Annulée - La gestion des intérêts - Version archivée de 1994

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Note aux lecteurs

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Préface

Pour favoriser la réalisation des objectifs de la politique publique, le gouvernement participe parfois à des initiatives dont la gestion immédiate incombe à un organisme privé, à un autre palier de gouvernement ou à une autre compétence. Cela se produit régulièrement pour certains programmes permanents. Ainsi la participation de l'Agence canadienne de développement international à des initiatives individuelles est gérée dans le cadre d'un programme permanent. Dans ce cas, le ministère ou l'organisme rend compte des résultats du programme global ainsi que de chaque initiative.

Dans certains cas, la participation est unique, comme pour les mégaprojets sur l'énergie. Il n'y a pas de programme permanent d'après lequel sont gérées les initiatives. En outre, les questions de gestion qui se posent lorsque les ministères prennent part aux initiatives varient sensiblement d'un cas à l'autre.

Il serait difficile de dresser un cadre de gestion détaillé pour la participation du gouvernement aux initiatives. Il est important toutefois que les initiatives qui ne sont pas administré par un programme permanent soient soumises à un cadre de gestion approuvé. Ce cadre comprend deux règles :

la participation fédérale doit être explicitement approuvée par le ministre parrain et, lorsqu'il y a lieu, le Conseil du Trésor; et
un cadre de gestion doit être établi avant que des engagements finals ayant des conséquences fiscales soient entreprises de la part du gouvernement fédéral.

Objectif de la politique

S'assurer que, lorsque les ministères participent aux initiatives du secteur privé ou externes (à titre exceptionnel et à l'extérieur du régime législatif), les intérêts du gouvernement sont soumis à un cadre de gestion explicite approuvé par le ministre parrain et, s'il y a lieu, le Conseil du Trésor.

Énoncé de la politique

La politique du gouvernement prévoit que la participation des ministères aux initiatives du secteur privé ou externes qui ne font pas partie d'un programme permanent est assujettie à l'approbation explicite du ministre parrain responsable et, s'il y a lieu, du Conseil du Trésor. Ces activités doivent être gérées :

en fonction d'objectifs clairement formulés;
dans un cadre de gestion bien défini permettant de réaliser les objectifs;
d'une façon qui tient compte des risques, de la complexité et de l'économie des ressources;
selon les exigences explicites de surveillance de la performance, de rapports et d'évaluation.

Application

La politique s'applique aux ministères et aux organismes énumérés aux annexes I et II de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Elle vise les ministères dont la participation aux initiatives du secteur privé ou externes est unique ou spéciale et déborde le cadre d'un programme permanent légiféré. Ont la préséance les ententes légales conclues au nom de l'État, qui sont en place au moment où la politique entre en vigueur.

La politique vise plus précisément les cas où le gouvernement :

ne participe pas directement à l'acquisition des biens ou des services ou à l'exploitation des installations ayant son soutien;
acquiert des biens financiers de grandes portés pour promouvoir les objectifs d'un programme (p. ex. en prenant des intérêts financiers dans une entreprise privée pour mettre sur pied une infrastructure en vue d'exploiter une ressource naturelle);
conclut des ententes par lesquelles il assume un passif éventuel important (p. ex. en garantissant des emprunts pour favoriser des développements industriels particuliers); ou
conclut des ententes d'affaires sans fournir nécessairement un soutien financier direct. Ces ententes concernent la mise sur pied d'une infrastructure qui sera réalisée par d'autres compétences ou d'autres organismes privés et pose d'importants risques financiers ou autres (p. ex. en permettant des développements privés au sein d'une installation fédérale ou conjointement avec elle).

La Politique du Conseil du Trésor sur les subventions, les contributions et les autres paiements de transfert s'applique lorsque les ministères financent des initiatives entreprises par des organisations du secteur privé ou par d'autres administrations au moyen de contributions ou d'autres paiements de transfert.

