Un profil de la Fonction publique du Canada

4.0 Gérance

4.1 Introduction

Conformément aux principes directeurs du cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, la gérance vise à assurer l'optimisation des dépenses publiques et de meilleurs résultats pour les Canadiens. Cela suppose, d'une part, la conformité des ressources fédérales aux priorités du gouvernement de même que leur utilisation efficiente et efficace marquée au coin de la prudence et de la probité et, d'autre part, la production de rapports publics bien définis sur les principaux engagements et résultats. Les ministères et organismes tentent sans cesse d'atteindre ces résultats en renforçant leurs pratiques de gestion et leur reddition de comptes, en répartissant mieux les ressources et en offrant un rendement fondé sur les résultats qui fait montre de responsabilité en matière de dépenses et de respect des valeurs publiques et de l'éthique.

Contexte du changement

Depuis plusieurs décennies, la vision que le Canada se fait de la gestion publique moderne a évolué et elle continuera de le faire. Au fil des ans, la cible des efforts a changé, mais les changements s'inscrivent dans un continuum, chaque effort ayant renchéri sur les forces et les réalisations de l'initiative antérieure. Vers la fin des années 70 et le milieu des années 80, après une période sans précédent d'élaboration de politiques et de croissance ministérielle, l'accent a porté sur l'amélioration des pratiques et des contrôles de gestion alors que, vers le milieu des années 90, il a porté sur l'amélioration des rapports présentés au Parlement et sur l'accroissement de la transparence des dépenses publiques. Vers la fin des années 90, la nécessité d'améliorer les services aux citoyens a été classée au premier rang des priorités et, à la fin de cette décennie, c'est surtout vers la nécessité de remanier fondamentalement la gestion des ressources humaines que les efforts ont été tournés.

Mise en œuvre du changement

Le tableau reproduit à la page suivante montre les principaux événements et améliorations qui ont eu lieu au gouvernement fédéral depuis 1994 pour renforcer la gérance à l'échelle de la fonction publique et accroître l'excellence des pratiques de gestion.

Une fonction moderne de contrôleur offre un avantage essentiel : l'accroissement de l'efficacité de l'Administration dans l'acquittement de sa mission et dans l'atteinte de ses objectifs. Une fonction moderne se traduit par une meilleure gestion.

Rapport du Groupe de travail indépendant

On a constaté durant cette période que le fossé entre la gestion des programmes et les fonctions spécialisées comme les finances et la technologie de l'information n'était plus absolu et que tous les gestionnaires devaient appliquer de saines pratiques de gestion relevant auparavant des spécialistes. Ce sont là les origines de l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur, qui a été conçue en 1997 par un groupe de travail indépendant chargé de se pencher sur l'avenir de la fonction de contrôleur. Le groupe a conclu que la fonction de contrôleur ne pouvait plus être une fonction de spécialiste. Il a décrit la fonction de contrôleur moderne comme une fonction qui « repose sur un ensemble de principes basés sur une philosophie ». Selon cette philosophie, la gérance doit commencer à faire partie des réflexions et des comportements de chacun des gestionnaires et, pour que le gestionnaire exerce une gérance responsable, ses décisions devraient réunir une information financière et non financière intégrée sur le rendement, une saine gestion du risque, des options pour assurer la souplesse de la prestation tout en ayant dûment égard aux mécanismes de contrôle satisfaisants ainsi qu'aux solides valeurs et règles d'éthique de la fonction publique.

Le gouvernement fédéral s'est fixé comme objectif d'améliorer les pratiques de gestion dans tous ces domaines et d'atteindre l'excellence en gestion grâce à un programme de gestion moderne.

Si les objectifs de la gérance n'ont pas changé, les moyens de les atteindre sont, quant à eux, guidés par des priorités gouvernementales révisées, de nouveaux points de vue découlant de l'apprentissage permanent ainsi que de nouveaux débouchés et moyens de mener les affaires. Dans cette optique, le gouvernement du Canada a donné le coup d'envoi à une série d'initiatives de modernisation qui tenteront d'atteindre les objectifs concrets énoncés dans le cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes au chapitre de l'excellence de la gestion, dont celles énumérées ci après.

1. Améliorer le rendement grâce à la modernisation de la fonction de contrôleur et à la gestion intégrée du risque, ce qui comprend une gérance rigoureuse, des mécanismes de contrôle appropriés et des valeurs et règles d'éthique communes.
2. Améliorer l'affectation et la réaffectation des ressources financières et autres de sorte que les ressources soient davantage alignées sur les priorités de plus haut niveau et puissent être gérées dans l'exécution des programmes.
3. Améliorer la gestion permanente de l'information pour assurer une meilleure prise de décisions grâce à des évaluations et des vérifications internes plus pertinentes et opportunes.
4. Renforcer la reddition de comptes au public et la présentation de rapports de gestion fondée sur les résultats contenant de l'information financière et non financière intégrée, en appliquant la comptabilité d'exercice à titre de fondement de la gestion financière et des rapports financiers.
5. Améliorer la gestion et la gérance des actifs, comme les biens immobiliers.

Enseignements tirés

Le succès de la plupart des initiatives de modernisation de la gestion repose sur quelques éléments communs, notamment ceux énumérés dans la liste suivante.

1. Toutes les initiatives supposent un leadership du centre qui assure l'orientation et la coordination générales nécessaires pour améliorer 90 organisations, individuellement ou collectivement, et ainsi assurer le progrès à l'échelle du gouvernement. Ce leadership global comprend la formulation de politiques habilitantes et la création de structures de gouvernance qui mettent à profit la sagesse et le savoir collectifs et obtiennent les engagements requis pour faire avancer le dossier en respectant les orientations convenues et les délais impartis.
2. Presque toutes les initiatives exigent des fonds supplémentaires qui assureront leur lancement et entretien appropriés. Au total, environ 200 millions de dollars en fonds ponctuels ont été fournis aux fins de la mise en œuvre de la SIF et de la fonction de contrôleur moderne, du renforcement des fonctions d'évaluation et de vérification interne et de la facilitation de la mise en œuvre d'une nouvelle politique sur la gestion des sites contaminés. Ces fonds s'ajoutent à la réaffectation interne des ressources existantes (dont la valeur est de beaucoup supérieure à celle des fonds supplémentaires) par chaque organisation aux fins de ces initiatives et d'autres initiatives d'amélioration de la gestion moderne. Certains des fonds ont servi à créer des centres d'excellence, à traiter de secteurs de besoins communs comme le renforcement des capacités, à mener des recherches communes de même qu'à élaborer et à partager des outils et des guides communs. Dans cette optique, un Fonds d'innovation de modernisation de la fonction de contrôleur a été créé pour financer des entreprises conjointes du genre.
3. Au chapitre du renforcement des capacités, des efforts et des produits significatifs ont été consacrés aux communications et à l'apprentissage continu, qui ont été reconnus comme des facteurs essentiels du succès de la gestion du changement. Toutes les pages Web dont il est question dans la présente section traitent en profondeur de ces domaines et des nombreux autres facteurs qui ne peuvent être présentés dans ce document.

Au bout du compte, ce sont l'engagement et les efforts de nombreux particuliers, seuls ou de concert avec d'autres dans leurs propres organisations et dans d'autres organisations, qui représentent les éléments ayant le plus contribué au succès de toutes les initiatives susmentionnées. Les ministères et organismes ont sans relâche affecté personnel et ressources à l'atteinte de ces objectifs tout en s'acquittant de leurs responsabilités de programmes. Leurs sites Web fournissent d'autres renseignements sur ces nombreuses initiatives de changement de la gestion moderne.

Si d'importants avantages continuent d'être tirés des efforts courants visant à améliorer les pratiques de gestion, d'autres encore s'imposent. C'est pourquoi, bien que le gouvernement du Canada continue à mettre en œuvre l'ensemble de ces initiatives de changement, il amorcera d'autres mesures pour améliorer encore plus la gérance à l'échelle de l'administration fédérale au cours des prochaines années. Les pages qui suivent présentent les faits saillants de nombre de ces initiatives.

Matériel à l'appui

Site Web du Secrétariat du Conseil du Trésor

Site Web de la Direction de la fonction de contrôleur du Secrétariat

Passerelle vers les sites des ministères et organismes du gouvernement  

4.2 Gestion des dépenses

La gestion des dépenses a trait à l'affectation des ressources financières et autres par les organismes centraux à des ministères et, par la suite, à des programmes et à des activités en particulier. Elle se rapporte également à la gestion de ces ressources par les ministères en vue de la prestation de leurs programmes. Le gouvernement canadien assure la gestion des dépenses en partie par l'entremise du Système de gestion des dépenses (SGD) qu'il a adopté en février 1995. La présente section décrit l'évolution et le fonctionnement du SGD jusqu'en 2002 et accorde une attention particulière au rôle assumé à ce chapitre par le Conseil du Trésor du Canada et son Secrétariat.

Contexte du changement

Le gouvernement fédéral a commencé à enregistrer une série de déficits annuels pendant l'exercice 1970 1971, ce qui a contribué à la montée constante du ratio de la dette au PIB par rapport à son ratio inégalé depuis la fin de la guerre s'élevant à 18 % en 1974 1975. À la fin de 1992 1993, le déficit avait dépassé 41 milliards de dollars (5,9 % du PIB), tandis que le ratio de la dette au PIB atteignait 67 %. La fonction publique fédérale, les marchés financiers internationaux et le public canadien devenaient donc de plus en plus conscients de la nécessité pour le gouvernement de prendre sans tarder des mesures importantes - tout particulièrement en termes de réductions des dépenses - afin d'éviter une crise financière semblable à celle qui a sévi en Nouvelle Zélande au cours des années 80.

Le parti Libéral, qui devait remporter les élections générales de 1993 et former un gouvernement majoritaire, avait lui aussi reconnu la nécessité d'exécuter des réductions et, dans sa plate forme électorale, a promis de ramener à 3 % d'ici 1996 1997 le ratio du déficit au PIB. Au début de 1994, pour donner suite à cette promesse, il annonçait dans son premier budget qu'il atteindrait cet objectif en partie en réduisant les dépenses, puis en faisant suivre cet exercice par une série de révisions des dépenses dans l'ensemble des ministères.

Cette annonce a notamment mené à l'exercice d'Examen des programmes mené en 1994. En vertu de ce programme, le gouvernement a passé au peigne fin 52 milliards de dollars en dépenses de programmes directes (comptant pour 32 % des dépenses totales) afin de déterminer la priorité relative et la rentabilité des programmes et, au bout du compte, de déceler ceux qu'il faudrait réduire ou restructurer. Cet examen reposait sur six questions qui ont été posées concernant chacun des programmes.

1. Le programme est il encore dans l'intérêt public ?
2. Sa prestation constitue t elle un rôle légitime et nécessaire pour le gouvernement?
3. Le rôle actuel du gouvernement fédéral est il approprié ou le programme devrait il être remanié de concert avec les provinces?
4. Le programme devrait-il être exécuté en partenariat avec les secteurs privé ou bénévole?
5. Le programme peut il être restructuré aux fins d'efficience?
6. Avons nous la capacité de payer étant donné les compressions budgétaires?

Les résultats de l'examen, annoncés dans le budget de 1995, étaient substantiels : des économies totalisant 16,9 milliards de dollars sur une période de trois ans, réduisant ainsi les dépenses prévues de programmes de presque 19 % pour 1997 1998. Un deuxième Examen des programmes a été mené en 1995 à la suite duquel des économies additionnelles représentant 1,9 milliard de dollars sur une période de trois ans ont été annoncées dans le budget de 1996. Ces deux décisions budgétaires ont permis au gouvernement d'atteindre son objectif de ramener à 3 % le ratio du déficit au PIB avant 1996 1997 et même d'afficher un ratio de 2 % avant 1997 1998.

