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ARCHIVÉ - Examen de la mise en oeuvre des plans d'activités au sein du gouvernement du Canada - numéro 2

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Examen de la mise en oeuvre des plans d'activits
au sein du gouvernement du Canada

janvier 1996




Table des matires

Sommaire

1. Introduction

2. Les meilleures pratiques dans les plans d'activits

3. Le processus de mise en oeuvre des plans d'activits

4. La mise en oeuvre des plans d'activits - Deuxime cycle

Rponse de la direction

Annexe- Personnes interviewes




Sommaire

notre avis, un grand nombre de plans d'activits taient d'excellents noncs de la stratgie gouvernementale, concis et pertinents. De faon gnrale, ils taient de bonne qualit compte tenu du court dlai dont disposaient les ministres pour les formuler.

Le concept de la mise en oeuvre des plans d'activits est toujours en volution. Nous avons dcouvert deux visions distinctes: la premire met l'accent sur le rajustement et la seconde, sur la stratgie sous-jacente aux principales activits ministrielles. L'un des points forts du premier cycle tient au fait que les ministres taient libres de retenir l'approche rpondant le mieux leurs besoins.

Il tait utile que les ministres prsentent des demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activits lorsqu'ils liaient leurs demandes aux exigences d'une stratgie centrale. Toutefois, nous avons constat une disparit dans les attentes. En effet, certains ministres s'attendaient de promptes dcisions sur la question de la marge de manoeuvre. l'avenir, il serait plus raliste de faire des demandes de marge de manoeuvre consignes dans les plans d'activits un sujet de discussion avec les organismes centraux, au cours de l'anne suivante.

L'laboration de plans d'activits a permis de nombreux ministres de renforcer la prise d'engagements visibles l'gard des rsultats. Dans les meilleurs plans d'activits, les ministres se sont engags atteindre des objectifs financiers, restructurer leurs activits et amliorer leurs services, et ils ont prcis comment ils s'y prendraient pour mesurer leur rendement cet gard et quand ils le feraient.

en juger par l'exprience du premier cycle, les meilleurs plans ont t prsents par les ministres qui avaient vigoureusement particip la planification stratgique au cours de l'automne et de l'hiver prcdents. Par consquent, nous proposons que l'laboration des plans commence plus tt au cours de l'exercice.

Les prsentations que les ministres et les sous-ministres ont adresses au Conseil du Trsor est une innovation russie. l'avenir, nous proposons de cinq sept prsentations pour maintenir l'intrt des ministres d'une part et modrer la charge du travail de tous les intresss d'autre part.

L'adoption, par le SCT, d'une approche d'quipe guichet unique pour examiner les plans d'activits a t efficace, et le modle vaut la peine d'tre suivi dans les annes venir.

Les ministres et les sous-ministres qui ont prsent leurs plans en personne au Conseil du Trsor ont pu recevoir des commentaires grce ce processus. Toutefois, d'autres gestionnaires ministriels tiennent absolument recevoir davantage de commentaires. Ils ont parl en termes logieux du travail du personnel du Secrtariat pendant la priode d'laboration des plans d'activits, mais ils craignent que les commentaires reus directement aprs la prsentation des plans soient insuffisants.

Certains ministres ont rgl la question de la confidentialit en ayant deux versions du plan d'activits: l'un prsent au Conseil du Trsor, qui contenait des renseignements confidentiels destins au Cabinet, et l'autre, du domaine public. D'autres ministres, plus traditionnels dans leur approche, ont fait du plan au complet un document confidentiel, ce qui en a limit l'utilit pour les gestionnaires.

Recommandations

Nos recommandations en prvision du deuxime cycle de la mise en oeuvre des plans d'activits sont les suivantes:

1. Il conviendrait de maintenir l'accent sur la stratgie et les engagements en matire de rendement. Les ministres et le Secrtariat devraient ne pas succomber la tentation de surcharger les plans d'activits de dtails administratifs, mme sous la forme d'annexes.

2. Le contenu des plans d'activits devrait tre diffus grande chelle et utilis dans les ministres (sauf les donnes de nature confidentielle, destines au Cabinet).

3. Il conviendrait que la lettre d'appel envoye chaque anne aux ministres pour les inviter laborer leurs plans d'activits leur parvienne le plus tt possible, qu'elle soit adapte aux questions ou aux thmes prcis qui sont abords dans le cadre de prsentations au Conseil et prcise les priorits du gouvernement dans son ensemble, dont il doit tre tenu compte dans les plans d'activits ministriels au cours du prochain cycle de planification.

4. Les ministres devraient tre invits prsenter le plan d'activits de leur ministre au Conseil du Trsor sur une base slective.

5. Les plans d'activits devraient contenir des engagements en matire de rendement, dans chacun des trois domaines suivants: objectifs budgtaires; rajustements structurels au sein du ministre et rendement l'gard des principaux services. Il devrait exister des points de repre pour mesurer le rendement.

6. Les ministres devraient mettre jour rgulirement l'nonc de leur stratgie et le diffuser immanquablement dans tous les documents, y compris les plans d'activits et les perspectives.

7. Les ministres devraient utiliser les secteurs d'activit dfinis dans le plan d'activits pour organiser les oprations, les ressources humaines et la planification financire, au sein d'un seul cadre de gestion cohrent.

8. Le concept d'quipe guichet unique, prconis au sein du Secrtariat du Conseil du Trsor pour l'examen des plans d'activits, devrait tre poursuivi et renforc, et il serait bon galement d'initier les chefs d'quipe la gestion d'quipes complexes.

9. Il conviendrait que les ministres dont la situation change considrablement prparent un nouveau plan d'activits. Tous les ministres devraient prsenter un plan au SCT chaque anne, mme si un nombre restreint d'entre eux sont invits prsenter leur plan en personne au Conseil du Trsor.

10. Il conviendrait que le Secrtariat du Conseil du Trsor fournisse le plus de commentaires opportuns possible aux ministres sur le contenu de leurs plans d'activits et la qualit de leur exercice de planification.

11. Au sein des ministres, le plan d'activits et le plan oprationnel, qui est plus dtaill, devraient tre deux documents distincts, le premier servant la formulation du second

12. Au cours du deuxime cycle des plans d'activits, et plus long terme, le concept de marge de manoeuvre devrait voluer et se traduire par un rle habilitant pour le SCT.

1. Introduction

1.1 Prsentation de l'tude

Le prsent rapport traite de la mise en oeuvre des plans d'activits au sein du gouvernement du Canada. Il a t demand l'quipe d'examiner les plans d'activits dresss pour 1995, en se plaant du point de vue du Conseil du Trsor d'une part et du point de vue des ministres et organismes du gouvernement du Canada d'autre part, et de formuler des recommandations pour l'laboration des futurs plans. Nous avons obtenu des renseignements en tenant 30entrevues avec des membres du personnel du Secrtariat du Conseil du Trsor, en discutant avec des hauts fonctionnaires de 10ministres et en examinant 53plans d'activits qui avaient t prsents au Conseil du Trsor.

1.2 Contexte

En 1994, plusieurs nouvelles initiatives ont eu une influence dterminante sur la mise en oeuvre des plans d'activits. En fvrier 1994, le gouvernement a apport des changements au Rglement de la Chambre des communes, qui ont eu pour effet d'accrotre la priode couverte par l'examen des parlementaires au-del d'un exercice budgtaire, ce qui a cr la ncessit de disposer de donnes ministrielles sur les tendances et les priorits en matire de dpenses. Il en a rsult la mise en marche d'une rforme du Budget des dpenses qui n'est pas encore termine.

Entre septembre 1994 et janvier 1995, s'est droul l'Examen des programmes qui a t coordonn par le Bureau du Conseil priv.

Cet examen a exig que les ministres prsentent un plan au Cabinet visant la restructuration de leurs activits compte tenu de budgets rduits. Le Secrtariat du Conseil du Trsor a, pour sa part, analys les propositions ministrielles en se plaant du point de vue du gouvernement, et il a entrepris l'analyse de certaines questions horizontales, qui chevauchent les frontires ministrielles.

En janvier 1995, le Cabinet a convenu du Systme de gestion des dpenses rvis. Parmi les changements apports, mentionnons la prsentation de plans d'activits au Conseil du Trsor et la prsentation de perspectives ministrielles aux comits permanents de la Chambre des communes.

1.3 Concept de la mise en oeuvre des plans d'activits

La mise en oeuvre des plans d'activits est un concept encore en volution. Le processus d'apprentissage n'est pas termin; il va se poursuivre encore quelque temps. C'est normal, et c'est une bonne chose. Nous sommes d'avis que le processus rpondra mieux aux besoins du gouvernement du Canada s'il reste souple et cratif.

Toutefois, le fait que la mise en oeuvre des plans d'activits en soit encore l'tape d'apprentissage a compliqu notre examen, au sens o nous avons relev deux visions distinctes du plan d'activits.

