Un profil de la Fonction publique du Canada

5.0 Processus d'élaboration des politiques

5.1 Accords institutionnels en vue de l'élaboration des politiques

Le processus décisionnel du Cabinet

Bien qu'aux termes de la Constitution, les fonctions exécutives du système parlementaire de gouvernement responsable du Canada soient confiées à Sa Majesté, dans la pratique, elles sont exécutées par le Premier ministre et le Cabinet, tant qu'ils ont la confiance du Parlement. Le Premier ministre et le Cabinet, deux institutions fondamentales du gouvernement parlementaire, ne sont pas définis dans la constitution officielle ni dans la loi.

La formation du conseil des ministres et la structure du processus décisionnel du Cabinet figurent parmi les plus importantes prérogatives du Premier ministre. Or, les membres du conseil des ministres ne font pas tous partie du Cabinet. En mai 2003, le Cabinet comptait 28 ministres (y compris le Premier ministre) et 10 secrétaires d'État. Le poste de secrétaire d'État a été créé en novembre 1993 afin de fournir un complément d'aide aux ministres et au gouvernement dans son ensemble pour l'exécution des engagements établis par le Premier ministre.

Le processus décisionnel du Cabinet est dirigé par certains énoncés clés sur les politiques et les priorités du gouvernement. Le discours du Trône fournit au gouvernement un cadre stratégique, tandis que l'exercice budgétaire, qui aboutit au dépôt du Budget des dépenses, établit le cadre financier. Ces cadres procurent l'orientation globale du gouvernement et modèlent les travaux des comités du Cabinet.

La tradition de notre système de gouvernement par l'exécutif veut que seuls les ministres assistent aux réunions du Cabinet et de ses comités. Les secrétaires d'État sont assermentés à titre de membres du Conseil privé, tout comme le sont les ministres, et peuvent être invités à accompagner leurs ministres de portefeuille à des réunions du Cabinet ou de comités du Cabinet. Tel n'est pas le cas des secrétaires parlementaires puisqu'ils ne sont pas membres du conseil des ministres et qu'ils n'ont pas été assermentés à titre de membres du Conseil privé. Le Premier ministre décide des éventuelles dérogations à ces conventions. Le secrétaire du Cabinet assiste aux réunions du Cabinet et les autres hauts fonctionnaires le font sur demande.

En général, le Cabinet se penche sur des mesures proposées visant à mettre en œuvre le programme du gouvernement, sur des éléments particulièrement urgents, sur des affaires parlementaires, sur des questions d'ordre politique, sur l'examen de nominations de cadres supérieurs et sur d'autres questions qui intéressent en général les Canadiens ou le gouvernement.

Les questions sont habituellement présentées dans un mémoire au Cabinet préparé par un ministre et soumis au comité compétent du Cabinet après avoir circulé auprès de tous les ministres. Le Premier ministre s'attend à ce que les questions soient réglées en comités. On ne recourt pas au Cabinet pour présenter des facteurs préliminaires visant la question. Il incombe au sous ministre de s'assurer que les ministères touchés ont reçu un préavis suffisant des questions soumises au Cabinet. Autrement dit, les délibérations ministérielles collectives se produisent pour l'essentiel dans les comités et les recommandations des comités du Cabinet doivent être ratifiées par le Cabinet, ce qui permet donc à ce dernier de concentrer ses efforts sur les questions prioritaires ainsi que sur les préoccupations politiques et stratégiques générales. Les ministres ne sont pas invités à voter sur divers points. Lorsque la discussion a pris fin et que les ministres ont fait connaître leurs points de vue, le Premier ministre demande le consensus. Les décisions prises sont consignées et communiquées à l'échelle du gouvernement.

Structure des comités du Cabinet

Les comités du Cabinet sont un prolongement du Cabinet lui même. En sa qualité de premier parmi ses égaux, le Premier ministre a la prérogative d'organiser le Cabinet et le système décisionnel de ses comités, de dresser l'ordre du jour des réunions du Cabinet et de nommer les présidents des comités pour qu'ils agissent en son nom. À l'heure actuelle, la plupart des délibérations ministérielles collectives ont lieu dans les comités du Cabinet. Les présidents des comités agissent au nom du Premier ministre et jouissent de ses pouvoirs, ce qui comprend la capacité de dresser l'ordre du jour des réunions. La presque totalité des décisions sont prises par les comités compétents, sous réserve de la ratification du Cabinet. Au début 2003, on compte cinq comités du Cabinet :

• le Comité du Cabinet chargé de l'union économique (20 membres);
• le Comité du Cabinet chargé de l'union sociale (18 membres);
• le Comité spécial du Conseil (9 membres);
• le Conseil du Trésor (six membres et six remplaçants);
• le Comité du Cabinet sur les communications gouvernementales (16 membres).