Les réductions résultant de l'Examen des programmes étant jugées permanentes (et ne pouvant être annulées plus tard), les deux examens prévoyaient également des économies importantes permanentes après leurs périodes de mise en œuvre sur trois ans. Néanmoins, puisque les dépenses de programmes empruntaient désormais une trajectoire descendante permanente grâce à des réductions des dépenses de programmes directes et d'autres dépenses, le gouvernement devait alors adopter un processus budgétaire qui lui permettrait de s'assurer que cette trajectoire ne serait pas ultérieurement ascendante en raison de l'adoption de nouvelles mesures concernant les dépenses de programmes directes. À cette fin, il a adopté officiellement, au début de 1995, un processus budgétaire renouvelé nommé le Système de gestion des dépenses (SGD). Ce nouveau système présentait deux principales caractéristiques, soit l'élimination des réserves d'intervention centrales et l'exigence voulant que les ministères financent les nouvelles initiatives grâce à la réaffectation des fonds provenant de programmes existants. L'examen continu des dépenses effectué par les ministères veillait à ce que les fonds soient affectés aux programmes les plus prioritaires et aux programmes les plus rentables sans pour autant accroître les niveaux de dépenses nettes.

Même si les ministres des ministères d'exécution conservaient l'autorité et la responsabilité en matière de dépenses dans leurs portefeuilles, ils étaient tenus d'informer les ministres du Conseil du Trésor des dépenses ministérielles détaillées (et des changements proposés à ces dépenses) en présentant un « plan d'activités ». Par suite des décisions budgétaires définitives du Premier ministre et du ministre des Finances et du dépôt du budget en février, les ministères ont dû préparer des plans d'activités offrant des précisions quant à la manière de mettre en œuvre ces décisions budgétaires (incluant les réaffectations demandées et les autorités en matière de gestion). Les plans d'activités ont remplacé plusieurs anciens rapports internes et présenté les points suivants pour les trois prochains exercices financiers et selon les niveaux de dépenses approuvés :

• les principaux défis à relever, les orientations et les objectifs dans le contexte des priorités du gouvernement et des situations actuelles et à venir des ministères;
• les stratégies, les mesures, les coûts associés et la marge de manœuvre requise pour faire face aux principaux changements;
• les buts connexes, les cibles et les mesures de rendement permettant d'évaluer les résultats des programmes et les stratégies en matière de gestion.

Parallèlement, le ministre des Finances a adopté une approche beaucoup plus prudente à l'égard de la gestion du « cadre financier » du gouvernement (total des revenus et des dépenses). Cette nouvelle approche comportait deux principaux éléments. Tout d'abord, il fallait utiliser davantage les prévisions du secteur privé concernant l'activité économique et favoriser délibérément des interprétations modérées de ces prévisions au moment d'évaluer certains revenus et dépenses futurs aux fins de planification. Il fallait ensuite mettre de côté, chaque année, un montant de 2 à 3 milliards de dollars dans une réserve pour éventualités qui serait dépensé si les revenus étaient moins élevés que prévus ou pour une dépense très importante et imprévue, à défaut de quoi le montant serait reporté (permettant ainsi de réduire le déficit réel pour l'exercice financier en cours). Les prévisions prudentes du ministre des Finances à l'égard des revenus du gouvernement ont permis de réduire les attentes des ministères en vue d'un nouveau financement et d'instaurer une discipline efficace pour l'ensemble des dépenses gouvernementales. La réserve pour éventualités a été reportée intégralement chaque année, ce qui a contribué davantage à réduire le déficit et ultérieurement à réduire la dette.

De 1995 à 1998, les ministères ont publié chaque année des plans opérationnels et, au cours de cette période, deux observations ont été faites. Premièrement, la qualité de l'information sur le rendement présentée dans les rapports variait. Souvent, les ministères présentaient des écarts dans leurs Rapports sur les plans et les priorités (RPP) qui, en tant que documents s'adressant à un auditoire général et au grand public, renfermaient de l'information moins précise, moins ventilée et moins reliée étroitement aux opérations ministérielles réelles que le SCT ne le souhaitait. Et, deuxièmement, le SCT n'était pas en mesure d'examiner entièrement et d'analyser chacun des 70 plans transmis par les ministères. Étant donné que, malgré la planification opérationnelle, le SCT n'arrivait manifestement pas à mieux gérer les ressources du gouvernement, l'exigence voulant que tous les ministères soumettent au Conseil du Trésor un plan d'activités annuel a été abandonnée graduellement, à compter de 1999.

Le déficit était alors réduit à zéro, et de nouvelles ressources financières pouvaient à nouveau être affectées aux dépenses de programmes (ainsi qu'à la réduction des impôts et au remboursement de la dette). Certains fonds ont été consacrés à de nouvelles initiatives répondant aux besoins d'ordre stratégique qui s'étaient accumulées depuis 1995. Une autre partie de ces fonds a été allouée pour répondre à des besoins opérationnels à l'égard des programmes existants pendant la même période. Dans le cadre d'un exercice connu sous le nom d'Intégrité des programmes, mené en 1999 et à nouveau en 2000, le SCT a déterminé un grand nombre de risques importants à l'atteinte des résultats prévus dans le cadre de la prestation des programmes et des services existants à l'échelle du gouvernement. Il a évalué si des stratégies étaient en place en vue d'atténuer ces risques et exploré différentes options en matière de financement. Le Conseil du Trésor a alors été en mesure, grâce aux processus d'établissement des priorités budgétaires et des priorités stratégiques, d'établir un financement qui serait affecté aux ministères sur de nombreuses années pour donner suite aux pressions importantes exercées et pour faciliter la restructuration des programmes et des budgets ministériels.

Néanmoins, en raison des nouveaux engagements d'ordre stratégique et des prévisions économiques pessimistes, le cadre financier ne fournissait pas suffisamment de marge de manœuvre pour répondre à tous les besoins établis par le SCT. Le Premier ministre a alors demandé à ses ministres de trouver des façons de rajuster leurs programmes et leurs budgets afin que les opérations ministérielles puissent être maintenues à même les niveaux de référence actuels.

Le gouvernement a adopté, en avril 2001, le concept de présentation d'une « évaluation ministérielle » qui permettrait aux ministères d'indiquer la manière dont ils prévoyaient atteindre cet objectif (par exemple, en réduisant ou en éliminant des programmes existants ou en assurant une prestation plus efficace des programmes actuels) et d'indiquer les répercussions possibles à l'égard de la prestation des services, particulièrement à long terme, et les conséquences éventuelles d'ordre stratégique et politique. Le SCT devait travailler en collaboration avec les ministères pendant la préparation de leur évaluation ministérielle afin de s'assurer que les options en matière de restructuration et de réaffectation étaient viables et que les risques et les conséquences avaient été établis correctement. Pour sa part, le Conseil du Trésor devait envisager d'accorder les pouvoirs nécessaires pour mettre en œuvre les stratégies ministérielles de rajustement et transmettre au Cabinet ou au Premier ministre les propositions qui avaient des répercussions importantes au niveau stratégique ou politique. La participation des ministères à la préparation d'évaluations ministérielles était cependant volontaire et, à la fin de 2002, très peu de ministères s'étaient portés candidats et avaient préparé ou soumis une évaluation ministérielle.

Mise en œuvre du changement

Habituellement, le gouvernement dépose un budget au Parlement en février en vue de l'exercice financier qui commence le 1er avril. Le « budget » du gouvernement comporte quatre principaux éléments : le discours du budget du ministre des Finances (qui présente la politique budgétaire générale du gouvernement ainsi que les principaux changements dans les mesures visant les revenus et les dépenses), le Budget principal des dépenses (qui renferme une information plus détaillée sur les crédits demandés pour chaque ministère), les Rapports sur les plans et les priorités (dans lesquels les ministères offrent de l'information sur le rendement au sujet des coûts prévus, des activités et des résultats de leurs programmes) et la loi (principalement les projets de loi de crédits) que le Parlement vote.

Une version simplifiée du système actuel de gestion des dépenses qui accorde une attention particulière au rôle du SCT établirait trois principaux éléments d'information à l'égard des décisions budgétaires concernant les dépenses. Le premier élément touche le renouvellement (pendant une année de plus) des dépenses actuelles de programmes et l'ajout du financement approuvé récemment. À compter de juillet, le SCT calcule pour tous les ministères la valeur de leurs budgets pour le prochain exercice financier (et pour les deux années subséquentes aux fins de planification). Ce calcul tient compte des dépenses des années précédentes, de la temporisation des fonds et du nouveau financement approuvé par le Conseil du Trésor depuis l'exercice budgétaire précédent (voir la rubrique « Présentations au Conseil du Trésor » ci-après). Les ministères indiquent comment le nouveau financement sera réparti entre les différents programmes et comment le financement continu peut être réaffecté parmi les différents programmes. Cet exercice s'appelle la mise à jour annuelle des niveaux de référence (MAJNR) qui entraîne la publication du Budget principal des dépenses et du projet de loi de crédits. Il n'y a aucun processus en place dans le cadre duquel les dépenses continues à l'échelle du gouvernement sont examinées de façon exhaustive ou systématique ou encore remises en question par les organismes centraux budgétaires afin de s'assurer qu'elles sont toujours pertinentes ou efficaces bien que les ministères puissent effectuer leur propre examen qui s'inscrit ou non dans le processus budgétaire.

Le deuxième élément a trait à l'ajout de nouveaux fonds, le plus souvent pour des nouveaux programmes visant à mettre en œuvre des initiatives énoncées dans un discours du Trône. Pendant toute l'année, les ministères utiliseront des mémoires au Cabinet (MC) pour proposer de nouvelles politiques (voir la section 5). L'un des deux comités d'orientation du Cabinet, c'est à dire le Comité du Cabinet sur l'union sociale (CCUS) et le Comité du Cabinet sur l'union économique (CCUE), approuve en principe la plupart des mémoires au Cabinet. Le Premier ministre et le ministre des Finances déterminent, en décembre et en janvier, les initiatives qui seront financées dans le budget et le niveau de financement. Ces deux chefs décisionnels peuvent également inclure dans le budget le financement des initiatives qui n'ont pas été soumises auparavant à l'un des comités d'orientation aux fins d'approbation de principe. (Dans la plupart des cas, les ministères doivent soumettre par la suite un MC pour obtenir une approbation de principe avant de pouvoir avoir accès à ces fonds.) Ce nouveau financement est alors annoncé dans le discours du budget, mais il arrive souvent qu'il ne soit pas annoncé dans le Budget principal des dépenses ou dans d'autres documents budgétaires puisque les décisions finales peuvent être prises trop tard pour qu'elles soient indiquées dans ces documents.

Le troisième élément touche les dépenses législatives. Les dépenses législatives prévues pour l'année à venir sont incluses dans le budget non pas aux fins d'approbation, mais tout simplement à titre d'information parce que les dépenses législatives ont par définition déjà été autorisées par le Parlement dans la loi initiale, souvent pour une période indéterminée. Néanmoins, les dépenses législatives, par exemple, le remboursement de la dette, les prestations aux personnes âgées et les paiements de transfert aux provinces, sont importantes puisqu'elles représentent environ deux tiers des dépenses annuelles. Encore une fois, il n'y a aucun processus en place prévoyant un examen exhaustif ou systématique des dépenses ou encore leur remise en question par les organismes centraux budgétaires pour assurer leur pertinence et efficacité soutenues, mais le ministère des Finances et les autres ministères peuvent effectuer leur propre examen. Étant donné que le vote au Parlement des lois sur le budget est considéré comme une question confidentielle au gouvernement et qu'un vote pour le « Non » déclencherait de nouvelles élections, le Parlement adopte habituellement telle quelle la loi sur le budget du gouvernement.

