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No. 1984-03
Date : 10-10-84
Sujet : Vérification avant la mise en oeuvre
Pour toute question concernant cette notice, prière de s'adresser à la :
Politiques et projets spéciaux
Centre d'excellence en vérification interne
Direction générale de la fonction de contrôleur, SCT
(613) 957-2270
Objet et portée
La vérification interne d'aujourd'hui, telle que définie dans les Normes[1] vise deux objectifs principaux: 1) aider les gestionnaires à accroître la productivité de leurs opérations en cours (vérification de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité); et 2) conseiller la direction sur l'élaboration d'une infrastructure importante, nouvelle ou modifiée, qui soit à la fois économique, efficace et efficiente (vérification avant la mise en oeuvre).
La présente Notice d'interprétation de la politique (NIP) a pour but de fournir aux vérificateurs internes quelques lignes directrices concernant la vérification avant la mise en oeuvre; elle complète la norme no 2, portant sur le « champ d'application » ainsi que les discussions connexes figurant au Chapitre deux, « Champ d'application et fréquence », ainsi qu'à l'annexe A, « Vérification des systèmes informatiques ».[1]
Questions a l'étude
1. Qu'est-ce qu'une vérification avant la mise en oeuvre?
Une vérification avant la mise en oeuvre est la vérification d'un système ministériel ou organisationnel effectuée pendant le processus de conception, de mise au point et d'installation du système plutôt qu'après sa livraison au client à des fins d'exploitation.
2. Quel est le champ d'application d'une vérification avant la mise en oeuvre?
Conformément aux Normes, le champ d'application d'une vérification avant la mise en oeuvre englobe tous les principaux systèmes en cours d'élaboration, dont les nouvelles lois, politiques et procédures, les nouveaux systèmes d'information (informatisés ou non) et les procédés de production.
La vérification avant la mise en oeuvre peut être formée de deux composantes:
3. Pourquoi effectuer une vérification avant la mise en oeuvre?
Un principe fondamental justifie l'utilité de la vérification avant la mise en oeuvre: il est plus rentable de remédier à des lacunes dans le cadre de contrôle pendant les travaux de conception, de mise au point et d'installation du système qu'après sa mise en oeuvre lorsqu'on a fait appel à une grande quantité de ressources et qu'on a manifesté un solide engagement envers l'entité en cours d'élaboration.
Ceci n'élimine pas la nécessité d'effectuer des vérifications après la mise en oeuvre, car rien ne garantit que le système conçu et installé a été tenu à jour et exploité comme prévu et que les besoins exprimés au départ continuent d'être valables.
4. Jusqu'où peut aller le vérificateur sans nuire à son indépendance?
Les vérificateurs risquent toujours de compromettre leur objectivité en essayant de comprendre la situation de l'entité vérifiée et d'être ouverts envers elle. Ceci est particulièrement vrai dans le cas de la vérification avant la mise en oeuvre. Ainsi, il y a fort à craindre que le vérificateur en vienne à prendre part effectivement à la conception des contrôles plutôt que de jouer simplement son rôle de « conseiller ». En outre, même s'il s'en tient à ce rôle limité, le vérificateur peut devenir trop engagé face à la configuration du système résultant pour pouvoir l'évaluer en toute impartialité après sa mise en oeuvre.
On considère toutefois que les avantages de ce type de vérification justifient amplement les risques éventuels et que, de toute façon, les possibilités d'un manque d'objectivité peuvent être minimisées par un contrôle judicieux de la nature et de la portée de la participation du vérificateur et par l'adoption d'une stratégie de mission appropriée.
Contexte de cette notice d'interprétation de la politique
La position de la présente NIP s'énonce comme suit: les vérifications avant la mise en oeuvre doivent être effectuées pour les principaux systèmes en cours d'élaboration dans les ministères et organismes; de plus, elles doivent se refléter dans les politiques et les plans de vérification interne des ministères et des organismes; enfin, la possibilité d'un manque d'objectivité de la part du vérificateur peut être minimisée par l'établissement d'un mandat approprié et d'une stratégie de mission adéquate.
Mesures
Nous avons l'intention de prendre une ou plusieurs des mesures suivantes, selon la nature des retours d'information que nous recevrons des vérifi- cateurs internes :
Les vérificateurs internes sont invités à faire part à la DESEVI de leurs commentaires sur le document de travail ci-joint. On en tiendra compte lors de l'établissement du contenu et de la disposition des lignes directrices à venir concernant cette importante question.