La premire vision met l'accent sur le rajustement. Elle s'arrte plus ou moins exclusivement aux importantes rductions et aux changements structurels que celles-ci exigent. Le moment tait bien choisi pour focaliser la mise en oeuvre des plans d'activits sur cette vision, car la phase un de l'Examen de programmes venait de se terminer, et que de nombreux ministres devaient apporter d'importants rajustements leur taille, leur mode de fonctionnement et, parfois, leur mandat. Cette approche a galement prsent l'avantage d'insister sur le fait que les plans d'activits devraient tre des documents concis et stratgiques, un message important transmis durant la phase initiale de la conception de ce nouvel instrument.

En parallle avec cette vision de rajustement des plan d'activits, les ministres devraient recevoir une attention qui corresponde l'ampleur de la rduction de leurs effectifs et de la restructuration de leurs activits, les discussions avec le Secrtariat du Conseil du Trsor et le Conseil du Trsor devraient porter principalement sur les rajustements plutt que sur les principales activits du ministre, et toutes les activits des ministres ne devraient pas tre ncessairement abordes dans la stratgie qui sous-tend le plan, si elles n'ont pas t touches par les grandes restrictions budgtaires. Ainsi, les plans d'activits prpars dans cette optique ressemblaient plus un rapport prsent au Conseil du Trsor sur le rajustement plutt qu' un plan stratgique que le ministre aurait pu tablir, la demande ou non d'un organisme central.

Selon la deuxime vision, l'accent est mis sur la stratgie qui sous-tend les principales activits du ministre. La situation tait dcrite de faon plus complte (mme si les plans n'taient pas ncessairement plus longs ni plus dtaills) et plus long terme. On y soulignait la ncessit intrinsque, pour le ministre, de prparer un nonc concis de la stratgie sous-tendant ses activits principales (que le ministre ait t vis ou non par d'importantes restrictions budgtaires), en raison du fait que l'volution rapide des conditions conomiques, technologiques, sociales et politiques faisait de la stratgie, un document primordial pour tous les ministres. Ce genre de plan d'activits est surtout destin aux gestionnaires du ministre et le fait qu'il ait t prsent au Conseil du Trsor est d'une importance secondaire.

Conformment la deuxime vision, tous les ministres devraient laborer et prsenter des plans d'activits au sens o ils sont tous confronts aux mmes changements, une gamme plus vaste de plans d'activits pourrait faire l'objet d'une prsentation par le ministre et le sous-ministre au Conseil, et le plan devrait surtout souligner la stratgie qui sous-tend les activits principales et ne traiter des rajustements que dans la mesure o ils ont des rpercussions sur cette stratgie.

Nous ne voulons pas exagrer les diffrences existant entre les deux visions. En pratique, bon nombre de plans possdent les caractristiques de l'une et l'autre visions. Nanmoins, nous avons constat que le choix des pratiques exemplaires dans la mise en oeuvre des plans d'activits dpend normment de la vision dominante. Dans le doute, nous nous sommes appuys sur la deuxime vision, selon laquelle les plans constituent des documents qui visent essentiellement rpondre un besoin de planification stratgique des ministres et, incidemment, constituer une bonne base de discussion, avec le Conseil du Trsor, au sujet des activits principales et de la stratgie du ministre.

La raison qui nous a amens nous appuyer davantage sur cette vision tient au fait que nous la considrons comme une intention long terme qui a t exprime par le Conseil du Trsor dans les documents relatifs la mise en oeuvre des plans d'activits En outre, nous nous attendons ce que la mise en oeuvre des plans d'activits en vienne naturellement s'appuyer sur cette approche l'avenir. Le rajustement tait dominant au premier cycle. Il est fort probable que les cycles ultrieurs seront essentiellement axs sur la stratgie sous-jacente aux principales activits des ministres, les conditions ne cessant d'voluer (rinventer le rle de l'tat).

Les nombreux documents que nous avons consults et les nombreuses entrevues que nous avons tenues nous ont amens adopter la dfinition suivante du plan d'activits:

Le plan d'activits est un nonc concis de la stratgie d'un ministre ou d'un organisme du gouvernement du Canada. Il souligne la faon dont le ministre s'y prendra pour atteindre ses objectifs une poque marque par un changement rapide, compte tenu des restrictions financires prvues dans le budget. En temps normal, la stratgie s'accompagne d'engagements mener d'importantes activits et atteindre des niveaux de service prcis.

1.4 Premier cycle de la mise en oeuvre des plans d'activits

Le prsident du Conseil du Trsor a annonc la rforme du Systme de gestion des finances, le 15fvrier 1995; le Secrtariat du Conseil du Trsor a envoy une lettre d'appel quelque 90ministres et organismes, le 7mars, les invitant laborer des plans d'activits l'aide d'un guide du SCT intitul Nouvelles orientations : plans d'activits et Perspectives ministriels. Les ministres ont t invits prsenter leurs plans d'activits au Conseil du Trsor d'ici le 15avril.

Le Secrtariat du Conseil du Trsor a mis en place 31quipes centrales pour prsenter un guichet unique chaque ministre souhaitant communiquer avec le Secrtariat au sujet des plans d'activits. Les quipes ont t diriges par les directeurs de division de la Direction des programmes et elles regroupaient des spcialistes d'autres directions.

Le personnel du Conseil du Trsor a fait circuler des documents prliminaires parmi les agents financiers principaux, a tenu des ateliers au Centre canadien de gestion et dans tout le pays, et a prsent des exposs au Comit consultatif suprieur du Conseil du Trsor (CCSCT), au Conseil de la fonction publique, l'Institut de gestion financire, au Bureau du Conseil priv et au Comit permanent de l'industrie.

La date de prsentation tait le 15avril. Mais cette date s'est avre irraliste pour le cycle un, tant donn le temps requis par les ministres pour bien comprendre le nouveau systme de planification et ragir en consquence. Seulement trois plans d'activits ont t officiellement reus en avril. La plupart ont t prsents en juin et en juillet. (Voir graphique1). La prsentation des plans d'activits en personne aux ministres du Conseil du Trsor a commenc, le 11mai, avec la prsentation de Transports Canada, l'un des ministres pilotes avec lequel le Secrtariat du Conseil du Trsor avait travaill en troite collaboration l'laboration ainsi qu' la mise l'essai du concept de plan d'activits.

Les plans de cinq des ministres les plus touchs (Transports, Industrie, Environnement, Ressources naturelles et Travaux publics) ont fait l'objet de discussions entre les ministres en cause et les ministres du Conseil du Trsor, dans le cadre de runions qui se sont tenues pendant l't. Le 25juillet, 40autres plans d'activits ont t prsents au Conseil du Trsor l'aide d'un seul aide-mmoire.

D'autres prsentations aux ministres du Conseil du Trsor devraient avoir lieu l'automne de 1995; c'est le cas du Secrtariat du Conseil du Trsor, de Finances, d'Agriculture et Agroalimentaire, de Pches et Ocans, de Patrimoine canadien, de l'ACDI, de la Dfense nationale et d'Affaires trangres et Commerce international.

1.5 Le SCT et la mise en oeuvre des plans d'activits

Le Secrtariat du Conseil du Trsor (SCT) a examin les plans d'activits du premier cycle, et les ministres du Conseil du Trsor les ont reus et en ont discut. Toutefois, le Conseil n'a pas approuv les plans de faon officielle, bien que ce dernier et le ministre des Finances aient galement souhait s'assurer que les ministres et les organismes disposaient d'une stratgie valable pour apporter les rajustements qui s'imposent et atteindre leurs objectifs financiers.

Le rle du SCT consistait examiner et non approuver. [Toutefois] on avait l'impression que... du moins pour trouver un terrain d'entente en ce qui concerne l'orientation...

Le Secrtariat du Conseil du Trsor avait pour objectif de susciter la rflexion stratgique cratrice chez les cadres suprieurs des ministres et organismes, en fonction de gammes de services ou secteurs d'activit, pour promouvoir une raffectation judicieuse des ressources en accord avec la logique de la stratgie plutt que conformment des rductions gnrales simplistes.

De plus, le Secrtariat du Conseil du Trsor avait en tte que son personnel pourrait ainsi se faire une ide des activits en rapide volution des ministres et des organismes. Les prsentations au Conseil du Trsor au cas par cas sont trop fragmentaires pour pouvoir brosser un tableau complet et jour des activits ministrielles. Certains des sous-ministres interviews ont fait des commentaires indiquant qu'ils estimaient galement important que le Secrtariat du Conseil du Trsor ait une bonne ide des activits ministrielles. Par exemple:

Les ministres fdraux ne peuvent tre grs comme une seule entit. Ils ne sont pas homognes. Le Conseil du Trsor gre en conglomrat et pas une entreprise homogne simple...

La mise en oeuvre des plans d'activits ne recoupe pas seulement les silos qui sont organiss la verticale au sein des ministres, elle recoupe galement les directions du Secrtariat du Conseil du Trsor. Afin de relever ce dfi, le Secrtariat a institu un systme de guichet unique pour traiter avec les ministres et les organismes au sujet de leurs plans d'activits, l'aide d'une quipe d'analystes pour chaque ministre, runissant des membres de toutes les directions du SCT. L'objectif vis tait d'une part d'offrir un point de contact simple et bien organis aux ministres, et d'autre part de permettre aux membres de l'quipe de se faire une meilleure ide des activits qui sont menes par le ministre.