Des décisions budgétaires importantes sont également prises pendant l'exercice financier visé par le budget. De telles décisions peuvent être prises au moyen de trois processus connexes.

1. Présentations au Conseil du Trésor. Lorsque de nouvelles initiatives sont annoncées dans le budget, le ministère des Finances réserve théoriquement les fonds qui y sont associés dans le cadre financier des ministères visés. Cependant, les ministères ne peuvent pas réellement dépenser ces fonds tant que le Conseil du Trésor n'a pas approuvé les plans détaillés sur la mise en œuvre des initiatives au moyen de programmes particuliers. Les ministères peuvent préparer de telles présentations en tout temps pendant l'exercice financier. Le SCT analyse ces présentations et formule des recommandations à l'intention du Conseil du Trésor. Le SCT peut recommander que des conditions spéciales soient établies à l'égard des fonds, par exemple, l'exigence qu'ils soient dépensés à des fins très particulières ou qu'ils ne soient débloqués que lorsque le ministère lui aura fourni certains renseignements. Il arrive, dans de rares cas, que le SCT puisse recommander au Conseil du Trésor de ne pas approuver la présentation.
2. Budget supplémentaire des dépenses. Le SCT prépare deux ou trois fois par année des lois de crédits supplémentaires ayant trait à l'exercice en cours. L'affectation des fonds à certains ministères à l'égard des nouvelles initiatives annoncées dans le Budget n'est pas toujours suffisamment détaillée pour qu'elle soit incluse dans le projet de loi de crédits initial et votée au Parlement. Les fonds sont alors théoriquement réservés dans le cadre financier, mais ils ne sont pas ajoutés aux « niveaux de référence » de ministères précis. Par conséquent, lorsque les ministères ont obtenu du Conseil du Trésor l'autorisation de dépenser ces fonds (au moyen d'une présentation au Conseil du Trésor), ils doivent revenir devant le Parlement pendant l'exercice financier afin d'obtenir l'autorisation législative de dépenser. Le processus de présentation du Budget supplémentaire des dépenses permet au gouvernement de décrire en détail l'affectation des nouveaux fonds et d'obtenir l'approbation parlementaire pour l'affectation précise du nouveau financement annoncé dans le budget aux ministères visés et, parfois, de présenter en détail l'affectation du nouveau financement qui n'a pas été annoncé dans le budget et d'obtenir l'approbation parlementaire à son égard. S'il faut agir rapidement, les ministères peuvent avoir accès à un fonds spécial géré par le Conseil du Trésor (et le dépenser) en attendant l'adoption de la loi, après quoi ils remboursent les fonds utilisés. Le Budget supplémentaire des dépenses permet également d'informer le Parlement des dépenses réelles du gouvernement à l'égard des programmes législatifs.
3. Gestion des réserves. Le Conseil du Trésor assure la gestion de deux réserves auxquelles les ministères peuvent avoir accès afin de répondre aux besoins opérationnels de leurs programmes. Par exemple, un aspect des activités d'un ministère peut présenter un risque important pour la santé ou la sécurité de ses employés ou du public ou peut nécessiter un financement provisoire en prévision d'une politique plus permanente ou d'une décision en matière de financement. Une autre réserve contrôlée par le Conseil du Trésor sert à répondre aux besoins résultant d'augmentations dans les dépenses salariales des ministères par suite de la négociation collective. Par ailleurs, le ministère des Finances assure le contrôle d'une réserve pour répondre aux besoins résultant des augmentations imprévues et non discrétionnaires dans les dépenses de certains programmes quasi législatifs. Le Bureau du Conseil privé contrôle une réserve visant à répondre aux besoins ayant trait aux menaces à la sécurité publique et aux mesures pour contrer le terrorisme. (Pour avoir accès à ces réserves, il faut, en plus de l'approbation d'un ou de plusieurs organismes centraux compétents, présenter une demande dans le Budget supplémentaire des dépenses puisque, contrairement à la réserve au titre de la rémunération, tous ces fonds sont simplement réservés dans le cadre financier et ne sont pas affectés par le Parlement au gouvernement dans le Budget principal des dépenses).

Après 27 années consécutives de déficits budgétaires annuels, le gouvernement fédéral a affiché un excédent budgétaire au cours des cinq derniers exercices. Les prévisions concernant les revenus et les dépenses à venir indiquent que ces excédents se poursuivront, du moins dans un avenir rapproché. Néanmoins, les prévisions économiques sont encore une science très inexacte et il arrive souvent que des événements imprévus exigent du gouvernement qu'il prenne immédiatement des mesures souvent coûteuses. Le gouvernement doit encore faire preuve de discipline financière pour s'assurer de ne plus se retrouver dans une situation de déficit. Pour le moment, il doit cependant tenir compte des nouvelles priorités et des nouvelles connaissances, ce qui suppose souvent des dépenses accrues pour certaines activités. Afin que le gouvernement soit mieux en mesure d'atteindre son double objectif de discipline financière et de capacité à réagir, le SCT prévoit jouer un rôle plus efficace en 2003, de concert avec le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé du Canada, dans le cadre du réseau de « bureaux du budget » du gouvernement du Canada.

Le rôle éventuel de bureau du budget que le SCT est appelé à jouer comporte quatre éléments clés (dans le cycle budgétaire annuel). Le premier élément consiste à connaître de façon détaillée et pour l'ensemble du gouvernement les coûts prévus et les résultats des programmes des ministères. Le SCT peut y parvenir en améliorant les rapports hiérarchiques et le dialogue entre le SCT et tous les ministères à l'échelle du gouvernement. Le deuxième élément consiste à acquérir une connaissance approfondie et à jour de certaines questions relatives aux dépenses et à la gestion dans les ministères. Le SCT peut acquérir cette connaissance au moyen d'examens ciblés et sélectifs de certains organismes, programmes et secteurs stratégiques horizontaux au sein du gouvernement. Le troisième élément consiste à informer les ministres du Conseil du Trésor au sujet des questions relatives aux dépenses et à la gestion au gouvernement. Le SCT peut y parvenir en analysant l'information recueillie dans les rapports, les dialogues et les examens, en résumant les principaux risques et les possibilités du point de vue du gouvernement ainsi qu'en présentant les résultats et les recommandations aux ministres du Conseil du Trésor. Le SCT peut concentrer ses efforts tout particulièrement sur la façon de mieux faire correspondre les ressources aux priorités du gouvernement et aux résultats attendus au moyen de la réaffectation des ressources (au sein des ministères et entre eux) et de la transformation des structures des programmes. Le quatrième élément consiste à regrouper les réserves sous la direction du Conseil du Trésor, à élaborer une seule série de critères régissant les affectations et à accorder au Conseil du Trésor plus de pouvoirs quant à la manière dont le nouveau financement annoncé dans le budget est affecté à certains ministères et à certains programmes.

Enfin, une initiative parallèle a trait à l'utilisation de l'information issue de la comptabilité d'exercice et des techniques connexes pour la préparation du budget fédéral. Dans le cadre de son engagement visant à améliorer la gestion financière, le gouvernement met en œuvre actuellement la comptabilité d'exercice au moyen de la Stratégie d'information financière (SIF) (voir la section 4.7). Le gouvernement examine également la possibilité d'établir des budgets présentés selon la méthode de la comptabilité d'exercice afin de déterminer si cette approche permettrait d'offrir un meilleur cadre pour la gestion des ressources. Les résultats de cet examen seront intégrés à l'examen du Système de gestion des dépenses effectué actuellement par le gouvernement.

Matériel à l'appui

Aucoin, Peter et Donald J. Savoie, (éd)Gestion du changement stratégique : leçons à retenir de l'Examen des programmes,Ottawa, Centre canadien de gestion, 1998 (peut être commandé au site à l'adresse http://www.ccmd-ccg.gc.ca/research/publications/index_f.html

Sites Web du gouvernement canadien

• TBS: SCT : www.tbs-sct.gc.ca
• Finance: Finances : www.fin.gc.ca
• PCO: BCP : www.pco-bcp.gc.ca
• Parliament: Parlement : www.parl.gc.ca
• Auditor General: Vérificateur général : www.oag-bvg.gc.ca
• Banque du Canada : Banque du Canada : www.bank-banque-canada.ca
• Main portal: Portail principal : www.canada.gc.ca  

4.3 Modernisation de la fonction de contrôleur

À titre de réforme de la gestion, la modernisation de la fonction de contrôleur figure parmi les premières priorités du gouvernement. Elle vise la saine gestion des ressources publiques et la prise de décisions efficaces.

La modernisation de la fonction de contrôleur est au cœur même du cadre de gestion du gouvernement du Canada tel qu'il est décrit dans le document intitulé Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes. En termes plus simples, dans sa quête afin d'atteindre le niveau le plus élevé de qualité pour le service au public, le gouvernement du Canada est résolu à réaliser l'excellence dans quatre secteurs essentiels au bon fonctionnement du secteur public : l'accent sur les citoyens, les valeurs, les résultats et les dépenses judicieuses. Les Canadiens s'attendent à des améliorations soutenues des pratiques de gestion et à une plus grande importance accordée aux résultats, aux dépenses judicieuses et à la reddition de comptes.

La fonction de contrôleur traditionnelle est principalement axée sur l'information financière, alors que la fonction de contrôleur moderne appuie la gérance efficace des ressources de tous les genres à l'échelle du gouvernement fédéral, en accordant une plus grande attention aux résultats pour les Canadiens. Elle se préoccupe du travail plus intelligent en vue d'obtenir de meilleurs résultats : décisions plus éclairées, politiques publiques meilleures et prestation des services améliorés. La fonction de contrôleur moderne cherche à fournir aux gestionnaires des renseignements financiers et non financiers intégrés sur le rendement, une solide démarche en matière de gestion du risque, des systèmes de contrôle adéquats ainsi qu'une série commune de valeurs et de règles d'éthique.

La fonction de contrôleur moderne comprend deux volets bien précis, à savoir les gens et l'infrastructure. En ce qui a trait au volet humain, les rôles et les responsabilités qu'exercent les gestionnaires et les spécialistes fonctionnels à cet égard ont évolué. Voici les défis liés au volet humain :

• faire connaître et accepter les rôles et responsabilités qui changent;
• énoncer les compétences et habiletés inhérentes à la fonction de contrôleur moderne;
• auto évaluer la mesure dans laquelle le profil de compétences est respecté;
• élaborer des plans d'apprentissage permettant d'acquérir la capacité voulue.

Au chapitre de l'infrastructure, les organisations doivent créer un environnement propice à la modernisation de la fonction de contrôleur, déléguer les pouvoirs adéquats, de même que fournir les systèmes intégrés d'information à maturité, les contrôles appropriés et les outils à l'appui des efforts que déploient les gestionnaires et les spécialistes fonctionnels lorsqu'ils gèrent cette réalité complexe. La modernisation de la fonction de contrôleur exige également une relation différente entre les ministères et organismes et le Secrétariat du Conseil du Trésor, en sa qualité de conseil de gestion du Canada.

Contexte du changement

En 1997, le Groupe de travail indépendant sur la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada, qui avait déjà été mandaté par le gouvernement fédéral, a publié son rapport que le gouvernement a adopté intégralement à titre de cadre d'orientation de la modernisation. Ce Cadre a abouti à un projet pilote triennal sur la modernisation de la fonction de contrôleur et a été suivi, en 2001, de la décision de mettre en œuvre cette initiative à l'échelle du gouvernement d'ici 2005.

