ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale de la passation de marchés de services professionnels et techniques et de services de travail temporaire dans les petits ministères et organismes

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Sommaire Exécutif

La vérification visait à déterminer si la passation de marchés de services professionnels et techniques et de services de travail temporaire dans les petits ministères et organismes (PMO) est gérée de manière juste, transparente et concurrentielle et si la gestion globale des marchés et l’administration de la passation des marchés sont conformes à l’esprit des politiques mises en place. Nous avons examiné les pratiques et les contrôles de gestion de l’activité de passation de marchés, y compris la surveillance efficace, la stratégie d’approvisionnement, l’adjudication des marchés et l’administration des marchés.

Pourquoi est-ce important

La passation de marchés de services a toujours été considérée comme un secteur à risque élevé en raison de la complexité des politiques et des règlements établis par les organismes centraux. Cette complexité est exacerbée dans les PMO qui disposent de moins de ressources pour accomplir les tâches nécessaires et où les effets du roulement des employés peuvent être importants. Il importe donc que chaque PMO dispose d’une stratégie d’approvisionnement efficace pour combler ses besoins et que cette stratégie soit régie par un niveau de direction adéquat qui est en mesure de déterminer si l’activité s’inscrit dans les priorités du gouvernement. En outre, compte tenu de la limitation des ressources dans les PMO, une surveillance efficace de l’activité de passation de marchés permet de s’assurer que les décisions ne sont pas prises unilatéralement et que les politiques et les règlements sont respectés.

Évaluation générale

Une surveillance efficace, des stratégies d’approvisionnement adéquates et une adjudication et une administration qui respectent les principes directeurs des politiques et des règlements auxquels la passation de marchés s’applique permettent de s’assurer que l’activité de passation de marchés se déroule de façon ouverte, équitable et transparente. Les PMO comprennent et respectent les principes de passation des marchés, mais les activités de passation de marchés pourraient être exercées au moyen de processus plus rigoureux.

La surveillance de l’activité de passation de marchés permet de s’assurer que les exigences en matière d’approvisionnement s’harmonisent avec les stratégies et les priorités des ministères et des organismes, qu’il existe une fonction de remise en question pour veiller à ce que d’autres possibilités de marchés sont envisagées, et que les politiques et les règlements sont bien pris en compte. Dans bon nombre des PMO, nous avons découvert qu’un niveau de direction adéquat s’était vu confier la responsabilité de remettre en question l’activité de passation de marchés; dans d’autres PMO, cette fonction de remise en question n’était pas assumée par une personne possédant le niveau d’autorité adéquat. Toutefois, tous les PMO peuvent améliorer la fonction de remise en question en augmentant les niveaux d’expérience et de connaissance.

Dans le cadre des stratégies d’approvisionnement mises en œuvre par les ministères et organismes, on devrait s’assurer que des processus ouverts et justes sont suivis. Nous avons constaté que les marchés de type « fournisseur unique » n’étaient suffisamment justifiés par aucun des PMO visés par notre vérification. Nous avons également constaté que dans les cas où l’on avait recours à des offres à commandes, elles n’étaient pas bien utilisées et ne procurent peut-être pas la meilleure valeur pour le peuple canadien. Toutefois, nous avons découvert un cas où un PMO a établi une offre à commandes afin de répondre à ses besoins récurrents uniques et d’offrir un accès plus rapide à ces services tout en procurant la meilleure valeur pour le peuple canadien.

Bien que nous ayons découvert des marchés de type « fournisseur unique » ne comportant pas de justifications documentées, les marchés étaient généralement adjugés de façon ouverte et juste. Les besoins en services professionnels et techniques et en services de travail temporaire annoncés dans des demandes de propositions concurrentielles étaient proportionnels à l’étendue et au calendrier des travaux convenus dans les marchés officiels. Les critères d’évaluation étaient objectifs et permettaient un choix ouvert et juste du fournisseur qui convient le mieux. Il est nécessaire d’apporter des améliorations en s’assurant que les marchés et les modifications à ceux-ci sont signés avant le début des services convenus, ce qui permettra de se protéger contre l’achèvement des travaux en dehors des modalités prévues. De plus, les PMO devraient conserver les résultats clairement documentés du processus d’évaluation pour justifier le classement des fournisseurs de façon objective.

