Archivée - Lignes directrices sur l'accès à l'information - Documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada

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1. Principes

Le gouvernement canadien administre par la voie d'un Cabinet. Ainsi, la responsabilité ne repose pas sur une seule personne mais sur l'ensemble des ministres qui font partie du Cabinet. Les ministres du Cabinet ont une responsabilité collective envers toutes les mesures prises par le Cabinet et doivent appuyer toutes les décisions de ce dernier, qu'ils soient directement concernés ou non et qu'ils aient été d'accord ou non à l'origine. Cependant, pour être en mesure de prendre une décision définitive, tous les ministres doivent pouvoir s'exprimer librement au cours des discussion menant aux décisions du Cabinet. Si ces délibérations étaient publiques, la responsabilité collective des ministres en serait diminuée. Cette règle protège donc le principe de la responsabilité collective des ministres, car elle permet à ces derniers d'appuyer les décisions du gouvernement quelles que soient leurs opinions personnelles. Elle permet aussi aux ministres de participer à des débats francs qui sont essentiels au fonctionnement efficace de ce genre de régime.

Pour préserver la confidentialité essentielle au fonctionnement efficace du Cabinet, le législateur a exclu du champ d'application de la Loi sur l'accès à l'information les documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada (paragraphe 69(1) de la Loi). Ces documents ne sont pas définis de façon exhaustive dans la Loi. Le paragraphe 69(1) fait mention de certains types de documents, mais l'emploi du terme *notamment+ dans le texte de Loi indique que la liste n'est pas exhaustive.

La politique gouvernementale exige que les institutions fédérales consultent l'avocat-conseil du Bureau du Conseil privé toutes les fois où il semble qu'un document faisant l'objet d'une demande de communication en vertu de la Loi puisse constituer un document confidentiel du Cabinet. Cette consultation s'effectue par l'intermédiaire du conseiller juridique de l'institution; une copie des documents en cause doit être transmise au Bureau du Conseil privé, ainsi qu'une documentation suffisante pour qu'une décision puisse être prise.

Il faut distinguer les documents exclus du champ d'application de la Loi des documents qui font l'objet d'une exception. Ces derniers peuvent être soumis à l'examen du Commissaire à l'information et de la Cour fédérale. Quant aux documents exclus, ni le Commissaire à l'information ni la Cour fédérale n'ont le pouvoir de les examiner.

Pour faciliter le travail du Commissaire à l'information dans le cadre de ses enquêtes, la politique exige que les institutions fédérales préparent à la demande du Commissaire et conformément aux directives d'application exposées au chapitre 3-4, un certificat établissant que le document en cause est un document confidentiel du Conseil privé de la Reine pour le Canada au sens de l'article 69 de la Loi.

Même si la Loi sur l'accès à l'information ne s'applique pas aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada, il faut répondre aux demandes portant sur ces documents. Il s'agit là d'une exigence de la politique gouvernementale et non de la Loi sur l'accès à l'information. La réponse doit être rédigée selon la lettre type présentée au chapitre 3-7, et elle doit contenir une mention relative aux articles 68 et 69 de la Loi. Elle doit de plus faire état du droit de l'auteur de porter plainte au Commissaire à l'information.

2. Types de documents

Une liste des types de documents faisant partie de la catégorie générale des documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada est présentée au paragraphe 69(1) de la Loi. Bien que cette liste ne soit pas exhaustive, elle fournit plusieurs exemples de ces types de documents.

Le paragraphe 69(2) indique que le terme *Conseil+ s'entend du Conseil privé de la Reine pour le Canada, du Cabinet et de leurs comités respectifs. Les comités du Cabinet comprennent les comités permanents, les comités spéciaux et tous les autres comités ministériels. En outre, les discussions des ministres lors des réunions d'information de ces derniers peuvent donner lieu à l'établissement de documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada, à condition évidemment que ces discussions portent sur des questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique.

