ARCHIVÉ - RPP 2007-2008
Office national de l'énergie

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Section I

Survol

Message du président

Je suis heureux de présenter le budget des dépenses 2007-2008 de l'Office national de l'énergie, contenu dans le Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008.

L'Office national de l'énergie (l'Office ou l'ONÉ) a pour vision de participer en partenaire actif, efficace et averti au développement responsable du secteur énergétique du Canada au profit de la population canadienne. L'ONÉ a pour raison d'être de promouvoir, dans l'intérêt public canadien, la sûreté et la sécurité, la protection de l'environnement et l'efficience de l'infrastructure et des marchés énergétiques, en s'en tenant au mandat conféré par le Parlement au chapitre de la réglementation des pipelines, de la mise en valeur des ressources énergétiques et du commerce de l'énergie. L'ONÉ, un organisme fédéral indépendant qui fonctionne en recouvrement des coûts, aspire à fournir aux Canadiens un excellent service et assurer un solide leadership en matière de réglementation de l'énergie.

Les Canadiens ont besoin d'un approvisionnement en énergie sûr, efficient et fiable. Les installations réglementées par l'ONÉ, qui comptent 45 000 km de pipelines interprovinciaux et internationaux et 1 100 km de lignes internationales de transport d'électricité, sont des éléments essentiels au transport et à la distribution de l'énergie et à la fiabilité du réseau énergique canadien. L'ONÉ, en qualité d'organisme responsable de la réglementation, joue un rôle crucial en faisant en sorte que l'infrastructure pipelinière soit le plus souvent invisible aux yeux des consommateurs, fonctionne de façon sécuritaire et perturbe le moins possible l'environnement.

Dans le contexte d'une demande d'énergie de plus en plus forte dans le monde pour des approvisionnements sûrs, et de prix toujours élevés, le rôle de l'ONÉ en tant qu'organisme national de réglementation est plus important que jamais. Simultanément, le Canada devient un acteur important sur la scène énergétique mondiale, avec la reconnaissance de plus en plus grande de l'importance de ses sables bitumineux, qui constituent la deuxième ressource pétrolière dans le monde. Les investissements dans le secteur du gaz et du pétrole y atteignent des records inégalés et cette tendance devrait se maintenir au cours des prochaines années. Pour amener ces nouveaux approvisionnements en gaz et en pétrole jusqu'aux marchés, des dizaines de milliards de dollars seront sans doute investis dans la réalisation de projets tels que des pipelines à grande distance pendant les quinze prochaines années. Ces projets, vastes et complexes, supposent des échéanciers étalés sur plusieurs années pour mener à bien toutes les étapes de leur développement, y compris celle de l'évaluation des demandes.

Nous nous attendons à ce que d'ici trois à cinq ans les demandes visant les infrastructures entraîneront une hausse importante du nombre d'audiences, si bien que l'Office sera de plus en plus sollicité pour fournir une expertise et apporter des améliorations au cadre réglementaire. L'ONÉ a des défis à relever sur deux fronts, soit : bâtir et maintenir une équipe de travail qualifiée et expérimentée dans un marché de l'emploi concurrentiel, et traiter un volume croissant de demandes réglementaires complexes. L'ONÉ devra intensifier ses activités de ressourcement pour répondre à ces demandes; il est d'ailleurs en train de préparer à l'intention du Conseil du Trésor un document faisant état des ressources dont nous aurons besoin pour pouvoir nous acquitter de notre mandat.

Le nombre élevé de demandes prévu nous fournit l'occasion de modifier notre mode de surveillance réglementaire. Pour que les Canadiens continuent d'avoir accès à des approvisionnements énergétiques suffisants, l'ONÉ s'est donné trois domaines prioritaires, intégrés dans son plan stratégique 2007-2010.

Nous avons pour première priorité de continuer à améliorer nos processus de réglementation et d'obtenir des résultats efficaces et efficients à cet égard. Pour rehausser à la fois la clarté et la prévisibilité, l'ONÉ a établi des normes de service pour l'ensemble de ses services clés et sur lesquelles elle fera rapport. Dans l'horizon de planification, nous mettrons en œuvre plusieurs outils de réglementation améliorés, notamment un système de vérification intégré de la conformité, des processus de réglementation souples axés sur le risque et diverses approches fondées sur les intérêts. Nous continuerons d'établir des partenariats efficaces avec l'industrie, avec d'autres organismes de réglementation et agences gouvernementales, et avec des partenaires clés. L'ONÉ est déterminé à définir les conditions dans lesquelles il pourra exercer par substitution les pouvoirs prévus par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, afin d'accroître la célérité et l'efficacité du processus réglementaire tout en préservant la qualité des évaluations environnementales. Pour cela, il faudra notamment mettre au point des mécanismes pour que l'Office puisse accorder des fonds directement aux participants du public qualifiés.

Notre deuxième priorité – renforcer la capacité et la culture de l'ONÉ – est indispensable pour mener à bien notre mandat. Pour attirer le personnel et le maintenir en poste dans le contexte du marché du travail actuel, l'ONÉ a récemment introduit des mesures d'indemnisation, comme des indemnités de marché pour les professions clés, ainsi qu'un programme pilote de rémunération au rendement pour l'ensemble de son personnel. Tout au long de cette période de planification, il sera essentiel d'attirer des talents et de les garder pour mener à bien notre mandat. Lorsque l'infrastructure ne peut pas être mise en place d'une manière responsable et dans les délais, ce sont des milliards de dollars en revenus et en investissements de capitaux qui sont en jeu et qui risquent d'avoir des effets considérables sur le bien-être des Canadiens.

Pour que la population canadienne puisse comprendre le contexte énergétique en constante évolution, l'Office se donne comme troisième priorité d'informer les Canadiens sur les questions énergétiques. Les consultations que nous avons eues au cours de la dernière année sur l'avenir énergétique nous ont appris que les renseignements et les analyses que l'Office produit revêtent une grande valeur pour les parties prenantes en raison de leur indépendance, de leur objectivité et de leur diffusion en temps opportun.

