Au sens le plus large, la gestion efficace des risques assure la continuité des opérations gouvernementales, le maintien des services et la protection des intérêts du public canadien. Étant donné que tous genres de risques sont présents dans les opérations gouvernementales, l'application fructueuse d'un programme repose sur la gestion effective et cohésive de ces risques.
L'importance de la gestion des risques s'accroît constamment depuis plusieurs années. On prend donc de plus en plus conscience, au Canada et à l'étranger, de la nécessité de gérer les risques au sein des gouvernements plutôt que de les laisser uniquement à l'assurance commerciale.
L'environnement du risque évolue rapidement, à mesure que les nouveautés technologiques et sociales font apparaître des risques nouveaux ou jusqu'à présent stagnants, associés à des phénomènes comme les détournements d'avion, les matières dangereuses, la pollution, les données électroniques et les problèmes des responsabilités politiques et juridiques. Le gouvernement est dans l'obligation d'être pleinement au courant de l'état actuel des connaissances en matière de gestion des risques et il doit prévenir les pertes et éviter les dépenses inutiles.
La gestion des risques peut être extrêmement rentable lorsque les ministères évaluent leurs risques convenablement et déterminent la façon la plus économique de les minimiser ou de les supprimer complètement. Par ailleurs, les ministères doivent limiter les dépenses résultant d'un accident ou d'une situation critique.
La gestion des risques est un processus logique et méthodique permettant de protéger les biens et les intérêts de l'État ainsi que les fonctionnaires et, par conséquent, de minimiser les risques. Les risques comprennent la possibilité d'endommagement ou de perte de biens de l'État et l'éventuelle obligation pour l'État d'indemniser des tiers à l'extérieur. Le dicton «Mieux vaut prévenir que guérir» résume assez bien le concept de la gestion des risques. Comme le montre l'appendice A, gestion des risques comprend quatre étapes :
avant tout sinistre :
Étape 1 - définir les risques et les organismes qui y sont exposés et qui peuvent les contrôler;
Étape 2 - minimiser les risques et leur coût;
durant le sinistre :
Étape 3 - limiter les effets de tout accident dommageable ou préjudiciable;
après le sinistre :
Étape 4 - dédommager ou remettre en état et rétablir, lorsqu'un accident dommageable s'est produit et fournir la rétroaction afin d'améliorer le système de gestion.
L'objet de la présente politique est de protéger les biens et les intérêts du gouvernement, et certains intérêts des fonctionnaires de l'État durant l'exécution des opérations gouvernementales.
Le gouvernement a pour politique de déterminer et de réduire ou d'éliminer les risques menaçant ses biens, ses intérêts et ses fonctionnaires, de limiter les coûts et de minimiser les conséquences des accidents dommageables ou préjudiciables résultant de ces risques, et de prendre en temps voulu des mesures adéquates de dédommagement, de remise en état et de rétablissement.
La présente politique s'applique :
Définition des risques
1. Les ministères doivent définir les périls, les facteurs et les genres de risques auxquels sont exposés leurs biens, leurs activités et leurs intérêts.
Minimisation des risques
2. Les ministères doivent analyser et évaluer les risques déterminés, et concevoir et appliquer des mesures économiques de contrôle des risques afin de prévenir, réduire ou les éviter.
3. Les ministères doivent :
4. Les ministères doivent prendre des dispositions budgétaires relativement à la limitation des conséquences, au dédommagement, à la remise en état et au rétablissement après tout sinistre.
Limitation des effets
5. Les ministères doivent mettre en service les organismes de secours ainsi que les systèmes et les plans d'urgence et appliquer les mesures de rétablissement.
Dédommagement, remise en état et rétablissement
6. Les ministères doivent :
7. Les ministères doivent régler les réclamations faites par l'État ou contre l'État et contre ses fonctionnaires et, ce, adéquatement et en temps voulu. En général, les ministères doivent saisir le ministère de la Justice de toute affaire litigieuse et des réclamations concernant un marché.
8. Les ministères doivent réparer ou remplacer les biens et les systèmes d'exploitation endommagés afin de rétablir dès que possible le fonctionnement normal des opérations.
9. Les ministères doivent :
10. Les ministères doivent améliorer les dispositions actuelles ou prendre de nouvelles mesures pour empêcher la répétition des sinistres et pour rétablir le fonctionnement des opérations après toute catastrophe.
Le ministère de la Justice fournit des avis juridiques, des opinions, des services d'arbitrage et de négociation et il assume la responsabilité de tous les procès se rapportant à des réclamations faites par l'État ou contre l'État et contre ses fonctionnaires.