Pour alléger le présent texte, nous utiliserons désormais l'expression *documents confidentiels+ au sens de *documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada+, et le terme *Cabinet+ au sens de *Conseil privé de la Reine pour le Canada+.

Les documents confidentiels sont définis dans la Loi sous la forme d'une liste de sept catégories de documents mentionnés aux alinéas 69(1)a) à g). Le paragraphe 69(1) précise que cette liste n'est pas exhaustive. Ces catégories de documents sont décrites de façon plus détaillée ci-après.

  1. Notes

    L'alinéa 69(1)a) fait mention des documents destinés à soumettre des propositions ou recommandations au Cabinet. Les documents de cette catégorie comprennent, entre autres, les documents intitulés *Mémoire au Cabinet+. Par exemple, les présentations au Conseil du Trésor sont des documents qui présentent des propositions ou des recommandations au Cabinet. Le facteur déterminant est le but dans lequel le document a été préparé et non son titre.

    En général, un mémoire ayant pour objet de présenter des propositions au Cabinet est signé par le ministre qui propose les mesures en question. Ce n'est toutefois pas toujours le cas : le mémoire peut être signé par le secrétaire du Cabinet ou par le secrétaire d'un comité du Cabinet, et il s'agira quand même d'un document confidentiel.

    Les projets de mémoire sont aussi des documents confidentiels. Ainsi, un projet de mémoire rédigé dans l'intention de soumettre des propositions et des recommandations au Cabinet mais qui, en fait, n'est jamais présenté demeure un document confidentiel. De même, la version définitive d'un mémoire est un document confidentiel même si le mémoire n'a pas été présenté au Cabinet.

    Les documents annexés à un mémoire présenté au Cabinet ne constituent pas forcément des documents confidentiels. Il faut les examiner indépendamment du fait qu'ils sont annexés au mémoire. Si le document n'a pas été préparé dans le but de présenter des propositions ou des recommandations au Cabinet, il ne constitue pas en soi un document confidentiel. Par exemple, un mémoire présenté au Conseil privé peut comporter, en annexe, des coupures de presse, des tableaux statistiques et des rapports à l'usage d'un ministère. Ces documents n'étaient pas à l'origine des documents confidentiels et ils ne le deviennent pas simplement parce qu'ils ont été annexés à un mémoire et qu'ils sont de ce fait présentés au Cabinet ou à des ministres aux fins des délibérations du Cabinet. Par contre, le fait que des documents étaient annexés à un mémoire au Cabinet, constitue en soi un renseignement confidentiel et il ne doit pas être révélé.

    Les documents considérés comme des documents confidentiels au sens du paragraphe 69(1) doivent être distingués des documents contenant des avis ou recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre, aux termes de l'alinéa 21(1)a) de la Loi. Comme il a été mentionné précédemment, la Loi ne s'applique pas aux documents confidentiels, et un refus de communiquer ce genre de documents ne peut faire l'objet d'une demande de révision. La principale différence entre les documents dont il est question à l'alinéa 69(1)a) et ceux dont fait mention l'alinéa 21(1)a) est le but dans lequel les documents ont été préparés. Les mémoires au Cabinet ont pour but de présenter des recommandations ou propositions au Cabinet, alors que les documents visés à l'alinéa 21(1)a) contiennent des avis ou recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre, mais n'ont pas été préparés à l'intention du Cabinet. Voir le point e) ci-dessous qui traite de façon plus détaillée de la distinction à faire entre les paragraphes 21(1) et 69(1).

  2. Documents de travail

    L'alinéa 69(1)b) fait mention des documents de travail destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Cabinet. Les documents de travail, conformément à l'intention de la Loi, ne font plus partie du système de dossiers du Cabinet. Cependant, les documents de travail qui, au moment de leur rédaction, relevaient de ce système, peuvent faire l'objet d'une demande. Le cas échéant, l'alinéa 69(1) b) s'applique à ceux-ci. De plus, il faut déterminer s'il s'agit bien d'un document de travail. Par exemple, un texte intitulé document de travail mais contenant des recommandations ou des propositions destinées au Cabinet n'est plus un document de travail mais bien un mémoire. Le titre d'un tel document n'est donc pas nécessairement un indicateur fiable de sa nature réelle.

