ARCHIVÉ - Office national de l’énergie - Rapport

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Message du président et premier dirigeant

C’est avec plaisir que je présente le présent Rapport sur les plans et les priorités. Le mandat de l’Office national de l’énergie (l’ONÉ ou l’Office) est de rendre des décisions en matière d’énergie qui sont dans l’intérêt public. Même si ce mandat n’a guère changé depuis la création de l’Office, en 1959, les facettes qui ont davantage retenu l’attention de l’ONÉ au cours des ans ont varié au fil de l’évolution de l’intérêt public. Un élément cependant reste inchangé : l’engagement de l’Office à rendre des comptes aux Canadiens et Canadiennes et à faire en sorte que les sociétés qu’il réglemente fassent de même.

La tâche de l’ONÉ consiste à surveiller les enjeux liés à la sécurité, à l’intégrité, à l’environnement et à l’aspect économique pendant le cycle de vie complet des installations soumises à sa réglementation. L’ONÉ continue d’œuvrer pour les Canadiens et Canadiennes sans déroger au résultat final recherché, qui est d’assurer la sécurité de la population canadienne et la protection de l’environnement pour les générations futures. Au cours de la prochaine année, nous mettrons l’accent sur la réduction des incidents. Dans le but de renverser la tendance à la hausse observée récemment à ce chapitre, nous mettrons en place un projet de réduction des incidents visant à cerner les causes principales des lacunes en matière de sécurité et, à terme, à partager avec l’industrie les enseignements tirés de cette démarche. Nous nous emploierons aussi à mesurer le rendement des sociétés dans le domaine et nous mettrons en commun l’information recueillie de façon transparente. Bref, au nom des Canadiens et Canadiennes, nous demanderons aux sociétés de rendre des comptes.

Pour demander aux sociétés réglementées qu’elles rendent des comptes concernant la sécurité du public, la sûreté, et la production de résultats positifs sur les plans économique, social et environnemental, un leadership en matière de réglementation est de rigueur. Au cours de la prochaine année, l’ONÉ poursuivra la revue publique des exigences en matière de sécurité et d’environnement pour les forages extracôtiers dans l’Arctique. Cette revue vise à analyser les meilleurs renseignements disponibles sur les risques et les mesures de sécurité liés à ce type de forage. Publique et transparente, la revue consiste à recueillir des connaissances auprès d’organisations autochtones, de collectivités de l’Arctique, d’experts techniques, de gouvernements, d’autres organismes de réglementation, de groupes environnementaux et de l’industrie.

À mesure qu’évoluent les facteurs économiques, environnementaux et sociaux sur lesquels il fonde ses décisions, l’ONÉ cherche à en saisir le contexte général. Pour cela, il s’est engagé à agir de façon concrète afin de favoriser la participation du public canadien. La mise en œuvre complète du nouveau programme d’aide financière aux participants permettra d’encourager véritablement la participation de la population au processus de réglementation dans le contexte des audiences orales sur les installations. Nous mettrons la touche finale aux documents d’information destinés aux propriétaires fonciers et aux sociétés traitant des méthodes sûres de croisement des emprises sur les terres agricoles. Nous améliorerons également la qualité de l’information versée sur notre site Web et ferons mieux connaître notre mécanisme approprié de règlement des différends pour en favoriser l’utilisation.

L’Office sera aussi plus précis et plus transparent dans la communication de ses attentes, de ses normes et de ses processus. Éclairés par les leçons apprises du passé et par l’expérience des parties prenantes, nous mettons actuellement à jour nos exigences de dépôt pour les demandes d’autorisation. Grâce aux renseignements plus clairs que contiendra la version révisée du Guide de dépôt, les processus de l’ONÉ seront encore plus efficaces.

Les Canadiens et Canadiennes n’ont jamais été aussi assoiffés de transparence, de reddition de comptes de l’industrie et de responsabilité environnementale. Nous poursuivrons nos efforts en vue de répondre à leurs attentes et de mériter leur confiance dans notre indépendance, notre expertise technique et notre souci envers leurs droits et leurs intérêts.