Travail Canada et le Bureau du Commissaire aux incendies du Canada ont la responsabilité de fournir des services de protection contre les incendies, de tenir à jour les registres relatifs aux pertes dues au feu et, au besoin, de rédiger des rapports sur les pertes subies par l'État à cause des incendies.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor évaluera l'efficacité de la présente politique en aidant les ministères à gérer les risques auxquels ils sont exposés. L'effet de cette politique sur les opérations ministérielles et l'efficacité de son application seront évalués en tenant compte de la mesure dans laquelle le ministère : détermine et minimise ses risques; limite les effets de tout accident dommageable ou préjudiciable; et dédommage, remet en état et rétablit les biens endommagés ou les services perturbés, adéquatement et en temps voulu.
La rétroaction sur l'application et l'efficacité de la présente politique s'obtiendra des activités de surveillance des ministères, des vérifications internes, des examens et des données provenant d'autres rapports et de différents organismes gouvernementaux.
Autorisation
La présente politique est établie en vertu de l'article 7 de la Loi sur la gestion des finances publiques.
Publications du Conseil du Trésor
Politique sur la vérification des comptes.
La gestion des risques dans la fonction publique (vidéo)
Planification de la reprise des opérations :
Politique sur la sécurité du gouvernement.
Annulation
La présente politique annule les chapitres 530, 531 et 532 du Manuel de la politique administrative et les circulaires suivantes du Conseil du Trésor : 1990-3, 1990-1, 1989-17, 1987-33, 1986-15 et 1985-51.
Toutes les demandes de renseignements relatives à la présente politique doivent être adressées à la personne désignée par chaque ministère pour s'occuper de la gestion des risques et, le cas échéant, aux services juridiques. Quand il le faut, les personnes désignées doivent soumettre les demandes de renseignements à la Division de la gestion des risques, Direction de la fonction de Contrôleur, Secrétariat du Conseil du Trésor.
En ce qui concerne les demandes de renseignements de nature fondamentale ou complexe, il faut d'abord effectuer une analyse de gestion des risques. (Voir les appendices A et B).
Les présentes lignes directrices traitent des sujets suivants : définition et minimisation des risques pour prévenir tout sinistre; limitation des effets dommageables en cas de sinistre; dédommagement ou remise en état des biens et rétablissement des services après tout sinistre; et rétroaction en vue d'améliorer le système de gestion des risques (voir l'appendice A).
1.1 Définition des opérations et des biens exposés à des risques
Lors de la première étape de la gestion des risques, tous les secteurs opérationnels et tous les biens du ministère doivent être définis, par exemple :
Comme indiqué ci-après, les périls possibles, les facteurs et les genres de risques auxquels sont exposés les secteurs et les biens susmentionnés doivent être définis pour faire l'objet d'une évaluation et d'une analyse comme contribution lors de l'étape de la minimisation des risques. La première étape vise à préciser les risques pour pouvoir évaluer la nécessité et la portée des étapes subséquentes de la gestion des risques. Elle vise également à s'assurer que le système permettant de traiter un risque particulier est compatible avec les systèmes s'appliquant à d'autres risques dans le même secteur.
1.2 Périls
Chaque péril doit être défini pour évaluer sa menace, c'est-à-dire le degré du risque et son coût, pour déterminer divers moyens de minimiser le risque et pour élaborer des procédures de contrôle. Les périls qui menacent les opérations et les biens et provoquent des risques peuvent comprendre : l'incendie, la collision, le cambriolage, la fraude, les fuites d'informations confidentielles, la violence, les intempéries et les tremblements de terre.
1.3 Facteurs
Il faut définir les facteurs qui provoquent des risques. Ces facteurs comprennent les phénomènes naturels, l'incompétence, la négligence humaine, les erreurs et les actions intentionnellement dommageables. Il y a également des facteurs physiques comme la disponibilité et la qualité des matériaux et le niveau de perfectionnement d'une technologie particulière.
1.4 Genres de risques
Toute activité porteuse de risques doit être considérée soit comme une activité ayant lieu strictement au sein du gouvernement; ou soit comme une activité partiellement ou totalement rattachée aux actions, aux omissions et aux biens de tiers avec qui le gouvernement entretient des relations dans ses propres locaux ou ailleurs, délibérément ou par hasard.
Cette distinction a d'importantes conséquences pour la détermination des obligations ou des responsabilités éventuelles de chacun, pour l'établissement du niveau de contrôle pouvant s'exercer sur la probabilité d'événements fortuits, pour l'effet que ces événements peuvent avoir sur le gouvernement et pour le choix de l'option de souscription pertinente.
