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Le présent rapport présente les conclusions de l'évaluation à mi‑parcours de la mise en œuvre de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation(DCRR). L'évaluation consiste à examiner les premières étapes de la mise en œuvre et les progrès réalisés en vue de l'atteinte des résultats immédiats pour la période de deux ans et demi allant de l'entrée en vigueur de la DCRR, en avril 2007, jusqu'à l'automne de 2009. Pour cette raison, l'accent est mis sur les seules activités du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le groupe visé pour ce rapport est principalement la haute direction du Secrétariat.
Le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente a été mis sur pied en 2003 pour offrir au gouvernement du Canada une perspective externe et des conseils spécialisés sur la manière de restructurer la démarche réglementaire du Canada au vingt‑et‑unième siècle. Le 1er avril 2007, en réponse aux recommandations du Comité et pour remplacer la Politique de réglementation du gouvernement du Canada(1999), la DCRR est entrée en vigueur.
La DCRR apporte plusieurs améliorations clés, notamment une approche de gestion plus complète assortie d'exigences précises en matière d'élaboration, de mise en œuvre, d'évaluation et d'examen de la réglementation. Cette nouvelle approche vient appuyer l'engagement pris par le gouvernement de protéger et de promouvoir l'intérêt public en matière de santé, de sécurité et de qualité de l'environnement et du bien‑être socioéconomique des Canadiennes et des Canadiens grâce à un régime de réglementation plus efficace, plus efficient et plus responsable.
Lorsqu'il a décidé d'établir le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente et de mettre la DCRR en œuvre pour faire suite aux recommandations de ce dernier, le gouvernement du Canada a reconnu à quel point la réglementation est importante pour le bien‑être socioéconomique des Canadiennes et des Canadiens. Les objectifs de la DCRR continuent d'être conformes aux priorités du gouvernement fédéral et de répondre à un besoin déclaré, ainsi qu'en font état les priorités réglementaires du gouvernement énoncées dans des documents comme les discours sur les budgets, qui nécessitent l'adoption dans des domaines précis d'approches réglementaires dont la priorité est d'atteindre les objectifs visés d'une manière efficiente.
À ce jour, les efforts accomplis ont été couronnés d'un certain succès. À quelques exceptions près (notamment pour les normes de service), certains extrants ― notamment des cours de formation, des conseils et des outils destinés à appuyer les ministères et les organismes ― ont été produits ainsi qu'il était prévu. L'on a souligné la nécessité d'apporter des améliorations dans les domaines des partenariats et des communications. L'on a noté également une hausse modérée de la capacité des ministères et organismes de satisfaire aux exigences de la DCRR dans les domaines de la coopération entre ministères et entre administrations, de la réduction du fardeau administratif, de l'utilisation de normes de service, des analyses coûts‑avantages, et de la mesure du rendement et de l'évaluation. Il en est résulté un niveau de conformité aux exigences de la DCRR de plus de 90 % dans la plupart de ces domaines.
Le succès obtenu à ce jour est le fruit d'un effort conjoint du Secteur des affaires réglementaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SAR du SCT) et des ministères et organismes. Pour ajouter à ces progrès au chapitre des résultats attendus ― dont les résultats à moyen terme qui sont ressentis par les industries réglementées ― au cours des deux prochaines années et demie, il faudra que les ministères et le SAR du SCT soient en mesure de recruter et de maintenir en poste un personnel qualifié possédant les compétences requises (ou en mesure d'accéder à cette expertise au besoin) et que le SAR du SCT dispose des ressources dont il a besoin. L'absence de renseignements sur la mesure du rendement représente un obstacle de taille à l'évaluation de la mesure dans laquelle ces résultats à moyen terme ont été atteints, car les Plans d'évaluation de la mesure du rendement (PEMR) ne sont requis que pour les règlements à incidence élevée, une exigence qui n'a été instaurée qu'en juillet 2009.
Le SAR du SCT a été en mesure de produire les extrants et les résultats décrits précédemment au moyen de ressources limitées et à un coût inférieur à celui qui avait été prévu au départ, ce qui révèle à la fois économie et efficience. Le modèle actuel, suivant lequel le SAR du SCT agit en qualité d'organisme de surveillance central, est conforme aux pratiques exemplaires des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques. Aucune solution de rechange n'a été avancée.
Les recommandations formulées à l'intention du SAR du SCT peuvent être regroupées en trois grands domaines :
Soutien aux ministères et organismes
Malgré des ressources limitées, le SAR du SCT a réussi à mettre au point des produits qui ont permis aux ministères et aux organismes d'accroître leur capacité de satisfaire aux exigences de la DCRR. Cette capacité pourrait être rehaussée davantage au moyen d'un soutien ciblé supplémentaire.
Recommandation 1 : Combler les autres lacunes au niveau des extrants, notamment en ce qui concerne des lignes directrices sur les normes de service.