Le Groupe de travail a défini la modernisation de la fonction de contrôleur comme un ensemble de principes fondés sur une philosophie explicite. La gérance des ressources publiques ne peut plus relever du domaine des spécialistes fonctionnels, elle doit devenir une fonction de gestion. Les gestionnaires devraient être en mesure de s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gérance sans recourir à des politiques intransigeantes axées sur le commandement et le contrôle. Par conséquent, un nouveau partenariat, fondé sur un engagement mutuel à l'égard d'un processus décisionnel intégré de gestion, devrait exister entre les spécialistes fonctionnels et les gestionnaires des programmes.

À partir de cette philosophie, le Groupe d'étude a dérivé quatre principes, aussi appelés les quatre piliers de la modernisation de la fonction de contrôleur. Le choix du terme « pilier », qui comporte une connotation de rigidité et de séparation, n'est pas heureux puisque les quatre éléments devraient plutôt donner l'idée de systèmes et de modes dynamiques de gestion. Dans une organisation pleinement efficace, chacun des éléments fonctionnerait en autonomie et tous bénéficieraient d'un rapport mutuel dynamique avec les autres.

Le Groupe de travail a proposé que les quatre éléments soient considérés comme des critères préalables essentiels d'un processus décisionnel intégré. Le gestionnaire moderne, qu'il soit aux premières lignes ou à la table du comité exécutif, doit être en mesure de prendre des décisions qui font appel à l'information financière et non financière intégrée, à la gestion saine des risques, aux options d'assouplissement de la prestation en tenant dûment compte des contrôles appropriés et aux valeurs et règles d'éthique sûres de la fonction publique.

Information financière et non financière intégrée sur le rendement : La question de la mesure du rendement et de la reddition de comptes à cet égard n'est pas une moindre affaire pour les gouvernements. À travers le monde, différentes administrations œuvrent à l'amélioration de la qualité de l'information sur le rendement offerte à leurs citoyens. La modernisation de la fonction de contrôleur assimile cet engagement envers le rendement et va plus loin encore. La modernisation de la fonction de contrôleur présume que les ministères peuvent non seulement rendre des comptes à l'égard du rendement de leurs programmes mais aussi, de manière relativement systématique, établir un lien entre les ressources engagées et les résultats atteints. Il est normal que les parlementaires veuillent connaître les coûts subis pour produire certains résultats. Toutefois, les gestionnaires doivent également savoir ce qu'il pourrait en coûter pour obtenir un résultat. Pourquoi? Parce qu'il existe d'autres moyens d'y arriver, à des coûts variés, et parce que le fait d'établir une concordance entre les ressources et les résultats permet de faire des choix mieux informés sur le moyen le plus rentable de procéder.

Gestion saine des risques : Le risque et les coûts doivent occuper une place prédominante dans les analyses des options puisque le niveau de risques qu'un gestionnaire est disposé à gérer influe sur le coût réel de l'atteinte du résultat. Lorsqu'il fait un choix, le gestionnaire se fie, dans une certaine mesure, à son instinct pour évaluer les risques. Cependant, cela ne saurait suffire. Toute organisation performante est tributaire de la capacité de ses gestionnaires d'examiner systématiquement le contexte de risque dans lequel ils doivent fonctionner, la tolérance de l'organisation face au risque de même que les conseils et la marge de manœuvre que l'organisation est disposée à fournir à ses gestionnaires.

Contrôle approprié : Face à la diminution des ressources et à l'augmentation des demandes de mobilisation du public et de reddition de comptes, les gestionnaires modernes doivent continuellement chercher des moyens novateurs d'obtenir des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes. Pour ce faire, ils doivent pouvoir fonctionner à l'aide d'un cadre approprié de contrôle interne intégré et fondé sur des principes, au lieu de recourir à une multitude de politiques extrêmement complexes. Encore une fois, la question de la gestion des risques doit être prise en compte pour établir un contrôle considéré « approprié » parce que le degré de délégation du contrôle est tributaire du niveau de tolérance à l'égard des risques. Si la tolérance est nulle, le cadre de contrôle sera alors rigide et exhaustif.

Valeurs et éthique : En dernier lieu, toutes les décisions prises par un gestionnaire de la fonction publique du Canada doivent être fondées sur les valeurs de la fonction publique et de son ministère. Il ne s'agit pas d'une question hypothétique. Les normes d'éthique de la fonction publique du Canada figurent parmi les plus élevées au monde. Tous les jours, les fonctionnaires sont appelés à faire des choix difficiles. Leurs ministères doivent donc leur fournir des conseils et des outils pour qu'ils puissent appliquer les valeurs de la fonction publique dans les décisions difficiles qu'ils doivent prendre quotidiennement.

Aucun des quatre piliers n'est nouveau et, pris séparément, chacun de ces piliers ne « modernise » pas la fonction de contrôleur. C'est la reconnaissance de leur interdépendance et la gestion de leur rapport mutuel qui transforment et modernisent la fonction de contrôleur.

Responsabilité et droit : Les gestionnaires devraient considérer les piliers sous deux angles : comme une responsabilité personnelle et comme un droit professionnel. En premier lieu, il incombe à chaque gestionnaire de veiller à ce que ses pratiques de gestion témoignent des quatre principes. Les gestionnaires doivent tenter de prendre des décisions qui font appel à la gestion des risques, à un contrôle approprié, aux ressources et résultats et aux valeurs et règles d'éthique de la fonction publique. Toutefois, ils sont également en droit de s'attendre à ce que leurs ministères leur offrent un cadre intégré et un programme pour la gestion des risques, des systèmes qui établissent la concordance entre l'information financière et non financière sur le rendement de manière opportune et accessible, des cadres de contrôle intégrés et des consignes pratiques sur l'application des normes d'éthique et des valeurs dans les décisions prises au quotidien. En retour, les organisations modernes et efficaces ont pour obligation de fournir à leurs gestionnaires un environnement qui favorise l'application des principes de modernisation de la fonction de contrôleur.

Mise en œuvre du changement

De 1998 à 2001, 13 ministères et 2 organismes ont participé au projet pilote de mise en œuvre de la fonction de contrôleur moderne. Les ministères et organismes qui commencent à se lancer dans l'aventure de la modernisation de la fonction de contrôleur ont à leur disposition un outil, l'« évaluation des capacités », qui leur permet de déterminer quelles sont leurs capacités courantes par rapport aux pratiques de gestion exigées par la modernisation de la fonction de contrôleur. Cette évaluation de base, qui comporte des entrevues auprès des cadres de direction et des gestionnaires, permet de cerner les secteurs à améliorer en priorité (c'est à dire les procédés, les compétences ou les systèmes, pour ne nommer que ceux là). Les résultats des évaluations ministérielles, jumelés aux autres rapports de gestion et aux renseignements sur le rendement, servent à reconnaître les priorités ministérielles et à élaborer des plans d'action pour y donner suite. Ces priorités varient en fonction des circonstances propres à chaque ministère, des activités respectives, des besoins des clients et d'autres considérations.

Les projets pilotes ont démontré que le succès de la mise en œuvre de la fonction de contrôleur moderne repose sur la capacité des gestionnaires :

• à assurer un leadership solide;
• à motiver les employés;
• à renforcer les systèmes de contrôle et la surveillance;
• à partager les pratiques exemplaires;

Les critères suivants ont été utilisés pour l'évaluation de la capacité :

Critères essentiels

Critères habilitants

Partage des valeurs et de l'éthique "Cadre des valeurs et de l'éthique Gestion évoluée des risques "Gestion intégrée des risques "Cadre de contrôle de la gestion intégrée Information intégrée sur le rendement "Rapport ministériel sur le rendement intégré "Information opérationnelle "Mesure de la satisfaction de la clientèle "Normes de service "Information sur l'évaluation "Information financière " Information sur la gestion des coûts information Gérance rigoureuse "Amélioration du processus d'affaires "Outils et techniques de gestion "Gestion de la connaissance "Méthodes comptables "Gestion des biens "Vérification interne "Vérification externe

Leadership stratégique "Engagement en matière de leadership "Engagement des gestionnaires "Autorités fonctionnelles supérieures du ministère "Planification "Gestion des ressources "Gestion des partenariats "Gestion des relations avec la clientèle Gens motivés "Compétences pour l'application des pratiques de gestion moderne Satisfaction des employés Milieu de travail habilitant "Effectif durable "Valorisation de la participation du personnels Clarté des responsabilités "Clarté des responsabilités et de l'organisation "Objectifs de rendement et évaluation "Services de soutien des spécialistes "Rapports externes

Par suite de la décision prise en 2001 de moderniser la fonction de contrôleur à l'échelle du gouvernement, on s'attend maintenant à ce que les ministères et organismes intègrent la fonction de contrôleur moderne en tant qu'élément clé de leur programme d'amélioration de la gestion, tout en disposant d'une marge de manœuvre quant au calendrier d'exécution et à la démarche utilisée. Une organisation est prête à amorcer la modernisation de la fonction de contrôleur lorsque:

• les administrateurs généraux et les membres de la haute direction sont engagés et mobilisés;
• un plan est en place pour cadrer la modernisation de la fonction de contrôleur avec d'autres activités de planification de gestion dans l'organisation;
• les membres de l'organisation sont sensibilisés à la modernisation de la fonction de contrôleur et en comprennent les principes;
• compte tenu de ses autres priorités, elle a la capacité et la possibilité d'instaurer maintenant la modernisation de la fonction de contrôleur.

Dans un premier temps, un chef de projet est nommé par l'administrateur général et une stratégie globale d'intégration de la modernisation de la fonction de contrôleur au programme d'amélioration de la gestion de l'organisation est élaborée. Dans la plupart des cas, il faut également mettre sur pied un bureau de gestion de projet spécialisé, dont la taille dépendra de celle de l'organisation et de l'effort requis pour créer l'impulsion nécessaire et intégrer la modernisation de la fonction de contrôleur. Il faut à tout le moins nommer un chef de projet même si aucun bureau de projet n'est formellement établi. La personne ou le groupe visé collaborera avec la haute direction et d'autres groupes de l'organisation pour coordonner les efforts de modernisation.

Une fois l'approche et la stratégie au point, la prochaine étape consiste à évaluer la situation actuelle de la fonction de contrôleur moderne au sein de l'organisation. Un outil d'évaluation de la capacité de la fonction de contrôleur a été élaboré à cette fin et mis à l'essai à l'étape du projet pilote. Il permet à une organisation d'effectuer une auto évaluation de sa capacité de modernisation de la fonction de contrôleur. Le processus d'évaluation est souple, mais il couvre habituellement tous les aspects relatifs à la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'ensemble de l'organisation, ce qui comprend les enjeux horizontaux. L'évaluation jette les bases de la création d'un plan d'action de la modernisation de la fonction de contrôleur ou de l'ajout de caractéristiques à l'ensemble du cadre d'amélioration de la gestion et du plan d'action de l'organisation.

Afin de stimuler l'adoption de la fonction de contrôleur moderne à l'échelle du gouvernement, un Fonds d'innovation de la fonction de contrôleur doté d'un budget annuel de 10 millions de dollars a été établi pour les exercices 2001 2002 à 2003 2004. Ces ressources visent à compenser le coût initial de la modernisation de la fonction de contrôleur. Les fonds peuvent être consacrés à des bureaux de gestion de projet, à des évaluations de la capacité de la fonction de contrôleur et à certains projets clés.

Près de 90 organisations s'affairent à moderniser la fonction de contrôleur sous la direction du Conseil du Trésor et de son Secrétariat.