L'Office s'attache à équilibrer et concilier la sécurité des citoyens, les intérêts de l'environnement et l'efficience économique afin de pouvoir rendre des décisions qui vont dans le sens de l'intérêt public canadien. L'Office sera confronté à d'importants défis pendant la prochaine période de planification, mais les opportunités sont nombreuses que l'Office réalise sa vision, qui est d'être un partenaire actif, efficace et averti en matière de réglementation au Canada. Je suis convaincu que, dans la mesure où il disposera d'une capacité suffisante et pourra mettre son plan stratégique à exécution, la population canadienne continuera de tirer parti des immenses richesses énergétiques que possède notre pays.

Kenneth W. Vollman
Président
 

Déclaration de la direction

Je soumets, aux fins de dépôt au Parlement, le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) 2007-2008 de l'Office national de l'énergie.

Le présent document a été préparé conformément aux principes de préparation des rapports énoncés dans le Guide de préparation de la Partie III du Budget des dépenses 2007-2008 : Rapports sur les plans et les priorités et Rapports ministériels sur le rendement :

• Il est conforme aux exigences précises de déclaration figurant dans les lignes directrices du Secrétariat.
• Il repose sur les résultats stratégiques et l'architecture des activités de programmes du Ministère qui ont été approuvés par le Conseil du Trésor.
• Il présente une information cohérente, complète, équilibrée et fiable.
• Il fournit une base pour la reddition de comptes à l'égard des résultats obtenus avec les ressources et les autorisations qui lui sont confiées.
• Il rend compte de la situation financière en fonction des chiffres des dépenses prévues approuvées provenant du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Kenneth W. Vollman
Président

Renseignements sommaires

Mandat de l'ONÉ

L'ONÉ a pour raison d'être de promouvoir, dans l'intérêt public canadien[1], la sûreté et la sécurité, la protection de l'environnement et l'efficience de l'infrastructure et des marchés énergétiques, en s'en tenant au mandat conféré par le Parlement au chapitre de la réglementation des pipelines, de la mise en valeur des ressources énergétiques et du commerce de l'énergie.

L'ONÉ est un organisme fédéral indépendant qui réglemente plusieurs aspects de l'industrie énergétique canadienne. Il a pour raison d'être de promouvoir, dans l'intérêt public canadien,  la sûreté et la sécurité, la protection de l'environnement et l'efficience économique, en s'en tenant au mandat conféré par le Parlement au chapitre de la réglementation des pipelines, de la mise en valeur des ressources énergétiques et du commerce de l'énergie. L'ONÉ réglemente la construction et l'exploitation des pipelines qui franchissent des frontières internationales ou les limites d'une province, de même que les droits et tarifs de transport s'y rapportant, des lignes internationales de transport d'électricité et des lignes interprovinciales désignées. L'ONÉ réglemente également les importations et exportations de gaz naturel, de pétrole et de liquides de gaz naturel (LGN) ainsi que les exportations d'électricité. De plus, il a charge de réglementer l'exploration gazière et pétrolière dans les régions pionnières du Canada, notamment dans le Nord et certaines zones extracôtières. L'ONÉ agit enfin comme source de renseignements sur les marchés canadiens de l'énergie.

La Loi sur l'Office national de l'énergie (Loi sur l'ONÉ) définit les principales attributions de l'ONÉ. L'Office exerce d'autres fonctions de réglementation aux termes de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada (LOPC) et de certaines dispositions de la Loi fédérale sur les hydrocarbures (LFH), pour ce qui concerne l'exploration gazière et pétrolière, et certaines activités menées dans les régions pionnières du Canada qui ne sont pas réglementées par d'autres instances en vertu d'un accord de gestion conjointe fédéral-provincial. De plus, le ministre du Travail nomme des inspecteurs de l'Office à titre d'agents de santé et de sécurité aux fins de l'application de la Partie II du Code canadien du travail dans le cas des installations qui sont réglementées par l'Office.

L'ONÉ, créé en 1959, est un tribunal de réglementation indépendant guidé par les principes de justice naturelle et d'équité procédurale. Il rend compte au Parlement par l'intermédiaire du ministre des Ressources naturelles. L'Office est un tribunal d'archives et détient certains des pouvoirs d'une cour supérieure d'archives, notamment en ce qui touche la comparution des témoins aux audiences et leur interrogatoire sous serment, la production et l'examen des documents, la mise en application de ses ordonnances et l'inspection de propriétés foncières. Les décisions de réglementation de l'Office et les motifs qui les sous‑tendent sont diffusés à titre de documents publics.

La Loi sur l'ONÉ et la LOPC prescrivent les fonctions réglementaires de l'ONÉ au chapitre de la sécurité publique, de la sûreté et de la protection de l'environnement. En outre, l'ONÉ assure l'application de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCÉE) et de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie, suivant lesquelles ses attributions en matière d'environnement comprennent trois étapes distinctes : évaluer les effets environnementaux éventuels des projets, suivre et faire appliquer les conditions d'approbation pendant et après la phase de construction, ainsi que surveiller et réglementer les activités de façon continue, y compris la mise hors service et la cessation d'exploitation des installations.

En vertu de la Loi de 2002 sur la sécurité publique (projet de loi C-7), qui modifie la Loi sur l'ONÉ, l'ONÉ a un pouvoir légal en ce qui touche la sûreté des pipelines et des lignes internationales de transport d'électricité. L'ONÉ a d'ailleurs modifié l'énoncé de sa raison d'être pour y inclure expressément la notion de sûreté et refléter les modifications apportées à la Loi sur l'ONÉ.