On voulait aussi l'aide du nouvel instrument que sont les plans d'activits, simplifier les exigences du Systme de gestion des dpenses. Le SCT a dclar avoir remplac trois instruments: le plan oprationnel pluriannuel [POP], les programmes de gestion concerte [PGC] et le rgime d'accroissement des pouvoirs et responsabilits ministriels [APRM]. Toutefois, le remplacement a t indirect.

Le rgime APRM, le PGC et les POP... [n'taient pas] refondus pour donner des plans d'activits. C'tait simplement une question... d'avoir fait leur temps...

Dans la premire lettre d'appel qui a t envoye pour la prparation des plans d'activits, on prcisait que le plan d'activits n'est pas vu comme un moyen d'intgrer tous les autres rapports que le Secrtariat exige. Le plan d'activits ne remplace pas les sections de la PartieIII sur l'tablissement de rapports de rendement, ni les activits de planification financire qui prcdent le Budget des dpenses principal, ni les plans oprationnels dtaills dont les ministres et les organismes ont besoin pour leurs activits de contrle et de gestion internes.

1.6 Les ministres et la mise en oeuvre des plans d'activits

Les ministres s'tant fait leur propre ide de la mise en oeuvre des plans d'activits, ils ont produit des plans dont le contenu et la prsentation diffraient. L'un des points forts du premier cycle de la mise en oeuvre des plans d'activits tient au fait que les ministres taient libres de dresser un plan correspondant leurs besoins, plutt que de respecter un mode de prsentation uniforme.

Au cours du premier cycle, certains ministres ont saisi l'occasion de l'laboration du plan d'activits et, en particulier, de la dfinition et de la description des gammes de services ou secteurs d'activit pour rflchir, dans une optique stratgique, leur mission et pour couper travers les silos ou la gestion cloisonne des activits courantes des directions. Les ministres en sont maintenant une tape diffrente de l'intgration interne de la planification, des finances et des activits. Dans certains ministres, l'laboration du plan d'activits de 1995 a consist en une dmarche entirement descendante, ne concernant qu'un petit groupe de planificateurs. Dans d'autres, l'appui des gestionnaires a pris une importance plus grande. Plusieurs cadres suprieurs ont mentionn qu'un objectif long terme en ce qui les concerne tait l'intgration des oprations, de la planification et de la gestion des ressources, en fonction des secteurs d'activit. Ils s'attendaient ce que ce processus prenne du temps, probablement plusieurs cycles de planification annuelle des activits.

...l'exercice a permis le rapprochement des membres de notre quipe de direction et a donn un meilleur sens de l'orientation suivre l'organisation dans son ensemble, comme jamais auparavant dans le cadre d'un exercice... antrieur...

...Selon moi, l'instauration des plans d'activits est une innovation trs utile dans le cadre de la refonte du Systme de gestion des dpenses, au sens o ils aident les ministres et les organismes centraux se focaliser sur les principales gammes de services et activits, y compris leur financement, et prciser comment le processus de gestion du changement se fera.

Nous, ..., appuyons fond le concept de plan d'activits, que nous avons utilis aux fins d'information et de constitution d'quipes, au sens o c'est un document qui expose les tches que nous devons accomplir au cours des trois prochaines annes afin d'atteindre les objectifs de renouveau du ministre.

En outre, dans les meilleurs plans d'activits, nous avons constat une tentative visant dpasser l'orientation sur les intrants qui, dans le pass, tait courante dans la plupart des activits de planification de l'administration fdrale. Les plans d'activits qui s'appuient sur des secteurs d'activit prsentant une cohrence stratgique constituent un pas important vers l'adoption d'un mode de gestion ax sur les rsultats. Plus prcisment, de nombreux ministres considrent que la mise en oeuvre des plans d'activits leur donne l'occasion:

  • d'amliorer la prise de dcision axe sur les rsultats;
  • de considrer comme un tout la planification stratgique, les ressources et les oprations;
  • de reconfirmer l'engagement du ministre offrir un excellent service.

Certains ministres ont utilis les plans d'activits pour communiquer avec des intervenants, entre autres son propre personnel, des organismes centraux, le Cabinet, le Parlement et le public.

Un autre objectif ministriel consistait obtenir de nouveaux pouvoirs [marge de manoeuvre ou souplesse] et simplifier les intrants ministriels destins au Systme de gestion des dpenses.

2. Les meilleures pratiques dans les plans d'activits

2.1 Rajustement ou stratgie de base

Dans la partie1.3, nous avons parl des diffrentes visions de la mise en oeuvre des plans d'activits: une met l'accent sur le rajustement court terme et l'autre, sur une stratgie plus long terme pour les activits de base des ministres. En fait, les plans tablis ne relevaient pas uniquement de l'une ou l'autre vision. Mme les plans prsents par les ministres les plus touchs, qui, comme on aurait pu s'y attendre, auraient pu tre uniquement axs sur le rajustement tant donn les circonstances, ont galement t labors sous l'angle d'une stratgie de base. Dans la plupart des plans, le lien tait bien tabli avec la phase un de l'Examen des programmes. Les changements d'ordre structurel et touchant les ressources, ainsi que les changements escompts au niveau oprationnel, taient lis la mission, aux priorits et l'orientation. Ce lien essentiel entre la stratgie et la mission de base du ministre devrait tre maintenu. propos du plan d'activits2, un sous-ministre nous a dit:

Le verre n'est qu'aux deux tiers plein; nous devons nous pencher de nouveau sur les ralisations positives.

2.2 Simplicit

Selon nous, de nombreux plans d'activits constituaient d'excellents noncs de la stratgie ministrielle concis et pertinents. De faon gnrale, ils taient de bonne qualit, compte tenu du court dlai dont disposaient les ministres pour les laborer. Le Secrtariat du Conseil du Trsor avait demand que les plans d'activits soient courts et simples, afin qu'ils restent axs sur la stratgie plutt que sur des dtails relatifs aux oprations, et qu'ils soient d'une lecture facile pour les ministres. tant donn que certains plans d'activits ont t prsents par le ministre et le sous-ministre en personne, ils ne pouvaient pas tre trop compliqus.

Toutefois, des pressions sont exerces pour que les plans d'activits soient largis. Un sous-ministre nous a dit dans une entrevue:

Je veux que tous les gestionnaires du Ministre se reconnaissent dans le plan d'activits de la prochaine ronde.

Des pressions en faveur de l'largissement des plans d'activits sont galement manifestes de la part du Secrtariat du Conseil du Trsor. Par exemple, le Secrtariat a demand aux ministres d'incorporer une liste des ventuels projets d'immobilisations dans le plan d'activits de 1996. Dans la plupart des cas, cette liste revt un caractre oprationnel plutt que stratgique.

En gnral, nous sommes d'avis que d'autres instruments, et pas seulement les plans d'activits, peuvent rpondre la plupart des besoins de regroupement des donnes et des instruments dans le Systme de gestion des dpenses, et au besoin de donnes de nature oprationnelle du Secrtariat. Le plan d'activits devrait rester ax sur la stratgie et sur les principaux engagements qui s'y rattachent en matire de rendement. S'il est souhaitable d'incorporer dans le Systme de gestion des dpenses d'autres exigences en matire de planification et de rapports, on peut alors joindre des annexes au plan oprationnel du ministre [prsent au Conseil du Trsor sur demande] ou au rapport ministriel sur le rendement prsent l'automne. Cette dmarche serait prfrable car elle viterait de surcharger le plan d'activits lui-mme. Trop de dtails peuvent avoir pour effet d'clipser l'orientation stratgique du plan.

2.3 Demandes de marge de manoeuvre

Dans la premire lettre d'appel envoye en vue de la prparation des plans d'activits [7mars 1995], on prcisait que les plans d'activits taient l'occasion de rduire la charge de travail des ministres et du Secrtariat, pour ce qui est des exigences du Conseil du Trsor, et dans son guide, le SCT invitait les ministres reprer les domaines o une plus grande marge de manoeuvre s'imposait pour attnuer les contraintes qui psent sur la gestion et les programmes, afin d'atteindre les objectifs fixs. [mars 1995]

Sur les 53plans d'activits que nous avons examins, 19contenaient des demandes de marge de manoeuvre. Nous avons relev, dans huit plans, des demandes visant l'apport de changements la structure des crdits il s'agissait surtout de demandes visant regrouper plusieurs crdits en un seul crdit. Dans 12plans, on demandait le pouvoir de dpenser de nouveau les recettes du ministre. Dans peu prs le mme nombre de plans, on demandait des exemptions ou l'apport de rajustements aux dispositions relatives au facteur de conversion pour virer au budget salarial des fonds provenant d'autres catgories de dpenses budgtaires, et/ou une marge de manoeuvre pour virer des fonds de la catgorie immobilisations la catgorie fonctionnement.