Les deux premiers comités traitent respectivement des questions de politique économique et de politique sociale, tandis que le Comité spécial du Conseil (CSC) exerce les pouvoirs législatifs qui sont conférés au gouverneur en conseil. Dans la pratique, il incombe au CSC, agissant au nom du Cabinet, de mener des examens et de formuler des recommandations au gouverneur général. Le Conseil du Trésor est le seul comité du Cabinet créé par une loi et nombre des décisions qu'il prend ont force de loi. Le Conseil du Trésor est l'employeur de la fonction publique et il établit les politiques et normes communes relatives aux fonctions administratives, financières et organisationnelles du gouvernement ainsi que celles se rattachant au personnel. Il contrôle en outre l'attribution des ressources financières aux ministères et aux programmes. Enfin, le Comité du Cabinet sur les communications gouvernementales a pour mandat d'examiner la stratégie de communications du gouvernement et d'approuver les principales activités de communications.

Le Premier ministre peut également décider de former au besoin des comités spéciaux du Cabinet. À titre d'exemple, le Comité spécial du Cabinet sur la sécurité publique et la lutte contre le terrorisme a été mis sur pied après les événements du 11 septembre 2001. Il est composé des ministres chargés de fournir les réponses du Canada aux menaces terroristes et de protéger le Canada et les Canadiens. Le vice premier ministre en assume la présidence.

Bureau du Conseil privé

La principale responsabilité du Bureau du Conseil privé (BCP) est de faire en sorte que la fonction publique seconde efficacement le Premier ministre, les ministres qui se rattachent à son portefeuille ainsi que le Cabinet, veillant ainsi au bon fonctionnement du gouvernement du Canada.

Le BCP est le ministère de la fonction publique du Premier ministre. Dirigé par le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, le BCP offre un soutien direct au Premier ministre pour l'éventail des fonctions et responsabilités du chef du gouvernement.

La responsabilité première du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet est de fournir du soutien direct au Premier ministre en respectant les valeurs, les traditions et l'expertise de la fonction publique du Canada. Dans cette optique, il assume trois rôles interreliés :

• il agit à titre de sous ministre du Premier ministre;
• il est secrétaire du Cabinet;
• il est chef de la fonction publique du Canada.

En qualité de sous-ministre du Premier ministre, le greffier du Conseil privé lui fournit aide et conseils dans l'exercice de son rôle de chef du gouvernement. Le Premier ministre se tourne vers lui pour obtenir des conseils sur le fonctionnement du processus décisionnel du Cabinet, sur l'établissement de l'orientation stratégique générale, sur l'amélioration des relations intergouvernementales, sur la nomination des titulaires de charges supérieures et sur l'organisation du gouvernement, de même que sur la gestion de dossiers précis.

À titre de secrétaire du Cabinet, le greffier du Conseil privé aide le Premier ministre à orienter les activités du conseil des ministres et à faire en sorte que ceux ci parlent d'une même voix. Il leur fournit également aide et conseils afin que le processus décisionnel du Cabinet fonctionne avec efficacité et efficience en suivant les directives du Premier ministre.

En sa qualité de chef de la fonction publique, le greffier du Conseil privé constitue le lien principal unissant la fonction publique fédérale et le Premier ministre, et il rend compte à ce dernier du rendement global de la première et de l'efficacité de sa gestion.

Le Bureau du Conseil privé fournit conseils et soutien au Premier ministre dans l'exercice de ses attributions dans les domaines suivants :

• nominations;
• mandats et organisation du gouvernement;
• relations du gouvernement avec le Parlement et la Couronne;
• composition et fonctionnement du Cabinet et de ses comités;
• orientations stratégiques du gouvernement;
• leadership et direction du gouvernement;
• responsabilités constitutionnelles, notamment celles relatives au gouverneur général;
• affaires étrangères et sécurité nationale;
• affaires intergouvernementales.

De plus, le Bureau du Conseil privé soutient le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet en sa qualité de chef de la fonction publique, chargé de la responsabilité combinée relative à l'efficacité globale de la fonction publique et de ses effectifs et à l'efficience de sa gestion et de son administration.