Le mandat de l'Office consiste aussi à offrir une expertise technique à l'Office Canada–Terre-Neuve des hydrocarbures extracôtiers et à l'Office Canada–Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers, ainsi qu'à Ressources naturelles Canada et à Affaires indiennes et du Nord Canada. Dans le cadre de la dévolution des pouvoirs, l'Office a conclu une entente de service avec le Yukon par laquelle il lui fournit des conseils techniques. L'Office peut, de son propre chef, tenir des enquêtes et mener des études sur des aspects particuliers du secteur énergétique, de même que préparer des rapports à l'intention du Parlement, du gouvernement fédéral et du grand public. Aux termes de la Loi sur l'ONÉ, l'Office doit suivre tous les aspects de l'offre, de la production, de la mise en valeur et du commerce des ressources énergétiques qui sont du ressort du gouvernement fédéral. En plus de prodiguer des conseils au ministre des Ressources naturelles, l'Office effectue des études et produit des rapports à la demande de ce dernier.

Résumé des responsabilités de l'ONÉ
Réglementation	Conseils
Réglementer, dans l'intérêt du public, les aspects suivants des industries du gaz, du pétrole, de l'électricité et de divers autres produits : la construction et l'exploitation des pipelines internationaux et interprovinciaux; la construction et l'exploitation des lignes internationales de transport d'électricité et des lignes interprovinciales désignées; le transport pipelinier ainsi que les droits et les tarifs des pipelines relevant de sa compétence; les exportations de pétrole, de gaz et d'électricité, et les importations de gaz et de pétrole;  les activités pétrolières et gazières dans les régions pionnières non assujetties à un accord fédéral-provincial.	Conseiller le ministre des Ressources naturelles relativement à la mise en valeur et à l'utilisation des ressources énergétiques : en surveillant le secteur énergétique; en publiant des rapports publics; en fournissant, sur demande, des conseils au ministre.

 

Vision de l'ONÉ L'ONÉ participe en partenaire actif, efficace et averti au développement responsable du secteur énergétique du Canada au profit de la population canadienne. Valeurs de l'ONÉ À l'ONÉ, nous aspirons à l'excellence dans toutes nos activités. L'atteinte de l'excellence à l'ONÉ passe par l'engagement de l'organisation, et de chaque employé, vis-à-vis de trois valeurs primordiales : Intégrité : être juste, transparent et respectueux Leadership en matière de réglementation : être souple, proactif et innovateur Responsabilisation : s'appuyer mutuellement et tenir chacun responsable de la production opportune de résultats de qualité, dans l'intérêt public canadien

Dans sa vision, l'Office établit les orientations qu'il entend prendre pour mener à bien son mandat. Les mots développement responsable traduisent sa conviction selon laquelle le développement des infrastructures par des intérêts privés au sein d'un marché concurrentiel est conforme à l'intérêt public. Un des principaux rôles d'un organisme de réglementation est d'examiner les effets du développement sur la société et l'environnement, lesquels ne sont pas entièrement pris en compte par les marchés.

L'ONÉ se considère comme un partenaire de toutes les parties prenantes et il travaille de concert avec elles pour s'assurer que les préoccupations sont bien cernées et comprises et qu'il y a un sain équilibre entre les facteurs économique, social et environnemental. Pour ce faire, il est déterminé à être actif, efficace et averti. Cela signifie, par exemple, de prévoir les problématiques qui lui seront soumises et de se préparer en conséquence, d'être axé sur les résultats et de pouvoir se pencher sur les questions multidisciplinaires et extrêmement complexes de la réglementation de l'énergie.

Processus de planification de l'ONÉ

Pour demeurer pertinent et clairement centré sur les priorités émergentes, l'Office s'engage dans un processus annuel de planification stratégique et c'est dans ce contexte qu'il a mis à jour son plan stratégique. Le processus débute par une analyse des influences extérieures, et notamment des tendances tant sociétales qu'économiques. Cette analyse est suivie de l'établissement de buts stratégiques à long terme; de la planification des ressources et activités; de la préparation du budget; et des processus de mesure du rendement et d'information à cet égard. Les plans sont mis à jour au besoin durant l'exercice.

Politique de la qualité de l'ONÉ

L'ONÉ s'attache à atteindre ses buts par l'excellence dans l'exécution de son mandat et par l'amélioration continue, grâce à un système de gestion de la qualité mis en œuvre dans l'ensemble de l'Office.

La politique de la qualité de l'ONÉ est suivie par l'ensemble de l'organisation par le biais de son système de gestion de la qualité. 

Lien aux secteurs de résultats du gouvernement du Canada

Par la réglementation et les conseils en matière d'énergie, l'ONÉ contribue aux résultats du gouvernement du Canada dans les domaines suivants :

• une forte croissance économique
• un environnement sain
• un marché juste et sécuritaire

Pour tout autre renseignement concernant les antécédents et le fonctionnement de l'ONÉ, rendez-vous à son site www.neb-one.gc.ca.

Renseignements sommaires 2007-2008^[2]

Ressources financières (en millions de dollars)

2007-2008	2008-2009	2009-2010
38,1	38,1	36,6

Ressources humaines (équivalents temps plein)

2007-2008	2008-2009	2009-2010
307,6	307,6	296,6

Priorités du Ministère

Intitulé	Type
1.  Améliorer les processus de réglementation	Déjà engagé
2. Renforcer la capacité et la culture de l'ONÉ	Déjà engagé
3. Renseigner les Canadiens sur les marchés énergétiques	Continu

Les priorités de l'ONÉ pour 2007-2008 sont mises en œuvre grâce aux travaux de planification établis pour atteindre ses buts (pour plus de détails, voir la section II).

