ARCHIVÉ - Réponse du gouvernement au dixième rapport du Comité permanent des comptes publics

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Recommandation 1

Que les sous-ministres soient désignés agents comptables chargés de responsabilités semblables à celles qui incombent aux agents comptables en Grande-Bretagne. Les éléments de ce régime comprennent, sans s'y limiter :

• le devoir personnel de signer les comptes financiers décrits dans sa lettre de nomination;
• la responsabilité personnelle de l'ensemble de l'organisation, de la gestion et de la dotation du ministère, et des procédures financières et autres qui y ont cours;
• l'obligation de veiller à ce que la gestion financière dans l'ensemble du ministère soit de haut calibre;
• la responsabilité personnelle pour l'ensemble des pouvoirs délégués ou exercés directement;
• l'obligation de veiller à ce que les systèmes et procédures financiers favorisent une conduite efficace et économique des activités et protègent la rectitude et la régularité financières dans l'ensemble du ministère;
• l'obligation de veiller à ce que le ministère respecte les exigences du Parlement en matière de contrôle des dépenses et, en particulier, de veiller à ce que les fonds soient dépensés dans la seule mesure et aux seules fins autorisées par le Parlement;
• à titre d'agents comptables, les sous-ministres demeurent toujours responsables de toute négligence et de tout acte répréhensible.

Recommandation 2

Qu'à titre d'agents comptables, les sous-ministres soient tenus de rendre des comptes sur leur rendement, dans l'exercice de leurs fonctions et des pouvoirs qui leur sont conférés par la loi, devant le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes.

Recommandation 3

Que les procédures suivantes s'appliquent lorsque les sous-ministres (à titre d'agents comptables) sont en désaccord avec leur ministre concernant l'administration et le fonctionnement de leur ministère.

• Le sous-ministre doit informer le ministre de son désaccord concernant une décision qu'entend prendre le ministre.
• Si le ministre maintient sa décision, le sous ministre doit signifier son désaccord au ministre dans une lettre qui précise les motifs du désaccord et rappelle leur obligation d'en informer et le vérificateur général et le contrôleur général.
• Si le ministre maintient sa décision, il doit en donner instruction au sous ministre par écrit.
• S'il en a reçu instruction par écrit, le sous-ministre doit faire parvenir des copies de la correspondance pertinente et au vérificateur général et au contrôleur général.

Recommandation 4

Que le gouvernement s'efforce de maintenir les sous ministres en poste pendant trois ans au moins, ceux-ci demeurant toujours responsables de toute négligence et de tout acte répréhensible si leur mandat dure moins des trois ans prévus.

Le gouvernement salue l'apport du Comité au débat sur le renforcement de l'obligation du secteur public de rendre des comptes et apprécie l'effort et le souci du détail dont il a fait preuve dans son analyse de l'obligation ministérielle et sous-ministérielle de rendre des comptes au sein du gouvernement du Canada.

En réponse au rapport du Comité, le gouvernement a décidé de ne pas donner de réponses détaillées pour chaque recommandation émise par le Comité. Compte tenu des autres activités connexes actuellement en cours, telles que la Commission d'enquête dans le cadre du Programme de commandites et les activités publicitaires présidée par le juge John Gomery et la préparation d'un examen des responsabilités et des obligations de rendre compte des ministres et des hauts fonctionnaires, le gouvernement étudie sérieusement diverses mesures visant à renforcer l'obligation de rendre des comptes afin d'améliorer la gestion du secteur public; ces mesures seraient élaborées au cours des prochains mois. Le gouvernement tient toutefois à en profiter pour faire part d'observations générales sur le concept d'agent comptable et ce qu'il se fait actuellement au Canada.

Le gouvernement est d'avis que le rapport du Comité renferme des idées erronées au sujet du système actuel de l'obligation de rendre des comptes des ministres et sous-ministres. Le rapport donne l'impression que le système existant est ambiguë; toutefois, il ne l'est pas – les ministres sont responsables de la gestion et de l'orientation globales de leur ministère devant le Parlement, et ce, en matière de politique et d'administration, de mesures prises par des ministres ou par des fonctionnaires non élus sous l'autorité des ministres ou les pouvoirs qui leur sont conférés directement.

Le gouvernement croit également qu'il n'y a pas d'ambiguïté dans l'obligation de rendre des comptes des sous-ministres. Les sous-ministres relèvent de leur ministre (et en bout de ligne, au Premier ministre par l'entremise du greffier du Conseil privé) pour s'acquitter de leurs responsabilités, comme le stipule la loi ou les politiques de gestion approuvées par le Conseil du Trésor. Même lorsque les hauts fonctionnaires soutiennent l'obligation de rendre des comptes des ministres en fournissant de l'information publiquement, comme  lorsqu'ils comparaissent devant les comités parlementaires, ils le font au nom de leur ministre. Ces hauts fonctionnaires doivent rendre des comptes au Parlement, car ils se doivent de l'informer et de lui donner des explications. Ils ne relèvent pas directement du Parlement, ne peuvent mettre en œuvre certaines mesures (ce qui nécessiterait l'approbation des ministres) ni être assujettis aux conséquences personnelles que les parlementaires peuvent infliger.

