Histoire de la vérification interne au gouvernement fédéral

Les origines anciennes de la vérification

On retrace les origines de la vérification jusqu'à la civilisation mésopotamienne, quelques 3 500 ans avant J.-C. Certaines inscriptions portant sur des opérations financières sont accompagnées de signes qui peuvent être interprétés comme un système de vérification. Le contrôle interne et la ségrégation des tâches datent probablement de la même époque. Des systèmes semblables ont été retrouvés chez d'autres anciennes civilisations comme les Égyptiens, les Grecs, les Chinois, les Perses et les Hébreux.

Dans la Rome ancienne, on utilisait la vérification orale des comptes, c'est-à-dire qu'un agent comparait ses dossiers à ceux d'un collègue, c'était donc l'application de la ségrégation des comptes et de la vérification. C'est probablement de cette pratique que vient le mot " audit ", du latin " auditus ".

Avec la chute de l'empire romain, plusieurs systèmes financiers, dont la vérification, disparurent. Cependant, ils réapparurent avec l'accroissement de l'activité économique vers la fin du moyen âge.

Ce ne fut pas avant la révolution industrielle en Europe que la vérification, telle que nous la connaissons aujourd'hui, c'est-à-dire incluant l'examen des dossiers et des pièces justificatives, ne fit son apparition. Les Européens importèrent par la suite ces pratiques dans les colonies nord-américaines.

Le passé plus récent de la pratique de la vérification interne moderne

Avec la prolifération de grandes sociétés complexes au début du vingtième siècle, le développement de la fonction de vérification interne s'accéléra. L'Institut de la vérification interne (IVI) fut fondée en 1941 en grande partie en réponse à cette évolution. La vérification interne moderne doit une grande partie de ses progrès initiaux à l'IVI, y compris l'expansion graduelle de la portée des activités de vérification interne et la professionnalisation de la pratique de la vérification interne.

Le développement du volet "professionnel" de la profession ne se fit cependant pas en une seule étape. Ce n'est qu'en 1947 que l'IVI publia son premier énoncé en matière de responsabilité. Le Code de déontologie fut publié en 1968 et les Normes en 1979. Les premiers examens de vérificateur interne accrédité (VIA) furent administrés en 1974, attestant enfin que les professionnels de la vérification interne avaient désormais accès à un ensemble de connaissances reconnues.

Les débuts de la pratique de la vérification interne au gouvernement fédéral

Le secteur public reconnut plus tardivement que le secteur privé la valeur de la fonction de vérification interne mais il le fit pour les mêmes raisons. Le Congrès américain a reconnu pour la première fois l'apport potentiel de la vérification interne en 1950 en adoptant une loi qui exigeait que la vérification interne fasse partie intégrante des systèmes de contrôle internes de chacun des organismes exécutifs.

Au Canada, le Rapport de la Commission royale sur l'organisation du gouvernement (le rapport Glassco), en 1962, recommandait que la gestion ministérielle soit chargée de mettre en place des systèmes adéquats de vérification interne plutôt que se fier seulement au vérificateur général pour identifier les lacunes en matière de contrôle financier.

Le Guide d'administration financière du Conseil du Trésor publié en 1966 stipulait "qu'avec la décentralisation des contrôles aux ministères, il faudra exécuter des vérifications conçues spécialement pour informer les ministères et l'exécutif du gouvernement quant à l'utilisation légale et judicieuse des ressources". Il stipulait aussi que la fonction de vérification "joue un rôle important dans tous les ministères où elle doit examiner et évaluer si tous les contrôles comptables, financiers et opérationnels sont solides, adéquats et bien appliqués".

En 1973, le Conseil du Trésor obligea tous les ministères et organismes à soumettre tous leurs systèmes d'administration financière à une vérification interne. La directive 9.1 stipulait:

Les ministères doivent effectuer des vérifications financières, qui comprennent:

• L'examen et l'évaluation de l'efficacité et l'efficience des systèmes ministériels d'administration financière, y compris la protection des actifs, et
• Un examen du niveau de conformité des systèmes et procédures ministériels en regard des politiques financières, des règlements et des autres directives du Parlement, du Conseil du Trésor et du ministère ou organisme.

