEC est fier de la réceptivité et du succès obtenus au regard du règlement des problèmes des délinquants dans les établissements.
Ces données reflètent le caractère uniforme des services qu’offre le BEC, de façon continue, aux Canadiens et, plus précisément, aux délinquants sous responsabilité fédérale. Le nombre de plaintes reçues démontre les besoins importants signalés par les délinquants et les défis constants auquel le BEC doit faire face. Cela ne fait que renforcer la nécessité pour le BEC de maintenir un dialogue ouvert et de collaborer avec le Service correctionnel du Canada pour améliorer la réceptivité à l’égard des questions de longue date.
Par conséquent, le BEC doit continuer de répondre aux plaintes récurrentes tout en examinant la possibilité d’élaborer des stratégies novatrices et proactives visant à régler les problèmes systémiques. Par exemple, les sources de préoccupations discutées avec les gestionnaires des établissements et des régions permettent au BEC d’effectuer une surveillance continue de certains problèmes systémiques précis et de formuler des recommandations en conséquence.
En 2006-2007, le personnel du BEC a passé 407 jours dans les établissements correctionnels fédéraux, par comparaison aux 370 jours au cours de l’exercice précédent. Notre présence accrue dans les établissements et l’augmentation du nombre d’entrevues individuelles effectuées sont attribuables à la réaffectation de ressources à l’interne et à l’utilisation des autres mécanismes de dotation temporaire, tels que les échanges d’employés, pour aider à combler le vide causé par l’absence de deux membres de l’équipe d’enquête. Cela a entraîné d’autres défis, et des discussions sont en cours avec le Conseil du Trésor pour trouver des solutions aux lacunes relatives aux ressources, qui continuent de subir l’influence des tensions liées à la charge de travail.
Priorité 2
Enquêter sur les plaintes systémiques des délinquants, surveiller celles-ci et les résoudre.
Alors que le rôle principal du Bureau de l’enquêteur correctionnel consiste à faire enquête sur les plaintes individuelles des détenus et à les régler, il lui incombe aussi d’examiner les politiques et les procédures du Service correctionnel du Canada concernant les plaintes individuelles des délinquants et de formuler des recommandations à ce sujet, de manière à ce que les problèmes systémiques préoccupants soient repérés et traités correctement.
Rendement en 2006-2007
Comme on l’a souligné plus haut, le BEC est préoccupé par la lenteur des progrès réalisés par le Service correctionnel du Canada, relativement à un certain nombre de questions systémiques de longue date, en dépit des importants efforts du BEC et du large spectre des recommandations qu’il a formulées en vue de l’amélioration de la situation ou du règlement des problèmes.
Parmi les principales questions qui demeurent préoccupantes, il y a 1) la prestation de soins de santé qui respectent les normes professionnelles établies; 2) l’introduction d’un programme d’échange d’aiguilles pour réduire la propagation de maladies infectieuses, telles que l’hépatite C et le VIH, à l’intérieur et à l’extérieur des pénitenciers; 3) la mise en oeuvre d’une procédure de règlement interne juste et expéditive des griefs des délinquants; 4) la mise en oeuvre complète de la politique du SCC en matière de harcèlement; 5) l’élimination de la politique qui exige que les délinquants sous responsabilité fédérale condamnés à perpétuité comme peine minimale pour meurtre au premier degré ou au deuxième degré soient placés dans un établissement à sécurité maximale pendant les deux premières années de leur incarcération; 6) l’élaboration d’outils d’évaluation des risques qui ne surclassent pas de façon injustifiable les femmes et les délinquantes autochtones; 7) la diminution du nombre de délinquants, souvent atteints d’une maladie mentale, purgeant une grande partie de leur peine d’emprisonnement en isolement préventif; 8) l’amélioration de façon importante de la réinsertion sûre et opportune des délinquants autochtones dans leur collectivité; 9) la mise en oeuvre de solutions de rechange plus humaines et moins restrictives à l’isolement préventif à long terme des femmes; 10) les délais déraisonnables pour instituer les enquêtes du SCC relativement aux blessures graves ou aux décès des détenus; 11) la diminution du nombre élevé de retards dans la présentation de cas pour examen par la Commission nationale des libérations conditionnelles.