Recommandation 2 : Maintenir les efforts actuels en vue de créer des bassins de spécialistes des analyses coûts‑avantages et d'experts de la réglementation qualifiés de manière que les ministères et organismes aient accès à un personnel possédant les compétences voulues.
Communications
Les produits et services ne peuvent contribuer à rehausser la capacité que s'ils sont connus et utilisés. À l'avenir, le SAR du SCT devra s'efforcer surtout de communiquer plus efficacement avec les ministères et les organismes, car un certain nombre d'entre eux connaissent mal les services et les produits que l'organisme offre.
Recommandation 3 : Mettre en place une stratégie de communication générale pour la DCRR. Plus particulièrement, les ministères et les organismes doivent être informés des produits et des services qu'offre le SAR du SCT, de même que de ses efforts de partenariat et de ses projets de partage des recherches/de l'information.
Production de rapports
La production de rapports sur la réalisation d'extrants, l'utilisation des ressources financières et l'atteinte de résultats est importante aux fins de :
Il faut améliorer la production de rapports pour que celle‑ci serve aux fins prévues. Plus spécifiquement, il existe certains manques au niveau de la production de rapports sur l'utilisation des fonds qui ont été affectés à la mise en œuvre de la DCRR et de l'optimisation des ressources. En outre, les ministères et les organismes souhaitent obtenir une rétroaction du SAR du SCT sur les progrès réalisés dans le cadre de la mise en œuvre de la DCRR.
Recommandation 4 : Veiller à ce qu'il soit satisfait aux exigences en matière de production de rapports et à ce que les ministères et les organismes précisent les ressources supplémentaires (le cas échéant) qu'ils ont utilisées pour satisfaire aux exigences de la DCRR. L'on pourra ainsi obtenir une perspective pangouvernementale des besoins en ressources de la DCRR.
Recommandation 5 : Dresser des rapports de rendement des ministères et communiquer les résultats de manière que les ministères et les organismes obtiennent la rétroaction dont ils ont besoin.
Recommandation 6 : Entreprendre la planification de l'évaluation quinquennale au cours des six prochains mois pour qu'une stratégie de mesure du rendement soit en place et que les données requises soient saisies d'une manière continue, systématique et conviviale.
Examen, mené par la direction, du Centre de compétences en réglementation
Le SAF du SCT a effectué un examen parallèle, mené par la direction, qui a porté principalement sur les premiers impacts du Centre de compétences en réglementation. Ce Centre, qui forme l'une des trois divisions du SAR du SCT, a été mis sur pied en octobre 2007 en vue d'aider les organismes fédéraux de réglementation à renforcer leur capacité interne de se conformer à la DCRR. L'examen mené par la direction a consisté en des études de cas, en un examen des documents, en des entrevues menées auprès d'intervenants internes et externes, et en un sondage effectué auprès des utilisateurs des services qu'offre le Centre.
L'examen a permis de constater que le Centre de compétences en réglementation forme aujourd'hui une unité pleinement fonctionnelle qui dispose de structures et de processus établis en milieu de travail. La grande majorité des utilisateurs des services du Centre ont dit être satisfaits et de la qualité de l'aide et de la manière habilitante dont cette aide est fournie. L'examen a permis de conclure que le Centre a réussi à soutenir les autres divisions du SAR du SCT et à accroître la capacité des organismes de réglementation. Il a permis en outre de cerner certains obstacles clés ― qui échappent au contrôle du Centre ― à une réussite soutenue, notamment le fort renouvellement du personnel au sein des organismes de réglementation et l'absence d'un engagement de la part de la haute direction de ces organismes. Le Centre a réalisé un nombre considérable d'extrants dont, de manière générale, la qualité supérieure est reconnue, notamment dans les domaines clés de l'apprentissage et du réseautage au chapitre de la réglementation.
Dans l'ensemble, cet examen nous fournit des renseignements utiles à la lumière de l'évaluation de la mise en œuvre de la DCRR. Plus particulièrement, l'examen a permis de relever le besoin de tirer profit des premières réussites du Centre de compétences en réglementation au moyen d'une stratégie cohérente en communications établissant une nette distinction entre le rôle du Centre et celui de la division des politiques et de la division des opérations en rapport avec les ministères de réglementation. Il propose en outre que le Centre revoit les mesures qu'il a déjà mises en place relativement au concept du renforcement de la capacité. Les éléments probants recueillis dans le cadre de l'examen ont mené également à la recommandation que le financement du Centre soit maintenu au‑delà de la date limite de 2012.
Le présent rapport présente les conclusions de l'évaluation à mi‑parcours de la mise en œuvre de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation (DCRR), une politique dont le Secteur des affaires réglementaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SAR du SCT) assure la gestion. L'évaluation, effectuée par les Services de consultation du gouvernement (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada), porte sur la période deux ans et demi allant de la mise en œuvre de la DCRR, en avril 2007, à l'automne de 2009.
