Sommaire

L'objectif de la vérification consistait à fournir des assurances quant à l'exécution, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

Pourquoi est-ce important?

Le gouvernement du Canada engage des dépenses d'environ 29 milliards de dollars par année^[1] au titre des subventions et des contributions non législatives. « Les paiements de transfert représentent une grande partie des dépenses du gouvernement du Canada affectant quotidiennement la vie des Canadiens et d'autres personnes dans tous les secteurs de la société. […]  [Les subventions et les contributions] favorisent et sollicitent la mobilisation de ressources et de compétences très diverses de l'extérieur du gouvernement fédéral, qui facilitent l'atteinte des buts du Canada et qui contribuent à la construction d'une société forte et une nation compétitive, à la fois inclusive et respectueuse des valeurs canadiennes et de la dualité linguistique.»^[2]

La gestion et l'exécution des programmes de subventions et de contributions font l'objet d'une surveillance étroite de la part du public. Les Canadiens tiennent à ce que ces programmes soient gérés de telle sorte que les bénéficiaires obtiennent un financement approprié et que les résultats escomptés soient atteints. Il doit donc exister un cadre de contrôle de la gestion clairement documenté pour étayer la prise de décisions et assurer la transparence des décisions clés reliées à la gestion des subventions et des contributions.

Principales constatations

Il appartient à l'équipe de direction de définir les systèmes et les processus devant permettre aux gestionnaires de prendre part à la prise des décisions importantes, de veiller à ce que des systèmes de contrôle soient en place pour atténuer les risques et de surveiller les résultats obtenus dans le cadre des programmes.

Nous n'avons observé aucune lacune systémique en ce qui a trait à la mise en application de la Politique sur les paiements de transfert (2008). Les rôles, les responsabilités et les modalités en matière de rapport que comportent les cadres de contrôle de la gestion dans les grands ministères et organismes (GMO) à l'appui du processus décisionnel sont généralement bien définis et bien communiqués, mais les rôles et les responsabilités des centres d'expertise ministériels ou des services équivalents pourraient être resserrés et mieux communiqués. Cela permettrait d'accroître l'efficacité de ces centres et d'éviter les incohérences et les fonctions faisant double emploi entre les différents secteurs organisationnels exécutant des programmes de subventions et de contributions.

Il faut disposer d'outils pour procéder à la collecte et à l'analyse des données sur les résultats des programmes en cours à l'appui de la prise de décisions en temps opportun, de manière à ce que les GMO soient plus à même de mettre en œuvre leurs stratégies de mesure du rendement et d'assurer que les résultats des programmes sont atteints. On a accordé beaucoup d'attention à la normalisation des modalités de gestion des subventions et des contributions, et les GMO font des progrès. Les centres d'expertise et les services équivalents, à la fois dans les GMO et au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), ont rempli un rôle de chefs de file à cet égard et misent sur de bonnes pratiques, comme des systèmes automatisés contribuant à l'uniformité des pratiques. On a mis en place des processus et des contrôles relativement aux programmes examinés afin d'assurer une promotion à la fois ouverte et accessible des programmes de subventions et de contributions. Des processus de contrôle transparents sont également en place aux fins de supervision de la sélection des bénéficiaires.

Nous avons constaté que la plupart des GMO ont élaboré des stratégies d'évaluation du risque pour déterminer le degré de surveillance et de reddition de comptes requis de la part des bénéficiaires; toutefois, peu de ces GMO avaient mis les dites stratégies en œuvre.

Nous avons également constaté que les GMO ont commencé à prendre des mesures pour se conformer aux exigences faisant suite à la réforme de la Politique sur les paiements de transfert (2008). Les GMO envisagent de recourir à une approche comportant des programmes exécutés et gérés de façon coordonnée et en collaboration, à la fois au sein des organisations et entre organisations. De plus, certains ministères et organismes ont établi et publié des normes de service, mais la plupart des GMO en sont encore aux premières étapes de l'élaboration de stratégies de mise en œuvre générale et de la définition de cibles. Les bénéficiaires sont également mobilisés dans un cadre informel, ce qui leur permet de formuler des commentaires en vue de l'amélioration des programmes.