La pratique de la vérification interne dans les ministères et organismes du gouvernement fédéral dans les années 60 et 70 ne se limitait certainement pas à la vérification financière, quoiqu'en disent les directives du Conseil du Trésor. Au cours de cette période, le domaine de la vérification pouvait être très restreint ou sans limite, on allait de la vérification financière à la vérification de gestion. Comme on l'imagine, la rigueur de la pratique de vérification interne variait aussi considérablement puisque dès que l'on s'éloignait du domaine de la vérification financière, la méthodologie et les normes étaient rares.

Il n'est donc pas surprenant qu'en 1975 et 1976, les rapports du Conseil du Trésor et les examens du vérificateur général indiquaient que, lorsqu'elle était présente, la vérification interne était grandement inefficace. Pour répondre à ces observations et régler certains autres enjeux, le Conseil du Trésor approuvait en 1976 la création de la Direction de l'administration financière au sein du Secrétariat afin de renforcer la gestion financière, y compris la vérification interne.

Le Conseil du Trésor commença par émettre en 1976 une circulaire confirmant le rôle de la vérification interne. En 1978, en partie en réponse à la Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité (Commission Lambert; 1976 à 1979), le gouvernement fédéral créa le Bureau du contrôleur général au sein du Conseil du Trésor et publia les "Normes en matière de vérification interne financière". Ce document avait pour objectif de circonscrire le domaine de la vérification interne et de fournir des normes de performance pour la pratique de la vérification interne au gouvernement fédéral.

Les normes reconnaissaient toutefois l'existence des autres formes de vérification et d'examen interne (par exemple la vérification de gestion, les examens de gestion) et coexistaient avec les pratiques d'évaluation de programme, lancées par la circulaire 1977-47 du Conseil du Trésor au sujet de l'évaluation de l'efficacité des programmes. À ce moment-là, on recommandait que chacun des éléments financiers principaux des ministères et organismes soit vérifié au cours d'une période de trois ans.

Évolution de la fonction de vérification financière depuis 1978

Au cours des années 70, le domaine d'application de la pratique de vérification interne a évolué différemment selon les pays. Aux É U, la vérification financière s'étendait à l'examen de tous les secteurs de dépenses, ce qui menait inévitablement les vérificateurs à l'examen des opérations. Au R U, l'emphase portait sur la vérification pour l'optimisation des ressources. Au Canada et ailleurs, la pratique de la vérification de gestion commençait à être populaire et le vérificateur général parlait de "vérification intégrée", celle-ci ayant plusieurs des caractéristiques de la vérification de gestion.

Au début des années 80, le contrôleur général du Canada en vint à la conclusion qu'il était temps pour le gouvernement fédéral de s'engager dans cette voie. Deux raisons motivaient cette décision. Premièrement, il semblait raisonnable d'offrir à tous les gestionnaires le même service d'examen indépendant que celui offert aux gestionnaires financiers et deuxièmement qu'il fallait insuffler un peu de rigueur, au moyen de normes, dans cette nouvelle pratique de la vérification interne.

Les "Normes de vérification interne pour le gouvernement du Canada" furent donc publiées en 1982. La politique et les normes coexistaient cependant avec les "Principes d'évaluation des programmes" et son compagnon le "Guide de la fonction d'évaluation de programme" qui limitait effectivement la portée de la vérification interne à l'examen de tout ce qui se trouvait à l'intérieur dupérimètre de l'organisation hôte alors que la fonction d'évaluation se réservait l'évaluation des effets de programme à l'extérieur de l'organisation hôte. Il existait un certain chevauchement car l'évaluation devait aussi examiner l'efficacité de la plateforme de prestation du programme. La fréquence de la vérification des principaux éléments passa alors d'une fois tous les trois ans à une fois tous les trois à cinq ans.

La série suivante de changements touchant le domaine de l'examen au gouvernement fédéral fut provoquée en partie par la vérification des fonctions de vérification interne et d'évaluation effectuée en 1993 par le vérificateur général dans les ministères et organismes. Le Rapport du vérificateur général concluait qu'en général les fonctions de vérification interne et d'évaluation ne répondaient pas aux attentes et que les informations fournies par ces fonctions aux fins de la prise de décision et de divulgation des résultats pourraient être mieux intégrées avec celles fournies par la gestion.

Notons en passant que les années de restriction budgétaire ont effectivement réduit de soixante à soixante-quinze pour cent les effectifs de la collectivité de la vérification et de l'évaluation du gouvernement fédéral. Une situation qui a sans aucun doute contribué considérablement à la détérioration de sa performance au cours de cette période.