Dans la quasi-totalit des plans (19), on demandait un pouvoir accru de report de fonds sur un nouvel exercice. Dans quelques plans, on demandait que soit rehauss le seuil d'approbation des subventions et des contributions fix pour les gestionnaires ministriels, ou des pouvoirs connexes en matire de gestion des programmes. Dans la plupart des dix-neuf plans, on demandait galement une marge de manoeuvre accrue au chapitre de la gestion des ressources humaines. Certaines demandes relevaient de la seule comptence du Conseil du Trsor alors que d'autres ncessitaient l'accord du ministre des Finances et/ou du Parlement. Certaines demandes exigeaient l'apport de modifications la Loi sur la gestion des finances publiques.

Selon nous, il vaut la peine d'exprimer les demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activits au sens o cela permet aux ministres d'tablir un lien entre la marge de manoeuvre souhaite et les exigences de leur stratgie. En outre, les demandes de marge de manoeuvre ont permis de mettre en relief la prise de dcision dans les discussions tenues avec le Conseil du Trsor, ce qui n'aurait pas t le cas autrement car le plan stratgique lui-mme, bien qu'il soit reu par le Conseil, n'est pas officiellement approuv par lui.

Toutefois, il ne faudrait pas surestimer l'importance des demandes de marge de manoeuvre. Le lien entre la marge de manoeuvre et la stratgie de base du ministre tait bien souvent assez lche. Un sous-ministre auquel nous avons parl a exprim l'opinion de la plupart des ministres en disant que la marge de manoeuvre: ... n'tait pas sans importance, mais n'tait pas vitale non plus que c'tait essentiellement une question d'administration interne.

Les ministres avaient hte d'exploiter cette caractristique du plan d'activits. La liste des demandes de marge de manoeuvre accrue tait souvent longue, mais les justifications connexes n'taient pas bien lies aux changements qu'il tait propos d'apporter aux programmes. Pour cette raison, et vu le vif intrt manifest par les ministres l'gard de la question, le SCT et les ministres ont consacr plus de temps ces demandes qu' des questions plus fondamentales concernant les changements apporter aux programmes. Parler de marge de manoeuvre n'tait peut-tre pas la bonne faon d'aborder la question; il se pourrait que des programmes habilitants plus efficients et efficaces soient plus utiles.

Le fait d'avoir inclus des demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activits a eu une consquence qui n'a peut-tre pas t pleinement prvue, savoir l'attention et le temps excessifs qui ont t consacrs aux discussions tenues entre le Secrtariat du Conseil du Trsor et les ministres. Les demandes de marge de manoeuvre risquent d'clipser des discussions plus importantes portant sur la stratgie ministrielle. Une autre consquence peu souhaitable de cette dmarche est le retard de la raction du Conseil du Trsor aux plans d'activits des ministres, retard d aux discussions et aux ngociations qui se sont prolonges sur les questions relatives la marge de manoeuvre.

Dans quelques cas, le Conseil du Trsor a approuv les demandes de marge de manoeuvre. Dans d'autres cas, il les a renvoyes au personnel du Secrtariat afin d'organiser des ngociations avec les autres parties en cause. De faon gnrale, les ministres qui ont demand une marge de manoeuvre accrue disent maintenant que la raction n'a pas t aussi importante qu'ils l'avaient prvu. Nous avons constat une disparit au niveau des attentes. Aprs coup, il semble que les attentes des ministres, savoir une prompte raction leurs demandes de marge de manoeuvre, n'taient pas ralistes. l'avenir, il serait plus raliste de faire des demandes de marge de manoeuvre consignes dans les plans d'activits un sujet de discussion avec les organismes centraux au cours de l'anne suivante.

Avant que le deuxime cycle du processus de la mise en oeuvre des plans d'activits ne s'amorce, le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait brosser aux ministres un tableau complet des travaux qui se poursuivent pour rgler la question des demandes de marge de manoeuvre.

2.4 Engagements en matire de rendement

Nous avons relev trois types d'engagements en matire de rendement dans les plans d'activits:

  • l'engagement atteindre les objectifs financiers;
  • l'engagement mener bien les grandes initiatives comme la rduction des effectifs, la cession d'avoirs ou la privatisation d'oprations;
  • l'engagement amliorer les services ainsi que la mesure de leur rendement.

Lorsque la mise en oeuvre des plans d'activits en tait l'tape de la conception, des discussions ont t tenues sur le rle relativement aux engagements en matire de rendement et l'laboration de rapports. Pendant le premier cycle, il a t demand aux ministres d'noncer leurs engagements en matire de rendement et de prciser comment ils s'y prendraient pour mesurer les rsultats obtenus. On ne leur a pas demand de rendre compte vritablement du rendement. Toutefois, au cours du deuxime cycle, il serait normal que les ministres du Conseil du Trsor souhaitent discuter, avec leurs collgues des ministres, des progrs qui ont t accomplis par rapport aux engagements pris pendant le premier cycle.

Toute la question de l'laboration de rapports de rendement dans le cadre de la gestion des dpenses volue rapidement. Par exemple, pour la premire fois en 1995, le prsident du Conseil du Trsor prsentera au Parlement un rapport sur l'examen. En mme temps, trois projets pilotes sont en cours pour dterminer s'il serait possible et utile que les ministres prsentent un rapport annuel sur le rendement l'automne. L'Initiative sur les services de qualit est un autre lment qui vient renforcer la question des rapports sur le rendement dans les plans d'activits.

Il faut que les ministres amliorent de beaucoup la faon dont ils formulent leurs objectifs et leurs activits en matire de rendement dans leurs plans d'activits. Il ne s'agit pas d'une initiative qui s'ajoute aux plans d'activits, mais d'une approche inhrente la faon dont les ministres prvoient offrir leurs services et en rendre compte. Dans le cadre de la prparation de leurs plans d'activits annuels, les ministres seraient tenus de donner un aperu, pour les trois cinq annes venir, des mesures qui seraient prises pour amliorer le degr de satisfaction du client ainsi que la qualit des services offerts aux Canadiens. Ce faisant, les ministres seront appels laborer et mettre en oeuvre une stratgie globale de consultation de leurs clients. Les ministres devront ensuite rendre compte des amliorations de la satisfaction des clients au moyen des plans d'activits annuels, compter de 1996.

Au cours du premier cycle, de nombreux plans d'activits ont t fortement axs sur le rajustement, de telle sorte que la question du rendement a probablement t aborde sous la forme de grandes tapes franchir plutt qu'axe sur les indicateurs de rendement habituellement lis la mesure du rendement. Toutefois, mme l'engagement atteindre les objectifs financiers fixs n'tait pas toujours li des tches prcises et des tapes franchir, dans les plans.

Les ministres ont dploy beaucoup d'efforts pour dfinir leurs nouveaux secteurs d'activit, ce qui a permis de cibler l'attention sur les principales questions et les rsultats. Manifestement, l'Examen des programmes a aid... Par ailleurs, nous pensons que d'une certaine faon les plans d'activits ne prvoyaient pas, comme on s'y attendait, de vritables initiatives de changement. Certains ministres n'ont pas bien nonc leur approche quant aux moyens mettre en oeuvre pour apporter les changements ncessaires.

De faon gnrale, le contenu des plans d'activits rappelait les PartiesIII des donnes pouvant ventuellement tre recueillies pour mesurer les services fournis par le ministre, et des listes d'examen [tudes] que le ministre a l'intention d'entreprendre l'avenir. Souvent, le lien entre ceux-ci et la stratgie ministrielle tait vague.

peu prs un quart des plans d'activits contenait une liste des priorits du ministre en matire d'examen [vrification et valuation]. Et dans moins d'un quart des cas, les examens prvus taient-ils clairement lis aux principaux thmes de rajustement du ministre. Seulement cinq plans d'activits prvoyaient des indicateurs explicites de la qualit des services dont il avait t question. Dans plusieurs autres plans, on indiquait que le ministre y travaillait, mais qu'ils n'taient pas encore disponibles.

Il est vident qu'il y a matire amlioration dans tous ces domaines. Un gestionnaire que nous avons interview a parl du plan d'activits de son ministre en des termes qui, selon nous, caractrisent bon nombre de plans d'activits:

une volont de bien faire, mais peu de points de repre et des centres de responsabilit qui manquent de clart.

Une question intressante est de savoir si le prochain cycle de plans d'activits devrait faire tat des progrs raliss par rapport aux engagements qui ont t pris au cours du premier cycle. L'intrt manifest par les ministres du Conseil du Trsor est favorable cette possibilit. Toutefois, un laps de temps suffisant doit s'couler entre la prise de l'engagement en matire de rendement [dans le plan d'activits] et la mesure des rsultats. Ce qu'on entend par laps de temps suffisant sera fonction de la nature de l'engagement. De faon gnrale, si un engagement est pris en matire de rendement dans le plan d'activits d'une anne, l'automne de l'anne suivante pourrait tre le moment opportun, pour le Conseil du Trsor, de s'intresser au rendement ralis [soit une priode de 16mois].