Matériel à l'appui

• Rapport du Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada
• Page Web centrale de la modernisation de la fonction de contrôleur
• Outils et information pour le démarrage

  Guide de démarrage Étapes suggérées pour la modernisation de la fonction de contrôleur Faire connaître la fonction de contrôleur moderne Évaluation de la capacité Guide du plan d'action Comités

• Changer la culture de gestion : Point saillants du symposium sur la fonction moderne de contrôleur et le changement culturel

4.4 Gestion du risque

Contexte du changement

Le Cadre de gestion intégrée du risque donne suite à l'un des objectifs énoncés dans le document Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes (publié en mars 2000), qui était de renforcer les pratiques de gestion du risque au sein de la fonction publique. Pour ce faire, le Cadre soutient les quatre engagements de gestion qui y sont décrits : mettre l'accent sur les citoyens, les valeurs, les résultats et les dépenses judicieuses. Ce Cadre met l'accent sur les citoyens en renforçant un processus décisionnel qui tient davantage compte de l'intérêt public et en accordant plus d'importance aux consultations et aux communications. De même, il respecte les valeurs fondamentales de la fonction publique, à savoir l'honnêteté, l'intégrité et la probité à tous les échelons, tout en contribuant à améliorer les résultats en gérant le risque de manière proactive. La gestion intégrée du risque favorise par ailleurs le développement d'une vue d'ensemble du gouvernement fondée sur l'établissement rationnel des priorités et les principes de la dépense judicieuse.

Mise en œuvre du changement

Parce qu'il était impératif de renforcer la gestion du risque en tant que priorité du programme de gestion du gouvernement, le SCT, en collaboration avec des organismes fédéraux, des universités et des intérêts privés, a dirigé la recherche et les consultations en matière de gestion du risque. Il est ressorti de ces travaux qu'il convenait d'adopter une définition commune de la gestion du risque et une approche plus globale et systématique à cet égard. S'inspirant des connaissances et de l'expérience des secteurs public et privé à l'échelle nationale et internationale, le Secrétariat et ses partenaires ont collaboré à l'élaboration d'un cadre de gestion intégrée du risque.

Le cadre vise à faire progresser l'élaboration et la mise en œuvre de pratiques modernes de gestion ainsi qu'à soutenir l'innovation à l'échelle de la fonction publique fédérale. Il fournit une approche complète pour mieux intégrer la gestion du risque à la prise de décision stratégique. Le Cadre fournit aux organisations un mécanisme pour élaborer une approche générale de gestion des risques stratégiques leur permettant de discuter de risques très différents, ainsi que de les comparer et de les évaluer sur une même page. Il s'applique à l'ensemble de l'organisation et traite de tous les genres de risques auxquels cette dernière fait face (stratégique, opérationnel, financier, en matière de ressources humaines, ainsi qu'au plan juridique, de la santé et de la sécurité, de l'environnement, de la réputation).

Le Cadre de gestion intégrée du risque vise à :

• établir des lignes directrices pour promouvoir l'utilisation d'une approche plus globale et plus systématique en matière de gestion du risque;
• contribuer à l'établissement d'un effectif et d'un milieu de travail soucieux du risque qui favorisent l'innovation et la prise de risques responsable, tout en veillant à ce que des mesures légitimes soient prises pour protéger l'intérêt public, conserver la confiance du public et assurer la diligence raisonnable;
• proposer une série de pratiques de gestion du risque que les ministères peuvent adopter telles quelles ou adapter en fonction de leurs circonstances particulières.

L'application d'un tel cadre vise à renforcer les pratiques de gestion, le processus décisionnel et l'établissement de priorités, dans le dessein de mieux répondre aux besoins des citoyens. De plus, la pratique de la gestion intégrée du risque devrait appuyer le changement culturel souhaité vers un milieu de travail et un effectif plus soucieux du risque. Plus précisément, on s'attend à ce que la mise en œuvre du Cadre :

• appuie les responsabilités du gouvernement en matière de gouvernance en veillant à ce que les secteurs de risque élevé liés aux politiques, aux plans, aux programmes et aux opérations soient identifiés et évalués et à ce que les mesures appropriées soient en place pour s'attaquer aux effets défavorables et tirer profit des bonnes occasions;
• améliore les résultats par une prise de décisions plus éclairées, en veillant à ce que les décideurs aient les valeurs, les compétences, les outils et un environnement propices pour qu'ils puissent faire preuve d'innovation et prendre des risques responsables, et en encourageant l'apprentissage par l'expérience tout en respectant les mécanismes de contrôle parlementaires;
• renforce la responsabilisation en montrant que les niveaux de risque liés aux politiques, aux plans, aux programmes et aux opérations sont bien compris, et qu'il existe un équilibre optimal entre l'investissement dans la gestion du risque et les intérêts des intervenants;
• renforce la gérance en accroissant la capacité de la fonction publique de protéger les gens, les biens et les intérêts du gouvernement.

La gestion intégrée du risque respecte les valeurs fondamentales de la fonction publique et s'en inspire. Elle doit donner des résultats éthiques, honnêtes et justes, respecter les lois, les pouvoirs gouvernementaux et les politiques ministérielles et se traduire par une utilisation prudente des ressources.

Le Cadre de gestion intégrée du risque donne suite aux recommandations du Rapport du Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada (1997) et à l'exigence qu'il contient à l'égard de la prise d'un engagement sérieux envers quatre éléments clés : les rapports sur le rendement (financiers et non financiers), une saine gestion du risque, l'application d'un système adéquat de contrôle et de rapport ainsi que des valeurs et des règles d'éthique. Lorsque les auteurs du rapport ont constaté qu'il était prioritaire de renforcer la gestion du risque à l'échelle de la fonction publique, ils ont souligné qu'il faut :

« [que] les cadres dirigeants et les employés soient sensibilisés aux risques - ils peuvent non seulement cerner les risques mais aussi les gérer », « allier des approches décisionnelles plus créatives et plus axées sur les clients avec une bonne gestion du risque », …

et

« créer un environnement où les risques et les conséquences connexes sont traités en fonction d'un cadre réfléchi de travail définissant la délégation, les récompenses et les sanctions ».

Le Cadre s'appuie sur les pratiques courantes de la gestion du risque et tient compte du courant de réflexion actuel, des pratiques exemplaires et de la valeur des principes bien reconnus de la gestion du risque. Il se rattache aux autres initiatives de gestion du risque de l'administration publique fédérale, ce qui comprend le renforcement de la vérification interne et de la surveillance. Des documents semblables sont également en cours d'élaboration dans le secteur juridique et dans le cadre de l'approche préventive. Ensemble, toutes ces initiatives contribuent à renforcer la gestion du risque à l'échelle de l'administration fédérale, conformément à la modernisation de la fonction de contrôleur, et à améliorer les pratiques de gestion du risque de l'administration publique fédérale. Elles contribuent également à améliorer la manière dont le gouvernement gère ses programmes et services et répond aux besoins des Canadiens.

Le cadre est un guide pratique qui aide les fonctionnaires à penser de manière plus stratégique et à améliorer leur capacité d'établir des priorités communes.

Il est composé de quatre éléments :

• élaborer le profil de risque de l'organisation;
• créer une fonction de gestion intégrée du risque;
• pratiquer une gestion intégrée du risque;
• assurer l'apprentissage continu en matière de gestion du risque.

Les ministères et organismes s'affairent à instaurer le cadre, qui est mis en place graduellement et sera, avec le temps, appliqué à l'ensemble des ministères et organismes, compte tenu des enseignements tirés de la mise en œuvre du projet pilote. Le Centre d'expertise en gestion du risque du Secrétariat du Conseil du Trésor offre l'orientation et les conseils généraux qui aideront les ministères et organismes à mettre en œuvre le cadre ainsi qu'à cerner et à partager les pratiques exemplaires de la gestion du risque.

Matériel à l'appui

• Page Web centrale de la gestion des risques
• Cadre de gestion intégrée du risque
• Pratiques exemplaires en gestion des risques  

4.5 Renforcement de l'évaluation et de la vérification interne

Contexte du changement

Pour donner suite au Rapport du groupe de travail indépendant sur la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale déposé en 1997, le SCT a mené des examens distincts, mais parallèles, des deux politiques existantes en matière de vérification interne et d'évaluation. Les examens ont comporté des consultations auprès des sous ministres, des chefs de la vérification interne et de l'évaluation et d'autres cadres supérieurs de la fonction publique et du secteur privé. Ils ont permis d'établir la nécessité de mieux positionner les fonctions de la vérification interne et de l'évaluation à l'échelle du gouvernement, ce qui contribuerait sensiblement à réaliser le programme de gestion du gouvernement déposé au Parlement en mars 2000, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada. Les politiques améliorées de vérification interne et d'évaluation sont le fruit de ces examens et, en 2001, le gouvernement publiait les versions révisées de ces documents.

Mise en œuvre du changement

Évaluation

La version révisée de la politique d'évaluation accorde à l'évaluation un rôle plus central, qui se distingue de celui de la vérification interne. Elle met également davantage l'accent sur l'évaluation à titre de fonction de gestion permettant d'offrir de l'information objective sur les résultats des programmes et des initiatives qui touchent les Canadiens. Parallèlement, le SCT a créé un Centre d'excellence en évaluation et un Centre d'excellence en vérification interne qui procureront aux ministères le leadership, les conseils et le soutien dont ils ont besoin pour mener à bien la mise en œuvre des politiques.

La version révisée de la politique d'évaluation et les normes s'y rattachant soulignent le rôle de l'évaluation en vue de la fourniture, au moment opportun, de l'information objective au sujet de la performance des politiques, des initiatives et des programmes gouvernementaux. Elle a pour but d'aider les gestionnaires à atteindre de meilleurs résultats pour les Canadiens en faisant valoir la nécessité d'une saine évaluation. Les principaux éléments de la politique révisée sont résumés ci après.

• Elle établit une politique et une fonction d'évaluation distinctes (elles sont maintenant séparées de la politique de vérification interne et de sa fonction).
• Elle élargit la politique pour inclure l'évaluation de l'efficacité des programmes, des politiques et des initiatives dans l'atteinte de leurs objectifs. (La politique précédente portait principalement sur l'évaluation des programmes.)
• Elle élargit la portée pour inclure les niveaux ministériels, interministériels et intergouvernementaux. ( La politique précédente mettait l'accent sur les programmes ministériels.)
• Elle souligne la nécessité pour les gestionnaires d'intégrer l'évaluation dans toutes leurs tâches, y compris l'élaboration de politiques, d'initiatives ou de programmes nouveaux.

Entre temps, le leadership et le soutien ont principalement cherché à aider les organisations à repositionner l'évaluation en tant qu'outil de gestion clé, plusieurs millions de dollars étant consacrés à cette fin. Des réseaux d'évaluation ont été mis sur pied ou relancés de manière à permettre le partage continu de l'information et de l'expérience à l'échelle du gouvernement, et des consignes exhaustives ont été fournies pour aider les gestionnaires et les évaluateurs à élaborer les cadres d'évaluation en tant que partie intégrante des pratiques courantes de gestion. Pour soutenir le renforcement des capacités, une stratégie de perfectionnement de la collectivité a été conçue, des profils de compétences et un programme de stages ont été mis au point et un curriculum de formation et de perfectionnement à l'intention des évaluateurs a été préparé. Les capacités nécessaires pour surveiller la situation de l'évaluation à l'échelle du gouvernement et suivre les tendances et les enjeux dans l'ensemble du système ont également été déterminées. Il reste tout de même beaucoup à faire et de nombreux défis devront être relevés au cours des cinq prochaines années. On procède à l'élaboration de plans pour mener à bien cette tâche.

Vérification internet

La nouvelle politique de vérification interne redéfinit la place de la collectivité de la vérification interne au sein du gouvernement en tant que fournisseur d'évaluations indépendantes aux cadres supérieurs des ministères concernant tous les aspects importants des stratégies de la gestion des risques, des cadres de contrôle de gestion et de l'information utilisée pour la prise de décisions et les rapports.