 

 

Section I - Survol

Raison d’être

Responsabilités

L’Office national de l’énergie est un tribunal quasi judiciaire indépendant de compétence fédérale créé en 1959 afin de promouvoir, dans l’intérêt public canadien, la sûreté et la sécurité, la protection de l’environnement et l’efficience économique en vertu du mandat conféré par le Parlement au chapitre de la réglementation des pipelines, de la mise en valeur des ressources énergétiques et du commerce de l’énergie. L’Office rend compte au Parlement par l’entremise du ministre des Ressources naturelles.

L’action de l’Office se situe principalement dans la réglementation de la construction et de l’exploitation des oléoducs et des gazoducs interprovinciaux et internationaux, ainsi que des lignes internationales de transport d’électricité et de lignes interprovinciales désignées. Il régit également les droits et les tarifs des pipelines sur lesquels il a autorité, les exportations de gaz naturel, de pétrole, de liquides de gaz naturel et d’électricité, et les importations de gaz naturel. Sa réglementation touche en outre l’exploration et la mise en valeur des ressources pétrolières et gazières dans les régions pionnières et les zones extracôtières non assujetties à des accords de gestion fédéraux ou provinciaux.

L’Office évalue les effets possibles des projets d’infrastructures énergétiques, veille au suivi et au respect des conditions d’approbation pendant et après la construction, et surveille et réglemente les activités courantes, dont la mise hors service et la cessation d’exploitation des installations. Ses fonctions relativement aux pipelines, aux lignes internationales de transport d’électricité et au commerce de l’énergie relèvent de la Loi sur l’Office national de l’énergie (Loi sur l’ONÉ). L’Office exerce par ailleurs des fonctions de réglementation aux termes de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada (LOPC) et de certaines dispositions de la Loi fédérale sur les hydrocarbures (LFH) en ce qui concerne l’exploration pétrolière et gazière et les activités menées dans les régions pionnières soumises à son autorité. De plus, le ministre du Travail nomme certains inspecteurs de l’Office comme agents de santé et de sécurité aux fins de l’application de la Partie II du Code canadien du travail dans le cas des installations qui sont réglementées par l’Office. Ce dernier doit aussi veiller au respect des exigences contenues dans la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale et la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie.

Compte tenu de la fonction de conseil dont il est investi, l’Office surveille et analyse toutes les questions qui relèvent de sa compétence et fournit des renseignements et des avis dans les domaines de l’offre, du transport et de l’utilisation de l’énergie sur les marchés intérieur et étranger. Pour s’acquitter de cette tâche, il publie des évaluations périodiques qui renseignent la population canadienne sur les tendances, les événements et les enjeux susceptibles de se répercuter sur les marchés canadiens de l’énergie.

L’Office est un tribunal quasi judiciaire indépendant de compétence fédérale guidé par les principes de justice naturelle et d’équité procédurale. Il est aussi un tribunal d’archives. À ce titre, il possède les attributions d’une cour supérieure d’archives en ce qui a trait à la comparution, à la prestation de serment et à l’interrogation des témoins, à la production et à l’examen des documents, à l’exécution de ses ordonnances, à la visite de lieux et à toutes les autres questions relevant de sa compétence. À quelques rares exceptions près, les décisions de réglementation de l’Office et les motifs qui les sous-tendent sont diffusés à titre de documents publics.

Résultat stratégique et Architecture des activités de programme

L’organigramme qui suit présente l’architecture de l’ONÉ concernant son résultat stratégique et ses activités de programme. Ce dernier point, ainsi que les sous-activités qui en découlent, contribue à l’atteinte du résultat stratégique.

[Description]

Sommaire de la planification

Les tableaux ci-dessous résument les dépenses et les ressources humaines prévues au total pour les trois prochains exercices.