En outre, le fait de rendre compte du rendement l'automne prsente un autre avantage du point de vue du temps. En effet, le printemps est le meilleur moment pour mettre les plans d'activits au point, mais c'est gnralement en septembre qu'on dispose des donnes finales concernant les cots et les ralisations de l'exercice antrieur. L'importance que peut reprsenter le fait d'tablir un lien entre les deux nous porte croire que l'automne est le meilleur moment pour rendre compte du rendement.

Sous rserve des rsultats que donnera l'exprience actuelle des divers instruments et approches pour rendre compte du rendement, nous nous attendons ce qu'un plan d'activits au printemps et un rapport ministriel sur le rendement l'automne constitueraient deux documents complmentaires, et ce que la plupart des engagements en matire de rendement et tous les rapports sur le rendement touchant le niveau de service fassent partie du rapport sur le rendement et non du plan d'activits.

De faon gnrale, en dpit des limites, le premier cycle des plans d'activits a contribu la prise d'engagements visibles par les ministres l'gard des rsultats. En particulier, les meilleurs plans d'activits faisaient tat d'un engagement apporter des changements majeurs et refltaient une certaine forme de pense cratrice au sujet des secteurs d'activit qui tait axe sur les rsultats. Lorsqu'ils ont examin les plans d'activits, les ministres du Conseil du Trsor ont exprim un vif intrt pour les indicateurs de rendement.

2.5 Perspectives transversales

Les plans d'activits ont t l'occasion d'intgrer les efforts qui ont t dploys par le gouvernement en adoptant une perspective transversale, du moins sur trois plans.

  • Les secteurs d'activit des ministres chevauchent les frontires organisationnelles. Ceci peut tre important lorsqu'on sait que le regroupement d'units de plus d'un ministre ayant exist a donn des structures cloisonnes [organises la verticale].
  • Certaines questions de politique chevauchent les frontires ministrielles [par exemple, des questions sectorielles dans le domaine de la justice].
  • Certains systmes en vigueur l'chelle de la fonction publique sont importants en ce qui touche la stratgie par exemple, les systmes de prestation des services assists par ordinateur.

Des progrs ont t accomplis dans ces trois domaines, mais, de faon gnrale, il y a encore beaucoup faire. Par exemple, certains ministres ont des secteurs d'activit stratgiques de nom seulement, pas encore intgrs aux structures organisationnelles appropries et l'architecture du systme des ressources humaines ou financires, ou encore aux systmes d'information de gestion. Les plans d'activits suivaient une dmarche essentiellement verticale, les questions horizontales n'tant abordes que dans quelques cas, mais n'tant pas prdominantes.

Le rle du Conseil du Trsor et du SCT l'gard de ces trois engagements volue. Par exemple, en 1994, le contrleur gnral a reconnu, avec le vrificateur gnral que: au fil des ans, les dputs ont dit avoir de la difficult obtenir de l'information pertinente et comprhensible sur les activits sectorielles du gouvernement...

Une analyse des activits sectorielles pourrait faciliter la question de savoir quels ministres inviter prsenter leur plans au Conseil du Trsor, dans une anne donne. Le Conseil pourrait assister la prsentation d'exposs de ministres et d'organismes regroups par secteur, de sorte qu'une perspective transversale puisse enrichir chaque discussion. Par exemple, un thme li la justice pourrait faire l'objet de prsentations, tales sur deux mois, par le ministre de la Justice, la Commission des librations conditionnelles, le ministre du Solliciteur gnral, la Gendarmerie royale du Canada et des organismes connexes.

Une autre question qui revient dans toutes les discussions tenues au Conseil propos des plans d'activits pourrait tre la comptence et l'harmonisation fdrales-provinciales. Enfin, un autre sujet gnral est le fait qu' l'gard des questions horizontales, le SCT devrait dterminer la mesure dans laquelle il existe des mcanismes de prestation des services intressants en dehors de la structure actuelle des ministres et des organismes.

plus long terme, les travaux du SCT relatifs aux questions horizontales qui sont lies la mise en oeuvre des plans d'activits prsentent des liens avec la rflexion amorce sur les modes possibles d'excution des programmes. Comme ils se prsentent actuellement, les ministres ne sont pas les seuls mcanismes possibles. Il conviendrait de se pencher sur d'autres modes de prestation [y compris des tierces parties] dans le cadre de la mise en oeuvre des plans d'activits du gouvernement.

Toutes ces analyses transversales exigeraient beaucoup de prparation de la part du personnel du SCT et d'autres organismes centraux, mais pourraient aussi tre trs payantes aussi bien pour les ministres que pour les ministres du Conseil du Trsor.

2.6 Perspectives ministrielles

Il ne faisait pas partie de l'tude d'valuer l'exprience acquise relativement aux perspectives ministrielles. Toutefois, tant donn que les perspectives font partie du nouveau Systme de gestion des dpenses, et qu'elles compltent les plans d'activits en couvrant peu prs les mmes sujets que ces derniers, mais pour des publics diffrents, il conviendrait de les examiner lorsque le Bureau du Conseil priv aura termin l'examen qu'il mne actuellement pour tablir l'exprience acquise dans le cadre du premier cycle des perspectives.

Les modifications apportes au Rglement de la Chambre des communes en fvrier 1994 ont habilit les 22comits permanents examiner les plans de dpenses pluriannuels des ministres et des organismes. Il s'en est suivi la ncessit de connatre les intentions plus long terme des ministres. Et c'est pour rpondre ce besoin que les perspectives ont t institues. Les premires perspectives ont t prpares en 1995. Les ministres et les organismes ont t invits prsenter la version prliminaire de leurs perspectives au Bureau du Conseil priv, Lgislation et planification parlementaire/ Conseiller, des fins d'examen et de commentaires avant de les prsenter au Comit permanent.

L'objectif des perspectives tait d'aider les comits parlementaires s'acquitter de leurs nouvelles responsabilits en matire d'examen des futures tendances et priorits de dpenses, afin de fournir des renseignements de meilleure qualit et plus opportuns au public en ce qui touche les rsultats des programmes offerts par les ministres et les organismes.

Toutefois, les travaux des comits permanents portant sur les perspectives risquent d'tre limits par le fait que lesdits comits doivent rendre compte la Chambre de leur examen du Budget des dpenses d'ici le 31mai [soit un mois aprs la date limite de prsentation des perspectives]. D'autres questions valent la peine d'tre abordes, dont celles-ci:

  • Combien de ministres et d'organismes devraient prsenter des perspectives? Environ la moiti des ministres et organismes ont prsent des perspectives en 1995, y compris tous les grands ministres [ peu prs le mme nombre qui a produit des plans d'activits].
  • Les comits permanents devraient-ils saisir l'occasion que leur donnent les perspectives de discuter de la stratgie ministrielle et des priorits en matire de dpenses avec le ministre?
  • Le volume de travail que l'examen des perspectives reprsente pour un comit est-il vraiment excessif?
  • quelle rtroaction les ministres devraient-ils raisonnablement s'attendre recevoir au sujet des perspectives?

l'automne de 1995, les ministres et les organismes se sont vu accorder la possibilit d'utiliser le document de perspectives titre d'introduction dans la PartieIII du Budget des dpenses. Cela donnerait aux comits permanents environ 60jours supplmentaires pour examiner les perspectives et formuler des commentaires.

3. Le processus de mise en oeuvre des plans d'activits

3.1 Frquence

Trois questions se posent sur le plan de la frquence:

  • Quand les plans devraient-ils tre renouvels?
  • quelle frquence devraient-ils tre prsents au SCT?
  • quelle frquence les ministres et sous-ministres devraient-ils comparatre devant le Conseil du Trsor?

La question la plus facile aborder est celle de la frquence du renouvellement des plans. Selon nous, les plans devraient tre renouvels chaque fois que la situation du ministre change suffisamment pour le justifier, et non pas systmatiquement selon un cycle annuel. Par exemple, un nouveau ministre peut prsenter une priorit diffrente, ou encore un changement d'ordre oprationnel peut amener repenser la stratgie.

tout le moins, nous recommandons que les plans soient normalement renouvels chaque anne. Nous nous attendons ce que le rythme de changement se poursuive et s'acclre au cours des annes venir et, par consquent, il sera important que tous les ministres se penchent une fois par an sur leur stratgie globale. Au dire d'un gestionnaire interview:

...nous n'avions pas fini de formuler le plan qu'il tait dj dpass- mais a valait quand mme la peine de le faire!

Nous recommandons que le renouvellement prenne la forme d'un plan d'activits compltement nouveau, et non d'une mise jour fragmentaire, s'ajoutant au plan initial.

La frquence approprie de prsentation des plans au Conseil du Trsor dpend de la valeur des exposs prsents rgulirement par les ministres leurs collgues du Conseil du Trsor et de la charge de travail. Cette anne, les ministres du Conseil du Trsor ont demand que la liste initiale de cinq prsentations individuelles au Conseil soit double. Toutefois, il a t difficile d'organiser la prsentation d'un tel nombre d'exposs. l'avenir, il pourrait tre raisonnable de s'en tenir cinq sept exposs ministriels chaque anne.

Quand la lettre d'appel pour les plans d'activits devrait-elle tre envoye?