L'évaluation, née d'un engagement pris par le Conseil du Trésor, consiste à examiner les premières étapes de la mise en œuvre et les progrès réalisés en vue de l'atteinte de résultats immédiats. Pour cette raison, l'accent est mis sur les seules activités du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, dont la haute direction est le principal groupe visé pour ce rapport.
Pour satisfaire aux exigences de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, le Bureau de la vérification interne et de l'évaluation du SCT a assumé un rôle de gérance dans la réalisation de cette évaluation. De plus, le Comité d'évaluation du Secrétariat a examiné ce rapport et en a recommandé l'approbation par le secrétaire du Conseil du Trésor.
Le rapport d'évaluation est structuré comme suit:
Le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente a été mis sur pied en 2003 pour offrir au gouvernement du Canada une perspective externe et des conseils spécialisés sur la manière de restructurer la démarche réglementaire du Canada au 21e siècle.
L'établissement du Comité soulignait l'importance des règlements en tant que principaux outils servant à protéger le bien-être socio-économique des Canadiens et des Canadiens ainsi que l'environnement naturel du Canada, et leur incidence sur les industries et les citoyens canadiens. Il reconnaissait également que le processus de réglementation devait être examiné à la lumière des tendances nouvelles, comme :
Dans son rapport publié en 2004, intitulé « La réglementation intelligente : Une stratégie réglementaire pour le Canada », le Comité a conclu que le Canada dispose d'une solide fondation en matière de réglementation, mais que des changements profonds aux chapitres de la perspective et de la pratique s'imposaient pour faire face aux défis que posent les tendances décrites précédemment. Ses recommandations répondaient à la nécessité :
Le Comité a formulé également un certain nombre de recommandations se rapportant à certains secteurs ou industries en particulier.
La DCRR est le moyen par lequel le gouvernement a donné suite à un certain nombre de recommandations du Comité. Annoncée dans le budget de 2007, elle remplace la Politique de réglementation de 2009 du gouvernement du Canada, au terme d'une collaboration de plus de deux ans entre le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et les ministères et organismes fédéraux de la réglementation, et d'une consultation auprès d'un vaste échantillonnage d'intervenants, notamment les groupes environnementaux et les groupes de consommateurs, les secteurs industriels et les petites entreprises, ainsi que les provinces et les territoires.
Les changements que la DCRR prévoit étaient destinés à appuyer un régime de réglementation solide et efficace offrant uniformité, équité et transparence, et appuyant l'innovation, la productivité et la concurrence. Les changements les plus importants sont les suivants :
En 1998, le gouvernement a mis sur pied le Secrétariat de la réglementation et des décrets du Conseil au sein du Bureau du Conseil privé pour assurer une coordination accrue et un soutien soutenu aux ministres sur les questions réglementaires. En 2006, le Secrétariat a été muté au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, où il porte le nom de Secteur des affaires réglementaires.
Le SAR du SCT offre son soutien au Comité du Conseil du Trésor dans son rôle de « conseil privé de la Reine pour le Canada » en fournissant des conseils au gouverneur général et en assurant la gestion ainsi que la surveillance de la fonction de réglementation du gouvernement. De plus, il offre un leadership stratégique sur la DCRR, la politique de réglementation fédérale. À ce titre, le SAR du SCT assume deux fonctions principales : il appuie les priorités gouvernementales grâce à l'amélioration constante de la DCRR et il offre des conseils aux ministres du Conseil du Trésor sur les présentations au gouverneur en conseil.
La mise en œuvre de la DCRR est le fruit d'un travail de collaboration des trois divisions qui composent le SAR du SCT :
Le budget de base du SAR du SCT s'élève approximativement à cinq millions de dollars et inclut des fonds qui ont été obtenus par la voie d'une présentation au Conseil du Trésor concernant la DCRR aux fins suivantes[1] :
Comme le montre la Figure 1, pour l'immédiat, le financement destiné aux ministères et aux organismes vise à renforcer la capacité de ces derniers de satisfaire aux exigences de la DCRR.
Par une approche axée sur les risques, ils devraient démontrer une capacité renforcée dans les domaines suivants :
Une approche axée sur les risques signifie que les exigences analytiques auxquelles les ministères et les organismes doivent se plier et le niveau d'examen mené par le SAR du SCT sont proportionnels à l'impact de la proposition. Ainsi, les propositions dont l'incidence est élevée nécessitent une analyse coûts‑avantages quantitative, alors que les propositions dont l'incidence est moins marquée nécessitent une seule description qualitative des coûts et des avantages.
L'on s'attend à cet égard à ce que, s'ils sont en mesure de satisfaire aux exigences de la DCRR, les organisations puissent obtenir les résultats suivants :
À long terme, l'on bénéficiera d'un régime de réglementation bien géré qui servira à protéger l'intérêt public tout en favorisant une économie de marché équitable et concurrentielle.
Figure 1. Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation — Modèle logique