Conclusion

Dans l'ensemble, la mise en application de la Politique sur les paiements de transfert (2008) ne soulève aucun problème systémique. Les rôles, les responsabilités et les modalités en matière de rapport sont dans l'ensemble bien définis et communiqués à l'intérieur du cadre de contrôle de la gestion; toutefois, on pourrait renforcer le rôle des centres d'expertise au sein des GMO.  Des processus et des contrôles sont en place pour assurer la promotion ouverte et accessible des programmes de subventions et contributions ainsi que la supervision de la sélection des bénéficiaires. Des paramètres de mesure du rendement et des stratégies d'évaluation du risque associé aux bénéficiaires existent, mais ils ne sont pas intégralement mis en œuvre ou ne sont pas appliqués. Des progrès sont réalisés en vue de normaliser les procédures administratives et les nouveaux volets de la Politique sur les paiements de transfert découlant de la réforme des subventions et des contributions.

Conformité aux normes professionnelles

La mission de vérification a été exécutée en conformité avec les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, qui englobent les Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes^[3].

Contexte

Les subventions et les contributions constituent des ressources financières accordées par le gouvernement du Canada – sans recevoir en contrepartie de biens, de services ou d'autres actifs – pour appuyer un objectif stratégique ou une priorité.

Les subventions et les contributions constituent pour le gouvernement du Canada un moyen efficace d'atteindre ses objectifs en mobilisant des ressources non gouvernementales, par exemple des organismes à but non lucratif et des installations de recherche privées; il peut ainsi appuyer l'investissement dans la recherche, l'innovation, le développement social et communautaire, les soins de santé, et même des initiatives internationales.

Les programmes de subventions et de contributions du gouvernement du Canada sont régis par la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et la Directive sur les paiements de transfert qui s'y rattache. Aux termes de cette politique, les programmes de subventions et de contributions doivent être gérés de façon intègre, transparente et responsable, en tenant dûment compte des risques. Ils doivent aussi être axés sur les citoyens et être conçus et exécutés de manière à donner des résultats probants dans l'intérêt des Canadiens^[4].

Il a toujours été difficile d'en arriver à un juste équilibre entre réglementation et marge de manœuvre lorsqu'il est question de la gestion des programmes de subventions et de contributions. En 2006, le président du Conseil du Trésor a confié à un groupe d'experts indépendant la tâche de « recommander les mesures à prendre pour rendre l'exécution des programmes de subventions et de contributions plus efficace, tout en assurant une plus grande responsabilisation ». Dans son rapport intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs, le Groupe d'experts a fait état du besoin fondamental de modifier la manière dont l'État envisage, conçoit et gère les programmes de subventions et de contributions, de même que les modalités en matière de rapport connexes. Il indiquait aussi que la responsabilisation associée à la gestion de ces programmes pouvait être améliorée en rationalisant les exigences administratives applicables aux bénéficiaires ainsi que l'administration des programmes.

En 2008, pour donner suite aux recommandations du Groupe d'experts indépendant et dans le cadre du Plan d'action du gouvernement du Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions, de nouvelles exigences ont été incorporées à la Politique sur les paiements de transfert. Notamment, cette politique exige que les ministères et les organismes travaillent de concert à rationaliser les exigences des programmes afin d'en rendre l'application plus claire et plus simple, à la fois pour l'État et pour les bénéficiaires éventuels. Elle exige également l'établissement de normes ministérielles de service, tandis que le gouvernement doit communiquer avec les demandeurs afin de recueillir leurs commentaires sur la façon d'améliorer les programmes de subventions et de contributions. La plupart des programmes examinés dans le cadre de cette vérification avaient été approuvés ou continués après l'entrée en vigueur de la Politique sur les paiements de transfert (2008).

Certaines subventions et contributions sont le fait d'exigences législatives ou sont déterminées au moyen de formules. Ces subventions et contributions particulières – appelées « autres paiements de transfert » dans la Politique – n'entraient pas dans le champ de la vérification.

Objectif et portée de la vérification, et approche utilisée

Objectif et portée

L'objectif de la vérification consistait à fournir des assurances quant à l'exécution, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (version de 2008), des processus de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle relatifs aux programmes de subventions et de contributions.