Le Conseil du Trésor publia ensuite la politique sur l'examen en 1994. Cette politique intégrait les diverses exigences du Conseil du Trésor en matière de performance et d'examen. Elle visait aussi à appuyer les principes de la gestion axée sur les résultats :

• en mettant en lumière l'obligation des gestionnaires opérationnels de rendre compte de leur performance et de se servir de l'information sur le rendement pour la prise de décision
• en créant un partenariat productif entre les gestionnaires et les professionnels de l'examen, ce qui devait permettre d'établir un lien plus évident entre l'examen et la prise de décision et l'innovation de la gestion, de même qu'avec les pratiques de reddition des comptes.

La nouvelle politique encourageait l'utilisation des examens afin de faciliter, de façon crédible, la mise en oeuvre et l'évaluation de l'utilisation innovatrice des réformes et incitatifs de gestion tels que la prestation de service au moyen d'un guichet unique, l'utilisation stratégique des nouvelles technologies de l'information, les organismes de services spéciaux, la gestion de la qualité, l'élimination des niveaux, la décentralisation et la délégation des pouvoirs, les partenariats avec des tiers pour la prestation de services, les nouvelles approches pour mieux gérer le risque et les budgets de fonctionnement souples.

Le volet Politique de la vérification interne de la Politique sur l'examen n'apporta aucun changement d'importance à la portée de la vérification interne mais renforça le professionnalisme de la pratique en y intégrant les normes du Conseil du Trésor et de l'IVI et des dispositions en matière d'éthique. Cette politique ne comportait aucune exigence quant à la fréquence des vérifications et introduisait le concept de la planification des vérifications en fonction du risque.

La plus récente phase de l'évolution de la pratique de la vérification interne au gouvernement fédéral fut lancée dans le cadre des initiatives "Résultats pour les Canadiens et les Canadiennes" et "Modernisation de la fonction de contrôleur".

Les principaux volets de la nouvelle approche de la vérification interne (sans compter, la séparation, à nouveau, des fonctions de vérification interne et d'examen), comprend :

• Une nouvelle politique sur la vérification interne qui comprend la provision de "services d'assurance" à la gestion supérieure. Elle porte une attention particulière :
  • à la stratégie et aux pratiques de gestion du risque
  • au cadre de gestion et aux pratiques afférentes
  • à l'information pour la prise de décision et la divulgation.

  (Cette politique vise à influencer les services offerts afin d'encourager le recours aux services d'assurance plutôt que les projets de conseil et d'assistance (services d'experts conseils). Elle reconnaît de plus que les vérificateurs internes pourront être appelés à fournir d'autres services semblables tels que les enquêtes, l'appui aux autoévaluations en matière de contrôle et les examens spéciaux. Cette politique partage le domaine de l'examen non seulement avec la fonction d'évaluation mais aussi avec la gestion.)

• La création d'un Centre d'excellence pour la vérification interne au Conseil du Trésor qui fournira les services d'appui suivants à la collectivité de la vérification interne :
  • des conseils en matière de politiques ainsi que sur les normes, la méthodologie, les outils pratiques et les techniques,
  • le renforcement les guides de vérification dans les domaines clés
  • la recherche de financement pour rebâtir la capacité de vérification interne dans les ministères
  • le lancement d'une campagne générale afin d'aider les ministères à recruter rapidement le personnel requis
  • l'élaboration de cours de formation en vérification interne
  • un service de liaison chargé de s'occuper en temps opportun des enjeux ponctuels en matière de vérification interne et de faciliter l'échange d'information entre les ministères et les responsables des politiques au sujet des problèmes importants.

À plusieurs égards, l'évolution de la pratique de la vérification interne au cours des derniers quarante ou cinquante ans est un cas de "retour vers le futur" car la vérification d'assurance fait largement appel à la méthodologie et aux normes du secteur privé en matière de vérification externe, c'est-à-dire aux origines même de la vérification interne. Les différences cependant sont très importantes. Les premières pratiques de vérification interne furent établies non seulement en appui aux activités de vérification externe (afin de contenir les coûts croissants de la vérification externe) mais aussi pour appuyer la gestion. D'autre part, les pratiques actuelles en matière d'assurance s'attaquent à un domaine aussi vaste que précédemment tout en y ajoutant la rigueur que l'on retrouve habituellement dans les pratiques de vérification externe du secteur privé.