ARCHIVÉ - Possibilité de synergie entre la fonction d'examen et la fonction de gestion de la qualité (SCT papier) - le 5 avril 1995

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Papier SCT
Date : 04-05-95

Sujet : Possibilit� de synergie entre la fonction d'examen et la fonction de gestion de la qualit�

Division de la revue gouvernementale et des services de qualit�
Direction de la gestion des finances et de l'information
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor
5 avril 1995

Introduction

Le pr�sent document s'adresse aux praticiens des domaines de l'examen et de la gestion de la qualit� (GQ) de l'administration f�d�rale. Il pr�cise les notions et pratiques qui entrent en jeu dans la GQ et dans l'examen et il explique les enseignements retenus en ce qui a trait � leurs points forts et � leur compl�mentarit�. Il analyse les avenues ouvertes aux deux fonctions, � partir des enseignements que leurs points forts ont permis de retenir. Il examine dans quelle mesure une collaboration intentionnelle et visible entre ces deux groupes fonctionnels pourra aider l'un et l'autre � parvenir � la r�ussite dans de meilleurs d�lais et de fa�on plus �conomique. Le document s'inspire de discussions tenues au sein des collectivit�s de l'examen et de la GQ � propos de l'orientation � se donner, des tactiques � suivre et des liens de partenariat qu'il est souhaitable d'�tablir. Il est �galement fond� sur l'exp�rience canadienne v�cue dans plusieurs sph�res de comp�tence et sur les r�alisations accomplies dans d'autres pays de l'OCDE.

La gestion de la qualit� constitue l'�l�ment primordial des r�formes de la gestion de l'administration f�d�rale. a) La recherche de signes du bon fonctionnement des programmes et l'orientation des activit�s en cons�quence, b) la recherche novatrice de fa�ons novatrices de fournir aux clients des services de meilleure qualit� et c) l'auto�valuation des gestionnaires et des groupes de travail sont autant de dimensions de la fa�on d'aborder la r�forme du secteur public dans l'optique de la GQ. Ce sont �galement des aspects axiaux de la politique du Conseil du Tr�sor sur l'examen (Conseil du Tr�sor, 1994). Les initiatives en mati�re de GQ ont besoin de la rigueur et des connaissances d�coulant de l'examen pour parvenir � bonne fin, alors que c'est dans un milieu ax� sur la qualit� que l'examen peut progresser de la fa�on la plus efficace. Si les activit�s li�es � l'examen sont parfois per�ues comme �trang�res aux pr�occupations li�es � la qualit�, la perception la plus juste qu'on puisse avoir de l'examen est de le consid�rer comme partie essentielle et int�grante de l'approche de la r�forme de la gestion publique sous l'angle de la qualit�. Ajoutons m�me que l'examen fournit � la GQ une assise rigoureuse.

Dans d'autres pays de l'OCDE, notamment en Australie, on a constat� que la mise en oeuvre de la r�forme de la fonction publique exige que l'on �tablisse des liens �troits entre ses principaux �l�ments strat�giques, � valorisation du rendement, leadership et consolidation de la culture de l'am�lioration permanente � (MAB-MIAP, Australie, publication no 12, 1993). Aux �tats-Unis, on a constat� que la r�ussite � long terme de la mise en oeuvre du National Performance Review a oblig� le gouvernement � � fixer l'attention sur les r�sultats et � �viter de laisser la r�forme s'�parpiller dans des r�sultats tous azimuts � (National Performance Review, 1993; Brookings Institution Center for Public Management, 1994).

1. Notions et pratiques li�es � la gestion de la qualit�

La gestion de la qualit� est une approche polyvalente pour l'am�lioration du rendement des organismes publics et priv�s. Ses promoteurs ont �t� Deming, Juran et Feigenbaum, des th�oriciens japonais comme Ishikawa, Tagushi et Shingo et des gourous plus r�cents comme Crosby et Peters. On trouve des expos�s pr�cieux sur la GQ au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor (1994b), R�seau interminist�riel f�d�ral de la qualit� (Conseil du Tr�sor) (1992), Milakovitch (1995), Roston (1992, 1993, 1994), Clemmer (1992, 1995), Paton & Jelking (1994), Morgan & Murgatroyd (1994) et �thier (1994).