Selon l'exprience acquise dans le cadre du premier cycle, les meilleurs plans ont t prsents par les ministres qui ont particip vigoureusement la planification stratgique pendant l'automne et l'hiver antrieurs, plutt que ceux des ministres qui ont attendu de recevoir la lettre d'appel en fvrier, pour se mettre la prparation de leur plan. En outre, certains ministres, en particulier ceux dont les activits rgionales sont importantes ou dont le sige social n'est pas situ Ottawa, ont trouv que le dlai imparti tait trop court, tant donn les consultations qu'ils devaient mener auprs de divers paliers de gestion. Par consquent, nous proposons que l'laboration des plans commence plus tt dans l'exercice.

Nous proposons que la lettre d'appel soit envoye aux ministres le plus tt possible l'automne, et qu'on y prcise la ncessit de prsenter un plan d'activits, le 15avril suivant, ainsi que le fait que les quipes guichet unique du SCT sont disposes travailler avec les ministres.

Plusieurs ministres dont les gestionnaires ont t interviews ont l'intention d'intensifier la mise en oeuvre des plans d'activits en visant obtenir l'appui d'un plus grand nombre de paliers de gestion que ce ne fut le cas au cours du premier cycle. Une telle dmarche prend du temps, ce qui justifie l'envoi plus tt de la lettre d'appel.

Date de prsentation

Cette anne, seulement quatre ministres ont respect la date limite de prsentation des plans d'activits; peu prs la moiti ont prsent leurs plans un mois plus tard et l'autre moiti, deux mois plus tard. Au deuxime cycle, les ministres auxquels il sera demand de prsenter leurs plans en personne au Conseil du Trsor devraient produire leurs plans au moins un mois avant la date de prsentation. Tous les autres ministres prsentant leurs plans d'activits au SCT des fins d'examen et de commentaires devraient trouver acceptable la date limite du 15avril, en juger par l'exprience acquise.

3.2 Qui devrait prparer le plan d'activits?

Des lettres d'appel ont t envoyes environ 90ministres et organismes fdraux. De ce nombre, 53 ont prsent un plan d'activits, notamment tous les grands ministres.

Il se pourrait que le Conseil ne souhaite pas inviter autant de ministres prsenter leurs plans chaque anne comme il l'a fait la premire anne, afin de maintenir l'intrt manifest par les ministres et de modrer la charge de travail de toutes les parties en cause. Toutefois, c'est au Conseil du Trsor de le dcider chaque anne.

Le Conseil doit dterminer tt, dans l'anne, les ministres qu'il dsire inviter discuter avec lui, au cours d'une anne donne, de prfrence avant d'envoyer la lettre d'appel pour la prsentation des plans d'activits. Certains gestionnaires ministriels nous ont signal qu'ils taient proccups par le fait de ne pas savoir, pendant des mois, si leur ministre serait invit ou non prsenter son plan d'activits au Conseil du Trsor.

Une option consisterait demander tous les grands ministres et organismes, ainsi qu' tous les autres ayant t invits prsenter leurs plans en personne au Conseil du Trsor, et de laisser aux autres le choix d'en prsenter un ou non. Tout compte fait, il n'est pas exagr de demander qu'un plan soit prsent chaque anne, compte tenu du rythme acclr des changements auxquels nous assistons.

Une autre option serait que la plupart des ministres prsentent leurs plans d'activits au Secrtariat du Conseil du Trsor plutt qu'au Conseil du Trsor. Seuls les ministres ayant t invits prsenter leur plan au Conseil pour une anne donne prsenteraient un plan confidentiel au Cabinet. Le SCT examinerait les plans, ferait des commentaires, puis recommanderait les ministres qu'il conviendrait d'inviter prsenter leurs plans en personne.

3.3 Travail d'quipe/Guichet unique

L'approche d'quipe s'appuyant sur le principe du guichet unique a t utilise par le Secrtariat du Conseil du Trsor pour assurer le traitement des plans d'activits du premier cycle; le modle est bon et il conviendrait de le suivre l'avenir.

...les quipes d'examen des plans d'activit, mises sur pied au SCT, ont bien fonctionn, et elles constituaient un guichet unique avec lequel les ministres pouvaient communiquer. Les consultations tenues auprs des ministres, dans la plupart des cas, taient raisonnablement frquentes et positives. Bien que le processus ait t dirig par la Direction des programmes, on a reconnu le besoin de comptence et de rpartition du travail pour rendre les quipes efficaces...

Toutefois, le Secrtariat du Conseil du Trsor tant lui-mme un des organismes les plus touchs par les dernires restrictions budgtaires, on a constat un fort taux de roulement au niveau des chefs d'quipe du SCT. Pour maintenir la mmoire de l'organisation et s'appuyer sur les leons tires du premier cycle, une planification s'imposera. Par consquent, mme si les chefs d'quipe s'en sont bien tirs au premier cycle, nous pensons qu'il serait utile d'offrir une formation dans des domaines prcis [au moins un atelier l'intention des chefs d'quipe sur les pratiques exemplaires en ce qui touche la gestion d'quipes interdirections].

Les gestionnaires ministriels connaissent moins bien que le personnel du Secrtariat le rle du guichet unique. Au deuxime cycle de la mise en oeuvre des plans d'activits, le concept d'quipe guichet unique devrait tre rendu plus visible au niveau des cadres suprieurs des ministres, et, ce titre, on pourrait en faire mention dans la lettre d'appel.

Pratique recommande: Les quipes, constitues par le SCT, selon le principe du guichet unique et runissant des membres de toutes les directions devraient continuer d'tre le maillon assurant la communication entre le Secrtariat du Conseil du Trsor et les ministres au sujet des plansd'activits.

3.4 Prsentations au Conseil du Trsor

C'est la premire fois que les ministres et les sous-ministres sont invits prsenter en personne leurs plans stratgiques aux ministres du Conseil du Trsor. Dans le cas des premires prsentations, toutes les parties y allaient ttons. noter un certain scepticisme de la part de certains ministres et sous-ministres au sujet de l'utilit probable des discussions. Toutefois, la plupart des prsentations se sont bien droules.

Les ministres du Conseil du Trsor ont jug utile de pouvoir discuter des activits et de la stratgie globale des ministres, par opposition une approche fragmentaire, au cas par cas. Certains ministres et sous-ministres sont d'avis que l'amorce d'un dialogue avec les ministres du Conseil du Trsor amliore leur crdibilit auprs des organismes centraux, et ils ont jug utile de traiter avec un groupe de collgues sympathiques, tout en tant dsintresss comme source de rtroaction au sujet de la stratgie envisage.

Toutefois, c'tait un nouveau processus et certains aspects des prsentations doivent tre amliors au deuxime cycle. Nous recommandons que les prsentations ne soient pas traites comme des affaires courantes par le Conseil. En effet, les efforts qui sont exigs de la part des ministres sont grands, et l'importance accorde aux prsentations doit tre la hauteur de ceux-ci. Le ministre devrait avoir l'impression d'avoir suscit une attention srieuse de ses pairs dans le cadre d'une discussion bien prpare, si le dialogue avec le Conseil est appel s'enraciner long terme. Par ailleurs, il conviendrait de bien tudier la question du lieu appropri o doit se tenir le dialogue et de veiller limiter le nombre de cadres prsents.

3.5 Rtroaction aux ministres

Les ministres et les sous-ministres des ministres les plus touchs qui ont prsent leurs plans en personne aux ministres du Conseil du Trsor ont reu une rtroaction par ce processus. Toutefois, d'autres ministres se sont souvent dits dus du niveau de rtroaction reue au sujet de leurs plans. Le genre de commentaires souhaitables que les gestionnaires ministriels aimeraient recevoir, d'aprs ce qu'ils nous ont dit, portent entre autres sur le contenu des stratgies, les rpercussions sur leur plan des grandes questions abordes l'chelle de l'administration fdrale, la qualit de leur plan proprement dit [la possibilit de faire des comparaisons a t limite, au premier cycle, par le fait que des plans taient des documents confidentiels du Cabinet]. Presque tous les directeurs gnraux avec lesquels nous avons eu des discussions au sujet des plans d'activits sont avides de recevoir davantage de commentaires et de meilleurs commentaires sur leurs plans et les perspectives connexes. Ils ont fait l'loge du travail qui a t accompli par le personnel du Secrtariat pendant l'tape de l'laboration des plans d'activits, mais regrettent que les commentaires reus aprs la prsentation des plans soient aussi pars.

3.6 Caractre confidentiel du plan d'activits

l'avenir, on peut raisonnablement s'attendre ce que le plan d'activits contienne au moins deux types de renseignements confidentiels:

Des demandes de marge de manoeuvre ou habilitantes. Dans la plupart des cas, il peut n'y avoir aucune raison de ne pas rendre ces demandes publiques; mais il est des cas o la confidentialit serait de mise.