Activités de programme par résultat stratégique
	Dépenses prévues (en millions de dollars)			Contribution à la priorité :
	2007-2008	2008-2009	2009-2010
	38,1	38,1	36,6
Résultat stratégique :	Sécurité, sûreté, protection de l'environnement et avantages économiques par le biais de la réglementation des pipelines, des lignes de transport d'électricité, du commerce et de la mise en valeur des ressources énergétiques dans le cadre des compétences de l'ONÉ
Activité de programme :	Réglementation et conseils en matière d'énergie			1.   Améliorer les processus de réglementation 2.   Renforcer la capacité et la culture de l'ONÉ 3.   Renseigner les Canadiens sur les marchés énergétiques
Résultats escomptés :	Les résultats escomptés de l'activité Réglementation et conseils en matière d'énergie sont exprimés dans les buts énoncés dans le Plan stratégique de l'ONÉ, comme suit : But 1. Les installations et activités réglementées par l'ONÉ sont sûres et sécuritaires, et perçues comme telles. But  2.  Les installations réglementées par l'ONÉ sont construites et exploitées de manière à protéger l'environnement et à respecter les droits des personnes touchées. But  3. Les Canadiens et Canadiennes profitent d'une infrastructure et de marchés énergétiques efficients. But  4. Dans l'accomplissement de son mandat, l'ONÉ bénéficie d'une participation efficace du public. But  5.  L'ONÉ produit de bons résultats par l'exercice d'un leadership novateur et la mise en œuvre de processus efficaces.

Plans et priorités du Ministère

Cadre de fonctionnement

Au moment de fixer ses priorités pour 2007-2008, l'Office a bien tenu compte des tendances, risques et défis, en constante évolution, qui peuvent influer sur la façon dont il exerce ses responsabilités et produit des résultats dans l'intérêt des Canadiens et Canadiennes. Dans cette optique, nous examinons ci-après un certain nombre de facteurs importants.

Contexte économique

Les Canadiens ont besoin d'un approvisionnement en énergie sûr, efficace et fiable. Les installations réglementées par l'ONÉ, qui comptent 45 000 km de pipelines interprovinciaux et internationaux, sont des éléments essentiels au transport et à la distribution de l'énergie au Canada. Ce réseau comprend des pipelines de gros diamètre de gaz naturel, de pétrole et de produits pétroliers, des pipelines de petit diamètre ainsi que des productoducs. En 2006, les pipelines canadiens ont transporté des produits vers les marchés intérieurs et américains pour une valeur de 100 milliards de dollars environ, soit 7 % du PIB. Le coût de la prestation de ces services de transport en 2006 est évalué à environ 5 milliards de dollars en droits réglementés par l'ONÉ, sans compter les coûts des combustibles payés par les expéditeurs sur les gazoducs. Tous ces produits passent par une infrastructure en grande partie invisible pour les consommateurs et qui fonctionne à un faible taux de défaillance en n'occasionnant que des effets minimaux sur l'environnement. 

Les lignes internationales de transport d'électricité relevant de l'ONÉ s'étendent sur 1 100 km, soit environ 0,7 % de toutes les lignes de transport d'électricité au Canada. C'est par elles que se fait l'essentiel du commerce de l'électricité entre le Canada et les États-Unis et elles fournissent, des deux côtés de la frontière, d'importants avantages sur le plan de la fiabilité. La valeur des exportations d'électricité s'est montée à environ 2,8 milliards de dollars en 2006 et celle des importations à 1,1 milliard de dollars.

Contexte du marché de l'énergie

Les prix mondiaux du pétrole continuent d'être élevés et volatils. En 2006, en réaction à des événements géopolitiques, à une forte croissance de la demande et à une capacité limitée de production de réserve et de raffinage, le prix de référence du brut West Texas Intermediate a atteint un sommet sans précédent à la mi-juillet à 78,40 $US le baril. Les prix se sont ensuite repliés pour atteindre une moyenne d'environ 60 $US le reste de l'année en raison des stocks élevés et d'un léger fléchissement de la demande. Les prix devraient demeurer élevés en 2007 devant une conjoncture semblable à celle de 2006. On prévoit que les prix demeureront instables, sauf qu'un ensemble de facteurs devrait maintenir les prix dans la fourchette des 55 $US à 65 $US au cours des prochaines années.

Les prix du gaz naturel ont pour leur part été d'une extrême volatilité. Après les sommets atteints fin 2005 (15 $US le million de BTU, au carrefour Henry - NYMEX) à la suite des perturbations causées aux approvisionnements par les ouragans survenus dans le golfe du Mexique, les prix ont chuté pour atteindre environ 4 $US le million de BTU à l'automne 2006. Selon la rigueur du prochain hiver, les prix pourraient atteindre une moyenne de 5 à 7 $US le million de BTU au cours de la saison de chauffage 2006-2007, avec des pointes potentielles au-dessus de cette moyenne. L'an dernier, nous avons vu à quel point la volatilité des prix du gaz pouvait être importante et imprévisible en raison des variations de la conjoncture.

La consommation canadienne d'énergie a augmenté progressivement au cours de la dernière décennie, moussée par la croissance économique et démographique. La hausse récente des prix n'a pas eu d'effets importants sur la consommation dans son ensemble. L'Office a amélioré la disponibilité de l'information sur les prix pour le bénéfice des Canadiens en affichant des données à jour sur son site Web. D'après le nombre croissant de visites effectuées sur le site, il semble bien que le public s'intéresse de près à l'information sur les prix de l'énergie. La figure 1 propose une ventilation de la demande d'énergie au Canada.        

Figure 1
Demande canadienne d'énergie

Cette conjoncture de prix forts incite l'industrie à mettre en valeur des sources nouvelles et non classiques de pétrole et de gaz naturel afin de répondre aux futurs besoins énergétiques. Le secteur canadien de l'exploration et de la production a enregistré un autre record au chapitre des travaux de forage en 2006 pour atteindre quelque 25 700 puits, comparativement au précédent record de 23 700 puits établi en 2005. On estime que les investissements dans le gaz et le pétrole au Canada atteindront en 2006 les 45 milliards de dollars (d'après l'Association canadienne des producteurs pétroliers), une somme semblable à celle enregistrée en 2005, qui avait été une année record au Canada. La forte activité enregistrée en amont devrait se poursuivre tout au long de la période de planification.