Il y a également un certain nombre de domaines où les interventions et les recommandations du BEC au Service ont eu un succès mesuré face aux questions systémiques. Grâce au Rapport annuel 2005-2006 déposé par le BEC, les Canadiens ont pu se rendre compte de la surreprésentation démesurée des Autochtones dans les établissements correctionnels fédéraux. Le dépôt du rapport a aussi incité davantage le SCC à aller de l’avant avec plusieurs initiatives clés, notamment l’achèvement de sa Stratégie nationale concernant les Autochtones. Il y a lieu d’espérer que cette surveillance permettra d’améliorer le rendement global du SCC dans ces domaines.
Priorité 3
Surveiller, évaluer et soumettre des observations sur la gestion du SCC des questions liées au mandat (enquêtes en vertu de l’art. 19 et cas de recours à la force)
L’article 19 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition exige implicitement que le Bureau examine toutes les enquêtes du Service correctionnel du Canada effectuées en cas de décès ou de blessure grave d’un délinquant. Le BEC examine également tous les incidents de recours à la force en établissement, conformément à la recommandation de la Commission Arbour en 1996.
En ce qui a trait aux examens effectués par le BEC des enquêtes menées en vertu de l’art. 19 et des cas de recours à la force, le BEC se penche sur toutes les questions en suspens ou en cours touchant les responsables du SCC au niveau approprié.
Rendement en 2006-2007
Un objectif clé du de la surveillance du BEC des opérations correctionnelles est de garantir que les délinquants sous responsabilité fédérale sont détenus dans des environnements sûrs et protégés.
En conséquence, une des grandes préoccupations est d’assurer que le personnel du SCC n’a recours à la force contre des détenus uniquement lorsqu’il n’y a aucune autre option et, le cas échéant, n’applique que la force exigée par la situation.
La sécurité et la sûreté de la personne sont une protection fondamentale assurée par la Charte canadienne des droits et libertés. Les mécanismes régulateurs tels que ceux offerts par le BEC sont peut-être encore plus importants dans un environnement correctionnel, où la répartition du pouvoir entre les surveillants et les surveillés est exceptionnellement inégale.
En 2006-2007, le BEC a indiqué que le nombre total d’incidents où les intervenants ont eu recours à la force contre des délinquants incarcérés est resté sensiblement pareil à celui de l’année précédente. Toutefois, il y a eu des augmentations importantes dans certaines régions et des diminutions dans d’autres. Bien que de telles variations sont prévisibles à l’échelle des régions, le nombre total d’incidents où on a eu recours à la force demeure une source d’inquiétude. Le SCC accorde beaucoup d’importance au fait que le changement du profil de la population carcérale est la variable principale pouvant expliquer le niveau de violence au sein des établissements fédéraux. Bien que le BEC ne remette pas en question le fait que ce changement est important, il continue de croire que les méthodes de sécurité dynamique et d’autres moyens de règlement des conflits, notamment à des niveaux de sécurité plus élevés, doivent être une composante centrale de la réduction du niveau de violence.
Le BEC a continué de collaborer avec le SCC et de s’y identifier pour ce qui est de l’émergence de tendances des incidences problématiques de recours à la force. Il a également saisi toutes les occasions de faire ressortir sa position, dans le cadre de discussions continues, voulant que le SCC doit poursuivre ses travaux en vue de la mise en oeuvre complète de sa Stratégie en matière de santé mentale et, par extension, du recours à la force avec les délinquants atteints de troubles mentaux.
Le portefeuille du recours à la force au sein du BEC est constamment confronté aux pressions causées par la combinaison du volume de travail et des ressources disponibles pour gérer cet aspect important du mandat du Bureau. Les objectifs à atteindre pour respecter les délais impartis au BEC pour procéder à l’examen des incidents de recours à la force demeurent une priorité, mais ils sont néanmoins vulnérables aux augmentations soudaines d’incidents signalés qui peuvent se produire fréquemment au cours des périodes visées par les rapports. Le Bureau examine actuellement des sources de financement possibles pour aider à respecter les objectifs de conformité.