Cabinet du Premier ministre

Le Premier ministre reçoit du soutien direct de deux organisations de son portefeuille. Le cabinet du Premier ministre est composé des membres de son personnel particulier et politique. Le BCP agit à titre de ministère de la fonction publique du Premier ministre et de secrétariat du Cabinet et de ses comités. Bien que les rôles et mandats respectifs de ces deux organisations soient considérablement différents, elles sont bien conscientes du besoin de se consulter et de coordonner leur efforts pour servir le Premier ministre et le Cabinet.

Le rôle précis du cabinet du Premier ministre varie en fonction du style et des préférences personnelles du Premier ministre en poste, qui a des coudées franches pour son organisation. L'actuel cabinet du Premier ministre, sous la direction du chef de cabinet, est composé de membres de l'effectif à vocation politique, qui ne sont pas des fonctionnaires.

Le cabinet du Premier ministre fournit aide et conseils au Premier ministre, en tant que chef du parti politique formant le gouvernement, sur les priorités, la stratégie et les tactiques politiques ainsi que les volets politiques des initiatives stratégiques. Il est organisé pour assurer une liaison politique nationale avec les ministres, le caucus et le parti en général. Le Cabinet du Premier ministre appuie le Premier ministre dans l'exercice de son rôle à titre de député et traite de toutes questions touchant sa circonscription. Il incombe en outre à une équipe de conseillers d'informer le Premier ministre sur les principales affaires se rapportant au développement de la société canadienne et la collectivité internationale.

Au nombre des fonctions de soutien exercées par le cabinet du Premier ministre se trouvent la coordination de l'agenda du Premier ministre et de ses déplacements, la gestion de ses communications, ce qui comprend les allocutions, et la préparation de sa correspondance

Matériel à l'appui

• Site Web du Bureau du Conseil privé
• SDocuments choisis sur le Bureau du Conseil privé disponibles sur le site Web du Bureau du Conseil privé à la rubrique « Publications »

  Directive du Cabinet sur l'activité législative (2003)
  Guide de rédaction des lois et règlements fédéraux (2003)

• Les processus décisionnels et les organismes centraux au Canada - les pratiques des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (1998)
• Le guide du ministre et du secrétaire d'État (2002)
• Mémoire au Cabinet : Guide du rédacteur (2000)
• Site Web du Secrétariat de la réglementation et des décrets du BCP  

5.2 Rôles et responsabilités en matière de gestion des politiques

Le Premier ministre est le porte parole faisant autorité sur la politique du gouvernement. Il rend compte au Parlement du programme global de dépenses du gouvernement qui, au bout du compte, traduit la manière dont les priorités, les politiques et les programmes du conseil des ministres sont définies et mises en œuvre. Par ailleurs, il dirige le processus d'établissement de l'orientation générale de la politique du gouvernement.

Le processus d'élaboration de la politique du gouvernement est complexe et continu. Les ministres indiquent et proposent des priorités et des initiatives en fonction des responsabilités de leurs portefeuilles et d'autres responsabilités. Certains ministres exercent des fonctions spéciales de coordination au nom du conseil des ministres dans son ensemble. Sous la direction du Premier ministre, les propositions de politiques sont évaluées et combinées pour former le programme global que l'ensemble des membres du Conseil des ministres appuient.

Le Bureau du Conseil privé fournit au Premier ministre des conseils sur la conduite générale des affaires du gouvernement, ce qui comprend le traitement stratégique des grandes questions et des grands sujets qui l'intéressent tout particulièrement. Le BCP veille à ce que toutes les parties touchées soient consultées et à ce qu'une gamme complète de solutions de rechange soient envisagées avant que des décisions ne soient prises, bref, il s'assure que le Premier ministre et le Cabinet possèdent toute l'information requise pour prendre des décisions.

Dans cette optique, une des fonctions clés du Bureau du Conseil privé est de coordonner les politiques pour assurer la complémentarité des nouvelles propositions, des politiques existantes ainsi que des priorités et objectifs globaux du gouvernement. Le BCP travaille en étroite collaboration avec le Cabinet du Premier ministre, le ministère des Finances, le SCT et d'autres organismes et ministères afin de fournir aux ministres des séances d'information complètes sur les questions à l'égard desquelles ils doivent prendre des décisions et, après la prise de décisions, afin de diffuser l'information et de prévoir les mesures de suivi essentielles à une mise en œuvre efficace. La participation du BCP à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques fait partie intégrante du rôle central qu'il doit jouer en matière de soutien du Premier ministre afin d'assurer le fonctionnement efficace du gouvernement. 

5.3 Réforme du processus d'élaboration des politiques

Le Premier ministre n'a pas apporté de changements d'envergure au processus décisionnel du Cabinet depuis la parution du dernier profil du Canada en 1995. Il a cependant effectué certains rajustements qui méritent d'être signalés.