1.5 Risques pour les employés et leurs effets personnels
Les risques encourus par les employés et certains de leurs effets personnels font l'objet de politiques distinctes qui sont du ressort de la Direction des ressources humaines, Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), à savoir :
Les dommages occasionnés aux effets personnels des employés, dans l'exercice de leurs fonctions, sont couverts dans la Politique sur les réclamations et paiements à titre gracieux. L'indemnisation et la prestation de services juridiques sont couverts dans la Politique sur l'indemnisation des fonctionnaires de l'État et sur la prestation de services juridiques à ces derniers.
2.1 Minimisation
La minimisation des risques est la deuxième étape de la gestion des risques. Elle repose sur une analyse approfondie des risques définis qui permet d'évaluer la menace que ces risques font peser sur les opérations et les biens et qui facilite la détermination de l'ampleur de ces risques (la fréquence et la gravité), de façon à :
Comme indiqué ci-dessous, chaque bien ou chaque secteur opérationnel peut nécessiter l'analyse des questions suivantes : responsabilités éventuelles; assurance; aspects financiers de la minimisation des risques; et considérations politiques, diplomatiques, administratives et contractuelles.
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2.2 Analyse de la responsabilité éventuelle
La responsabilité comporte des obligations, comme par exemple celle de dédommager lorsqu'il y a perte ou dommage. La détermination de la responsabilité éventuelle nécessite en principe un avis juridique du ministère de la Justice.
La mesure dans laquelle l'État ou certaines personnes peuvent être responsables individuellement ou collectivement, directement ou indirectement, doit être déterminée en fonction des points suivants :
2.2.1 Responsabilité des biens.
La responsabilité éventuelle se rapportant aux biens doit être déterminée par la définition :
2.2.2 Responsabilité à l'égard des fonctionnaires
La responsabilité éventuelle de l'État à l'égard des actions de ses fonctionnaires et de ses mandataires doit être déterminée par la définition :
2.3 Analyse de la souscription
La souscription comprend les diverses façons d'obtenir une protection financière contre les conséquences éventuelles d'un risque. Souscrire signifie assumer les conséquences financières d'un éventuel péril.
2.3.1 Généralités
Les options de souscription devant être considérées séparément ou en combinaison sont les suivantes :
2.3.2 Spécifications
Des spécifications ont été élaborées dans trois domaines en ce qui concerne l'autosouscription ou le paiement des primes d'assurance :
Les lois provinciales sur l'assurance automobile ne s'appliquent pas, de façon générale, à l'administration fédérale.
Pour faire immatriculer un véhicule de l'État ou lorsqu'un tel véhicule est impliqué dans un accident nécessitant l'intervention
de la police, aucune preuve d'assurance ne doit être exigée. Il suffit de montrer les papiers du véhicule ou le titre de
location du véhicule détenu par l'administration fédérale.
2.4 Analyse financière
Il convient d'examiner le bien-fondé et la rentabilité relative des options de souscription et des mesures de contrôle des pertes, en évaluant :
Pour faciliter l'évaluation quantitative du coût dans un cas donné, il convient de recueillir et d'analyser les données pertinentes relatives à des pertes, dommages et réclamations antérieurs portant sur un risque bien défini au Canada ou à l'étranger. Les données peuvent concerner des sinistres survenus tant au sein de l'administration fédérale qu'à l'extérieur. Il convient également d'établir des bases de données pour chaque nouvelle activité et de passer régulièrement en revue les pertes, les dommages et les réclamations.
2.5 Considérations politique et diplomatiques
Afin de prévenir tout embarras pour l'État et les ministres, et afin de prendre une position digne de civisme, les autres aspects de la minimisation des risques qui devraient être examinés et pris en considération sont les suivants :
2.6 Administration
Pour bien répartir les tâches de la gestion des risques tout en respectant les principes d'attribution de la responsabilité éventuelle ou de la responsabilité perçue ou établie :
2.7 Marchés
2.7.1 Genres de risques
L'analyse des risques permet de définir le genre de risques menaçant tout bien ou toute activité. Cette analyse permet de choisir la bonne formule de souscription.
Les autorités contractantes doivent s'assurer que les entrepreneurs ne souscrivent pas de police d'assurance pour des risques qui incombent manifestement au gouvernement, à moins que les responsabilités de chacune des parties ne soient si enchevêtrées qu'on ne parvienne pas à les distinguer.