La version révisée de la politique de vérification interne et les normes s'y rattachant visent à assurer des évaluations indépendantes (« assurance ») du bien fondé des stratégies de gestion des risques, des cadres de contrôle de la gestion et de l'information utilisée pour la prise de décisions et les rapports. Les autres éléments de la politique révisée sont résumés ci après.

• Elle exige l'établissement d'un comité de vérification actif présidé par un cadre de direction ministériel.
• Elle permet de s'assurer que les chefs ministériels de la vérification interne ont l'intégrité voulue pour assumer leurs responsabilités et rendre compte des résultats des vérifications.
• Elle exige que les vérificateurs internes aient un accès illimité à tous les documents ministériels.
• Elle exige que les plans d'action de la direction tiennent dûment compte des recommandations contenues dans les rapports de vérification interne et qu'elles soient mises en œuvre.

Entre-temps, le leadership et le soutien ont principalement cherché à aider les organisations à renforcer à titre d'outil de gestion clé, et un financement appréciable a été débloqué à cette fin. Une initiative s'adressant aux petits organismes a été lancée afin d'évaluer les risques et les problèmes de ce groupe et un plan stratégique de quatre ans visant l'ensemble du gouvernement a été élaboré en collaboration avec la collectivité de la vérification interne. Par ailleurs, des profils de compétences ainsi que des stratégies relatives aux ressources humaines et à l'apprentissage ont été déterminés pour appuyer le renforcement des capacités par le renouvellement d'un effectif compétent et par la prestation de conseils. De plus, un concours national a été mené afin d'identifier des candidats qualifiés pouvant combler des postes. D'autres occasions de consultation et de partage d'information ont été créées (par exemple, les retraites semi annuelles des chefs de la Vérification interne) et des tribunes plus structurées, comme les réunions trimestrielles du Réseau de la vérification interne et les réunions mensuelles du Comité consultatif supérieur, permettent de partager en permanence de l'information et des expériences à l'échelle du gouvernement. Des guides de vérification interne et d'autres outils de vérification interne ont également été mis au point et distribués. Il reste tout de même beaucoup à faire et de nombreux défis devront être relevés au cours des cinq prochaines années. On procède à l'élaboration de plans pour mener à bien cette tâche.

Les politiques combinées sur l'évaluation et la vérification interne auront donc pour résultats que:

• les ministères élaboreront des plans annuels de vérification interne et d'évaluation et mettront tous les rapports de vérification interne et d'évaluation complétés à la disposition du public dans les deux langues officielles;
• les gestionnaires ministériels tiendront compte des résultats des vérifications internes et des évaluations au moment d'établir des priorités et de prendre des décisions;
• le Conseil du Trésor fera des investissements appréciables à l'appui de ces initiatives pour aider les organisations à accroître sensiblement leur capacité d'améliorer leur rendement dans chacune de ces fonctions clés.

Matériel à l'appui

• Page Web centrale de l'Évaluation
• Politique d'évaluation
• Page Web centrale de la Vérification interne
• Politique sur la vérification interne  

4.6 Rapports sur le rendement

Contexte du changement

Les rapports sur le rendement représentent un principe intégré clé du cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, et un éventail d'initiatives ont été lancées de concert avec tous les autres efforts pour permettre aux organisations de se concentrer sur l'atteinte des résultats et sur la présentation de rapports simples et compréhensibles à leur égard aux élus et aux Canadiens. Les efforts ont surtout porté sur deux domaines principaux, à savoir les rapports sur les programmes particuliers et sur les initiatives horizontales.

Mise en œuvre du changement

Rapports ministériels sur les plans, les priorités et le rendement

Chaque année, environ 86 Rapports ministériels sur le rendement (RMR) pour le gouvernement du Canada sont déposés au Parlement. Ils décrivent les réalisations des ministères et organismes particuliers comparativement aux engagements qu'ils ont pris dans leurs Rapports sur les plans et les priorités (RPP). Ces rapports prennent une place importante dans le cycle de planification, de surveillance et d'évaluation des résultats ainsi que de présentation de rapports à leur égard au Parlement et aux Canadiens par l'entremise des ministres. Ils présentent aux parlementaires et aux Canadiens des comptes complets sur les résultats.

Les organisations ont été priées de présenter des rapports efficaces de planification publique qui répondent aux critères suivants :

• ils constituent un important instrument de planification qui contient de l'information claire, concise et crédible grâce à laquelle les parlementaires pourront s'acquitter de leurs responsabilités en matière de prise de décisions;
• ils constituent un instrument de reddition de comptes publics qui montre aux Canadiens ce qu'ils reçoivent en échange de l'impôt qu'ils versent, conformément au financement que le Parlement autorise pour chacun des ministères et organismes fédéraux;
• ils constituent un instrument d'engagement public qui sert de fondement au dialogue entre les citoyens et leur gouvernement concernant les plans et les orientations futurs de ce dernier;
• ils constituent la preuve d'une saine gestion et montrent que les rapports publics sur les plans sont conformes aux processus de planification interne ainsi qu'aux plans stratégiques et opérationnels.

Les organisations ont en outre été invitées à produire des rapports sur le rendement qui respectent les principes suivants :

• ils fournissent un portrait cohérent et équilibré du rendement qui est succinct et va droit au but;
• ils mettent l'accent sur les résultats et non sur les extrants;
• ils associent le rendement aux engagements antérieurs et expliquent les éventuels changements;
• ils placent le rendement en contexte;
• ils établissent le lien entre les ressources et les résultats;
• ils expliquent pourquoi le public peut avoir confiance dans la méthodologie et les données utilisées pour justifier le rendement;
• ils font rapport sur les initiatives horizontales, par exemple la modernisation de la fonction de contrôleur et le développement durable.

Des efforts constants sont déployés pour évaluer et améliorer la qualité de l'information contenue dans ces rapports et, avec le temps, le gouvernement est convaincu que l'apprentissage continu et les améliorations constantes dans des secteurs tels la fonction de contrôleur moderne, la gestion du risque, l'évaluation et la vérification interne contribueront à améliorer les rapports d'information sur les programmes.

Le gouvernement ne cesse d'améliorer ses outils et de chercher des moyens d'accélérer le rythme de l'amélioration de la reddition de comptes et de la présentation de rapports. À titre d'exemple, le SCT a mis au point une base de données sur les résultats stratégiques qui peut être utilisée pour lier ces résultats par programme et organisation. Une information de ce genre devrait permettre aux organisations de mieux comprendre les liens qui aboutiront à de meilleurs rapports sur le rendement et à une meilleure prise de décisions.

Rapport sur le rendement d'enjeux horizontaux

Le tout premier rapport sur le rendement du Canada a été publié en décembre 2001. Ce rapport très complet contient de l'information sur jusqu'à 19 indicateurs sociaux répartis équitablement entre des thèmes sociaux, économiques et environnementaux. Les indicateurs sont groupés sous quatre thèmes principaux : les possibilités économiques et l'innovation, la santé, l'environnement et la vigueur et la sécurité des collectivités. Ce rapport est un document de référence qui permettra à la population canadienne de mieux évaluer le rendement du gouvernement du Canada et de participer davantage à l'élaboration de la politique publique. Le gouvernement du Canada estime qu'une saine démocratie, comme celle du Canada, repose sur l'engagement actif des citoyens et leur compréhension des enjeux sociaux et économiques de notre pays.

La version mise à jour du rapport, Le rendement du Canada 2002, fait ressortir tant les forces du Canada que les secteurs à améliorer. L'information contenue dans le rapport signale des réussites dans le domaine de la santé, des améliorations particulièrement notables ayant été réalisées au chapitre de l'espérance de vie et de la mortalité infantile. Ces dix dernières années, l'espérance de vie à la naissance n'a cessé d'augmenter, passant de 77,3 ans en 1989 à près de 79 ans en 1999, tandis qu'au cours de la même période, le taux de mortalité infantile a reculé de 7,1 à 5,3 décès pour 1 000 naissances vivantes. L'économie du Canada a aussi fait preuve d'une solide performance, en particulier en matière d'emploi. Toutefois, les résultats indiquent que certaines tranches de la population vivent encore sous le seuil de la pauvreté. Le rapport note également que le Canada doit relever des défis en ce qui a trait à l'environnement et à l'engagement de la société civile. Le Rendement du Canada 2002 est un rapport unique en son genre, car il établit des liens entre les réalisations des programmes du gouvernement fédéral et les retombées socio économiques, tout en permettant de comparer le Canada à d'autres pays.

Voici la liste des thèmes et des indicateurs sociaux utilisés.

1. Les occasions de développement économique et l'innovation : le produit intérieur brut réel par habitant, le revenu réel disponible par habitant, l'innovation, l'emploi, l'alphabétisation et le niveau d'instruction.
2. La santé : l'espérance de vie, l'auto évaluation de l'état de santé, la mortalité infantile et l'activité physique.
3. L'environnement : la qualité de l'air, la qualité de l'eau, la biodiversité et les contaminants toxiques dans l'environnement.
4. La vigueur et la sécurité des collectivités : le bénévolat, les attitudes à l'égard de la diversité, la participation aux activités culturelles, la participation à la vie politique et la sûreté et la sécurité.

L'ajout d'une rubrique sur les faits saillants du rendement qui résume le rendement du Canada au cours de plusieurs années dans chacun des domaines abordés constitue l'une des améliorations marquées apportées à la version de 2002 du rapport. Par ailleurs, les données présentées dans cette version sont plus désagrégées que celles contenues dans la première édition. À titre d'exemple, des ventilations sont présentées par région, par sexe et par groupe de Canadiens comme les Autochtones et les nouveaux immigrants. En outre, pour faciliter l'analyse à l'échelle du gouvernement, le rapport regroupe sous chacun des thèmes les ministères et organismes cherchant à atteindre des objectifs semblables. Grâce à des liens avec une base de données, la version électronique du rapport fournit un accès aux rapports ministériels sur les plans et les priorités, aux rapports ministériels sur le rendement ainsi qu'à de l'information sur la vérification et l'évaluation.

Le rapport est un outil important qui fait montre de l'engagement pris par le gouvernement envers le rendement général, la reddition de comptes, la transparence et l'utilisation efficace des fonds publics.

Matériel à l'appui

• Le rendement du Canada 2002
• Résultats horizontaux
• Gestion axée sur les résultats
• Budget des dépenses, Rapports sur les plans et les priorités et rapports sur le rendement des ministères  

4.7 Comptabilité d'exercice et Stratégie d'information financière

Contexte du changement

Bien que les normes comptables continuent d'évoluer pour mieux présenter la réalité économique, un large éventail de méthodes peuvent être appliquées, allant de la comptabilité de caisse à la comptabilité d'exercice intégrale. Au début des années 90, le gouvernement fédéral a commencé à se pencher sur une stratégie d'information financière qui préconisait le passage d'un système modifié de comptabilité combinant des éléments de la comptabilité de caisse et de la comptabilité d'exercice vers un système intégral de comptabilité d'exercice en vertu duquel les revenus fiscaux sont comptabilisés et les immobilisations et stocks sont passés en charges au moment de leur utilisation, de manière à fournir une reconnaissance plus complète des éléments de passif.

Le Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada, le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public de l'Institut Canadien des Comptables Agréés, le Bureau du vérificateur général du Canada, la International Federation of Accountants et d'autres organismes ont recommandé au gouvernement canadien d'adopter la comptabilité d'exercice intégrale étant donné qu'elle mesure de manière plus complète la taille globale du gouvernement, présente les résultats financiers d'une manière plus appropriée et mieux reconnue sur le plan comptable et permet aux résultats financiers du gouvernement de présenter plus adéquatement les réalités économiques de la période visée. Par ailleurs, en raison des renseignements plus adaptés et meilleurs qu'elle présente sur les éléments de passif et d'actif, elle permet aux gestionnaires de prendre de meilleures décisions et de mieux gérer les ressources.