Le gouvernement note également des points précis dans le rapport du Comité qu'il ne partage pas, où l'on est en désaccord. Par exemple, le rapport stipule que « personne ne peut, après qu'un ministre a quitté son portefeuille, être tenu responsable par le Parlement de ce qui a été fait pendant le mandat de ce ministre » (page 7, 1^e paragraphe).  En fait, il revient au ministre en poste de prendre les mesures correctives nécessaires et de répondre aux questions. Il ne serait pas logique que le Parlement tienne un ancien ministre responsable de sa gestion puisque cette personne n'a plus les pouvoirs nécessaires pour prendre les mesures correctives qui s'imposent. Ce point est d'autant plus évident lorsqu'un ancien ministre n'est plus au pouvoir, par exemple à la suite d'élections générales. Par ailleurs, si un ancien ministre est accusé d'avoir commis un acte illégal,  et non de mauvaise gestion, il risque de devoir faire face aux mêmes actions en justice que n'importe qui d'autre.

Selon le rapport, « les ministres ont, envers le Parlement, une obligation de fournir des explications, mais non une obligation réelle de rendre des comptes, sur les activités des organismes non ministériels et des autres entités indépendantes exerçant des pouvoirs qui leur ont été conférés par la loi » (page 7, 3^e paragraphe). Il est vrai que les ministres ne sont pas responsables des questions qui ne sont clairement pas de leur ressort, mais plutôt tenus de fournir des explications à leur sujet. Ils n'ont donc pas à rendre de comptes quant aux décisions des tribunaux ou à la gestion quotidienne des agences et des sociétés d'État. Cependant, ils doivent en rendre sur les entités indépendantes qui font partie de leur portefeuille, au niveau systémique. Par exemple, ils doivent s'assurer que les personnes nommées sont les bonnes, que la loi cadre et le plan ministériel en place sont ceux qui conviennent le mieux, que l'organisme a reçu de vastes directives conformes à son mandat et qu'il respecte ce dernier. 

De plus, selon le rapport, « les ministres ont l'obligation de rendre des comptes sur les actes des fonctionnaires si ces derniers traduisent d'une façon générale l'orientation du ministère tout comme ils ont également l'obligation de rendre des comptes sur les mesures prises, et sur celles qui ne l'ont pas été, pour prévenir des erreurs et des écarts de conduite raisonnablement prévisibles, mais ils n'ont toutefois pas l'obligation personnelle de rendre des comptes sur les erreurs et sur les écarts de conduite des fonctionnaires » (page 8, 2^e paragraphe). Ainsi, il assimile à tort l'obligation de rendre des comptes au blâme. Les ministres doivent rendre compte de toutes les mesures de leurs fonctionnaires du fait qu'ils doivent les expliquer et apporter des correctifs au besoin, mais ils risquent d'être blâmés (et de subir des conséquences personnelles) seulement si la question peut être attribuée à une mesure inappropriée de leur part ou à leur inaction.

Enfin, le rapport décrit comme étant une « lacune majeure » le fait que les sous-ministres n'ont pas à rendre de comptes quant aux pouvoirs qui leur sont confiés par la loi « à la source ultime de ces pouvoirs… le Parlement du Canada » (page 16, 2^e paragraphe). Mais cet argument n'a aucun fondement dans la loi. Toutefois, le Parlement crée bien des obligations imposées par la loi, en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu, par exemple, mais cela ne permet pas au Parlement de veiller au respect ou à l'application de la loi. Cette tâche revient à l'autorité exécutive.

Le gouvernement souhaite également formuler certaines observations générales sur le modèle d'agent comptable et le système sous-ministériel qui existe actuellement au Canada. Il note que les responsabilités d'un agent comptable ressemblent beaucoup à celles qui sont confiées à un sous-ministre au Canada en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques et des politiques du Conseil du Trésor. Un peu comme les agents comptables, les sous-ministres sont responsables de la régularité et de la probité dans le domaine financier; de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité; ainsi que des systèmes financiers et de gestion concernant les programmes ministériels et les biens publics. Les sous-ministres comparaissent régulièrement devant des comités parlementaires pour fournir des renseignements et des explications sur l'administration du ministère et des programmes qui relèvent d'eux.

Sans d'autres éclaircissements, le gouvernement est inquiet au sujet de la recommandation du Comité selon laquelle les sous-ministres devraient rendre des comptes « devant » ledit Comité. Il note la distinction qu'établit le Comité entre rendre des comptes devant le Parlement et en rendre au Parlement. Si rendre des comptes devant le Parlement signifie rendre compte, selon les faits, de ce qui s'est passé et fournir des renseignements et des explications en réponse à des questions devant un comité parlementaire, il est difficile de voir en quoi cela différerait du système actuel, dans lequel des sous-ministres ont l'obligation de tenir des explications aux comités parlementaires.