Les descriptions ci-apr�s de la GQ sont �vocatrices pour les sp�cialistes de l'examen :

• � La qualit� totale... est une politique organisationnelle qui encourage la mobilisation constante de tous les employ�s en vue d'am�liorer a) la qualit� des produits et services, b) la qualit� des activit�s de l'organisation et c) la qualit� de ses objectifs, par rapport � l'�volution de son milieu. � (�thier, 1994) [traduction]
• � La GTQ est un processus command� par l'usager, ...dont le principal objet est de changer les attitudes et les comp�tences et c'est �galement une philosophie et une culture d'am�lioration constante... dont l'aboutissement est la satisfaction de la client�le et, en derni�re analyse, son plus grand plaisir. � (Morgan & Murgatroyd, 1994) [traduction]
• � La GTQ est une approche organisationnelle globale permettant de satisfaire aux besoins et aux attentes de la client�le, qui am�ne tous les gestionnaires et tous les employ�s � utiliser des m�thodes quantitatives pour am�liorer en permanence les processus, les produits et les services de l'organisation. � (United States Office of Management and Budget Circular, 1990) [traduction]
• � Les 12 attributs de la r�volution de la qualit� sont les suivants : l'obsession de la haute direction � l'�gard de la qualit�, des syst�mes ambitieux, la mesure de la qualit�, la r�tribution et la reconnaissance de la qualit�, la formation de tous en vue de la qualit�, les �quipes multifonctionnelles, la valorisation des dimensions modestes, la cr�ation d'� effets Hawthorne � sans fin, une structure organisationnelle vou�e � l'am�lioration de la qualit�, la participation de chacun, la persuasion que � l'accroissement de la qualit� fait chuter les co�ts � et que � l'am�lioration de la qualit� est un itin�raire sans fin �. � (Peters, 1989) [traduction]

L'Institut national de la qualit� (INQ) est un organisme canadien � but non lucratif � qui s'est donn� comme vocation d'am�liorer le bien-�tre national du Canada et d'accro�tre son leadership mondial gr�ce � l'adoption de la qualit� totale dans le secteur public, le secteur priv�, le secteur de l'enseignement, le secteur des soins de sant�, le secteur de la main-d'oeuvre � (INQ, 1994) [traduction]. Les crit�res et principes de la qualit� de l'INQ, d�finissent la fa�on d'envisager le bien-�tre de l'organisation dans la perspective de la qualit�.

Les neuf principes de la qualit� qui sous-tendent les crit�res en question sont les suivants :

Les six crit�res de la qualit� du INQ sont �nonc�s ci-dessous, accompagn�s du nombre maximal de points (1 000 au total) pouvant �tre accord�s � chacun d'eux aux fins de l'�valuation des candidatures organisationnelles au Prix de la qualit�, l'un des trois prix pr�vus sous le r�gime du Programme des prix canadiens d'excellence. (Les autres prix de GQ sont le Deming Award (japonais), le (US) private sector Malcolm Baldridge National Quality Award, le (US) public sector Federal Quality Improvement Award and Presidential Award for Quality.)

Chacun des crit�res de la qualit� comprend une s�rie de r�sultats g�n�raux ou de crit�res de r�ussite auxquels est cens�e donner lieu l'application du crit�re vis�, � l'int�rieur comme � l'ext�rieur de l'organisation.

De nombreux auteurs ont analys� diverses adaptations de l'approche g�n�rale de la GQ, �labor�es dans le secteur priv�, qu'il faudrait faire pour rendre cette approche utilisable dans diverses sph�res d'activit� du secteur public et du secteur parapublic (notamment l'�ducation, la sant�, les services sociaux). Morgan & Murgatroyd (1994) distinguent les adaptations suivantes :

• � essentielles � notions, instruments et applications de la GQ applicables universellement, notamment la vision, la strat�gie, les objectifs mesurables, les �quipes de travail habilit�es, la prise de d�cisions fond�es sur des donn�es factuelles);
• � adaptables � celles que l'on peut juger adaptables � la plus grande partie des contextes professionnels, notamment la satisfaction du client, les �quipes de travail autog�r�es, la gestion des stocks juste � temps, les liens de partenariat avec les fournisseurs);
• � probl�matiques � adaptations convenant seulement � quelques environnements professionnels du secteur public et du secteur parapublic, notamment les rep�res et � z�ro-d�faut �.

2. Notions et pratiques li�es � l'examen f�d�ral

L'approche adopt�e aux fins de l'examen f�d�ral - �valuation, v�rification interne, mesure du rendement, examen des politiques et des r�glements et autres, vis-�-vis de la r�forme de la fonction publique est essentiellement une variante de l'approche de la GQ, bien que jusqu'� pr�sent, l'examen ait �volu� dans un milieu diff�rent (McQueen, 1992). La politique du Conseil du Tr�sor sur l'examen publi�e en 1994, a pour objet de garantir que le gouvernement poss�de, au moment o� il en a besoin, des renseignements pertinents et �tay�s par des preuves au sujet du rendement de ses politiques, programmes et op�rations, y compris les r�sultats auxquels ils donnent lieu, et qu'il se sert de ces renseignements pour am�liorer la gestion et la rentabilit� et pour rendre compte des r�sultats.

