Évaluation quinquennale du Cadre de responsabilisation de gestion

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ANNEXE D  COMPARAISONS INTERNATIONALES

Méthode d'évaluation

Conséquences de l'évaluation

ANNEXE E  QUESTIONS D'ÉVALUATION

ANNEXE F  HISTORIQUE DU CRG

L'historique, les objectifs et l'évolution du Cadre de responsabilisation de gestion^[16]

Le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) a été établi en juin 1997 quand le gouvernement fédéral a désigné le Conseil du Trésor comme étant son conseil de gestion. L'une des nouvelles responsabilités du Conseil du Trésor consistait à diriger l'élaboration d'un programme visant à améliorer les pratiques de gestion dans les ministères et les organismes fédéraux.

Ces tâches devaient être exécutées sous l'égide de l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur (MFC). La MFC était le résultat des travaux effectués sur une période de deux ans (de 1996 à 1998) par le Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'administration fédérale du Canada. L'état de la gestion dans le régime fédéral constituait une préoccupation de longue date qui s'est intensifiée dans le contexte des sévères coupures des dépenses de programmes fédéraux annoncées vers le milieu des années 1990, au moment où le gouvernement commençait à réduire le déficit en vue de l'éliminer. La prestation efficace des services fédéraux au moyen de ressources humaines et financières grandement réduites exigeait de porter une attention particulière à la gestion de ces ressources et de déployer un effort supplémentaire afin de comprendre à quoi devrait ressembler la gestion moderne dans le secteur public et comment la réaliser. La MFC allait constituer le pivot de la création du CRG cinq ans plus tard.

De 1998 à 2001, la phase 1 de l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur a pris la forme d'un projet pilote. La phase 2 a été mise en œuvre à l'échelle de l'administration fédérale en 2001 sous l'égide de la Direction de la modernisation de la fonction de contrôleur. Cette phase 2 devait permettre aux fonctionnaires de première ligne de fournir des services aux citoyens avec efficience et efficacité. La Direction estimait que le cadre de gestion nécessaire pour y arriver devait englober les principaux concepts de la MFC, tout en ayant une plus large portée. Le cadre devait mobiliser directement les administrateurs généraux et faire en sorte qu'ils rendent compte de la gestion de leurs organisations.

La Direction de la modernisation de la fonction de contrôleur a poursuivi son travail et, avant la fin de 2002, elle avait examiné 13 modèles supplémentaires ou études de modernisation de la gestion et avait classé chacun d'eux dans l'un des cinq groupes établis. À la fin de ces travaux, la Direction avait réuni les éléments centraux de ce qui allait s'appeler le Cadre de responsabilisation de gestion à la fin de 2002. Le CRG était différent de la MFC, car il était dirigé par un champion (cadre supérieur) dévoué à la modernisation de la gestion dans l'administration fédérale et convaincu du bien‑fondé de ce nouvel outil.

En 2003, le secrétaire du Conseil du Trésor a vu le CRG comme un outil qui lui permettrait d'avoir des « conversations fondées sur des faits » avec ses collègues sous‑ministres au sujet de leurs ministères et de leurs principaux problèmes et préoccupations en matière de gestion. Également, en 2003, le Comité de coordination des sous‑ministres a approuvé le CRG à titre d'outil principal avec lequel le SCT mobiliserait les ministères et les organismes à l'égard des enjeux liés à la gestion.

Objectifs du CRG

Au début de 2003, le CRG avait été transformé. Il est passé d'une nouvelle collection d'idées au sujet de la gestion cherchant un appui, à un cadre par lequel le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada essaierait d'inculquer à l'ensemble de la fonction publique fédérale l'importance de la modernisation de la fonction de contrôleur.

Le CRG a réuni en un seul outil un éventail d'initiatives d'amélioration de la gestion au SCT qui avaient alors été lancées dans la foulée de la publication en mars 2000 du document intitulé Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada. Ce document avait identifié un certain nombre de composantes de gestion à l'égard desquelles les ministères et les organismes devaient améliorer leur rendement. Il avait aussi établi un programme de réforme de la gestion. Le CRG a constitué le premier modèle explicite et cohérent de haut rendement organisationnel avec lequel le SCT et les ministères et les organismes pouvaient travailler en collaboration.