Fort de ses vastes réserves dans les sables bitumineux et de la mise en valeur des ressources énergétiques au large des côtes de Terre-Neuve, le Canada accroît sans cesse sa production pétrolière. Ainsi, on s'attend à ce que la production totale canadienne augmente d'environ 69 000 mètres cubes par jour entre 2005 et 2007, pour atteindre 464 000 mètres cubes par jour. L'essentiel de cette croissance est attribuable à la production issue des sables bitumineux. Or à mesure que la production augmentait, la capacité pipelinière se resserrait. En 2006, un bon nombre de réseaux d'oléoducs parmi les plus importants ont dû parfois répartir leur capacité, ramenant ainsi les flux au-dessous de la demande du marché. 

Le Canada est devenu le principal exportateur de pétrole brut vers les États‑Unis et tout laisse croire que le volume des exportations canadiennes continuera d'augmenter au cours de la décennie à mesure que la production extraite des sables bitumineux se développera. Des investissements considérables s'imposeront dans le secteur du transport pipelinier afin d'acheminer une production grandissante vers les marchés de destination.

Une capacité insuffisante représente des coûts aux producteurs car ceux-ci doivent réduire le prix de leurs produits. Cette situation pourrait empirer au cours des trois prochaines années, alors que les demandes des sociétés pipelinières devront passer par le processus de réglementation en attendant la mise en place d'une nouvelle capacité.

On s'attend à ce que la production canadienne de gaz au cours des trois prochaines années demeure essentiellement inchangée. On prévoit qu'une croissance robuste de la production de méthane de houille compensera largement le léger déclin de la production de gaz classique. À moyen terme, l'industrie tente d'exploiter les ressources en gaz naturel des régions pionnières dans le delta du Mackenzie. L'Office est actuellement saisi d'une demande concernant la construction d'un gazoduc d'importance majeure à partir du delta, qui traverserait toute la vallée du Mackenzie et aboutirait en Alberta pour rejoindre tant les marchés intérieurs que les marchés d'exportation. L'industrie envisage également de maintenir sa production au large de la Nouvelle-Écosse en accentuant le développement des champs actuellement en exploitation et en mettant en valeur celui de Deep Panuke. Par anticipation d'un besoin d'approvisionnements supplémentaires en énergie pour le marché nord-américain, des promoteurs ont proposé de construire des terminaux d'importation de gaz naturel liquéfié (GNL), ou terminaux méthaniers, dans les Maritimes, au Québec et en Colombie-Britannique.

Plus de la moitié de la production de gaz naturel du Canada est exportée vers les États-Unis. En 2006, les exportations ont atteint un sommet, le troisième en importance dans l'histoire, générant des revenus de 35,6 milliards de dollars à la faveur de la hausse des prix du gaz déclenchée par les perturbations de la production causées par les ouragans.

La dynamique changeante des marchés à l'égard du gaz canadien résulte notamment de la demande croissante au Canada de production d'électricité au moyen de centrales au gaz, principalement en Ontario, et de production extraite des sables bitumineux en Alberta. Les marchés d'exportation du Canada pourraient également être perturbés par la présence des nouveaux pipelines destinés à transporter le gaz des Rocheuses américaines vers les marchés de l'Est américain et par les volumes grandissants d'importation de GNL aux États-Unis. À mesure que l'industrie se transformera, l'Office fera face à des demandes d'un type nouveau et inédit. Ainsi, l'Office a eu à débattre d'approches innovatrices, comme la prestation de services pipeliniers à court préavis pour les producteurs d'électricité et la suppression de la capacité pipelinière du service gazier pour la convertir en service pétrolier; il pourrait être saisi d'autres questions tout aussi complexes dans l'avenir.

En résumé, l'industrie réagit aux besoins des marchés en mettant en œuvre de nouveaux grands projets d'infrastructure, tels des oléoducs, des gazoducs, des terminaux méthaniers et des installations de production et de transport d'électricité. Ces projets pourraient valoir aux Canadiens des approvisionnements supplémentaires en énergie et contribuer à assurer notre sécurité énergétique. L'ONÉ est chargé d'examiner un bon nombre de ces projets d'infrastructure et de s'assurer que, lorsqu'ils sont réputés être d'intérêt public, ils seront réalisés au bénéfice des Canadiens tout en réduisant au minimum leurs effets néfastes.

Changement du cadre de travail de l'ONÉ

Le volume de travail de l'ONÉ devrait augmenter considérablement au cours de la période de planification pour trois principales raisons.

1.   Compte tenu de la conjoncture actuelle favorable aux investissements et de l'accroissement constant de la demande d'énergie, on s'attend à ce que le nombre de demandes visant les infrastructures présentées à l'ONÉ atteigne un sommet inégalé au cours de la dernière décennie (figure 2). L'ONÉ fera face à un nombre croissant de dépôts de documents pour des installations supplémentaires, et aussi à la hausse des problèmes du marché liés à la répartition de la capacité. 

2.   L'Office doit entreprendre des travaux pré-demande importants lorsqu'il est saisi de demandes visant des installations d'envergure. Ces travaux comportent deux volets importants, à savoir :

a.   Les changements apportés aux responsabilités fédérales obligent l'Office à négocier avec d'autres ministères pour définir le processus à suivre de façon claire et consensuelle. Souvent, cette démarche est complexe et exige un temps considérable.

b.   Les attentes de la population sont de plus en plus grandes et l'Office réagit en associant les citoyens au débat sur les projets d'importance majeure. L'Office doit donc affecter des ressources aux assemblées publiques locales, à la correspondance, aux bulletins d'information, etc., afin que les personnes touchées puissent participer au processus d'examen des projets.