Ressources financières (en millions de dollars)

2011-20121	2012-20132	2013-20143
63,1	60,2	57,2

Ressources humaines (ÉTP)

2011-2012	2012-2013	2013-2014
393,6	393,6	393,6

 

Résultat stratégique : Pipelines et lignes de transport d’électricité sûrs et sécuritaires construits et exploités de manière à protéger l’environnement et à assurer l’existence de marchés énergétiques efficients

Indicateurs de rendement	Objectifs
Fréquence des blessures invalidantes et des défaillances de pipelines	Aucune blessure invalidante ni défaillance de pipeline; évaluation reposant sur les incidents signalés et l’amélioration d’une année à l’autre
Fréquence des rejets importants dans l’environnement (rejet important = supérieur à 100 m³ d’hydrocarbures liquides)	Aucun rejet; évaluation reposant sur les incidents signalés et l’amélioration d’une année à l’autre
Marchés canadiens de l’énergie et du transport par pipeline qui fonctionnent bien	Capacité pipelinière suffisante en place, d’après les taux d’utilisation des pipelines; prix équivalents sur les marchés énergétiques canadiens et américains comparables; services fournis par les sociétés pipelinières aux expéditeurs répondant aux besoins de ces derniers

Activité de programme4	Dépenses projetées (en millions de dollars) 2010-2011	Dépenses prévues (en millions de dollars)			Concordance avec les résultats du gouvernement du Canada5
		2011-2012	2012-2013	2013-2014
Réglementation de l’énergie	35,3	37,4	35,6	33,9	Croissance économique vigoureuse
Information sur l’énergie	4,7	5,0	4,8	4,5	Croissance économique vigoureuse
Services internes	19,6	20,7	19,8	18,8	s.o.
Total des dépenses prévues		63,1	60,2	57,2

 

Contribution des priorités à l’atteinte du résultat stratégique

L’attention et les ressources de l’ONÉ durant la période visée seront consacrées en grande partie aux priorités ci-après touchant les opérations et la gestion. Ces priorités et les plans s’y rattachant visent à permettre à l’ONÉ de continuer à atteindre son unique résultat stratégique, soit des pipelines et des lignes de transport d’électricité sûrs et sécuritaires construits et exploités de manière à protéger l’environnement et à assurer l’existence de marchés énergétiques efficaces.

 

Priorités opérationnelles	Type	Lien avec l’activité de programme	Description
Fournir un cadre de réglementation clair et cohérent	Déjà engagé	Réglementation de l’énergie	Pourquoi cela constitue-t-il une priorité? L’existence d’un cadre de réglementation clair et cohérent assorti de processus et d’outils de soutien est primordiale à l’atteinte du résultat stratégique de l’ONÉ, car il lui permet de faire connaître ses attentes aux sociétés réglementées et de soutenir les priorités du gouvernement du Canada dans le Nord canadien. Plans pour satisfaire à cette priorité Moderniser la réglementation et les notes d’orientation de l’ONÉ pour qu’ils soient efficaces et efficients. Profiter des occasions offertes de parfaire les dispositions législatives avec d’autres ministères et organismes, et participer aux initiatives visant à améliorer la réglementation.
Améliorer le rendement des sociétés réglementées	Déjà engagé	Réglementation de l’énergie	Pourquoi cela constitue-t-il une priorité? La capacité de l’ONÉ à modifier les comportements des sociétés réglementées à des égards importants (c.-à-d. la sécurité, l’environnement, la participation de la population, l’intégrité financière, la gestion des urgences et la sûreté) contribue grandement à l’atteinte du résultat stratégique. Plans pour satisfaire à cette priorité Mesurer le rendement des sociétés réglementées et cerner les besoins en matière de réglementation. Fournir à la population des évaluations transparentes et factuelles du rendement des sociétés réglementées. Passer en revue les programmes d’assurance de la conformité de l’ONÉ et les améliorer.
Rendre des décisions relatives à la réglementation en temps opportun, dans l’intérêt de la population canadienne	Déjà engagé	Réglementation de l’énergie	Pourquoi cela constitue-t-il une priorité? L’atteinte de ce résultat stratégique repose en partie sur la capacité de l’Office à rendre des décisions au titre de la réglementation en temps opportun aidant à établir des marchés énergétiques efficients. Plans pour satisfaire à cette priorité Évaluer les demandes et veiller à l’amélioration constante du processus lui-même. Offrir aux parties prenantes des occasions de participer plus efficacement aux processus de l’ONÉ.
Fournir de l’information pertinente, neutre et crédible sur l’énergie	Déjà engagé	Information sur l’énergie	Pourquoi cela constitue-t-il une priorité? Dans le cadre de son programme d’information sur l’énergie, l’ONÉ offre une foule de produits d’information sur le secteur de l’énergie afin d’aider les Canadiens et Canadiennes à mieux comprendre les questions de consommation d’énergie au pays et le rôle de l’Office au chapitre de la réglementation. Plans pour satisfaire à cette priorité Continuer d’offrir la gamme actuelle de produits dans le cadre de son programme d’information sur l’énergie. Rédiger le prochain Rapport sur l’avenir énergétique. Mettre en œuvre un nouveau système de suivi des produits et faire rapport sur les exportations et les importations de produits énergétiques. Veiller à ce que les membres et le personnel de l’Office demeurent à l’affût des enjeux courants et émergents dans les domaines liés à l’énergie et à sa réglementation.