Les autorités contractantes doivent consulter leurs conseillers juridiques chaque fois qu'une question se pose relativement au genre de risque encouru.
Pour les marchés autres que la location de véhicules automobiles, les ministères peuvent utiliser trois formules de base permettant d'employer l'assurance à bon escient, comme indiqué ci-dessous.
2.7.2 Assurance prise en charge par l'entrepreneur
La prise en charge de l'assurance par l'entrepreneur est une méthode satisfaisante qui devrait être considérée comme la règle générale pour la plupart des marchés.
En vertu de cette méthode, il incombe aux entrepreneurs de souscrire eux-mêmes à une police d'assurance, conformément à la pratique courante. Les autorités contractantes doivent s'assurer que les entrepreneurs recourent à l'assurance avec circonspection, c'est-à-dire d'une façon qui soit en rapport avec leurs moyens financiers et avec leurs responsabilités juridiques et contractuelles.
Les autorités contractantes doivent tenir compte de l'effet de la taxe de vente sur le prix final du contrat, lorsque l'assurance est achetée par un entrepreneur et que son coût est inclus dans le calcul de la taxe.
2.7.3 Assurance spécifiée par le gouvernement
La mention des conditions d'assurance, dans les appels d'offres et dans les contrats, doit être obligatoire lorsque la nature des travaux comporte des risques inhérents étroitement associés au contrat et pouvant être facilement déterminés.
Les situations qui présentent un risque inhérent comprennent la plupart des contrats de travaux publics, les travaux effectués selon des spécifications gouvernementales spéciales, les travaux exposant le public à un danger inouï et les travaux excédant la capacité normale de l'entrepreneur. La fabrication industrielle d'articles destinés au marché commercial ne comporte pas, en général, de risques inhérents mais il y a des exceptions comme les explosifs et les matières radioactives.
La valeur monétaire d'un contrat ne permet pas de déterminer s'il faut ou non spécifier les conditions en matière d'assurance, car l'entrepreneur s'expose à une responsabilité juridique souvent supérieure à la valeur du contrat. Cela est particulièrement vrai lorsqu'un danger menace des biens ou la sécurité du public. Voici des exemples de situations dangereuses : essai en vol des aéronefs, transport de munitions, modification de bâtiments publics, transport de titres et de matières dangereuses.
Les autorités contractantes devraient :
Il est préférable d'avoir recours à la méthode qui donne un niveau minimal d'assurance. Cependant, si l'autorité contractante fixe un maximum afin de limiter le coût des primes d'assurance comprises dans le prix du contrat, il peut en résulter une obligation juridique d'indemniser l'entrepreneur pour les pertes subies au-delà du maximum fixé. Il convient de fixer un maximum seulement lorsqu'un risque inusité peut donner lieu à une prime extrêmement élevée. Dans ce cas, il convient de consulter au préalable le Secrétariat du Conseil du Trésor.
2.7.4 Assurance prise en charge par le gouvernement
Le regroupement de tous les besoins en assurance d'un grand projet, dans un programme d'assurance pris en charge par le gouvernement, peut permettre de réduire considérablement les primes d'assurance.
C'est une option pouvant être efficace :
Les autorités contractantes doivent prendre en considération :
Le montant des primes d'assurance d'un programme pris en charge par le gouvernement doit être imputé au budget du projet et, si les modalités administratives le permettent, ce montant peut être réglé soit directement par le ministère, soit par les entrepreneurs qui pourront alors l'ajouter à leur facture.
La limitation des effets est la troisième étape de la gestion des risques. À cette étape, il faut réagir rapidement lorsque surviennent des accidents dommageables et il faut les contrôler, limiter leurs effets et assurer la continuité de la fonction ou du service perturbé.
En fait, l'étape de la limitation des effets est celle de la mise en oeuvre de tous les plans d'urgence élaborés antérieurement pour minimiser les pertes grâce aux organismes, aux équipements et aux méthodes de secours.
Avant l'étape 3, il est important de s'assurer que les plans et les systèmes d'urgence sont tenus à jour et en bon état de fonctionnement et que, dans toute la mesure du possible, le personnel est formé et les méthodes mises à l'essai.
Il convient également, durant cette étape, de mettre en oeuvre les plans à long terme de la reprise des opérations et de rétablissement, (voir la section Références, Publications du Conseil du Trésor de ce chapitre).