En 1997, dans le cadre des changements du processus décisionnel du Cabinet, il a autorisé la modification du mandat du Comité spécial du Conseil (CSC) à qui ont été confiées de nouvelles responsabilités en matière de surveillance des questions législatives et de planification auxquelles s'ajoutent l'examen et l'approbation des présentations au gouverneur en conseil et des règlements pris conformément à un pouvoir conféré par une loi. Le Premier ministre a également décidé de confier au CSC le mandat d'agir à titre de comité d'orientation chargé d'examiner les politiques et processus législatifs et des questions se rapportant à la réforme électorale. Le BCP accorde tout le soutien voulu aux travaux du Comité spécial du Conseil.

En janvier 2001, le Comité du Cabinet sur les communications gouvernementales a été mis sur pied à titre de cinquième comité permanent et s'est vu confier le mandat de coordonner l'ensemble de la stratégie des communications du gouvernement et sa mise en œuvre ainsi que d'assurer la cohérence et l'efficacité de la fonction des communications.

En 1999, une directive du Cabinet a été émise pour énoncer les objectifs et les attentes du Cabinet par rapport à l'activité législative. Les fonctionnaires ministériels participant à cette activité doivent se conformer aux instructions qui s'y trouvent. La directive vise principalement les objectifs suivants :

• veiller à ce que le Cabinet dispose de l'information et de toute autre forme de soutien dont il a besoin pour prendre des décisions éclairées sur les mesures législatives proposées;
• donner un aperçu des rapports entre l'élaboration de textes législatifs et celle de textes réglementaires, et veiller à ce que les deux soient considérées comme constituant un seul et même processus continu;
• veiller à ce que les textes législatifs soient rédigés selon les règles de l'art dans les deux langues officielles et dans le respect des deux systèmes de droit qui coexistent au Canada : le droit civil et la common law;
• indiquer bien clairement que les initiatives législatives peuvent être très complexes et doivent être planifiées et gérées avec soin;
• veiller à ce que les fonctionnaires intervenant dans l'activité législative comprennent leur rôle et possèdent les connaissances et compétences nécessaires pour l'exercer efficacement.

Outre la Directive du Cabinet sur l'activité législative, une deuxième édition du Guide de rédaction des lois et règlements fédéraux a été publiée en février 2003. Le guide fournit des renseignements détaillés sur divers aspects du processus législatif.

En 2000, le Premier ministre a approuvé la création du premier « groupe de référence » des ministres. De tels groupes sont formés pour mener une analyse approfondie d'une question stratégique et pour permettre aux ministres de s'entendre sur cette question. Les réunions des groupes de référence ne sont pas des réunions officielles du Cabinet et ces groupes n'ont aucun pouvoir décisionnel. 

5.4 Nouvelles initiatives de renforcement de l'élaboration des politiques

Le Projet de recherche sur les politiques

Créé en 1996, le Projet de recherche sur les politiques (PRP) visait à aider le gouvernement fédéral à identifier, à comprendre et à étudier, à moyen et à long terme, les recherches horizontales sur les politiques.

Le mandat du PRP s'articule autour de trois objectifs principaux :

• améliorer, recueillir et intégrer les travaux de recherche sur les nouvelles questions horizontales et mieux les intégrer au programme stratégique à moyen terme du gouvernement fédéral;
• contribuer au renforcement de la capacité du gouvernement fédéral de constituer et de maintenir une collectivité vigoureuse de recherche sur les politiques;
• créer une infrastructure qui favorise la collaboration en recherche horizontale sur les politiques.

Les employés du PRP sont chargés d'élaborer et d'exécuter des projets de recherche en partenariat avec les ministères. De petites équipes de recherche constituées pour chaque projet servent de moyeux des équipes plus grandes d'experts et d'analystes des ministères participants. Les plans de travail et les échéanciers sont organisés de manière à donner suite au cycle des activités stratégiques et de planification du gouvernement.

L'objectif lié au développement de la capacité du PRP est principalement atteint avec le Programme de perfectionnement en recherche sur les politiques (PPRP). Le PPRP vise à amener au gouvernement des étudiants diplômés hautement qualifiés qui ont une spécialisation en recherche sur les politiques. Géré par le PRP, ce programme offre des postes de perfectionnement en recherche sur les politiques au sein de divers ministères du gouvernement fédéral.