Mise en œuvre du changement

Comptabilité d'exercice

Le ministre des Finances a annoncé pour la première fois l'intention du gouvernement d'adopter la comptabilité d'exercice intégrale dans le budget de 1995 dans le cadre de l'Examen des programmes à l'administration fédérale et, en novembre 1995, les ministres du Conseil du Trésor ont approuvé la SIF à titre de projet pangouvernemental pour mettre en œuvre la stratégie. Depuis, les organismes centraux et les ministères s'affairent à créer l'infrastructure de politiques, de systèmes et d'expertise qui s'impose pour concrétiser cette réforme.

En avril 2001, tous les ministères et les organismes avaient réussi à mettre en œuvre la comptabilité d'exercice qui s'inscrit dans la SIF et, depuis, ils préparent tous leurs propres états financiers suivant cette méthode. Pour des motifs divers, le gouvernement a cependant décidé de ne pas appliquer à ce moment là la comptabilité d'exercice intégrale à la production de comptes publics et de ses états financiers.

Le gouvernement fédéral a annoncé qu'à compter du budget de 2003, il s'acquitterait de son engagement de présenter ses états financiers consolidés suivant la méthode de comptabilité d'exercice intégrale, dressant du coup un tableau plus complet de son actif et de son passif, présentant de manière plus transparente sa situation financière et améliorant la reddition de comptes, la gestion des éléments du passif et la gérance des éléments d'actif.

Les principales retombées de l'adoption de la comptabilité d'exercice sont énumérées ci après

• Tous les revenus fiscaux seront constatés l'année au cours de laquelle ils sont gagnés et non celle au cours de laquelle ils sont reçus. Ils seront consignés à titre de créances ou de remboursements à payer et non plus consignés lorsque la transaction en espèces survient.
• Les éléments de passif qui n'étaient pas signalés auparavant seront constatés s'ils sont probables et s'ils peuvent faire l'objet d'une estimation et non pas lorsque les coûts sont subis. Ils sont dorénavant consignés à titre de passif à une date ultérieure.
• Les immobilisations et les stocks seront consignés à titre d'actif lorsqu'ils sont achetés et l'amortissement ou l'utilisation seront passés en charge. Par le passé, les actifs non financiers n'étaient pas signalés, de sorte que l'acquisition de biens immobiliers ou de stocks était passée en charges, mais l'élément d'actif ne figurait pas au bilan.
• La mise en œuvre de la comptabilité d'exercice suppose le redressement rétroactif des états financiers déjà présentés. Divers soldes d'actif et de passif et le déficit accumulé seront redressés pour qu'il soit tenu compte des nouvelles politiques comptables. Le changement touchera donc aussi le calcul des indicateurs financiers de la situation financière du gouvernement et des résultats tels que l'excédent annuel et le déficit accumulé.

La comptabilité d'exercice intégrale s'inscrit dans la Stratégie d'information financière du gouvernement. Son application aux états financiers du gouvernement constitue le dernier jalon de cette initiative.

Stratégie d'information financière (SIF)

La SIF est une initiative pangouvernementale conçue pour améliorer les processus décisionnels et redditionnels dans l'ensemble de l'administration publique et pour hausser la performance organisationnelle grâce à l'utilisation stratégique des données financières et non financières sur le rendement. Elle est une condition préalable à la mise en œuvre de la comptabilité d'exercice et au succès de l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur et du cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes puisqu'elle appuie directement trois des quatre éléments clés de la fonction de contrôleur moderne et que l'information qu'elle procure est essentielle à l'établissement de liens entre les dépenses et les résultats. Toutefois, la SIF ne porte pas tant sur la comptabilité que sur un processus décisionnel responsable. En fin d'analyse, le succès ultime de la stratégie se mesurera par l'habileté des gestionnaires de programmes et autres spécialistes non financiers à miser sur les données de qualité sur les résultats financiers et non financiers lorsqu'ils prennent des décisions dans le quotidien pour améliorer le processus redditionnel et le rendement organisationnel. Des éléments tels les gens, les politiques et les systèmes sont le garant de la réussite. En dépit de tous ces importants défis, l'essentiel n'est pas de faire des tonnes de calculs, mais d'axer la gestion sur les résultats.

Gens

Une structure de gouvernance a été établie pour fournir l'orientation et la surveillance qui garantiront la mise en œuvre de l'ensemble des changements requis par le centre et dans plus de 90 organisations tout en respectant des paramètres et des délais déterminés. Elle comprenait des obligations de rendre compte distinctes pour la mise en œuvre dans les organisations particulières et à l'administration centrale. Les administrateurs généraux étaient responsables de la mise en œuvre dans leurs propres organisations alors que le SCT et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devaient rendre compte de la mise en œuvre à l'échelle du gouvernement. Le SCT devait assumer des responsabilités globales de gestion, ce qui comprend les politiques, tandis que TPSGC était chargé des systèmes comptables centraux. Un comité directeur de la haute direction sur la SIF à l'échelle du gouvernement a été mis sur pied pour fournir l'orientation et la coordination générales, et un Forum de la SIF a été établi et chargé de former des groupes de travail individuels devant régler des détails précis et des points techniques communs d'intérêt et de préoccupation. Des efforts spéciaux ont également été déployés pour gérer le changement culturel appréciable qui accompagne cette entreprise de taille.

Une stratégie et un cadre globaux d'apprentissage ont été produits, de même que des programmes de formation à offrir dans les milieux de travail et dans des établissements de formation. Outre la stratégie pangouvernementale de communications, un plan et un cadre ont été élaborés aux fins de leur utilisation dans l'ensemble de l'administration fédérale et par les organisations particulières. Internet a été utilisé à profusion pour recueillir et diffuser l'information, et nombre de présentations et de forums ont servi à la collecte et au partage des idées et de l'information. De plus, un cadre et un plan ont été élaborés pour traiter directement des éléments de gestion du changement inhérents à la SIF. Un vaste éventail de discussions, de plans et de documents ont été utilisés pour déceler et fournir du matériel concret sur les attentes et sur la manière de faciliter la transition vers le nouvel environnement de la SIF.

Politiques et systèmes

Avant l'instauration de la SIF, le centre s'occupait de dresser les états financiers des organisations gouvernementales en recourant aux systèmes comptables centraux exploités par TPSGC. Depuis le mise en œuvre de la SIF, la reddition de comptes relatifs aux états financiers a été transférée aux organisations particulières, les systèmes centraux n'étant utilisés que pour saisir les données sommaires et présenter des rapports sur celles ci. Donc, outre le passage à la comptabilité d'exercice, il a fallu gérer beaucoup d'autres changements appréciables, ce qui a supposé non seulement une étroite collaboration entre les responsables de l'élaboration des politiques et les concepteurs des systèmes mais aussi une formation exhaustive des praticiens et des gestionnaires. Les immobilisations, les stocks, les charges payées d'avance, l'impôt payable, le passif environnemental ainsi que les prestations de retraite et les avantages sociaux des employés sont au nombre des domaines les plus touchés par la SIF et la comptabilité d'exercice.

En ce qui a trait aux systèmes, chaque organisation fédérale était tenue d'instaurer, au plus tard le 1er avril 2001, un système financier et administratif capable de produire des états financiers suivant la méthode de comptabilité d'exercice intégrale de la manière prescrite par le SCT. En outre, les systèmes comptables centraux, exploités par TPSGC, devaient eux aussi se conformer à toutes les exigences de la comptabilité d'exercice, pouvoir recueillir des résumés des renseignements provenant des systèmes ministériels et produire les Comptes publics et les états financiers annuels du gouvernement du Canada. Ensemble, tous les ministères et organismes ont réussi à installer les nouveaux systèmes financiers capables de traiter les exigences de la comptabilité d'exercice que présentait la SIF et de créer les interfaces requises pour transmettre l'information financière sommaire aux systèmes centraux. Tous ces systèmes ont été rendus conformes à la SIF avant la date butoir du 1er avril 2001.

Au cours des années 90, près de 40 systèmes financiers et administratifs étaient utilisés dans les ministères et organismes, et des efforts étaient déployés afin de réaliser des gains d'efficience et d'en accroître l'efficacité en réduisant leur nombre. Lorsque la SIF a été adoptée, le nombre de systèmes approuvés était passé à sept, et toutes les organisations étaient tenues d'utiliser l'un des systèmes approuvés pour s'acquitter de leurs responsabilités en vertu de la SIF. C'est pour cette raison que des regroupements ont été créés afin de gérer collectivement la participation du gouvernement fédéral dans ces systèmes. Si le système demeure compliqué, il reste que la réduction du nombre de systèmes a sensiblement augmenté les probabilités que chaque organisation soit dotée d'un système entièrement conforme à la SIF avant la date butoir. Toutefois, il a fallu pour cela une collaboration étroite et constante afin d'identifier, de régler et de mettre à l'essai tous les défis techniques. Malgré tous les obstacles, plus de 90 organisations ont été à même de s'acquitter de leurs obligations aux termes de la SIF tout en relevant le défi que supposait l'atténuation des risques inhérents au « bogue du millénaire ».

Pour assurer la transition sans heurts vers la comptabilité d'exercice, le gouvernement fédéral a modifié ses normes comptables et émis de nombreuses politiques nouvelles ou révisées portant sur nombre de sujets dont les provisions pour évaluation de l'actif et du passif, le passif éventuel du gouvernement du Canada, la comptabilisation des immobilisations et des stocks et la gestion des comptes débiteurs. Il a de plus publié le Manuel de comptabilité selon la SIF et fourni des lignes directrices et une formation connexe pour que tous les ministères et organismes soient en mesure de dresser leurs propres états financiers en recourant à la comptabilité d'exercice intégrale.

Depuis l'achèvement de l'initiative de la SIF, le 1er avril 2001, des politiques relatives à la comptabilité d'exercice ont été émises et respectées, de nouveaux systèmes financiers ont été installés et sont devenus opérationnels, l'expertise en comptabilité pour signaler un plus grand éventail d'activités financières a été acquise et la valeur de tous les éléments d'actif a été établie de sorte qu'il a été possible d'inclure un solde d'ouverture des stocks dans les états financiers de la période 01 de l'exercice 2002 2003.

Comme nous l'avons indiqué précédemment, poursuivant sur la lancée des dernières étapes de l'adoption de la comptabilité d'exercice, le gouvernement fédéral a mis sur pied un groupe de travail sur la budgétisation d'exercice afin d'étudier l'application éventuelle de la comptabilité d'exercice au processus budgétaire. Ce groupe examine la façon d'appliquer les concepts de la comptabilité d'exercice à de nombreux types de décisions en se fondant sur l'expérience d'autres gouvernements qui ont déjà mis en œuvre cette méthode de comptabilité. Pour le moment, aucun changement ne sera apporté à la constatation des crédits parlementaires.

Matériel à l'appui

• Page Web de la Stratégie d'information financière
• Liste de normes et de politiques connexes
• Incidence de la comptabilité d'exercice sur les états financiers du gouvernement fédéral  

4.8 Amélioration de la gestion des biens immobiliers

Contexte du changement

En 1995, lorsqu'il a décidé d'adopter la comptabilité d'exercice, le gouvernement fédéral a créé le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable à titre d'élément intégral du Bureau du vérificateur général du Canada afin de renforcer son rendement en matière d'environnement et de développement durable. La Commission a pour mandat de s'assurer que le gouvernement se charge d'écoliser ses politiques, ses activités et ses programmes et d'aider les parlementaires à surveiller les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour protéger l'environnement et favoriser le développement durable. Le Canada est l'un des très rares pays à avoir nommé un commissaire de l'environnement relevant de la législature et le seul ayant confié à son commissaire un mandat de vérification officiel.