Comme par les années passées, la rapidité d’exécution et la qualité des enquêtes menées par le Service correctionnel du Canada, en vertu de l’article 19 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, lorsqu’un délinquant est atteint de blessures graves ou qu’il décède, sont d’autres aspects sur lesquels se concentre le BEC dans le cadre de ses activités axées sur la sécurité dans les établissements fédéraux.
Depuis de nombreuses années, le BEC soutient que la rapidité d’exécution et la qualité dont le SCC fait preuve dans le cadre de ses enquêtes, y compris l’analyse efficace des résultats et la communication à grande échelle des leçons apprises, sont essentielles à la réduction de la violence en établissement. Le BEC est toujours préoccupé par la rapidité d’exécution générale du processus du SCC pour ce qui est de l’examen des décès qui ont lieu en établissement et par la mesure dans laquelle le SCC utilise les résultats de ces examens pour apporter des améliorations mesurables à ses activités.
En 2006-2007, le BEC a entrepris une analyse plus approfondie des décès qui ont lieu dans les établissements du SCC et qui ne sont pas attribuables à des causes naturelles. L’étude a servi à confirmer les nombreuses préoccupations soulevées par le BEC auprès du SCC et sur lesquelles se penchent ces deux organismes. La réponse du SCC à ces préoccupations demeurera une question prioritaire au cours de la prochaine période.
Bien que le BEC soit encouragé par la décision du Service de faire de la violence dans les établissements un domaine prioritaire, il continuera d’insister pour que le SCC investisse les ressources nécessaires à la collecte et à l’analyse approfondie de données significatives sur ce problème correctionnel critique.
Dans le même ordre d’idées, le BEC a passé une grande partie de l’année dernière à mener les examens des enquêtes en vertu de l’art. 19 qui s’étaient accumulés pendant la réaffectation, par le coordonnateur, des tâches axées sur les questions relatives aux programmes de santé mentale, d’octobre 2005 à la fin de juillet 2006. Bien que le BEC n’ait pas réussi à respecter l’objectif de terminer les examens des enquêtes en vertu de l’art. 19 dans les vingt jours de leur réception entre octobre 2006 et mars 2007, il a réalisé d’importants progrès pour ce qui d’éliminer l’arriéré de cas à traiter.
Priorité 4
Enquêter sur des questions précises (délinquantes et délinquants autochtones), résoudre celles-ci et assurer le leadership à cet égard
Le Bureau de l’enquêteur correctionnel (BEC) mène des enquêtes spécialisées et tente de résoudre les problèmes soulevés par des délinquants autochtones ou des délinquantes ou en leur nom. De concert avec ses partenaires des secteurs gouvernemental et non gouvernemental, le BEC formule des observations et des conseils et donne une orientation sur ces questions au Service correctionnel du Canada ainsi qu’à d’autres responsables.
Rendement en 2006-2007
Les interventions du BEC et le soutien actif de plusieurs intervenants clés ont permis au Service de réaliser certains progrès relativement au règlement de questions systémiques de longue date.
Tout d’abord, parmi ces progrès, mentionnons la reconnaissance par le SCC que son instrument de classement initial des délinquantes était discriminatoire et nécessitait des niveaux de sécurité plus élevés que nécessaires pour les femmes. Il en a résulté la signature d’un contrat par le Service pour l’élaboration d’un nouvel instrument de classement initial, sensible à la spécificité des sexes et au caractère unique des besoins et de la situation des femmes victimes de racisme et des femmes handicapées.
Le SCC a également été en mesure d’élargir les possibilités d’hébergement à la mise en liberté des femmes dans la collectivité, dans les régions de l’Atlantique et du Pacifique. Ces régions étaient mal desservies. De plus, le SCC a reconnu qu’il devait répondre aux besoins d’emplois et au problème de l’employabilité des délinquantes, pour arriver à réduire les risques de récidive. À ce titre, le Service a effectué une étude sur les besoins d’emplois pour les détenues, qui a donné lieu à l’élaboration et à la mise en oeuvre d’un cadre stratégique national pour l’emploi à l’intention de cette population.