Exigences de la politique

Les ministères doivent indiquer les initiatives assujetties à la politique et doivent les gérer en conséquence.
Avant qu'un ministère s'engage à participer à une initiative, sa participation à l'initiative et le cadre de gestion clair, efficace et personnalisé doivent être approuvés explicitement. L'appendice A présente les exigences applicables au cadre de gestion.
Les ministères qui participent aux initiatives doivent s'assurer que les autres participants répondent aux conditions dans lesquelles est donné le soutien fédéral et que les objectifs de la politique publique sont réalisés au maximum.
La participation d'un ministère à une initiative, et le cadre de gestion connexe, doivent être approuvés par le ministre parrain. De plus, le ministère doit obtenir l'approbation du Conseil du Trésor :
1. quand les sorties de fonds et le passif fédéraux, d'ordre budgétaire ou non budgétaire, dépassent 50 millions de dollars. Par exemple, si le gouvernement participe à une initiative par le biais d'une co-entreprise, explicite ou potentielle, dont le total estimatif et le coût éventuel dépassent 50 millions de dollars, il faut alors obtenir l'approbation du Conseil du Trésor. À cause des conditions de la participation, le passif éventuel n'est pas limité au soutien direct du gouvernement ou à sa participation au capital;
2. quand le gouvernement conclut une entente d'affaires avec un organisme privé ou une autre compétence et que les risques financiers ou autres sont élevés (p. ex. baux de terres fédérales pour permettre les développements privés au sein d'une installation fédération ou conjointement avec elle);
3. quand une entente négociée diffère sensiblement de ce qui est prévu dans le cadre de gestion approuvé par le Conseil du Trésor, un nouveau cadre et de nouveaux objectifs doivent être présentés au Conseil du Trésor qui devra les approuver avant que des ententes soient signées;
4. quand le Conseil du Trésor dirige qu'un cadre de gestion soit établie pour la participation dans une initiative spécifique.
La présentation au Conseil du Trésor doit comprendre :
1. une demande d'autorisation pour participer aux négociations en vue de la participation à une initiative externe conformément au cadre de gestion proposé;
2. un cadre de gestion clair et explicite.
Les ministères doivent s'assurer qu'un système adéquat est en place pour les approbations internes de la participation aux initiatives externes assujetties à la politique et que les approbations sont soumises à une vérification (un système officiel comprenant des pistes de vérification doit exister). Les approbations doivent être données au moment opportun, habituellement lorsqu'il est décidé de continuer sérieusement les négociations pouvant donner lieu à des engagements fermes.
Pendant l'examen du cadre de gestion, le Conseil du Trésor peut transmettre au Cabinet la demande de participation à une initiative externe.
Le ministère ayant la principale responsabilité de la participation du gouvernement à une initiative externe doit présenter un rapport annuel au Parlement. Le rapport est fait par l'intermédiaire de la Partie III du Budget et donne des détails sur l'avancement des objectifs approuvés.

Responsibilities

Ministères promoteurs

Les ministères promoteurs doivent choisir, par l'intermédiaire d'un agent désigné, le cas échéant, le leader du gouvernement fédéral. Le leader est chargé :

de gérer la participation fédérale à l'initiative externe;
d'identifier et d'aviser les ministères et organismes fédéraux ayant des intérêts généraux ou spécifiques dans l'initiative proposée;
d'inviter les ministères et les organismes à participer à l'initiative comme membre actif ou comme coordinateur.

Ministères participants

Les ministères participants sont chargés :
de choisir le représentant désigné;
de préciser au ministère promoteur la nature et l'étendue de sa participation à l'initiative.

Le leader et les représentants sont choisis d'après leur expérience et leurs capacités de même que l'importance, l'étendue, la complexité, les risques et la visibilité de l'initiative.

Secrétariat du Conseil du Trésor

Le Secrétariat du Conseil du Trésor est chargé :

de donner aux ministères des avis pour l'application de la politique;
de donner aux ministères des avis sur les cadres de gestion tenant compte des risques potentiels, de la portée des intérêts détenus par les ministères et les organismes et de l'unicité de la participation fédérale aux initiatives;
de donner au Conseil du Trésor des avis sur le bien-fondé des présentations soumises à la politique (y compris le point de vue du Secrétariat sur les risques et les stratégies de gestion des risques proposées);
de communiquer les décisions du Conseil au ministère concerné;
de recommander un calendrier de présentation des rapports, le cas échéant, pour tenir les ministres du Conseil du Trésor au courant de l'état de la participation fédérale;
de rappeler aux ministères promoteurs de fournir l'information de gestion exigée par le Conseil.

Surveillance

En ce qui concerne la réalisation des objectifs de la présente politique, la performance du ministère sera évaluée en fonction des critères suivants :

compatibilité entre les initiatives soumises à l'approbation du Conseil du Trésor et tous les autres objectifs du gouvernement;
opportunité des consultations du Secrétariat et des autres ministères intéressés et, s'il y a lieu, des présentations au Conseil du Trésor;
qualité du cadre de gestion proposé pour les initiatives qui nécessitent l'approbation du Conseil du Trésor. La qualité est évaluée d'après la mesure à laquelle le cadre de gestion établit des objectifs clairs pour l'initiative et y associe un cadre redditionnel; reconnaît convenablement les risques potentiels et présente des stratégies pour y faire face; établit des paramètres pour un contrôle rigoureux de l'initiative et appuie les évaluations à savoir si elle est, ou non, dans la bonne voie.