La politique du Conseil du Tr�sor sur l'examen met en relief les �l�ments suivants :

• la d�finition rigoureuse des attentes en ce qui a trait au rendement de l'organisation
  • mod�liser de fa�on explicite les objectifs et les activit�s des organisations ainsi que la logique qui les sous-tend, les r�percussions qu'on en attend, les risques auxquels ils sont expos�s, les contr�les (au sens moderne) et les syst�mes n�cessaires - prendre au s�rieux les int�r�ts et les points de vue de la client�le et des autres intervenants ainsi que les questions plus vastes comme les politiques, la gestion des risques et les questions horizontales
• gestion appuy�e sur des donn�es factuelles
  • poss�der et utiliser des preuves et des analyses actuelles et pertinentes indiquant si les politiques, programmes et activit�s donnent les r�sultats escompt�s ainsi que les changements op�r�s � l'interne et � l'externe - s'en remettre � une v�rification interne et � une �valuation rigoureuse, au contr�le du rendement, � l'auto�valuation et � d'autres m�thodes d'examen - promouvoir l'apprentissage permanent chez les particuliers et au sein de l'organisation
• repenser et am�liorer les politiques, les programmes et les activit�s et faire rapport aux Canadiens de leur rendement
  • fournir aux Canadiens des services de valeur accrue, plus satisfaisants et plus �conomiques - recourir constamment � une conception am�lior�e et � des moyens de prestation novateurs et, dans certains cas, � des instruments et � des approches enti�rement diff�rents (r�ing�nierie) - d�montrer de fa�on cr�dible � tous les intervenants le rendement de l'organisation et leur en faire rapport.

3. Harmonisation des principaux atouts de la GQ et de l'examen f�d�ral

L'examen est essentiellement un important sous-ensemble de la GQ, qui fournit � cette derni�re une assise rigoureuse. Les initiatives en mati�re de GQ ont besoin de la rigueur et des connaissances d�coulant de l'examen pour parvenir � bonne fin, tandis que c'est dans un contexte ax� sur la qualit� que l'examen donne les meilleurs r�sultats. La d�finition rigoureuse des attentes que l'on fonde sur le rendement de l'organisation -- premier �l�ment de l'examen -- accentue le souci de la qualit� inh�rent � la vision, au leadership et � la vocation de service � la client�le de l'organisation. Par contre, l'accent que met la gestion de la qualit� sur l'optimisation des processus renforce l'objectif (troisi�me) de l'examen qui vise � repenser et � am�liorer les services offerts aux Canadiens.

Le principal atout de l'examen -- la gestion fond�e sur des donn�es factuelles -- apporte un compl�ment aux principaux atouts de la GQ -- fusion organisationnelle, leadership, programmes dirig�s par les clients, am�lioration constante et fixation prononc�e de l'attention sur les personnes. Dans la m�me veine, Meyers & Hood (1994) du Bureau du v�rificateur g�n�ral ont pr�sent� toute une s�rie de moyens d'harmoniser le contr�le et la responsabilisation avec l'habilitation et l'innovation dans les organisations contemporaines en apprentissage :

• � Les organismes sont pass�s du contr�le � l'engagement, mettant l'accent sur les r�sultats... �
• � Pour demeurer pertinente et efficace, en p�riode d'�volution, l'organisation doit faire ses apprentissages au moins aussi rapidement que son contexte �volue. �
• � L'habilitation oblige � doter tous les employ�s des moyens qui leur permettront de prendre des d�cisions de nature � produire les r�sultats d�sir�s. �

4. Avenues ouvertes � la GQ, en fonction des enseignements retenus au sujet de l'examen f�d�ral

L'exp�rience que l'on poss�de dans le domaine de l'examen au Canada et dans les autres pays peut fournir des renseignements pr�cieux pour mettre en oeuvre des id�es et pratiques de grande envergure en GQ dans la fonction publique f�d�rale.

L'examen fournit aux gestionnaires et aux autres employ�s des instruments pr�cieux pour repenser et remodeler les activit�s et pratiques. L'examen permet d'�viter le pi�ge de l'� habilitation creuse �. Un grand nombre de r�ussites dans le domaine de la reconception des programmes et de l'administration des programmes ont �t� r�alis�es gr�ce au processus d'examen au cours des derni�res ann�es :