3.  L'Office adopte une approche de la réglementation axée sur les buts. Ainsi, les sociétés peuvent bénéficier de processus d'approbation accélérés leur permettant de mener à bien leurs projets de façon plus économique et dans les meilleurs délais. Par contre, elles sont assujetties à une surveillance plus étroite durant les étapes de la construction et de l'exploitation.
 

Figure 2
Prévisions de l'offre et projets de pipeline

*      Capacité pipelinière totale émanant du bassin sédimentaire de l'Ouest canadien en fonction des volumes maximaux de pétrole lourd.
**    TMX North voudrait accroître sa capacité de 400 kb/j, mais jusqu'ici, aucune date n'a été annoncée relativement au début des travaux.
***   Keystone pourrait accroître sa production de 156 kb/j à l'aide de stations de pompage et d'un prolongement jusqu'à Cushing, lequel fait présentement l'objet de discussions.

L'Office consacre davantage de ressources aux vérifications et aux inspections pour s'assurer de la conformité avec les objectifs fixés en matière de sécurité et d'environnement. L'approche intégrée de la surveillance de la conformité, qui est axée sur les buts, nécessite également une gestion serrée de la base de données sur le rendement des sociétés.

Pour ces trois raisons, l'Office s'attend à ce qu'on doive augmenter ses crédits à hauteur de 20 % au cours de la période de planification. Il présentera une demande détaillée en ce sens au Conseil du Trésor. 

Parmi les projets actuels et prévus dont l'ONÉ sera saisi, il convient de noter les suivants :

• Nouveaux pipelines raccordant les approvisionnements de gaz du Nord avec l'infrastructure gazière en place
• Expansion de l'infrastructure du gaz naturel dans l'Est pour faciliter le développement des marchés dans l'Est canadien et le Nord-Est américain
• Capacité pipelinière raccordant l'infrastructure existante avec des terminaux méthaniers proposés pour la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick et le Québec
• Agrandissement des oléoducs existants et projets de nouveaux pipelines pour répondre à la croissance prévue de la production de pétrole extrait des sables bitumineux au cours de la prochaine décennie
• Nouveaux pipelines pour transporter les diluants nécessaires à la production croissante de pétrole extrait des sables bitumineux

Efficience et efficacité de la réglementation

Ces projets comportent des enjeux qui concernent l'offre et la demande d'énergie, les effets sur l'environnement, les Autochtones et divers intérêts et attentes de type socioculturel. En vertu du cadre de réglementation actuel, les demandes de développement d'infrastructures énergétiques enclenchent normalement un processus d'approbation complexe et fragmenté nécessitant le concours de plusieurs ministères et organismes de réglementation. Par exemple, le projet de gazoduc de la vallée du Mackenzie fait intervenir quatorze organismes dotés de divers pouvoirs de réglementation. De même, plusieurs organismes provinciaux et fédéraux ont le mandat légal d'examiner des éléments des demandes visant les installations extracôtières et les terminaux méthaniers. Cette complexité de la réglementation retarde la mise en service de la capacité des infrastructures en cause et l'industrie de l'énergie fait valoir que les retards dans la mise en place des infrastructures entraînent par le fait même des retards dans la livraison des nouveaux approvisionnements, avec les coûts que cela entraîne. Par exemple, l'Association canadienne de pipelines d'énergie (ACPÉ) estime qu'un retard de deux ans dans la mise en exploitation des nouveaux pipelines pourrait coûter aux Canadiens une somme supplémentaire de 57 milliards de dollars en prix plus élevés pour l'énergie pendant la période 2006-2025^[3].

D'autre part, les Canadiens touchés par ces projets ont besoin d'avoir l'heure juste pour pouvoir participer efficacement au processus et influencer les résultats.

Les promoteurs de projets et les parties touchées recherchent de part et d'autre des processus de réglementation plus efficaces et plus efficients qui aideront à assurer d'une manière responsable le développement d'une infrastructure souhaitable en temps opportun.

L'Office a un autre défi à relever, qui est de comprendre en quoi la loi sur la consultation des Autochtones, qui est en gestation, modifiera son rôle de tribunal quasi-judiciaire indépendant. Les tribunaux n'ont pas encore dispensé de conseils clairs sur l'incidence du principe de l'honneur de la Couronne sur les tribunaux indépendants. L'Office continuera de surveiller les développements législatifs dans ce domaine; dans l'intervalle, il poursuivra ses efforts pour obtenir de l'information sur les intérêts des Autochtones susceptibles d'être touchés par les projets, avant de rendre des décisions qui pourraient avoir une incidence sur leurs intérêts.

Exploration et mise en valeur des ressources du Nord

En plus de l'infrastructure pipelinière du Nord, l'ONÉ a charge de réglementer les activités d'exploration et de production menées dans les régions pionnières. Les clients de l'ONÉ et les parties prenantes dans le Nord sont convaincues que le cadre législatif dans lequel ils évoluent, qui repose sur la Loi sur les opérations pétrolières au Canada (LOPC) et la Loi fédérale sur les hydrocarbures (LFH), a besoin d'être rajeuni. L'activité pétrolière et gazière dans le Nord proche est à petite échelle et de type classique, sauf qu'elle est assujettie à la réglementation sur l'activité en région pionnière, laquelle a été conçue pour des projets extracôtiers d'envergure. Comme le niveau de forage augmente en réponse à la demande, il devient de plus en plus difficile de faire face à cette croissance au moyen du cadre réglementaire actuel. L'ONÉ tente de simplifier la réglementation dans la mesure du possible, mais ce travail exige la modification de trois lois, soit la Loi sur l'ONÉ, la LOPC et la LFH. Au cours de la présente période de planification, l'Office se donnera pour priorité de moderniser le cadre réglementaire appliqué dans le Nord.