    Conformément à l'alinéa 69(3) b), lorsqu'une décision à laquelle se rapporte un document de travail a été rendue publique, ce document de travail n'est plus considéré comme un document confidentiel. De même, si la décision n'a pas été rendue publique, mais que quatre années se sont écoulées depuis que la décision a été prise, le document de travail n'est plus considéré comme étant confidentiel. La Loi s'applique alors à ces documents et, à moins qu'une exception ne s'applique, ils doivent être communiqués lorsqu'ils font l'objet d'une demande de communication en vertu de la Loi. Par contre, si aucune décision n'a été prise, l'alinéa 69(3) b) ne s'applique pas.

  3. Ordres du jour et procès-verbaux des délibérations du Cabinet

    L'alinéa 69(1)c) fait mention des ordres du jour du Cabinet et des procès-verbaux de ses délibérations ou décisions. Cette catégorie de documents comprend les ordres du jour des réunions du Cabinet et de ses comités, les procès-verbaux des réunions du Cabinet et des décisions qui sont prises lors de ces réunions (par exemple, les lettres de décision du Conseil du Trésor). Il est à noter que cette catégorie comprend non seulement les projets de documents, mais aussi les notes informelles que les fonctionnaires prennent à l'occasion lors des réunions du Cabinet ou d'un de ses comités.

    Il faut distinguer le texte du compte rendu officiel d'une décision, lequel demeure toujours un document confidentiel, de la substance de la décision du Cabinet, qui est souvent rendue publique. Le compte rendu officiel de la décision est toujours un document confidentiel exclu du champ d'application de la Loi. La substance de la décision rendue par le Cabinet peut être divulguée au public par le Cabinet ou un ministre ayant obtenu l'approbation du Cabinet, s'ils jugent approprié de le faire. Le Conseil du Trésor peut, par exemple, juger utile de faire état d'une décision dans une circulaire ou un manuel. Par ailleurs, lorsque la substance d'une décision est rendue publique, les documents de travail connexes sont assujettis à l'application de la Loi, conformément à l'alinéa 69(3)b).

  4. Documents faisant état de communications entre ministres

    L'alinéa 69(1)d) fait mention des documents employés en vue ou faisant état de communications entre ministres sur des questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique.

    Il peut s'agir d'une lettre qu'un ministre adresse à un autre ministre, dans laquelle il fait part de ses opinions ou des décisions qu'il a prises. Il peut aussi s'agir d'un document contenant des notes prises lors de discussions informelles entre ministres, ou encore d'un document préparé à l'intention d'un ministre en vue d'une discussion avec un ou plusieurs collègues.

    Si des documents faisant état de communications entre ministres n'ont pas été utilisés en vue de discussions sur des questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique, ou ne font pas état de ces discussions, ils n'entrent pas dans cette catégorie.

  5. Documents d'information à l'usage des ministres

    L'alinéa 69(1)e) fait mention des documents d'information à l'usage des ministres sur des questions portées ou qu'il est prévu de porter devant le Cabinet, ou sur des questions devant faire l'objet de communications ou de discussions entre ministres relativement à la prise des décisions du gouvernement ou la formulation de sa politique.

    Il faut prendre soin, ici encore, de distinguer ces documents de ceux dont il est question à l'alinéa 21(1)a), à savoir les documents contenant des avis ou recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre. Des recommandations de principe peuvent figurer dans un document qui n'est pas relié aux travaux du Cabinet, qui n'a pas été préparé en vue d'informer un ministre sur des questions portées devant le Cabinet ou devant servir à ce dernier pour une discussion avec d'autres ministres. Le but dans lequel le document a été préparé est le facteur déterminant.