Le gouvernement est préoccupé aussi par la recommandation selon laquelle il faudrait adopter une « procédure spéciale » pour documenter et signaler les cas où des ministres annulent les décisions de sous-ministres, en particulier s'il fallait le faire dans le cadre de n'importe quelle « désaccord avec le ministre pour ce qui est de l'administration et du fonctionnement de son ministère ». Rien actuellement ne permet d'empêcher un sous-ministre de demander des instructions écrites au ministre dont il relève lorsqu'il juge que la situation le justifie. Cependant, officialiser systématiquement et peut-être rendre public tout désaccord sur des questions d'administration ou de fonctionnement fait courir le risque de miner sérieusement les relations de travail entre les ministres et les sous-ministres, qui doivent absolument être bonnes pour que les ministères fonctionnent bien.

La nomination des sous-ministres repose sur les besoins opérationnels et politiques du gouvernement. La durée du mandat d'un sous-ministre à un poste ne diminue en rien son obligation de rendre des comptes et sa responsabilité. Les sous-ministres sont des leaders forts dotés d'une longue expérience et d'une grande expertise, et ils doivent toujours rendre compte du rendement de leur ministère, peu importe la durée de leur affectation. Toutefois, le gouvernement met tout en œuvre pour qu'ils demeurent en poste un certain nombre d'années pour assurer la stabilité et la continuité au sein de l'organisme. Un examen des affectations sous-ministérielles qui ont eu lieu ces dix dernières années a permis de découvrir que les sous-ministres ont resté en poste presque trois ans et demi en moyenne pendant cette période.

Mis à part l'attention particulière qui doit être portée au modèle d'agent comptable, bien que certains éléments du modèle d'agent comptable puissent avoir un certain mérite, une question fondamentale se pose au Canada, soit la nécessité de clarifier les attentes relatives à la responsabilité et à l'obligation de rendre des comptes des sous-ministres et des ministres. – aux niveaux ministériel et sous-ministériel. La question à savoir qui est responsable de quoi, engendrant en partie la proposition d'un modèle d'agent comptable comme solution, pourrait être résolue par deux projets du gouvernement qui permettront de clarifier les attentes,  d'évaluer le rendement et d'assumer les conséquences : i) la consolidation et la simplification de la série de politiques sur la gestion du Conseil du Trésor et ii)  l'élaboration et la mise en œuvre continues du Cadre de responsabilisation de gestion.

Pour tenir les particuliers responsables de leur rendement lorsqu'ils assument les responsabilités qui leur sont déléguées, les politiques sur la gestion du Conseil du Trésor doivent clairement indiquer les responsabilités de chacun. Le gouvernement simplifie la série de politiques sur la gestion du Conseil du Trésor – en diminuant le nombre de politiques et en simplifiant le contenu de chacune des politiques – afin de porter une attention plus spécifique sur les principes fondamentaux d'une saine gestion publique de la série de politiques sur la gestion. Le renouvellement des politiques du Conseil du Trésor est en cours et renforcera les systèmes essentiels de contrôle et de gestion que les sous-ministres doivent mettre en place dans leur ministère.

Le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) a été élaboré en 2003 afin de décrire les attentes en matière de gestion des sous-ministres en ce qui concerne les dix vastes aspects de la gestion. Le CRG est actuellement utilisé de trois façons connexes. Premièrement, il clarifie les attentes en matière de gestion qui concernent les sous-ministres et les normes sur lesquelles devraient reposer les pratiques ministérielles. Deuxièmement, le Secrétariat du Conseil du Trésor utilise le CRG comme un outil essentiel pour le contrôle et la surveillance des ministères en menant, comme la base des  l'évaluations du rendement en matière de gestion au sein des ministères et en s'en servant en plus d'être utilisé durant des discussions portant sur des questions en matière de gestion tenues entre le Secrétariat du Conseil du Trésor et les sous-ministres et des ministères pour établir les priorités en matière d'amélioration de la gestion. Troisièmement, on se sert également du CRG pour déterminer les conséquences du rendement de la gestion où le greffier du Conseil privé se sert de l'évaluation du rendement ministériel et le CRG, entre autres, pour formuler des recommandations sur les cotes du rendement des sous-ministres au premier ministre.  Enfin, à l'avenir, le CRG servira à rendre compte du rendement en matière de gestion pangouvernementale. 

En conclusion, ces deux très importants projets, à eux seuls, feront beaucoup pour renforcer l'obligation de rendre compte qui soit conforme à l'approche générale visant à améliorer la gestion du secteur public adoptée par le gouvernement et qui respecte les traditions et les réalités canadiennes, pour éviter que des situations similaires à celles des abus des commandites et de la publicité se reproduisent.