 

Priorités en matière de gestion	Type	Lien avec l’activité de programme	Description
Veiller à ce que l’ONÉ ait la capacité nécessaire de remplir efficacement son mandat	Déjà engagé	Services internes	Pourquoi cela constitue-t-il une priorité? Une gestion et un leadership efficaces contribuent à l’atteinte du résultat stratégique de l’ONÉ en améliorant le rendement de l’organisation. Plans pour satisfaire à cette priorité Évaluer de manière proactive les besoins courants et émergents en ce qui a trait aux ressources et y faire face. Offrir un environnement de travail agréable. Continuer à intégrer et à améliorer l’efficacité, la constance et l’efficience des processus, des outils et des politiques de l’organisation. Améliorer les méthodes de gestion financière et les pratiques en matière de sûreté. Évaluer les besoins internes de gestion de l’information.

 

Analyse des risques

Afin de s’acquitter de ses responsabilités et de produire les résultats qu’attendent les Canadiens et Canadiennes, l’Office analyse de manière proactive les tendances sociétales et économiques ainsi que dans les domaines de la sécurité et de l’environnement.

De nombreux facteurs ont agi sur les tendances émergentes en matière énergétique en 2010-2011 et continueront d’agir en 2011-2012. Au nombre de ceux-ci figurent le ralentissement de la croissance de la population et de la main-d’œuvre, un taux de croissance économique plus faible, l’importance accrue accordée à une utilisation plus sage de l’énergie et une meilleure sensibilisation à l’impact environnemental de la consommation d’énergie.

Une plus grande part de l’offre énergétique devrait provenir de la production non classique de pétrole et de gaz au détriment de la production classique. Une augmentation des exportations de pétrole canadien provenant des sables bitumineux et une hausse de la production de gaz de réservoirs étanches et de gaz de schiste sont prévues. La faiblesse des prix du gaz naturel et la vigueur de ceux du pétrole en 2010-2011 devraient se poursuivre en 2011-2012. Dans ces circonstances, il est permis de penser que le virage de l’industrie vers la production de pétrole se poursuivra. La reprise de l’économie canadienne a eu comme effet de relancer de nombreux projets d’exploitation des sables bitumineux qui avaient été mis en veilleuse durant le récent ralentissement. Compte tenu des prix relativement bas du gaz naturel sur les marchés, la production devrait se maintenir au niveau actuel ou même diminuer un peu. Les problèmes récurrents d’intégrité des pipelines sur d’importants réseaux aux États-Unis ont imposé des contraintes à l’exportation du pétrole canadien. Cette situation retiendra énormément l’attention, tant du point de vue de la sécurité que de celui du commerce de l’énergie.