Ce document de travail a pour but d'explorer divers aspects de la participation des vérificateurs à l'élaboration des systèmes, que nous désignerons fréquemment ci-après par l'expression « vérification avant la mise en oeuvre ».
Nous exposerons plus précisément ici les antécédents de ce type de vérification, sa définition, son champ d'application, son objet, ses répercussions sur d'autres aspects de la fonction de vérification et des moyens possibles de la mettre en pratique.
Plusieurs facteurs incitent les vérificateurs internes à participer à des projets d'élaboration de systèmes: en effet, l'élaboration de systèmes est reconnue comme occasionnant des dépassements de coûts ou de délais; les systèmes ainsi mis en oeuvre ne répondent pas toujours, loin de là, aux besoins des utilisateurs; les cadres de contrôle des systèmes, en particulier des systèmes informatisés, ne sont souvent pas suffisamment élaborés; et les récents programmes de réduction des coûts, résultat d'une économie récessionnaire et des lourds déficits, ont fait ressortir le besoin d'accroître la productivité et l'efficacité de tous les processus. Le processus d'élaboration des systèmes fait donc l'objet d'un intérêt tout particulier en raison des effets néfastes et fort coûteux pouvant découler d'une conception et d'une mise en oeuvre inadéquates.
La plupart des ouvrages portant sur la vérification ont reconnu l'utilité éventuelle de la vérification avant la mise en oeuvre; mais leurs auteurs ne faisaient pratiquement référence qu'aux systèmes d'information du TED. Cette approche comporte toutefois deux limites: d'une part, les systèmes ne sont pas tous des systèmes « d'information » et, d'autre part, le TED n'est qu'un des moyens possibles de mettre les systèmes en oeuvre. Dans les pages qui suivent, nous envisagerons donc les systèmes dans une perspective plus vaste.1
Plusieurs passages des Normes de vérification interne2 reflètent l'utilité de la vérification avant la mise en oeuvre :
Comme nous l'avons indiqué plus haut, nous appellerons « vérification avant la mise en oeuvre » la participation du vérificateur à l'élaboration des systèmes et nous considérerons le mot « système » dans son sens le plus large qui englobe tous les principaux mécanismes infrastructurels d'une organisation, notamment: les lois, les politiques et les procédures; les systèmes d'information (informatisés ou autres); les systèmes et processus de production; les ententes et les contrats; et les structures organiques. La figure 1 présente une infrastructure type ainsi que les rapports qu'elle suppose.
Le champ d'application d'une vérification avant la mise en oeuvre comporte deux facettes. La première touche les entités sujettes à ce type de vérification: elles ont déjà été définies plus haut comme regroupant les principaux nouveaux systèmes (l'infrastructure) et doivent englober les travaux importants de remodelage des systèmes existants.
La deuxième facette concerne le type de participation qui doit être envisagé. Il en existe deux :
Le premier type de vérification a pour but d'assurer à la direction que le processus d'élaboration adhère aux politiques et pratiques prescrites (par les organismes centraux) ou généralement acceptées, qui font en sorte que des systèmes valables sont conçus, élaborés et mis en place et que le processus d'élaboration est économique, efficient et efficace. Le second type de vérification assure à la direction que des contrôles adéquats de gestion et d'exploitation sont conçus, élaborés et mis en place et, par le fait même, que les opérateurs, les gestionnaires et les utilisateurs d'un système seront en mesure d'en évaluer le fonctionnement. Infrastructure
Une même justification, en deux volets, sous-tend les deux types de vérification. Tout d'abord, il est plus facile et moins coûteux d'assurer dès le départ la conception adéquate d'un système que d'y apporter des modifications après sa mise en oeuvre; ensuite, les systèmes qui seront utilisés de façon répétée doivent être conçus et gérés avec plus de soin dès le lancement du projet pertinent en raison des effets négatifs que pourrait avoir sur l'efficacité et l'efficience de l'exploitation un processus de conception et d'élaboration inadéquat.
La vérification avant la mise en oeuvre permet, en outre, de mieux percevoir le rôle de contrôle confié à chacun des participants (gestionnaires, utilisateurs, concepteurs de systèmes, et le reste).
Il faut ici considérer deux aspects: les répercussions sur les autres types de vérification et celles sur l'indépendance de la fonction de vérification.