Marché de l'emploi dans le secteur de l'énergie

La croissance rapide du secteur de l'énergie devrait se poursuivre jusqu'en 2020. Des projets de pipelines de transport, qui représentent des dizaines de milliards d'investissements pour les quinze prochaines années, sont à l'étude. Lorsque la production dépasse la capacité pipelinière, ces milliards de dollars d'investissements de capitaux dans l'exploration et la production risquent d'être compromis. Devant cette réalité économique et le coût des infrastructures, les sociétés ont besoin d'échéanciers échelonnés sur plusieurs années. Les évaluations des demandes sur le plan de l'environnement et de la réglementation ne sont qu'une étape parmi les nombreuses que comporte le processus de développement. L'industrie et l'organisme de réglementation ont tous deux besoin d'une main-d'œuvre qualifiée et expérimentée pour élaborer et étudier les projets dans l'intérêt de la population canadienne.

Le secteur de l'énergie se dispute les personnes qui possèdent les mêmes compétences techniques que celles recherchées par l'ONÉ. Le taux d'attrition de l'Office, attribuable au recrutement énergique de travailleurs de niveaux intermédiaire et supérieur dans l'ensemble du secteur de l'énergie, va en augmentant et l'on s'attend à ce que la conservation des effectifs de l'Office soit un défi de taille tout au long de la période de planification 2007-2008. Le taux annuel d'attrition s'est accru pour passer de 7 % en 2003 à 14,5 % en 2005-2006, comparativement à un taux de roulement moyen de 8 % chez les grandes sociétés d'énergie qui sont en concurrence avec l'ONÉ pour le recrutement, et à un taux d'attrition plus faible encore au sein du gouvernement fédéral.

Priorités de l'ONÉ en 2007-2008

1.  Améliorer les processus de réglementation.

L'ONÉ s'attache à fournir des processus de réglementation efficients et efficaces d'une manière transparente, responsable et souple. Face à la hausse prévue du nombre d'audiences en 2007-2008, c'est l'occasion d'accroître l'efficience et l'efficacité de nos processus. Ces changements nécessitent une approche intégrée qui utilise à fond la suite d'outils de réglementation de l'ONÉ et son leadership pour coordonner des processus d'évaluation efficients. 

Plan pour atteindre la priorité

L'Office se concentre sur les possibilités d'améliorer le cadre de réglementation tout en rendant des décisions dans l'intérêt de la population canadienne. Les résultats sont orientés vers l'amélioration de l'efficience et de l'efficacité, que l'on peut décrire dans ces termes :

• Efficience : production de processus de réglementation plus clairs, plus rapides et d'un meilleur rapport coût-efficacité
• Efficacité : production de résultats de meilleure qualité

Pour améliorer les processus de réglementation, la prochaine période de planification de l'ONÉ mettra l'accent sur les initiatives suivantes.

Vérification intégrée de la conformité

L'ONÉ s'est donné pour orientation d'utiliser une approche de la réglementation fondée sur le risque tout au long du cycle de vie de l'installation, en incorporant les principes des systèmes de gestion à chaque étape du cycle. L'approche de vérification intégrée de la conformité permettra une surveillance de la réglementation selon le rendement de la société en mettant en œuvre des outils, comme les examens et les vérifications des systèmes de gestion. La vérification intégrée de la conformité permettra également à l'ONÉ d'adapter les processus de réglementation à l'envergure du projet et au risque lié aux demandes et à d'autres activités réglementées. Par exemple, les sociétés affichant un bon dossier qui désirent construire des installations à faible risque peuvent s'attendre à bénéficier d'un processus d'approbation accéléré. 

Processus efficaces d'évaluation environnementale

L'ONÉ continue de participer, en collaboration avec d'autres organismes de réglementation et des commissions et agences d'évaluation environnementale, à la simplification des processus de réglementation et à la mise sur pied d'un processus de décision intégré. Par exemple, l'ONÉ travaille activement avec l'Agence canadienne d'évaluation environnementale à des initiatives comme des projets pilotes de substitution, où les processus de l'Office peuvent remplacer le processus d'évaluation environnementale, tel que prévu par la LCÉE. 

Efficience du traitement des demandes

Pour disposer de processus plus souples et réduire les délais de traitement, l'ONÉ mettra au point une suite d'options de processus qui reflètent la complexité du projet et l'envergure des questions d'intérêt public liées aux demandes. Ces options comprennent des critères de haut niveau devant servir à déterminer les types de processus de réglementation qui conviennent le mieux aux différentes demandes reçues ainsi que des outils perfectionnés de surveillance de l'évaluation. Cette approche simplifiée s'appliquera notamment aux demandes visant les petits pipelines présentées aux termes de l'article 58 de la Loi sur l'ONÉ. Cet objectif sera poursuivi en tandem avec l'approche de vérification intégrée de la conformité.

Utilisation de processus fondés sur les intérêts

Concernant les demandes et les processus relevant de son autorité, l'Office prévoit utiliser des processus fondés sur les intérêts dans la mesure du possible et explorer leur utilisation avant de s'en remettre aux processus d'adjudication. Les parties disposent ainsi d'un plus large éventail de solutions possibles. Comme il y aurait plus de place pour les règlements négociés, les processus deviendraient dès lors plus efficients. De plus, les questions donnant lieu à des audiences officielles seraient moins nombreuses, d'où un règlement plus rapide et des coûts moindres. Il y aura toujours des cas où l'audience demeure l'approche la plus efficace et la plus appropriée; par conséquent, les approches et les audiences fondées sur les intérêts forment ensemble un éventail de processus que l'Office peut utiliser selon les particularités de la demande. 

Cycle d'amélioration continue du système de gestion de la qualité

En mettant en œuvre un système de gestion de la qualité (SGQ) dans tous ses processus, l'ONÉ s'engage dans un cycle d'amélioration continue. Dans l'horizon de planification, l'Office examinera sa suite de mesures de soutien à l'amélioration continue afin de rendre ses processus de réglementation plus efficaces et efficients. Le SGQ fournit également une structure par laquelle l'Office pourra répondre aux besoins de ses partenaires, aujourd'hui comme demain. Le SGQ fournit l'assise et la continuité nécessaires pour améliorer ses processus de réglementation, et assurer efficacement son rôle de surveillance réglementaire.