La vérification a comporté l'examen d'un échantillon de programmes de subventions et de contributions exécutés par de grands ministères et organismes (GMO); la plupart de ces programmes étaient nouveaux ou avaient été continués ou modifiés de manière à être conformes à la Politique sur les paiements de transfert^[5].

Les critères de vérification et les constatations sont présentés en concordance avec le cycle de vie administrative du processus de gestion des subventions et des contributions relativement à quatre thèmes clés :

• Cadre de contrôle de la gestion – Ce cadre définit le rôle de la direction au chapitre de la prise de décisions et de la surveillance des programmes de subventions et de contributions, sans oublier le suivi des résultats en regard des objectifs de chaque programme ainsi que la conception des systèmes et des pratiques permettant de garantir que les processus administratifs font l'objet d'un contrôle adéquat dans une optique de transparence et de responsabilisation.
• Gestion des programmes – Ce thème comprend la promotion des programmes, l'évaluation des demandeurs et le processus d'approbation.
• Surveillance des bénéficiaires en fonction du risque – Une fois les bénéficiaires choisis dans le cadre d'un programme de contributions, les GMO doivent déterminer le degré de surveillance et les exigences en matière de rapport applicables en fonction du risque associé à chaque bénéficiaire. Les exigences en matière de surveillance et de rapport sont souvent rattachées aux paiements à effectuer dans l'avenir. Les subventions sont des paiements de transfert qui ne sont assortis d'aucune condition; une fois qu'un projet est approuvé, aucune exigence en matière de surveillance ou de rapport ne devrait habituellement plus s'appliquer.
• Réforme – Ce thème est rattaché aux progrès accomplis au chapitre des nouvelles exigences incorporées à la Politique sur les paiements de transfert (2008) à la suite de la réforme. Les programmes de subventions et de contributions des GMO étant de plus en plus renouvelés et leurs modalités continuées aux termes de cette politique, les GMO se penchent sur les moyens de donner suite aux nouvelles exigences et sur les répercussions que cela aura sur leurs processus opérationnels.

Un échantillon composé de sept GMO a été établi pour la vérification en fonction de facteurs comme les dépenses engagées au titre des subventions et des contributions, la collaboration avec le Centre d'expertise sur les subventions et les contributions du SCT ainsi que la participation à des vérifications horizontales antérieures (la liste des GMO visés par la vérification est présentée à l'annexe A). Les paiements de transfert non législatifs (subventions et contributions) effectués par ces GMO en 2009-2010 ont totalisé environ 13 208 millions de dollars^[6], soit 46 % de l'ensemble des dépenses fédérales au titre des subventions et des contributions. Le SCT fait également partie du champ de la vérification, en raison de ses responsabilités à l'égard de la Politique sur les paiements de transfert, sans compter son Centre d'expertise sur les subventions et les contributions.

Approche de vérification

Planification

À l'étape de la planification de la vérification, nous avons procédé à une analyse du contexte entourant la gestion des programmes de subventions et de contributions afin d'élaborer des critères détaillés. L'analyse a comporté des discussions avec des spécialistes stratégiques du SCT; l'examen des politiques et directives du Conseil du Trésor en matière de paiements de transfert; l'examen du rapport du Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs et l'examen du Plan d'action du gouvernement du Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions. Nous avons également rencontré des représentants des GMO ayant déjà mené des vérifications dans ce domaine afin de tirer parti de leur expérience. On trouvera à l'annexe B une liste de lois, de cadres, de politiques, de directives et d'autres instruments d'orientation ayant été utilisés aux fins de cette vérification.

Examen

Durant la période entre juin 2010 et novembre 2010, les équipes de vérification interne de chque GMO ont mené un examen minutieux en se fondant sur les critères de vérification exposés à l'annexe C. Cet examen a comporté des entrevues et une revue de la documentation pertinente.

Rapport

Après avoir validé les constatations de la vérification auprès des GMO participants, nous avons formulé des constatations horizontales à partir des résultats de l'examen détaillé. Une version provisoire du rapport et un résumé des recommandations ont été transmis aux GMO ayant participé à la vérification. Nous avons demandé que soient préparés des plans d'action de la direction afin de donner suite aux constatations et aux recommandations. On trouvera à l'annexe D la liste des recommandations, tandis que l'annexe E présente le classement de ces recommandations en fonction du risque correspondant.