• cadres de rendement : par exemple Conseil national de recherche du Canada, PARI, Planification int�gr�e et �valuation; Industrie et Science Canada; Programme de mise en valeur de la technologie, Direction des produits de consommation, Secr�tariat de l'ALENA et autres
  • auto�valuation versus cadres de contr�le de la gestion et de responsabilisation : Revenu Canada, Commission de la capitale nationale, Soci�t� pour l'expansion des exportations, Anciens combattants et autres
  • La collectivit� de l'examen a r�ussi avec beaucoup de succ�s � discuter de question de rendement et de la dynamique du changement avec des politiciens, des gestionnaires, des employ�s de premi�re ligne et des groupes d'intervenants, y compris les liens essentiels entre les questions de rendement qui constituent une importante pr�occupation de diff�rents groupes. L'examen nous a enseign� que l'�tablissement de liens de collaboration entre des intervenants de l'int�rieur et de l'ext�rieur autour de questions de rendement est indispensable pour acqu�rir des connaissances et d�gager un consensus et pour mobiliser l'�nergie en pr�vision du changement qui s'impose.
• Senge (1991, 1994) fait de l'�laboration et de l'utilisation de toute une gamme de � mod�les th�oriques � l'une des cinq principales disciplines d'apprentissage permanent au sein des organismes. Cette id�e a �galement �t� exploit�e de fa�on syst�matique par Morgan (1986, 1993) et d'autres qui ont recours � des � m�taphores � multiples pour faire comprendre le d�veloppement organisationnel. L'examen fait ressortir l'utilit� de recourir � des pistes multiples de d�monstration fond�es sur les mod�les et les m�taphores, pour �laborer des solutions � valeur ajout�e � des probl�mes concrets de rendement.
• Dans certains cas, on a constat� que le leadership et le jugement dont ont fait preuve les leaders politiques et administratifs dans le domaine de la r�affectation des ressources reposaient substantiellement sur des donn�es d'examen fond�es sur des donn�es factuelles. M�me, dans certains cas, il se peut que l'examen soit l'unique source des donn�es sur lesquelles s'appuie l'ensemble des jugements d�terminant si les r�sultats sont satisfaisants.

L'examen corrobore �galement d'autres fa�ons des programme de r�forme amorc�s par la GQ, notamment comme il suit :

• En choisissant et en utilisant les mesures du rendement et les normes de service, l'un des principaux centres d'int�r�t de l'examen, pour fixer l'attention sur les int�r�ts et les attentes de la client�le et des intervenants.
• En utilisant toute une s�rie d'instruments d'examen pour contribuer � pr�ciser les principaux liens organisationnels et en se servant des preuves recueillies pour d�cider s'il y a lieu de poursuivre le changement ou de proc�der � une restructuration plus fondamentale.
• En se servant du bagage de renseignements factuels que les instruments d'examen ont permis de d�gager pour consolider une culture d'am�lioration permanente.
• En tirant le meilleur parti des possibilit�s offertes de se servir des instruments d'examen pour fa�onner � les organismes en transition � (Larson et Prestkill, 1991).

5. Avenues ouvertes � l'examen, d�coulant des enseignements retenus au sujet de la GT

De r�cents expos�s sur l'avenir de l'�valuation, de la v�rification interne et de la mesure du rendement parus dans des ouvrages professionnels ont pr�conis� une int�gration sensiblement accrue des pratiques d'examen aux plus vastes pr�occupations en mati�re d'innovation et de r�invention. C'est le cas notamment de Mayne (1994), Mayne & Zapico (1994), BCG (1991), OCDE (1994ab), Ratliff & Beckstead (1994), Scriven (1993), Smith (1994), SCT (1994ac), Wye et Sonnichsen (1992) et Wargo (1994). Quelques-uns des enseignements retenus � propos de la mise en oeuvre de la GQ � grande �chelle sont susceptibles d'accro�tre la r�ussite des projets d'examen plus sp�cifiques.

• �tant ax�e sur la vision organisationnelle, la GQ conf�re un nouveau prestige � la pratique de l'examen en la situant dans l'axe principal des pr�occupations de l'organisation et de la gestion.
• Dans les organismes complexes, il faut se pr�occuper davantage de situer les projets d'examen aux niveaux et aux emplacements qui conviennent et de faire co�ncider les examens particuliers avec une vision g�n�rale de la GQ d'une r�gie et d'une prestation de service r�invent�es.
• On peut utiliser les principes de la GQ ayant fait leur preuve pour examiner le processus proprement dit, notamment pour l'�laboration de normes de service ax�es sur la client�le et les principaux intervenants aux fins de l'examen.
• L'accent que la GQ met sur le travail d'�quipe et sur l'apprentissage personnel et organisationnel vient �tayer l'attention que l'examen accorde � l'innovation et au changement.

6. Conclusion

Le pr�sent document a d�crit les principales caract�ristiques de l'examen et de la gestion de la qualit� et il a expliqu� les renseignements retenus en ce qui a trait � leurs points forts et � leur compl�mentarit�. Il a fait ressortir de quelle fa�on les initiatives en mati�re de GQ peuvent tirer avantage de la rigueur et des connaissances procur�es par l'examen et � quel point l'examen peut donner de meilleurs r�sultats dans un milieu ax� sur la qualit�. La collaboration entre l'examen et la GQ peut permettre � l'un et � l'autre de parvenir � des meilleurs r�sultats dans de meilleurs d�lais et avec plus d'efficacit�.

Documents de r�f�rence

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