Il manquait généralement des documents adéquats pour étayer la passation des marchés par les PMO. Dans chacun des PMO, nous avons découvert au moins un exemple de document important qui manquait dans le dossier. Par ailleurs, les PMO divulguent de façon proactive au peuple canadien leur activité de passation de marchés de manière rigoureuse, opportune et franche.

Conclusion

En général, les PMO doivent améliorer leur gestion des activités de passation de marchés afin de rehausser la concurrence et de faire en sorte que les deniers publics soient dépensés de manière équitable et transparente. Bien qu’il existe des lacunes manifestes, les PMO reconnaissent la nécessité de la gouvernance et du contrôle dans leurs décisions de passation de marchés et ils ont mis en place des fonctions de surveillance dont les titulaires sont chargés de remettre en question l’acquisition de services professionnels. Les PMO devraient s’assurer de l’existence de documents adéquats pour étayer leurs activités de passation de marchés et de l’exhaustivité de leurs dossiers. En outre, il conviendrait de faire preuve de plus de rigueur pour atténuer les risques possibles résultant du recours inapproprié à un fournisseur unique et à des offres à commandes.

Le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général (BCG) a demandé aux PMO de préparer des plans d’action détaillés afin de donner suite à son rapport de vérification. Les résultats de la vérification et les recommandations ont suscité des réactions positives parmi les fonctionnaires responsables au sein des PMO. Il y a eu de bonnes indications que des améliorations seront apportées. De plus, le BCG facilitera la diffusion de l’information concernant les résultats de la vérification, y compris le partage des pratiques exemplaires, au besoin.

Certitude de Vérification

Selon mon opinion professionnelle, en tant que directeur exécutif, Vérification opérationnelle, des procédures suffisantes et appropriées ont été suivies et des preuves suffisantes ont été recueillies à l’appui de l’exactitude des conclusions de la vérification. Les résultats de la vérification et la conclusion reposent sur une comparaison des situations qui existaient au moment de la vérification par rapport à des critères de vérification préétablis. De plus, la preuve a été recueillie en conformité avec les Normes relatives à la vérification interne pour le gouvernement du Canada et avec les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne^[1].

Contexte

La Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor exige que le contrôleur général effectue des vérifications horizontales dans les petits ministères et organismes (PMO). Les vérifications horizontales visent à atténuer les risques qui transcendent les ministères afin de présenter des rapports sur l’état de la gouvernance, des processus de contrôle et de la gestion des risques à l’échelle du gouvernement du Canada. Ce rapport présente les résultats de la vérification horizontale de la passation de marchés de services professionnels et techniques et de services de travail temporaire dans les petits ministères et organismes (PMO).

Les principaux documents faisant autorité et régissant la passation de marchés sont le Règlement sur les marchés de l’État et la Politique sur les marchés. Ces documents visent à améliorer l’accès et la concurrence et à maximiser l’utilisation des ressources pour l’État et les Canadiens et les Canadiennes.

Le Règlement sur les marchés de l’État offre le cadre nécessaire pour la passation de marchés au sein du gouvernement du Canada. Il est appuyé par la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor qui offre d’autres directives sur les règles régissant la passation de marchés.

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor permet de s’assurer que l’acquisition de biens et de services se fait « d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l'État et du peuple canadien ». La Politique stipule que « les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent résister à l'examen du public au chapitre de la prudence et de l'intégrité, faciliter l'accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics ».