Une vérification effectuée avant la mise en oeuvre devrait permettre de réduire le nombre de résultats orientés vers les systèmes que le groupe de vérification relèvera subséquemment, sans toutefois les supprimer complètement. Il y a trois raisons à cela; il est fort improbable que la conception d'un système soit parfaite dès le départ; et, même si elle l'était, il est fort improbable que le système soit mis en oeuvre, tenu à jour et exploité exactement comme prévu; enfin, il est fort improbable aussi que les conditions ou exigences originales du milieu se maintiennent pendant toute la vie du système.
L'indépendance est un aspect difficile à traiter en raison de sa nature très subjective. Chaque vérificateur et chaque gestionnaire perçoivent souvent à leur façon l'indépendance et les facteurs qui la compromettent. Dans ce contexte, les lignes directrices suivantes pourraient s'avérer utiles :
Les possibilités d'une certaine forme de subjectivité au cours de l'exécution de ce type de vérification ne peuvent être supprimées complètement; elles peuvent néanmoins être limitées. Un contrôle judicieux du degré de participation du vérificateur peut minimiser à la fois l'existence et l'apparition d'un manque d'objectivité.
L'on suppose au départ que tous les plans et politiques de vérification interne des ministères et des organismes prévoient une vérification avant la mise en oeuvre conformément aux dispositions des Normes.
Parmi les autres conditions essentielles au succès de la mise en oeuvre de telles vérifications, citons: l'obligation (établie dans les politiques ou les directives du ministère ou de l'organisme) pour les gestionnaires de faire part au responsable de la vérification interne de tous les principaux projets d'élaboration de systèmes (ce qui n'empêche pas le groupe de la vérification interne d'exercer sa propre forme de surveillance par l'examen des plans et de toute autre documentation pertinente et par des contacts directs avec les gestionnnaires); l'obligation pour les gestionnaires ou les chefs de projets d'inviter le groupe de vérification interne à participer à toutes les activités importantes d'élaboration de systèmes (y compris une participation aux travaux des équipes d'élaboration de systèmes, des comités directeurs d'élaboration des systèmes, etc.); un appui concret de la haute direction à une telle participation; et l'affectation d'un nombre suffisant de vérificateurs supérieurs qualifiés qui, par leur participation, donneront une note de crédibilité aux systèmes ainsi élaborés et à la vérification interne elle-même (on pourra engager des vérificateurs de l'extérieur à contrat si les budgets alloués le permettent).
Même si le présent document ne constitue pas un guide détaillé de la vérification avant la mise en oeuvre, voici certaines suggestions qui méritent d'être étudiées de près.
Ainsi, les critères régissant la vérification du processus d'élaboration des systèmes comprennent ceux qui ont été établis pour la gestion des projets, la passation des marchés et les systèmes de TED dans le Manuel de la politique administrative et dans le Guide d'administration financière. On consultera également les guides pertinents du CCIVI (par exemple, ceux qui portent sur le TED).
La vérification avant la mise en oeuvre du cadre de contrôle établi « à l'intérieur » ou « autour » du système en cours d'élaboration s'effectuera à partir d'un modèle de contrôle normatif prédéterminé, comme pour toute autre vérification, sauf qu'on n'aura ici qu'une représentation sur papier d'un cadre de contrôle réel pour établir une comparaison, plutôt qu'un cadre concret comme celui qui existe pour la vérification effectuée après la mise en oeuvre du système.
En général, lorsqu'un vérificateur prend part à une vérification avant la mise en oeuvre à un niveau intermédiaire de la hiérarchie, il importe qu'il soit au courant du rôle des éléments adjacents (niveaux supérieurs, inférieurs et similaires) à l'intérieur de la structure afin d'être en mesure d'évaluer le degré d'uniformité et de continuité.
La vérification avant la mise en oeuvre est un outil de gestion valable. Son utilité est reconnue dans les ouvrages portant sur la vérification et se reflète dans les Normes.
Ce type de vérification s'applique à toutes les principales infrastructures (systèmes) en cours d'élaboration. Elle comporte deux activités distinctes: la vérification du processus d'élaboration et la vérification du cadre de contrôle établi.
Les méthodes et techniques de vérification avant la mise en oeuvre ne diffèrent guère de celles de la vérification effectuée après la mise en oeuvre. Toutefois, le vérificateur qui les applique doit faire preuve de très grandes aptitudes en raison des répercussions descendantes d'une telle activité.
1. Voir les Normes de vérification interne dans le Governement du Canada.
2. Voir le Chapitre 440 du Manuel de la politique
administrative.