Engagements en matire de rendement. Dans certains cas, ceux-ci pourraient tre de nature confidentielle et destins au Cabinet, au sens o ils peuvent consister en des objectifs et des dates limites que le gouvernement a l'intention d'atteindre, mais qui ne doivent pas tre divulgus l'avance, car une annonce prmature pourrait avoir des effets nfastes [sur la cession ou l'acquisition de biens par exemple]. Certains plans devraient tre traits comme des documents entirement confidentiels. C'est par exemple le cas du plan du Service canadien du renseignement de scurit. Nanmoins, de nombreux autres plans pourraient ne contenir que peu de donnes confidentielles, et parfois aucune.

Vu sous l'angle de la premire vision de la mise en oeuvre des plans d'activits que nous avons dcrite au dbut du document, la confidentialit ne constitue pas un grand problme. Si le plan d'activits est essentiellement un rapport dans lequel le ministre rend compte au Conseil du Trsor de la mise en oeuvre de mesures de rajustement, alors il peut aisment constituer un document confidentiel du Cabinet. Par contre, si l'utilisation du plan d'activits est essentielle au sein du ministre, alors la confidentialit devient un obstacle important au sens o elle limite la circulation et l'utilisation du plan.

Dans ce dernier cas, la meilleure approche pourrait tre celle adopte par le ministre qui a inclus des donnes confidentielles dans le plan d'activits existant [public] qu'il a soumis au Conseil du Trsor, mais s'est arrang pour que le plan de base soit distribu et utilis sur une grande chelle. Un accs limit peut avoir pour effet peu souhaitable de nuire l'image de transparence et d'ouverture qui caractrise le processus, une poque o d'autres contraintes, comme la rduction des effectifs, font de la transparence un facteur particulirement important. Deux sous-ministres avec qui nous avons discut ont utilis l'expression un processus, une histoire pour dcrire l'approche qu'ils considraient comme idale.

4. La mise en oeuvre des plans d'activits - Deuxime cycle

4.1 Contexte

La refonte du Systme de gestion des dpenses est en cours. Elle a t amorce en 1994 et n'est pas encore termine. En outre, le SCT travaille actuellement la rforme du Budget des dpenses, qui a des rpercussions sur la prsentation de rapports du rendement au Parlement, les perspectives et la PartieIII du Budget des dpenses. L'Initiative sur les services de qualit se droule actuellement. Le premier rapport sur l'examen du prsident du Conseil du Trsor existe dans une forme prliminaire et trois projets pilotes sont en cours pour un rapport ministriel sur le rendement. Le futur rle des plans d'activits dpend, dans une certaine mesure, de l'volution de ces divers autres instruments.

4.2 Objectifs du deuxime cycle

Comme nous l'avons prcis au dbut du document, les deux visions de la mise en oeuvre des plans d'activits supposent des priorits diffrentes et, par suite, des pratiques exemplaires quelque peu diffrentes elles aussi. D'aprs nous, l'ordre de priorit qui pourrait convenir au deuxime cycleest le suivant:

  • Des plans d'activits utiliss au sein des ministres et vus comme l'nonc essentiel de la stratgie qu sous-tend les principales activits ministrielles.
  • Un dialogue fructueux sur l'orientation et la stratgie entre le ministre et le sous-ministre et les ministres du Conseil du Trsor.
  • Des plans d'activits utiliss comme moyen de susciter la prise de dcisions sur la marge de manoeuvre des mesures habilitantes, qui sont importantes pour la mise en oeuvre de la stratgie des ministres.

4.3 Hypothses du deuxime cycle

Nos hypothses concernant le deuxime cycle incluent celles-ci:

  • Les ministres pourront toujours choisir leurs propres approches face la planification stratgique des activits, au sein d'un cadre gnral fourni par le Conseil du Trsor.
  • L'volution des divers instruments de gestion des dpenses se poursuivra.
  • Les engagements en matire de rendement resteront importants dans les plans d'activits. La question des rapports sur le rendement sera essentiellement aborde dans le cadre d'un rapport ministriel l'automne.
  • Le Secrtariat du Conseil du Trsor fera toujours de la qualit des services un dfi que les ministres doivent aborder dans les plans d'activits.
  • Les comits permanents joueront un rle plus actif au chapitre de l'orientation et de la stratgie des ministres, en s'appuyant sur les rapports ministriels amliors qui sont prsents au Parlement.

Dans un contexte aussi peu dfini, nous avons trouv utile d'agencer nos travaux d'tude selon trois grandes tapes au cours de l'exercice. [Schma2]

  • Printemps: Les plans d'activits qui ont t labors pendant la priode allant d'octobre janvier sont rajusts en fonction du contenu du Budget de fvrier, et deviennent le cadre stratgique au sein duquel les plans oprationnels ministriels seront formuls pour le nouvel exercice.
  • Automne: Les rapports ministriels sur le rendement sont formuls pendant la priode allant de juin aot, et ils sont mis au point lorsque les donnes financires dfinitives sont divulgues, en septembre, sur l'exercice antrieur.
  • Hiver: Les prvisions financires des ministres sont prpares selon le mme calendrier que celui de l'ancien systme des plans oprationnels pluriannuels [dcembre/janvier] bien que l'informatisation du processus puisse modifier tout cela. Les Budgets des dpenses sont prsents au Conseil du Trsor et dposs la Chambre des communes en fvrier.

Le fait d'avoir dfini trois grandes tapes au cours de l'anne plutt que de procder plus ou moins simultanment comme c'tait le cas autrefois prsente l'avantage d'taler la charge de travail des ministres, des comits permanents et du Conseil du Trsor de faon plus gale- et c'est une considration non ngligeable lorsqu'on connat les restrictions de plus en plus grandes qui psent sur le personnel et les budgets.

4.4 Rsum des recommandations

Nos recommandations en ce qui touche la mise en oeuvre du deuxime cycle de la mise en oeuvre des plans d'activits peuvent se rsumer de la faon suivante:

1. Il conviendrait de maintenir l'accent sur la stratgie et les engagements en matire de rendement. Les ministres et le Secrtariat devraient faire en sorte de ne pas succomber la tentation de surcharger les plans d'activits de dtails administratifs, mme sous la forme d'annexes. Les dtails administratifs devraient continuer de figurer dans les plans d'activits des ministres, et leur prsentation se faire la demande du Secrtariat du Conseil du Trsor, sur une base individuelle le cas chant, ou encore s'inscrire dans les prsentations priodiques courantes du Conseil.

2. Le contenu des plans d'activits devrait tre largement divulgu et utilis au sein du ministre [ l'exclusion des donnes qui constituent vritablement des renseignements confidentiels du Cabinet].

3. La lettre d'appel qui est envoye chaque anne pour la prparation des plans d'activits devrait parvenir aux ministres le plus tt possible, tre adapte aux questions ou aux thmes abords dans le cas des ministres invits prsenter en personne leurs plans au Conseil. En outre, le SCT devrait prciser les grandes priorits de l'administration fdrale dont il conviendrait de tenir compte dans les plans d'activits ministriels du prochain cycle de planification.

4. Il conviendrait d'inviter les ministres prsenter leurs plans d'activits au Conseil, sur une base slective. Les invitations devraient tre faites le plus tt possible, de prfrence dans la lettre d'appel qui est envoye pour les plans d'activits.

5. Les ministres ou organismes devraient, dans leurs plans d'activits, prendre des engagements en matire de rendement [mesures contrlables] dans chacun des trois domaines suivants: objectifs budgtaires, rajustements structurels au sein du ministre et qualit du rendement l'gard des services cls. Chaque engagement devrait tre li des dates auxquelles le rendement pourrait tre mesur.

6. Les ministres devraient [dans la mesure du possible] avoir un seul nonc de stratgie qu'il conviendrait de communiquer de faon constante dans tous les documents, y compris les plans d'activits et les perspectives. Dans la mesure o diffrents documents servent communiquer la mme stratgie, il pourrait y avoir lieu de procder un recoupement.

7. Les ministres devraient se servir des secteurs d'activit qui sont dfinis dans le plan d'activits pour organiser leurs oprations, les ressources humaines et la planification financire au sein d'un seul cadre de gestion cohrent.

8. Le concept de travail d'quipe guichet unique au sein du Secrtariat du Conseil du Trsor, pour assurer le traitement des plans d'activits, devrait tre poursuivi et renforc, et il serait bon de former des personnes qui sont aptes diriger des quipes complexes.

9. Chaque ministre ou organisme devrait prparer un nouveau plan d'activits chaque anne. une poque o le changement est rapide, il convient de s'arrter, chaque anne, la stratgie globale du ministre. Tous les plans d'activits devraient tre fournis au SCT aux fins d'examen et de commentaires, mais seulement un nombre restreint de ministres devraient prsenter en personne leurs plans au Conseil du Trsor.

10. Le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait donner aux ministres une rtroaction aussi opportune que possible sur le contenu de leurs plans d'activits et la qualit de leur exercice de planification.

11. Au sein des ministres, le plan d'activits et le plan oprationnel devraient tre deux documents distincts, le premier servant l'tablissement du second.