En 2005, des changements fondamentaux ont été apportés à la façon dont le gouvernement acquiert des biens et des services, conformément à son engagement d’offrir des services de manière plus judicieuse, plus rapide et plus économique, offrant ainsi la meilleure valeur possible aux Canadiens. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a établi un certain nombre d’offres à commandes, de biens et de services dont les ministères et organismes font l’acquisition de façon périodique. Bon nombre de ces offres à commandes sont obligatoires.

Font partie des offres à commandes obligatoires une multitude de services professionnels et techniques et de services de travail temporaire. Ils comprennent notamment les Services professionnels en ligne (les SP en ligne) et les services de travail temporaire (STT). Les offres à commandes de STT sont censées être utilisées lorsqu’un fonctionnaire s’absente pendant une certaine période ou lorsque des employés additionnels sont nécessaires, par exemple en situation d’augmentation de la charge de travail et lorsque le nombre de fonctionnaires disponibles ne suffit pas pour répondre aux besoins. Tous les autres besoins en services professionnels devraient être comblés au moyen d’offres à commandes de TPSGC, des ententes d’approvisionnement ou d’autres outils d’approvisionnement.

Objectifs, portée et méthode de vérification

Objectifs et portée

La vérification visait à déterminer si la passation de marchés de services professionnels et techniques et de services de travail temporaire dans les petits ministères et organismes (PMO) est gérée de manière juste, transparente et concurrentielle et si la gestion globale des marchés et l’administration de la passation des marchés sont conformes aux politiques mises en place.

Pour les 19 petits ministères et organismes (PMO) visés dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné si une surveillance efficace de la passation des marchés était en place, si les processus d’appels d’offres et l’adjudication des marchés se déroulaient de façon équitable, ouverte et transparente et si les marchés étaient gérés et administrés de manière à s’assurer qu’ils sont exécutés conformément aux modalités convenues. Nous avons également examiné si une documentation adéquate existait pour appuyer toutes les étapes de la passation des marchés.

Méthode de vérification

La vérification s’est déroulée en deux étapes. Des consultants ont été recrutés pour appuyer le groupe de vérification du Bureau du contrôleur général pour les deux étapes.

Étape 1

En vue de sélectionner les PMO à inclure dans la vérification, nous avons effectué une analyse des risques de tous les PMO afin de déterminer leur exposition aux risques possibles résultant du volume des marchés conclus. Notre examen portait sur des facteurs comme le nombre et le type de marchés adjugés, la surveillance de la gestion et les contrôles. Nous avons choisi, à partir de cette analyse, les 19 GMO figurant à l’annexe 1. Ces PMO représentent plus de la moitié de toutes les dépenses engagées par les PMO pour les services professionnels et spéciaux.

Étape 2

Pour chacun des 19 PMO, nous avons comparé leurs pratiques aux critères exposés à l’annexe 2. Notre méthode consistait à interviewer des gestionnaires, des agents d’administration, des employés du secteur des acquisitions et des marchés, ainsi que des membres du personnel des finances qui se consacrent directement au processus de passation des marchés. Nous avons également examiné les procédures et les pratiques de passation des marchés. Celles-ci comprenaient les politiques ou les documents d’orientation additionnels produits par des PMO pour faciliter la réalisation de leurs objectifs de passation de marchés.

Nous avons également examiné un échantillonnage de dossiers de marchés pour établir si les activités de passation de marchés avaient été exercées conformément aux politiques et aux règlements applicables et si des documents adéquats étayaient les décisions essentielles et les mesures prises à l’égard des services prévus par les marchés. En tout, nous avons examiné 222 dossiers de marchés qui étaient actifs pendant la période du 1^er avril 2006 au 31 mars 2007. De ce nombre, 153 dossiers étaient des marchés de plus de 10 000 $ et la valeur de 69 marchés était inférieure à 10 000 $. Les échantillons ont été choisis afin de s’assurer que des marchés de valeurs et d’exposition aux risques variables étaient examinés pour l’établissement de nos conclusions de vérification.