Partout au pays, le secteur de l’électricité s’est employé à chercher des moyens de réduire la consommation et d’intégrer des technologies vertes dans la production. Les occasions commerciales des deux côtés de la frontière stimuleront le commerce de l’électricité avec les États-Unis et maintiendront les exportations nettes, sous l’égide des provinces productrices d’hydroélectricité. La présence de prix propices à un équilibre entre l’offre et la demande devrait permettre aux Canadiens et Canadiennes de bénéficier de marchés énergétiques qui fonctionnent bien.

Par rapport aux années antérieures, le nombre de demandes d’autorisation des sociétés réglementées a été élevé en 2010-2011. Un mouvement des demandes d’installations vers des audiences portant sur des questions financières et sur les droits a été constaté. L’ONÉ prévoit que le rythme accéléré des demandes se maintiendra en 2011-2012.

Les événements et les incidents survenus récemment un peu partout sur la planète ont tourné davantage l’attention du public, des parlementaires et des médias vers l’Office. Dans une certaine mesure, sa capacité à remplir efficacement son mandat repose sur la perception qu’ont de lui les parties prenantes. L’Office n’est pas seul à devoir relever un tel défi; tous les autres organismes de réglementation sont dans la même situation. La perte de confiance des parties prenantes envers l’ONÉ à titre d’organisme fédéral de réglementation pourrait nuire à son efficacité et réduire son influence. La réputation et la crédibilité sont des baromètres de la façon avec laquelle une organisation mène ses activités et s’efforce d’atteindre les résultats escomptés. L’ONÉ continuera de viser l’excellence dans sa démarche pour atteindre son résultat stratégique. Son personnel continuera à parfaire sa connaissance du secteur de l’énergie, et l’Office demeurera à l’écoute des parties prenantes afin de veiller à ce que tous les points de vue soient entendus et que ses décisions reflètent les intérêts de l’ensemble de la population canadienne. Enfin, l’ONÉ sera transparent dans tout ce qu’il entreprendra afin de montrer aux Canadiens et Canadiennes comment il entend rendre des comptes et faire en sorte que le secteur qu’il réglemente rende lui aussi des comptes.

Le secteur énergétique est en constante évolution, et les changements, qu’ils soient technologiques, financiers, politiques ou sociétaux, viennent de partout. Il existe un risque à l’effet que si l’Office ne restait à jour dans tous les domaines, il pourrait ne plus être parfaitement en mesure de rendre des décisions de qualité pour l’aider à atteindre son résultat stratégique. Afin de diminuer ce risque et d’approfondir ses connaissances, l’ONÉ a recours à diverses stratégies. Entre autres, son programme d’excellence technique fait qu’il peut compter sur un personnel qui possède les connaissances spécialisées et la capacité de mener à bien toutes ses activités. En outre, l’Office s’assure que son personnel est toujours informé des derniers événements dans l’industrie grâce à des programmes de formation professionnelle et de surveillance des marchés, et grâce aussi à la participation à des conférences et des groupes de travail multilatéraux.

De la demande d’autorisation d’un projet de pipeline à la cessation d’exploitation en passant par la construction et l’exploitation, la sécurité du public et la protection de l’environnement demeurent la préoccupation première de l’ONÉ. La rigueur qu’il démontre dans sa réglementation du secteur pipelinier vise à lui permettre d’atteindre son objectif d’aucune défaillance de pipeline, d’aucune blessure invalidante ni d’aucun rejet important dans l’environnement. Au cours des dernières années, une augmentation de tels incidents a été constatée. Pour renverser cette tendance, l’ONÉ adopte plusieurs stratégies, comme son projet de réduction des incidents qui visera à en cerner les causes principales. L’échange d’information avec le secteur dans le cadre de ce projet favorisera une réduction des risques à l’avenir et améliorera la façon dont l’ONÉ fait connaître ses attentes à l’industrie.