Le CRG devait mettre l'accent sur les résultats de gestion plutôt que sur les capacités requises. Il consolidait la responsabilisation afin de gérer efficacement les organisations fédérales, de servir les ministres et le gouvernement et de fournir des résultats concrets pour la population canadienne. Le CRG avait pour objectif de permettre aux administrateurs généraux et à leur conseil exécutif de gérer leur organisation plus efficacement en les aidant à poser les questions centrales auxquelles il fallait répondre, ou encore en les aidant à surveiller et à évaluer leur propre rendement.

Le Cadre de responsabilisation de gestion constituerait aussi un outil de surveillance pour le SCT. Les ministères et les organismes devaient pouvoir démontrer au SCT qu'ils réalisaient des progrès au titre de la mise en œuvre du cadre.

Les trois objectifs initiaux du CRG étaient les suivants :

1. Servir de base à un dialogue entre le SCT et les administrateurs généraux au sujet de l'état des pratiques de gestion.
2. Façonner la contribution du SCT au processus du CHF (Comité de hauts fonctionnaires) visant à évaluer le rendement des administrateurs généraux au titre de la gestion de leur ministère ou de leur organisme.
3. Façonner les rapports de gestion de façon à ce que les pratiques et les efforts visant l'amélioration puissent être plus facilement évalués.

De plus, le CRG devait permettre d'intégrer et de simplifier les rapports de gestion et la gestion de l'information au SCT. Le CRG était perçu comme étant une initiative horizontale au sein du SCT pouvant aider à abolir les obstacles entre les secteurs des programmes et les centres stratégiques.

L'évolution du CRG

Depuis l'instauration du CRG en 2003, la collecte et l'évaluation de renseignements ministériels pertinents sont effectuées par le personnel des programmes et des politiques du SCT. La Division du CRG exerce maintenant un rôle de coordonnateur afin de veiller à ce que le processus et la mise en œuvre des évaluations du CRG soient menés efficacement et en temps opportun.

De 2003 à 2005, le CRG a fonctionné sans structure globale de gouvernance. Il n'y avait pas de comité de hauts fonctionnaires du SCT directement responsable d'assurer l'orientation et la surveillance du projet. Il n'y avait pas de mécanismes en place pour faire observer les exigences du processus, comme les échéances. Au début de la ronde III en 2005, la Division du CRG a conclu un arrangement informel avec le comité des quatre secrétaires adjoints des secteurs de programmes (SASP) suivant lequel la Division pouvait soumettre ses problèmes aux SASP, qui essaieraient de les régler. Entre la fin de la ronde III et la fin de la ronde IV, une structure formelle de gouvernance a été mise en place et le Comité de supervision de la politique de gestion (CSPG) du SCT a été chargé d'assurer l'orientation et la surveillance générales.

Après la ronde III, un Forum de la stratégie du CRG a été constitué. Il vise principalement à établir une tribune au sein de laquelle les différends au sujet des notes d'évaluation peuvent être réglés. Cet arrangement a bien fonctionné étant donné que le Forum de la stratégie n'était pas limité par les mêmes contraintes de temps que le CSPG. Ce qui est ressorti de la dernière partie de la ronde IV et de la ronde V et qui se poursuit dans la ronde VI est une structure globale de gouvernance beaucoup plus efficace à laquelle participent le CPS et le Forum de la stratégie. Le CPS consacre du temps aux grands enjeux du CRG comme l'établissement de l'orientation générale, l'approbation de la méthodologie et du calendrier, ainsi que la surveillance du processus d'évaluation. Le Forum de la stratégie assure désormais l'orientation opérationnelle continue et le soutien dont le CRG a besoin, en particulier pour respecter des échéances, régler les différends et examiner les composantes de gestion ainsi que les évaluations ministérielles en général.

Depuis sa création, le CRG a constitué un ambitieux système d'évaluation utilisé par tous les principaux ministères fédéraux, les petits organismes et les très petits organismes. Dans chaque organisation, les évaluations couvrent actuellement 21 composantes de gestion, 68 éléments de preuve et environ 300 critères.

C'était le CRG en 2008, lors de la ronde VI d'évaluation. Même si de nombreux changements ont été apportés sur le plan de l'approche et de la méthodologie afin de faire état de l'expérience croissante de l'outil d'évaluation au SCT et de la volonté du SCT de s'améliorer à la lumière des problèmes et des possibilités ayant été déterminés, les éléments fondamentaux du CRG demeurent à peu près les mêmes qu'en 2003.