    Prenons, par exemple, un cas où le compte rendu officiel d'une décision amène des fonctionnaires à formuler des recommandations de principe sur un sujet particulier à l'intention de leur ministre. Ces fonctionnaires tiennent des réunions pour lesquelles des ordres du jour et des procès-verbaux sont rédigés, et des rapports sont préparés en vue des discussions ultérieures sur le même sujet. Bien que le but final des réunions et des rapports soit la formulation des recommandations de principe à l'intention du ministre qui les présentera au Cabinet, les documents eux-mêmes ne sont pas des documents confidentiels. Ils ont été préparés pour les fonctionnaires en vue de l'élaboration des recommandations, et non à l'intention du ministre. Toutefois, si des renseignements contenus dans ces dossiers sont liés au Cabinet, ils doivent être protégés. La version finale, (c.à.d. le texte utilisé par le ministre pour sa présentation au cabinet) est également confidentielle.

  6. Versions provisoires d'une loi

    L'alinéa 69(1)f) fait mention des avant-projets de loi. Cette disposition vise tous les avant-projets de loi, que la loi ait été présentée ou non à la Chambre des communes ou au Sénat, que le Cabinet en ait pris connaissance ou non. Il s'agit toujours de documents confidentiels.

    Les avant-projets de loi ainsi que les projets de règlement et de décret constituent des versions provisoires d'une loi. Les avant-projets de loi demeurent des documents confidentiels même après que la version définitive a été présentée à la Chambre des communes ou au Sénat, et dans le cas des projets de règlement et de décret, même après leur approbation par le gouverneur en conseil et leur publication.

  7. Documents contenant des renseignements relatifs à des documents confidentiels

    L'alinéa 69(1)g) fait mention des documents contenant des renseignements relatifs à la teneur des documents visés aux alinéas 69(1(a) à 69(1)f). Cet alinéa ne vise pas les documents contenant simplement des renseignements qui se trouvent aussi dans un document mentionné aux alinéas 69(1)a) à 69(1)f). L'alinéa ne s'applique en effet que si le document établit un lien entre les renseignements fournis et le processus de prise de décisions et de formulation de la politique des ministres.

    Par exemple, si un document fait mention de données statistiques qui figurent aussi dans un mémoire présenté au Cabinet, le premier document n'est pas pour autant un document confidentiel. Cependant, si ce même document indique que les statistiques figurent dans un mémoire présenté au Cabinet, il constitue alors un document confidentiel. L'exemple le plus fréquent est sans doute le document qui fait mention d'un compte rendu de décision.

    Il est parfois possible de communiquer des documents visés à l'alinéa 69(1)g), après en avoir prélevé les parties non communicables. Il faut alors obtenir l'approbation du Bureau du Conseil privé.

    L'énumération des divers types de documents confidentiels, aux alinéas 69(1)a) à 69(1)g), n'est pas exhaustive, comme l'indique le terme *notamment+ employé dans le libellé du paragraphe 69(1). Si on a le moindre doute au sujet d'un document, on doit consulter le conseiller juridique de l'institution fédérale, lequel consultera à son tour l'avocat-conseil du Bureau du Conseil privé.

3. Délais

L'application du paragraphe 69(1) est soumise à certains délais qui sont spécifiés au paragraphe 69(3). L'exclusion des documents confidentiels du champ d'application de la Loi n'est valable que pour une période de vingt ans. Après cette période, le document est assujetti à la Loi, et la décision relative à sa communication doit être prise en fonction des dispositions sur les exceptions.

Les documents de travail dont il est question à l'alinéa 69(1)b) de la Loi ne sont plus préparés à l'heure actuelle, mais si jamais ils l'étaient à nouveau ou si une demande de communication était présentée pour un tel document qui a été préparé avant 1985, les décisions quant à leur communication devraient être prises en fonction de l'alinéa 69(3)b) de la Loi. C'est-à-dire, si la décision à laquelle le document de travail se rapporte a été rendue publique, ou si cette décision a été prise plus de quatre ans auparavant (qu'elle ait été rendue publique ou non), le document n'est plus considéré comme étant exclu et sa communication est alors assujettie aux dispositions de la Loi.