L’examen plus attentif du public, des parlementaires et des médias du travail effectué par l’ONÉ et l’intérêt de plus en plus marqué de la population pour les questions énergétiques jouent en faveur de l’Office. Avec les projecteurs braqués sur lui, l’ONÉ peut davantage expliquer aux Canadiens et Canadiennes les modes de construction et d’exploitation sûrs et sécuritaires des pipelines visant à protéger l’environnement et à assurer l’existence de marchés énergétiques efficients. Les forages extracôtiers dans l’Arctique canadien constituent un enjeu de premier plan pour la population canadienne. Même s’il n’y a actuellement aucun forage dans l’Arctique, l’Office a choisi de revoir ses exigences en matière de sécurité et d’environnement pour les forages extracôtiers dans l’Arctique. Cette revue d’envergure, qui touchera des centaines de parties prenantes, se poursuivra en 2011-2012. L’Office intégrera les enseignements tirés de l’exercice ainsi mené à son examen des futures demandes d’autorisation de forages extracôtiers dans l’Arctique. L’ONÉ a également créé une équipe des relations avec l’extérieur qu’il a chargé de gérer les interactions entre lui et les parties prenantes de l’extérieur.

Profil des dépenses

Le financement de l’ONÉ provient de crédits parlementaires. Le gouvernement du Canada recouvre environ 90 % de ces crédits auprès des sociétés réglementées. Les revenus sont déposés directement dans le Trésor. Ce processus relève du Règlement sur le recouvrement des frais qui découle de la Loi sur l’ONÉ.

[Description]

 

Tendance dans les dépenses (en millions de dollars)

	Réelles			Projetées	Prévues
Exercice	2007-2008	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
Dépenses	45,3	50,4	56,2	59,6	63,1	60,2	57,2

Il ressort de l’analyse de la tendance des dépenses de l’ONÉ que celles-ci augmenteront jusqu’en 2011-2012, après quoi elles diminueront progressivement.

La hausse enregistrée durant l’exercice 2008-2009 résulte des modifications négociées à la convention collective et à l’accroissement des ÉTP approuvés par le Conseil du Trésor. Pour l’exercice 2009-2010, la hausse provient principalement de la décision de l’Office, rendue en février 2009, de prendre en charge la réglementation du réseau NOVA Gas Transmission Ltd. (NGTL) de TransCanada PipeLines. Par suite de l’élargissement des responsabilités de l’ONÉ, des fonds supplémentaires lui ont été accordés pour ajouter les ÉTP nécessaires. Ces postes ont été partiellement pourvus en 2009-2010.

Au cours de l’exercice 2010-2011, les dépenses ont augmenté puisque l’ONÉ a pleinement ressenti les effets de l’élargissement de sa compétence au réseau NGTL et a complété le recrutement pour les ÉTP supplémentaires. La hausse est également attribuable à des fonds nouveaux qui ont été accordés pour l’initiative de revue des exigences de forage dans l’Arctique. Selon les prévisions, les dépenses devraient atteindre un sommet durant l’exercice 2011-2012 avec un report prévu du budget de fonctionnement de 2010-2011.

Au-delà de cette échéance, pour les exercices 2012-2013 et 2013-2014, les prévisions de dépenses sont à la baisse. Cette réduction proviendra surtout de l’élimination des indemnités spéciales contenues dans la convention collective actuelle qui prendra fin en 2011. Pour l’exercice 2012-2013, cette diminution sera cependant partiellement neutralisée par un accroissement des coûts liés au programme d’aide financière aux participants. Une somme supplémentaire de 3,0 millions de dollars sera accordée à ce programme (pour un total de 4,5 millions de dollars) afin de faire face au nombre élevé d’audiences prévues. Pour l’exercice 2013-2014, le financement du programme d’aide financière aux participants reviendra à son seuil de base, soit 1,5 million de dollars.

Budget des dépenses par crédit voté

Le lecteur trouvera de plus amples renseignements sur les crédits votés de l’organisme ou les dépenses législatives dans le budget principal des dépenses de 2011-2012. Une version électronique de ce document est disponible à l’adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/est-pre/20112012/me-bpd/toc-tdm-fra.asp.