Les dix éléments initiaux demeurent en place, tout comme les attentes associées à chacun des dix éléments auxquels les gestionnaires de la fonction publique doivent se conformer. À chacun des éléments est aussi associé un certain nombre de composantes de gestion conçues pour donner une idée de la portée de chaque élément et pour suggérer comment évaluer les progrès accomplis par rapport aux objectifs. Même si le nombre de composantes de gestion a changé au fil des ans, l'objectif demeure le même. Afin de déterminer si des progrès ont été accomplis pour atteindre les objectifs liés aux dix éléments décrits par les composantes de gestion, des éléments de preuve ont été élaborés et ces derniers sont encore en place aujourd'hui.

Rondes I et II

Selon la prémisse des rondes I et II, les évaluations devaient être fondées sur les connaissances et les renseignements sur des ministères déjà disponibles dans le portefeuille du Conseil du Trésor (PCT). Les composantes de gestion n'étaient pas notées pendant la ronde I puisque les notes étaient subjectives, n'ayant aucune méthode formelle pour définir comment l'information recueillie serait utilisée pour évaluer les composantes de gestion. De plus, le CRG devait être une initiative ne s'ajoutant pas aux travaux dans les ministères. Dans la pratique, toutefois, des analystes du PCT devaient souvent communiquer avec des fonctionnaires ministériels pour obtenir des renseignements manquant. En réalité, le CRG a dès le début créé des tâches supplémentaires dans les ministères.

Ronde III

D'importantes modifications ont été apportées à la méthodologie lors de la ronde III. Elles concernaient la prémisse de base en ciblant les renseignements requis aux fins d'évaluation. Il a été décidé d'élargir la base de renseignements pour inclure des aspects liés aux enjeux ministériels de gestion demandés par les employés du PCT. Le nombre de composantes de gestion a donc augmenté à 41 lors de la ronde III.

Les ministères ont été invités à participer à la définition des composantes de gestion, ce qui leur a permis d'approfondir leur connaissance du CRG. Des arrangements formels ont aussi été conclus au titre de l'échange de renseignements liés au CRG entre le PCT et les ministères. Chaque ministère a désigné une personne-ressource du CRG et les renseignements devaient s'échanger entre la personne-ressource du CRG dans le ministère et l'analyste de programme du PCT affecté à ce ministère. Ce système du point de contact unique visait à régulariser l'échange de renseignements et à le rendre transparent. Il voulait mettre fin au processus suivant lequel différents analystes du PCT obtenaient de façon non coordonnée des renseignements sur le CRG de différentes personnes-ressources au sein d'un ministère.

La création de la première base de données sur le CRG a constitué une autre innovation en matière de consolidation. Elle visait à faciliter l'échange de renseignements sur le CRG et de documents d'évaluation au sein du PCT, ainsi qu'à consolider tous les renseignements en format électronique. Les renseignements recueillis dans les deux premières rondes ont été ajoutés à la base de données afin que puissent être comparés les points de vue de la ronde III sur le rendement ministériel avec les évaluations des rondes précédentes.

Pendant cette ronde, pour la première fois, des ministères ont été autorisés à examiner leurs évaluations provisoires et à présenter des observations à son sujet. Les composantes de gestion ont encore une fois été notées lors de la ronde III comme elles l'avaient été lors de la ronde II, c'est‑à‑dire de manière subjective.

Ronde IV

Les changements apportés à la méthode lors de la ronde IV devaient s'attaquer à la trop grande lourdeur du fardeau de l'évaluation (les analyses ratissant trop larges) et à l'augmentation marquée de la charge de travail du PCT et des ministères suite à l'examen de leurs évaluations provisoires. Pour la ronde IV, le nombre de composantes de gestion a été ramené à 20 et des méthodes formelles d'évaluation des 20 composantes de gestion ont été préparées. La méthodologie a été fournie aux ministères, et ces derniers ont eu la possibilité de fournir au PCT les renseignements qu'ils estimaient pertinents aux fins de leurs évaluations. Cela a permis d'éliminer l'élément de subjectivité des notes accordées.