4. Instructions relatives à l'application du paragraphe 69(1)

4.1 Examen par les fonctionnaires du ministère responsables de l'accès à l'information ou des fonctionnaires ayant des connaissances spécialisées dans ce domaine

Une fois que les documents demandés ont été extraits des dossiers du ministère, les fonctionnaires du Bureau de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée ou les fonctionnaires ayant des connaissances spécialisées en la matière examinent les documents. S'ils jugent qu'il s'y trouve des documents confidentiels du Cabinet, ils doivent préciser de quels documents ou de quelles parties des documents il s'agit et indiquer l'alinéa de l'article 69 qui s'applique. Par exemple, si une partie d'un document révèle le contenu d'un compte rendu de décision du Conseil, le fonctionnaire doit indiquer que cette partie n'est pas communicable en inscrivant PRÉLEVER - 69(1)g) - ré.: 69(1)c).

4.2 Consultation

La politique exige que lorsque cet examen est terminé, il faut transmettre au conseiller juridique du ministère, pour examen, tous les documents pouvant être des documents confidentiels du Cabinet ou pouvant contenir des renseignements qui révèlent le contenu de documents confidentiels du Cabinet. Les documents que le conseiller juridique juge être de cette nature doivent être transmis à l'avocat-conseil du Bureau du Conseil privé (BCP). Lorsqu'il envoie les documents au BCP, le conseiller du ministère doit indiquer la raison pour laquelle le document ou une partie du document doit être exclu en vertu de l'article 69. Ce renseignement est particulièrement important lorsqu'il s'agit d'un document qui ne fait pas partie du système de dossiers du Cabinet (par exemple, les transparents utilisés pour une présentation au Cabinet, lorsque les copies sur papier ayant servi à leur préparation ne portent aucune mention de la présentation).

Les documents envoyés à des fins d'examen au BCP doivent être énumérés en suivant le modèle qui figure au chapitre 3-4. Dans les cas où le nombre de documents sera important, il sera préférable d'envoyer une disquette pour fin de révision par le BCP. Tous les documents sont retournés aux ministères une fois l'examen terminé. Si d'autres questions sont soulevées ultérieurement, il faudra faire parvenir de nouveau les documents au BCP.

5. Enquête en cas de plainte

Lorsque l'auteur d'une demande de communication dépose une plainte parce qu'on a refusé de lui communiquer des documents, un enquêteur du Commissariat à l'information demande à voir tous les documents que l'institution a refusé de communiquer. L'enquêteur ne peut avoir accès aux documents ou parties de documents à l'égard desquels l'institution a invoqué l'exclusion en vertu de l'article 69. Les enquêteurs et le Commissaire à l'information n'ont accès qu'aux documents desquels les renseignements du Cabinet ont été préalablement prélevés. Le Commissariat peut cependant demander à l'institution d'attester que les documents constituent en partie ou en totalité des documents confidentiels du Cabinet.

Sauf les deux exceptions susmentionnées, les ministres et les institutions fédérales n'ont aucun pouvoir discrétionnaire leur permettant de rendre un document confidentiel accessible au public. Seuls le Cabinet et le premier ministre ont ce pouvoir. Le ministre ou les ministres concernés peuvent néanmoins autoriser la communication de documents visés par l'alinéa 69(1)d), c'est-à-dire les documents employés en vue ou faisant état de communications ou de discussions entre ministres sur des questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique, ainsi que les documents d'information qui s'y rapportent mentionnés à l'alinéa 69(1)e).

En ce qui concerne les documents visés à l'alinéa 69(1)g), il faut procéder à des prélèvements chaque fois qu'il est possible de le faire et sur approbation du Bureau du Conseil privé. Si le prélèvement des parties en question ne pose pas de problèmes sérieux, il faut l'effectuer afin que le reste du document soit communicable conformément à la Loi. La Loi sur l'accès à l'information ne prévoit pas le prélèvement des parties non communicables dans le cas des documents visés par l'alinéa 69(1)g), mais la politique gouvernementale exige ce prélèvement.