Références

La politique est publiée en vertu de l'article 7 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Il faut lire la politique à la lumière des autres politiques contenues dans ce volume et des politiques sur les subventions, les contributions, les paiements de transfert, la gestion des risques et les garanties d'emprunt.

Demandes de renseignements

À titre des politiques

La directrice exécutive, Direction de la politique sur les acquisitions et la gestion des projets, Direction générale de la fonction de contrôleur, Secrétariat du Conseil du Trésor.

À titre des soumissions au Conseil du Trésor

Les ministères peuvent s'adresser à leur analyste, Secteurs des programmes, Secrétariat du Conseil du Trésor.

Appendice A - Composantes du cadre de gestion

Les initiatives du secteur privé ou externes passent habituellement par trois étapes : l'étape des négociations qui se termine par des ententes officielles, l'étape des investissements (qui n'entraîne pas toujours des dépenses fédérales) et prend fin avec l'achèvement de l'infrastructure; et l'étape opérationnelle. Bien que différentes questions de gestion se rattachent habituellement à chaque étape, il importe qu'un cadre général approuvé soit en place avant que les négociations commencent. Lorsque l'initiative passe aux étapes suivantes, il arrive souvent que le cadre soit ajusté selon les attentes et circonstances nouvelles. En ce qui concerne les négociations avec les parties externes, le cadre doit en préciser la stratégie et le mandat. Il est essentiel qu'il précise aussi la façon dont la décision d'aller de l'avant ou non sera prise, ainsi que les critères sur lesquels reposera la décision.

Selon le montant des fonds fournis, le degré des risques financiers et autres et la complexité de la participation fédérale, le cadre de gestion devrait comporter :

un énoncé clair et détaillé des objectifs de l'initiative proposée;
une justification de l'initiative proposée, y compris un examen des moyens de rechange permettant de réaliser les objectifs qui s'y rattachent;
un énoncé et une évaluation des risques potentiels et des stratégies prévues pour y faire face;
un mandat et une stratégie devant permettre de traduire les objectifs de l'initiative proposée en ententes concrètes avec les autres participants;
un cadre de gestion des intérêts du gouvernement à toutes les étapes de l'initiative; le cadre devrait :
préciser le leader de la participation fédérale;
renfermer un énoncé de son rôle (voir la politique sur les grands projets de l'État à titre d'information);
préciser la composition du comité consultatif supérieur devant gérer la participation fédérale lorsque l'approbation du Conseil du Trésor est exigée et dans les autres cas pertinents. Le comité devrait comprendre les représentants des ministères touchés par l'initiative ou s'y intéressant; le cadre devrait préciser aussi le rôle du comité (voir la politique sur les grands projets de l'État à titre d'information);
préciser les ministères ou les organismes chargés d'atteindre les objectifs de la participation à l'initiative;
des paramètres, y compris les paramètres financiers, qui indiqueront si l'initiative est sur la bonne voie et qui, s'ils sont dépassés, obligeront les ministères à faire approuver un cadre de gestion modifié.

Le cadre de gestion devrait respecter les considérations essentielles suivantes :

les objectifs liés à une initiative devraient être clairement formulés et traduits de façon concrète dans les ententes avec les autres participants; on suppose que les objectifs essentiels ne seront habituellement pas de nature purement financière mais se rapprocheront plutôt des objectifs de programme tels que ceux qui concernent les avantages pour l'industrie et l'emploi et influent sur la viabilité économique);
l'initiative devrait être gérée de façon telle qu'il n'y ait qu'un seul centre de responsabilité clairement établi en vue de la réalisation de tous les objectifs à n'importe quel moment au cours de l'initiative et, de préférence, à toutes ses étapes; ce point est essentiel pour assurer une responsabilité adéquate. Les exceptions ne seraient tolérées que pour des raisons impératives;
comme le facteur essentiel pour promouvoir et protéger les intérêts fédéraux repose dans les ententes officielles conclues par les participants, les ententes doivent être aussi spécifiques et concrètes que possible au sujet des responsabilités des participants. On doit éviter les ententes officieuses et les simples engagements à faire de son mieux.