La règle du point de contact unique a été renforcée au moyen d'une observation plus stricte et de la création d'une boîte de courrier électronique du CRG. Les personnes ressources du CRG pouvaient ainsi communiquer directement avec leur responsable du CRG au PCT comme avant. De plus, lors de la ronde IV, les ministères ont été invités à examiner une version électronique de leur évaluation dans la base de données du CRG, plutôt que d'en recevoir une copie papier.

Ronde V

La méthodologie du CRG a été encore renforcée lors de la ronde V au moyen de trois grandes innovations. Il y a d'abord eu l'instauration d'un système de notation fondé sur un « modèle de maturité » visant à rendre le processus de notation encore plus objectif. Ensuite, on a élaboré le portail du CRG afin de faciliter l'échange de renseignements, l'évaluation et l'examen, et d'accroître la transparence. Celui-ci est accessible aux utilisateurs autorisés du CRG, y compris le personnel du PCT et les personnes-ressources des ministères. Enfin, on a mis en œuvre une terminologie uniforme afin d'accroître la qualité et la cohérence des évaluations écrites.

Ronde VI

La ronde VI est demeurée assez stable, car seuls quelques changements mineurs ont été apportés à la méthodologie. Cette décision a été prise après l'annonce d'une évaluation quinquennale du CRG menée pendant la ronde qui pourrait entraîner la mise en œuvre de changements importants au cours des rondes VII ou VIII.

L'élimination d'une des ébauches de l'évaluation a constitué un changement important. Pour la ronde VI, il n'y a eu qu'une seule version provisoire précisant les notes. Un changement important est survenu à l'égard de la définition qui sert de fondement à l'évaluation des très petits organismes. Ce changement visait à alléger le fardeau de présentation de rapports de ces organismes tout en conservant une définition cohérente de ce qui constitue un tel organisme. Parmi les autres changements à souligner, mentionnons l'essai d'une approche fondée sur le risque pour certaines composantes de gestion liées à la composante des RH ainsi que la limite du nombre et de la taille des documents que les ministères et les organismes peuvent télécharger sur le portail du CRG.

ANNEXE G  BIBLIOGRAPHIE

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1. Demande de proposition concernant l'évaluation quinquennale indépendante du Cadre de responsabilisation de gestion.

2. Une liste complète des personnes interviewées et des participants aux consultations se trouve à l'annexe C.

3. Le Réseau du CRG et le RAPO sont des réseaux constitués de représentants ministériels de divers échelons qui visent à partager des pratiques exemplaires.

4. « Why is Performance Management so difficult to implement? », Canadian Government Executive, mars 2009.

5. Par exemple, des études menées par le National Institute of Standards and Technology à la fin des années 1990 ont indiqué que les récipiendaires du Malcolm Balbridge National Quality Awards performent mieux que les autres sociétés sur le plan du rendement financier total.

6. Performance Management White Paper, Rodney K. Platt : WorldatWork, décembre 2003.

7. Le Programme de gestion du Président (President's Management Agenda - PMA) était une initiative de l'administration Bush. L'administration Obama a reconnu la nécessité de la création d'un poste d'agent principal du rendement, mais le rôle du PMA au sein de la nouvelle administration n'a pas encore été établi clairement.

8. Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Public Sector Intergity: A Framework for Assessment, p. 86.

9. Assessment of the Capability Review Programme, Report by the Comptroller and Auditor General, National Audit Office, février 2009.

10. CAF 2006. CAF Resource Centre. Institut européen d'administration publique

11. Parmi les exceptions, mentionnons la République tchèque, la Slovaquie et la Roumanie qui ont rendu l'utilisation du CAF obligatoire en vue de favoriser les pratiques de gestion de qualité dans le secteur public.

12. Par exemple, la Loi fédérale sur la responsabilité adoptée en décembre 2006 renferme des dispositions de renforcement de la responsabilisation dans l'administration fédérale, y compris la désignation des sous‑ministres à titre d'administrateurs des comptes.

13. Operational Efficiency Programme: Final Report, HM Treasury, avril 2009.

14. Présentation du SCT - « Ébauches des cotes de la ronde VI du CRG : Tendances et questions », 30 janvier 2009.

15. Présentation du SCT -  « La gestion des personnes et le CRG VII : une nouvelle approche; Breffage au Secteur des priorités et de la planification », 26 février 2009.

16. La Direction du CRG du Secrétariat du Conseil du Trésor a préparé la présente annexe après avoir rempli l'évaluation; l'annexe est incluse dans le rapport à titre d'information.

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