La comptabilité d'exercice suppose que tous les éléments d'actif sont identifiés et évalués, tandis qu'aux termes du développement durable, tous les éléments d'actif doivent être identifiés et gérés d'une manière conforme aux politiques et orientations relatives au développement durable. Ces deux décisions prises en 1995, jumelées aux objectifs globaux du cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, ont été les principaux moteurs de la gestion des biens immobiliers par les ministères fédéraux.

Mise en œuvre du changement

Ces deux moteurs du changement ont sensiblement modifié la manière dont les biens immobiliers sont évalués et gérés à la fonction publique.

Avant l'instauration de l'initiative de la SIF en 2001, le gouvernement fédéral signalait les opérations financières suivant la méthode de comptabilité d'exercice modifiée, et l'ensemble des immobilisations (ce qui comprend les biens immobiliers) figurait à la valeur nominale de 1 $ dans le bilan du gouvernement, l'état de l'actif et du passif. De fait, les biens immobiliers étaient considérés comme une dépense au moment de leur acquisition et comme une provenance d'espèces au moment de leur disposition. Le gouvernement fédéral représentant un des détenteurs principaux de biens immobiliers, cette approche ne tenait pas dûment compte de ses obligations redditionnelles et responsabilités connexes. Par ailleurs, elle sous estimait la véritable importance stratégique des biens immobiliers au gouvernement fédéral, tant à titre de « réserve de valeur » que de « valeur d'usage ».

La décision de passer à la comptabilité d'exercice a marqué profondément la manière dont le gouvernement gère ses actifs, notamment ses biens immobiliers. Le Canada compte parmi les pays ayant la plus grande masse terrestre et, à ce titre, le gouvernement fédéral détient passablement de biens immobiliers. Il a donc toujours dû relever le défi de taille qui consiste à répertorier tous ces biens et à en rendre compte, puis à les gérer en conséquence tout en respectant le développement durable. Ses efforts à ce chapitre se poursuivent.

Depuis 1995, le gouvernement du Canada a lancé nombre d'initiatives afin d'améliorer sensiblement la gestion de ses biens immobiliers, à savoir, de vastes consultations auprès de particuliers et d'organisations, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'administration fédérale, de vastes efforts de collaboration avec eux, ainsi que l'élaboration des politiques, lignes directrices et répertoires connexes.

Gestion des biens immobiliers

La Politique sur le cadre de gestion des biens immobiliers du gouvernement fédéral représente la politique globale s'appliquant à ce secteur. Le gouvernement a pour politique d'acquérir, de gérer et de conserver les seuls biens immobiliers servant à appuyer l'exécution de programmes gouvernementaux en respectant le principe du développement durable. Lorsque les ministères et organismes gèrent des biens immobiliers, ils doivent le faire de manière à garantir le maximum d'avantages économiques à long terme pour l'État, à respecter les objectifs fédéraux en matière d'environnement, à fournir des installations sûres et adéquates et à respecter les autres politiques gouvernementales pertinentes.

Pour appuyer cette politique, le gouvernement fédéral a conçu et élaboré une base de données sur le Web relative aux biens immobiliers fédéraux qui contient des données communes visant plus de 20 000 biens appartenant à 85 organismes en ayant la garde ou loués par eux.

Le Répertoire des biens immobiliers fédéraux constitue maintenant le registre central et la seule liste complète des biens immobiliers détenus par le gouvernement du Canada. Il fournit des renseignements de base sur les biens immobiliers du gouvernement fédéral, notamment le nom de l'organisme ayant la garde, les dimensions du bien, l'endroit où il se trouve et le type de participation juridique dans le bien. Administré par le SCT, le répertoire maintient un registre courant de l'information de base concernant les biens immobiliers du gouvernement du Canada et les renseignements qui y figurent servent à tenir le gouvernement du Canada au fait de l'ampleur de son portefeuille immobilier et de ses principales composantes. Il informe également les ministres, les parlementaires et le grand public au sujet d'un bien ou d'un groupe de biens en particulier dans un secteur géographique donné.

Bien que Sa Majesté soit propriétaire de tous les terrains de l'État au Canada, l'administration de ceux ci est confiée aux ministères, aux organismes et aux sociétés d'État afin d'appuyer l'exécution des programmes de l'État. Ces organismes sont communément appelés les organismes ayant la garde de biens.

Gestion des sites contaminés

Pour renforcer la gestion des sites contaminés, le gouvernement du Canada a publié le 1er juillet 2001 une politique sur les inventaires des sites contaminés fédéraux et des décharges de déchets solides fédéraux. En vertu de cette politique, les ministères et organismes qui détiennent des biens sont tenus de créer et de tenir à jour une base de données sur leurs sites contaminés et leurs décharges de déchets solides et de transmettre cette information au SCT en vue de son insertion dans un inventaire central. Cet inventaire, qui est lié au répertoire susmentionné, fait état de tous les sites contaminés fédéraux connus sous la responsabilité des ministères et des organismes, mais ne comprend pas les biens détenus par les sociétés d'État. Les sites peuvent varier, allant de plusieurs mètres carrés de sols contaminés par des piles non étanches à des sites de mines abandonnés dans le Nord, contaminés par des métaux lourds. L'inventaire tient également compte des sites contaminés non fédéraux pour lesquels le gouvernement du Canada a accepté d'assumer la responsabilité financière partielle ou totale.

Le projet d'inventaire a commencé en juin 2000 lorsque le gouvernement s'est engagé à recenser les sites contaminés et à les rendre publics. À cette fin, il a alloué une somme totale de 30 millions de dollars aux ministères pour les aider à évaluer, à recenser et à classifier leurs sites. Aujourd'hui, les travaux d'évaluation et de recensement sont essentiellement terminés et, en mettant son inventaire des sites fédéraux à la disposition des Canadiens, le gouvernement respecte son engagement en matière d'ouverture et de transparence. L'inventaire est un projet en cours d'élaboration auquel d'autres sites et des renseignements améliorés ne cesseront d'être ajoutés.

Le système de classification utilisé pour l'inventaire a été élaboré par le Conseil canadien des ministres de l'environnement. Conformément à ce système, une classification permanente est attribuée à chaque site au moment où il est examiné pour déterminer s'il est contaminé. La classe 1 représente les sites pour lesquels une intervention est nécessaire, la classe 2, les sites pour lesquels une intervention est probablement nécessaire et ainsi de suite. Il importe de noter que la classification initiale d'un site ne changera jamais, quelles que soient les étapes entreprises pour restaurer ou gérer autrement le site. Donc, même si un site de la classe 1 a été restauré, il conserve sa cote à titre de site de la classe 1. Toutefois, « l'état actuel » de ce site changerait à « restauration terminée ».

L'inventaire fournit des renseignements clés tels que :

• la description des sites et leur nombre;
• l'état actuel de chaque site contaminé;
• le pourcentage que représente chacune des catégories suivantes : en cours d'évaluation, en cours de restauration, site restauré et gestion des risques, gestion des risques, restauration terminée et évaluation effectuée, aucune mesure requise.

L'inventaire fournit en outre des renseignements par classe pour chaque ministère ainsi que pour chaque région ou territoire.

Ayant disposé de suffisamment de temps pour verser les renseignements à l'inventaire et après avoir mené de vastes consultations, le gouvernement fédéral a promulgué en 2002 sa Politique sur la gestion des sites contaminés. Cette politique prévoit l'établissement d'un mode de gestion uniforme des sites contaminés fédéraux qui favorise une saine gérance des biens immobiliers fédéraux grâce à l'identification et la catégorisation systématiques des risques, à l'élaboration de plans de gestion mettant l'accent en priorité sur l'atténuation des risques pour la santé humaine, la sécurité ou l'environnement, à l'usage optimal des ressources financières et technologiques par suite d'une méthode de gestion des risques et à l'élaboration de stratégies novatrices afin de recouvrer la valeur sociale et économique des sites contaminés fédéraux.

Quatre organismes principaux assument des responsabilités en application de la nouvelle politique. Les ministères et organismes ayant la garde de biens immobiliers fédéraux sont responsables de la gestion des sites contaminés fédéraux qui relèvent d'eux et s'acquitteront de leurs responsabilités en fonction de leurs intérêts dans le bien immobilier et du cadre de gestion relatif à ce bien. Il incombe au SCT d'élaborer et de mettre à jour un cadre de gestion des sites contaminés ainsi que de fournir des conseils stratégiques relativement à son interprétation. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, en sa qualité de fournisseur de services communs, peut offrir des services techniques et administratifs pour aider les ministères à assumer leurs responsabilités en matière de gestion de leurs sites contaminés, selon une formule de recouvrement des coûts. Environnement Canada joue un rôle de chef de file dans la prestation d'avis et de conseils spécialisés aux ministères et organismes, aux intervenants ainsi qu'aux autres groupes d'intérêt en ce qui a trait à l'application et à l'interprétation des politiques fédérales et provinciales, des lignes directrices et des programmes pouvant avoir trait aux sites contaminés fédéraux. Il préconise également l'observation des exigences et des conseils réglementaires, il agit comme agent de liaison avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et, de concert avec divers partenaires, élabore des critères de qualité environnementale ainsi que des protocoles d'évaluation des sites et développe des techniques d'assainissement.

Identification des sites contaminés

D'après la définition adoptée par le gouvernement, un site contaminé est un site « dans lequel la concentration des substances nocives : 1) est supérieure aux niveaux naturels (qui se produisent habituellement) et pose ou peut poser un danger immédiat ou futur à la santé ou à l'environnement ou 2) dépasse les niveaux indiqués dans les politiques et les règlements ».

Le principal critère d'intégration des sites à l'inventaire est la concentration d'une substance dans le sol ou l'eau souterraine (habituellement un produit pétrolier ou un métal) supérieure à la concentration à laquelle on s'attendrait pour cette région du Canada. Il doit aussi être prouvé, dans une certaine mesure, que cette concentration présente un risque pour la santé humaine ou l'environnement.

Le risque est déterminé au moyen d'un processus par étapes qui commence par une estimation approximative de la contamination s'appuyant sur les lignes directrices convenues par les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de l'Environnement, qui siègent tous au Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME). La dernière étape du processus consiste en une évaluation environnementale du site au moyen de méthodes comme l'échantillonnage sur le terrain et l'analyse en laboratoire pour déterminer le type et le niveau de contamination.

Bien qu'à l'heure actuelle, l'inventaire ne comprenne pas les décharges de déchets solides, celles ci se définissent comme des « lieux qui sont régis par des mécanismes d'élimination des déchets, qui peuvent comprendre : le remplissage de terre ou le remblayage, la surveillance hydrogéologique ou la gestion du processus d'évacuation des déchets ». Une décharge de déchets solides n'est pas forcément un site contaminé.

Comptabilisation des sites contaminés

Parallèlement, le gouvernement fédéral a émis sa Politique sur la comptabilité des coûts et du passif relatifs aux sites contaminés pour faire en sorte que tous les coûts et éléments de passif liés à la gestion et à la remise en état des sites contaminés sous la responsabilité continue du gouvernement du Canada soient comptabilisés et signalés dans les états financiers du gouvernement durant l'exercice auquel survient la contamination ou l'exercice auquel sont constatés les coûts et le passif.

Matériel à l'appui

• Gestion des biens immobiliers
• Politique sur la comptabilité des coûts et du passif relatifs aux sites contaminés
• Politique sur la comptabilité des coûts et du passif relatifs aux sites contaminés
• Commissaire à l'environnement et au développement durable