Indicateurs de rendement

• Délais de traitement réduits
• Processus de réglementation transparents et souples
• L'ONÉ capable d'assurer la surveillance réglementaire en se fondant sur les systèmes de gestion des entreprises

 

2.  Renforcer la capacité et la culture de l'ONÉ

L'ONÉ a la réputation bien établie d'être un organisme du savoir et il met beaucoup d'efforts à édifier et renforcer une culture de l'excellence axée sur les résultats. L'Office investit dans ses employés et leur propose des défis afin de susciter chez eux le sentiment d'engagement et de loyauté qui est essentiel pour lui permettre de réaliser son mandat. L'importance que revêt le travail accompli par le personnel de l'ONÉ pour la population canadienne est une preuve indéniable que l'Office doit disposer d'une main‑d'œuvre qualifiée et expérimentée.

Plan pour atteindre la priorité

L'Office élabore une stratégie et des processus proactifs en vue d'attirer et de maintenir en poste des personnes disposant des compétences requises pour assurer son succès. L'accent est mis sur le soutien de la gestion de carrière par le biais de plans de perfectionnement, du mentorat et d'opportunités stimulantes. L'Office a également pris des mesures, avec l'aide du Conseil du Trésor, pour améliorer son régime salarial, qui comprend un système de rémunération fondé sur le marché et un programme expérimental de rémunération au rendement.

À la lumière de la forte augmentation prévue de son volume de travail au cours de la période de planification, l'ONÉ préparera à l'intention du Conseil du Trésor un document détaillé faisant état des ressources dont il aura besoin. Selon ces prévisions, il devra augmenter ses crédits à hauteur de 20 % au cours de la période de planification et au-delà.

L'ONÉ a mis à jour son plan de ressources humaines – sa Stratégie des personnes – afin d'illustrer son approche proactive de maintien en poste. La Stratégie des personnes de l'ONÉ, qui est intégrée dans son processus de planification, a été mise à jour pour pouvoir se pencher dans l'immédiat sur les éléments suivants :

• Recrutement et maintien en poste de personnes de talent clés
• Développement du leadership
• Engagement des employés
• Gestion du rendement
• Niveaux de dotation
• Efficacité de la formation
• Planification de la relève

La Stratégie des personnes de l'ONÉ comporte les éléments clés suivants :  

• Transformer la culture de l'organisation en mettant davantage l'accent sur une culture d'excellence fondée sur les résultats, grâce à certains outils comme la gestion du rendement et la planification de la relève
• Mettre en œuvre les nouvelles responsabilités de gestion des ressources humaines résultant de l'application de la Loi sur la modernisation de la fonction publique
• Attirer et conserver des personnes hautement qualifiées en fonction du plan de ressources humaines de l'ONÉ
• Développer l'apprentissage au sein de l'organisation afin de mieux répondre à ses besoins actuels et futurs
• Améliorer les mécanismes visant à partager les connaissances plus efficacement dans l'ensemble de l'organisation

Pour pouvoir accomplir son mandat et instaurer une culture fondée sur les résultats, l'ONÉ continue de mettre en œuvre son système de gestion de la qualité. Le système de processus reproductibles comportant un cycle d'amélioration continue permet à l'ONÉ de s'adapter à un marché de l'emploi en proie aux changements incessants. 

Indicateurs de rendement

• Nouveau régime de rémunération en place
• Taux d'attrition
• Outils de recrutement et de maintien en poste adaptés au marché du travail actuel et prévu
• Effectifs axés sur le leadership et les résultats

3.  Renseigner les Canadiens sur les marchés énergétiques.

Dans le cadre de son mandat de réglementation, l'Office veillera à informer les Canadiens sur l'évolution des marchés de l'énergie (principalement ceux du gaz, du pétrole et de l'électricité) et sur ses enjeux. Compte tenu des prix élevés de l'énergie et de la demande grandissante, les Canadiens des secteurs public et privé doivent faire des choix sur les sources d'énergie qui engageront leur avenir. Le secteur de l'électricité doit prendre des décisions sur les sources d'énergie dans lesquelles investir, les producteurs pétroliers sur les marchés à viser, les gouvernements sur les technologies dans lesquelles investir, les consommateurs sur les véhicules et les systèmes de chauffage à acheter, et l'industrie sur les technologies, les procédés et les types d'énergie à adopter.

Lorsqu'il conseillera les responsables des politiques, l'Office s'en tiendra aux questions liées directement à son rôle de réglementation.

Plan pour atteindre la priorité

Pour s'assurer que les Canadiens comprennent le contexte énergétique en constante évolution dans lequel nous vivons et qu'ils ont accès à une information indépendante et objective en matière d'énergie, l'ONÉ met en place un programme de renseignements sur les marchés énergétiques axé sur les nouveaux enjeux et sur les défis qu'ils présentent en matière de réglementation. Le programme de renseignements sur les marchés énergétiques comprend :

• Des évaluations des marchés de l'énergie, qui font le point sur les faits nouveaux et les enjeux des marchés liés à la surveillance réglementaire de l'ONÉ (p. ex., les marchés de l'électricité, du gaz naturel et du pétrole, l'offre et la demande de pétrole et de gaz naturel, les perspectives à long terme de l'avenir énergétique du Canada) 
• Site Web portant sur les prix de l'énergie
• Perspectives à court terme des marchés énergétiques
• Notes d'information pertinentes aux membres de l'Office et à la population sur les nouveaux enjeux   

Indicateurs de rendement

• Fréquence d'accès aux produits d'information de l'ONÉ
• Commentaires des parties prenantes relatifs aux produits d'information de l'ONÉ