4.1 Généralités
Après tout accident dommageable, la gestion des risques comprend le dédommagement, la remise en état des biens et le rétablissement des services. Le dédommagement est le règlement et le paiement des réclamations faites soit par l'État, soit contre l'État ou contre ses fonctionnaires. La remise en état consiste à employer les sommes approuvées pour réparer ou remplacer les biens de l'État ayant été endommagés, perdus ou volés. À l'étape 4, le rétablissement comprend la poursuite des mesures à long terme commencées lors de la limitation des conséquences, l'objectif étant le fonctionnement normal des services le plus tôt possible.
4.2 Enquête et évaluation
Le dédommagement et la remise en état nécessitent tous deux une enquête et une évaluation.
Toute enquête relative aux circonstances d'un accident dommageable ou nuisible a quatre buts :
Un rapport d'enquête doit être préparé pour chaque accident mais la portée et le détail de ce rapport peuvent varier en fonction de la complexité de l'accident considéré. Le contenu du rapport devrait se limiter à un compte rendu des faits pertinents et il devrait être aussi objectif que possible. Voici les principaux points pouvant être traités dans un rapport d'enquête :
l'accident : expliquer ce qui est arrivé, qui se trouvait sur place et quelle langue officielle a été employée; décrire la nature et les raisons de la participation des fonctionnaires; préciser leur situation, par exemple en indiquant s'ils voyageaient ou s'ils se trouvaient chez eux ou au travail et en décrivant l'importance de leur poste et leurs fonctions ainsi que les procédures ministérielles s'appliquant aux fonctionnaires impliqués dans l'accident; préciser si un véhicule automobile appartenant à l'État ou loué par lui a été impliqué et fournir des renseignements détaillés sur l'utilisation de ce véhicule et sur l'autorisation de son emploi;
les dommages : fournir des estimations et une explication;
l'emplacement : décrire le lieu géographique où l'accident s'est produit; donner les distances séparant les endroits importants; décrire le terrain et les conditions climatiques; donner l'heure; indiquer l'intensité du trafic dans le secteur, y compris les véhicules, les piétons, les bateaux ou les aéronefs; inclure des plans, des schémas ou des photographies pour faire comprendre la nature exacte de l'accident;
la cause : expliquer de quelle façon la faute et la responsabilité ont été déterminées et dire s'il y a eu négligence;
conseils d'expert et témoins : indiquer si on a demandé à la GRC d'aider à l'enquête; décrire la nature et la source des conseils donnés y compris les évaluations techniques, financières et juridiques et l'opinion du ministère de la Justice; obtenir des déclarations de témoins; fournir des copies des rapports sur l'accident ayant été remis à la police;
les règlements comparables ou antérieurs : donner des précisions;
les déclarations délicates et la possibilité de créer un précédent : indiquer s'il y a eu des questions politiques ou diplomatiques, des engagements ou des déclarations et s'il est possible qu'un précédent soit créé;
les réclamations : donner le nombre et la valeur monétaire des réclamations faites et des dommages-intérêts reçus avec documentation à l'appui; indiquer si d'autres paiements sont prévus par suite de l'accident;
les aspects commerciaux et contractuels : préciser si l'accident ou la proposition se rapporte ou non à un marché et indiquer s'il y a conformité ou non avec les pratiques commerciales ou contractuelles normales;
les lois pertinentes ou autres possibilités de dédommagement : faire état de l'opinion des services juridiques selon laquelle l'autorité proposée est le seul moyen de procéder à un paiement; il convient de noter que les autres moyens possibles pourraient comprendre d'autres lois et programmes fédéraux et provinciaux ou de l'assurance commerciale; l'âge et l'état civil des fonctionnaires et des autres personnes impliquées peuvent permettre de déterminer la pertinence de ces moyens de paiement possibles. En particulier dans les cas de paiement à titre gracieux, il faut effectuer un examen des lois, des pouvoirs en vertu des programmes et des responsabilités pertinentes, afin de s'assurer que le paiement ne constitue pas une admission de responsabilité par l'État mais plutôt un geste de bienveillance fait dans l'intérêt public ou, en l'occurrence, dans l'intérêt des employés dont les effets personnels ont été endommagés dans l'exercice de leurs fonctions;
mesures correctives et gestion des risques : résumer brièvement les procédures en vigueur dans le ministère pour gérer le risque des accidents possibles ainsi que l'approche du ministère en ce qui concerne les mesures correctives requises pour minimiser ce risque à l'avenir;
Nota :
Pour les réclamations faites par l'État ou contre l'État et contre les fonctionnaires de l'État, voir la Politique sur les réclamations et paiements à titre gracieux et la Politique sur l'indemnisation des fonctionnaires de l'État et sur la prestation de services juridiques à ces derniers.