Cependant, le BEC n’est pas parvenu à amener le SCC à entreprendre des mesures correctives significatives sur un certain nombre de questions critiques. Entre autres, le BEC est préoccupé par l’augmentation importante au cours des deux dernières années du nombre de délinquantes qui retournent dans la collectivité après une libération d’office, plutôt qu’en semi-liberté ou à la suite d’une libération conditionnelle totale. Au cours de la même période, on a observé une augmentation correspondante de renonciations et de reports d’audiences de la Commission nationale des libérations conditionnelles pour les délinquantes, en particulier les délinquantes autochtones.
L’explication de ce phénomène repose au moins en partie sur le manque d’accès opportun aux programmes correctionnels, notamment dans les unités de garde en milieu fermé pour femmes. De plus, l’accès aux programmes pour Autochtones à l’extérieur de la région des Prairies est insuffisant.
La situation critique des délinquants autochtones dans le système correctionnel fédéral a constitué une question clé pour le BEC au cours de la dernière décennie. D’innombrables recommandations ont été faites au cours de cette période pour aborder les pratiques correctionnelles discriminatoires et améliorer le traitement offert par le Service correctionnel du Canada.
Pendant plusieurs années, le Bureau de l’enquêteur correctionnel a fortement recommandé au Service d’élaborer des initiatives permettant d’améliorer sa capacité de mener des interventions efficaces auprès des délinquants des Premières nations, des Métis et des Inuits. Pour répondre en partie à ces recommandations, le SCC a élaboré, à l’automne 2006, un Plan d’action national sur les services correctionnels pour Autochtones. Les objectifs de la Stratégie nationale concernant les Autochtones avaient un double objet, soit de mettre en oeuvre un ensemble de soins pour les délinquants autochtones et de se pencher sur les obstacles systémiques liés à la réinsertion sociale sûre et opportune.
En réaction à cette initiative, le SCC a consenti des mises de fonds considérables et a obtenu certains résultats positifs. Au cours de la dernière année, les inscriptions des délinquants autochtones aux programmes se sont concentrées davantage sur des programmes plus particuliers à la culture autochtone. Au cours de l’exercice 2005-2006, on a observé une augmentation significative du pourcentage de délinquants autochtones affectés à de tels programmes. Le SCC continue d’élargir la gamme des programmes à l’intention spécifiquement des Autochtones.
Malgré cela, les résultats correctionnels globaux des délinquants autochtones ne se sont pas améliorés de façon mesurable. La distorsion systémique des instruments de classement et de placement en pénitencier actuels continue de donner lieu à une surreprésentation des Autochtones dans les établissements à sécurité maximale et à une sous-représentation dans les établissements à sécurité minimale. Les délinquants autochtones ont moins de chances d’obtenir une permission de sortir ou la semi-liberté ou la libération conditionnelle totale aux dates où ils y sont admissibles. Comme leur période d’incarcération est plus longue et qu’ils sont davantage mis en liberté à la suite d’une libération d’office ou à la date d’expiration du mandat, ils passent moins de temps à suivre des programmes dans la collectivité, ou à d’autres formes de programmes offerts en milieu carcéral ou d’autres formes de surveillance. Le nombre de délinquants autochtones qui ont vu leur mise en liberté sous condition suspendue et révoquée a augmenté. Les délinquants autochtones sont réincarcérés dans des établissements fédéraux dans les deux années suivant la date d’expiration du mandat plus souvent que les délinquants non autochtones.
Les questions correctionnelles concernant les Autochtones continuent d’être au cœur des préoccupations du BEC. Nous continuerons, avec la collaboration de nombreux intervenants dans la collectivité autochtone, de faire le nécessaire pour que le Service maintienne le dialogue constructif et productif qui lui permettra de s’attaquer aux obstacles systémiques et pour qu’il adopte des pratiques et des stratégies correctionnelles adaptées sur le plan culturel.