12. Pendant le deuxime cycle de la mise en oeuvre des plans d'activits, le Secrtariat du Conseil du Trsor devrait noncer de nouveau ses priorits en ce qui touche la marge de manoeuvre. Les demandes de marge de manoeuvre qui sont consignes dans les plans d'activits devraient tre clairement justifies au regard du succs de la stratgie propose. Une marge de manoeuvre accrue devrait amliorer et non affaiblir la responsabilisation du ministre, ou tre assortie de mesures visant amliorer la responsabilisation, et elle ne devrait pas trop compliquer la gestion de la fonction publique dans son ensemble. Il est noter ce qui suit:

  • Il est peu probable qu'il soit donn suite immdiatement aux demandes de marge de manoeuvre, et les demandes de marge de manoeuvre qui sont consignes dans les plans d'activits devraient tre considres comme un sujet de discussion aborder pendant l'anne venir.
  • Les dcisions relatives la marge de manoeuvre doivent tre prises en toute objectivit, et les demandes de marge de manoeuvre ne doivent pas tre un prtexte pour produire ou prsenter un plan d'activits au Conseil du Trsor.

Au deuxime cycle de la mise en oeuvre des plans d'activits, et plus long terme, le concept de marge de manoeuvre pourrait voluer de manire largir le rle habilitant du SCT.

Pour sa part, le SCT devrait songer comment s'y prendre pour faciliter les choses- partenariat, regroupement en grappes, nouveaux modles organisationnels, utilisation d'autres instruments, collaboration fdrale-provinciale, options TI et autres.

Rponse de la direction

Dcembre 1995

Introduction

Le processus de planification des activits est un processus qui volue. La prsente revue a t commande par le Groupe de l'valuation, de la vrification et de l'examen du SCT, conformment une demande du sous-secrtaire de la Direction des programmes dans le seul but de faire en sorte que le prochain cycle de plans d'activits profite des leons tires du premier cycle.

La revue avait comme objectifs d'valuer le fonctionnement du processus de planification des activits, en tenant compte des vues des parties intresses, et d'tablir si des changements taient ncessaires.

Le rapport admet que le concept volue encore et que ce qui convient certains ne convient pas ncessairement tous. Le fait que les plans d'activits taient gnralement fonds sur l'une des deuxvisions distinctes, soit un ajustement ou les activits de base du ministre, reflte les rsultats de l'Examen des programmes la suite duquel certains ministres subiront une restructuration profonde tandis que d'autres rorienteront leurs efforts sur leurs activits de base.

De faon gnrale, la direction approuve les principales conclusions, en particulier:

  • De nombreux plans constituaient d'excellents noncs de stratgie ministrielle; ils taientsuccincts et pertinents. En rgle gnrale, la qualit tait trs bonne.
  • Les meilleurs plans ont t prsents par les ministres activement engags dans la planification stratgique pendant l'automne et l'hiver prcdents.
  • Le processus a permis d'amliorer les engagements de rsultats de nombreux ministres. Les meilleurs plans d'activits comportaient des engagements relatifs aux objectifs financiers, la restructuration et l'amlioration des services, et ils indiquaient comment et quand les rsultats de ces engagements seraient valus.
  • Les prsentations des ministres et des sous-ministres ont constitu une innovation russie.
  • L'approche de guichet unique a t efficace.
  • L'ajout, dans les plans d'activits, de demandes de marge de manoeuvre a t utile-il y avait un manque de concordance des attentes.
  • La rtroaction n'a pas t suffisante aprs la prsentation des plans.

Rponse de la direction

La rponse au rapport est contenue dans la stratgie concernant les prochaines tapes du deuxime cycle des plans d'activits qui a t examine par le Conseil du Trsor. Cette stratgie, qui repose sur les leons tires au cours du premier cycle, est rsume ci-aprs.

Tous les ministres et organismes devront prsenter un plan au Conseil du Trsor. Ce plan mettra l'accent sur les stratgies et les engagements en matire de rendement cls du ministre (incluant le service de qualit). Le document doit continuer d'tre de "niveau gnral", c'est--dire d'un niveau pertinent pour la haute direction et le ministre.

L'approche de l'quipe des plans d'activits du SCT sera maintenue et elle sera surtout axe sur la discussion avec les ministres pendant que ceux-ci laborent leurs plans d'activits. En outre, le Secrtariat, en collaboration avec le Centre canadien de gestion, organisera des sminaires qui communiqueront les leons apprises et notre approche l'gard du deuxime cycle, et qui permettront galement aux ministres de partager leurs meilleures pratiques et de faire part de faon continue de leurs ractions.

L'approche retenue pour l'examen des prsentations comportera deuxvolets:

  • Les ministres choisis-entre 10 et 12 au maximum- devront prsenter leurs plans directement aux ministres du Conseil du Trsor:
  • Ces plans devront tre conformes aux paramtres approuvs par le Conseil du Trsor.
  • Le calendrier des prsentations et les questions cls traiter seront tablis avec les ministres et prsents au Conseil du Trsor pour approbation.
  • Les prsentations devront tre faites sixsemaines avant la prsentation par le Ministre.
  • Des runions distinctes "spciales" du Conseil du Trsor porteront sur les plans d'activits, mais d'autres prsentations connexes des ministres choisis seront prvues en mme temps que leur plan d'activits.
  • Tous les autres plans seront prsents au Conseil du Trsor, au plus tard le 30avril 1996:
  • Les "mises jour" peuvent aller de rapports "nant" aux plans complets. La nature exacte fera l'objet de discussions entre l'quipe des plans d'activits du Secrtariat et le ministre, en tenant compte de toutes les questions signales par le Conseil du Trsor.
  • Des commentaires seront faits aux gestionnaires suprieurs des ministres dans un dlai de sixsemaines.
  • Rapport au Conseil du Trsor sur les questions et les sujets qui ncessitent un suivi.

On prvoit que l'orientation sera davantage axe sur les stratgies relatives aux activits de base et qu'elle s'loignera des ajustements.

Les marges de manoeuvre horizontales ne devraient pas tre un lment cl au cours du prochain cycle. Le Secrtariat peut dterminer qu'une certaine souplesse est ncessaire pour qu'un ministre atteigne les objectifs de rendement fixs dans le plan d'activits et faire une recommandation en ce sens au Conseil du Trsor.

On craint que les plans d'activits deviennent des documents confidentiels du Cabinet comme dans le cas des prsentations au Conseil du Trsor, mais l'exigence de transparence/franchise entre les ministres et le Conseil du Trsor constitue une considration prpondrante qui exige le maintien de la pratique actuelle. Il est remarquer que les ministres peuvent retrancher l'information confidentielle et, au besoin, restructurer le document prsent au Conseil du Trsor.

Annexe - Personnes interviewes

Citoyennet et Immigration

B. DiBartelo, directeur gnral, gestion financire

Centre canadien de gestion

J. Smith

Environnement Canada

M. Cappe, sous-ministre

L. Talbot-Allan, SMA, Services ministriels

S. Wex, directeur gnral, Direction gnrale de la gestion ministrielle et de la revue

Pches et Ocans

M. Hynna, SMA, Services intgrs

D. Dixon, directeur gnral, finances et administration

G. Viscount, conseiller principal, planification ministrielle

Sant Canada

A. Juneau, SMA, Direction des politiques et de la consultation

C. Boivin-Cole, directrice excutive, Division de la planification stratgique

Affaires indiennes et du Nord

W. Austin, directeur gnral, Direction des finances

P. Traversy, politique de la recherche et services consultatifs, Direction des finances

Ressources naturelles Canada

J. McCloskey, sous-ministre

D. Bickerton, directeur gnral, Direction de la gestion financire

P. McClure, directeur adjoint, procdures de gestion et rapports en matire de responsabilits

G. Seguin, directeur, analyse et planification financires

P. Tissot, Analyste, coordination des services la direction

Bureau du Conseil priv

P. Barlow, lgislation et planification parlementaire/Conseiller

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

J. Catterson, directeur gnral, Secteur des produits ministriels

Revenu Canada

P. Gravelle, sous-ministre

W. Crandell, SMA, Direction gnrale des finances et de l'administration

Transports Canada

N. Mulder, sous-ministre

P. Gauvin, SMA, finances et administration

R. Legault, chef, analyse des dpenses

Anciens combattants

J. Nicholson, sous-ministre

L. Blackwell, SMA, Services ministriels

R. Bray, directeur gnral, Division des finances

K. Hillier, directeur gnral, planification ministrielle

J. Mulligan, conseiller en planification

Secrtariat du Conseil du Trsor

Comit excutif

R. Giroux, R. Paton, J.-C. Bouchard, G.Finn pour M. Ouellon, R.Little, N.Moyer

Direction des programmes, secrtaires adjoints

P. Thibault, E. Sarkar, S. Gershberg, D.Miller

Chefs d'quipe chargs des PA au SCT

M. Joyce, C. Caron, C. Swan, F.Cameron,

J. Harlick

Membres d'quipe chargs des PA au SCT

P. Carter, C. Davis, J. Ewanovich, P.Green, W. Hingston, F. Lamarche, J.Martin, D.Rogers, A. Starcher, T.Uno

Autres membres du personnel du SCT

C. Freebury, R. Hilton, T.Hopwood, W.Maidens, J. Quinn, A.Robert