L'amélioration du potentiel de recherche sur les politiques des ministères dotés d'une moins grande capacité constitue une autre exigence de base de l'objectif de renforcement de la capacité. Par conséquent, les ministères ayant une capacité restreinte de recherche sur les politiques ou qui tentent de créer une telle capacité, devraient figurer parmi les principaux bénéficiaires du PPRP.

Enfin, l'objectif de renforcement de l'infrastructure communautaire se réalise de différentes façons, notamment par des conférences et des séminaires multidisciplinaires organisés à l'échelle régionale et nationale par le PRP. De plus, le PRP dirige le Groupe de données de recherche sur les politiques (GDRP), un comité interministériel qui gère un fonds de développement de nouveaux produits et services de données à l'appui des nouvelles questions stratégiques horizontales.

L'orientation stratégique globale du PRP est surveillée par deux sous ministres, qui travaillent en étroite collaboration avec le directeur exécutif du Projet. Ce dernier est responsable de l'orientation générale des projets et des activités de recherche. Le PRP doit occasionnellement faire rapport au Comité de coordination des sous-ministres. Bon nombre de ses projets et de ses programmes sont dirigés par des comités consultatifs formés de fonctionnaires fédéraux.

Communications et consultations

Les processus de consultation et de mobilisation des citoyens favorisent une plus grande participation de ces derniers à l'élaboration des politiques, des programmes et des services du gouvernement. Leur participation au dialogue sur les questions de politique publique fait partie intégrante du système démocratique du Canada. À l'instar d'autres gouvernements démocratiques dans le monde, le gouvernement du Canada vient d'amorcer l'examen des approches de participation en direct.

Les impressions des citoyens ont toujours été prises en compte dans le processus d'élaboration des politiques grâce à trois mécanismes :

• les députés, qui représentent les opinions de leurs commettants à la Chambre des communes et aux comités de la Chambre et qui communiquent avec les citoyens par le truchement de bulletins, de sites Web et de rencontres informelles dans leurs circonscriptions;
• les organisations bénévoles et les groupes d'intervenants, qui fournissent un point central de la société civile et représentent les opinions de leurs membres et, dans certains cas, d'un large groupe de citoyens sur les questions de politique publique;
• les processus gouvernementaux de consultation et de mobilisation des citoyens qui sont lancés par les ministères et organismes à la demande des ministres et visent à compléter, mais non à remplacer, les deux mécanismes précédents de mobilisation du public.

Si ces mécanismes demeurent des moyens efficaces de tenir compte des opinions des citoyens canadiens, de nouvelles technologies de l'information, comme Internet, fournissent d'autres occasions d'accroître la participation du public et changent le lien unissant les gouvernements et les citoyens.

La participation en direct au gouvernement du Canada est ancrée dans le contexte de la gouvernance, la technologie étant considérée comme un catalyseur à ce chapitre. Dans un tel contexte, l'accent est placé sur l'application de solides principes et pratiques de participation du public plutôt que sur la technologie. Dans la plupart des cas, les approches en ligne et hors ligne sont intégrées de manière à se compléter.

Les approches de participation en ligne comportent des avantages évidents, car elles permettent d'atteindre les citoyens dans des régions rurales ou éloignées et de mobiliser des populations cibles précises, comme les jeunes, qui pourraient ne pas être en mesure de participer dans le cadre d'approches de consultation plus traditionnelles. De plus, elles offrent de la souplesse : ceux qui n'ont pas le temps de se rendre à une rencontre publique ou de prendre part à une séance de dialogue publique peuvent utiliser Internet pour examiner un document de travail et fournir des commentaires quant bon leur semble.

Malgré les avantages évidents, la participation en ligne n'est pas sans présenter de limites et de défis. La sensibilisation du public aux consultations en ligne et l'accès à Internet constituent deux grandes questions, comme le sont les préoccupations relatives à la sécurité et à la protection des renseignements personnels. Par ailleurs, les processus de mobilisation du public ne se prêtent pas tous à un environnement en ligne. Il suffit de fournir à titre d'exemple les techniques de dialogue délibératif qui sont plus concluantes lorsqu'elles sont menées face à face.

À l'instar de nombre d'économies avancées, le Canada tente de combler le fossé numérique, principalement en recourant à l'initiative « Un Canada branché », mais aussi grâce à des mesures qui assureront un accès à large bande au public canadien d'ici cinq ans. Le gouvernement s'affaire également à établir une infrastructure protégée pour les interactions entre lui et les citoyens grâce à l'initiative Gouvernement en direct.

Le gouvernement du Canada n'est rendu qu'aux premiers stades de la mise au point d'outils et de techniques de participation en ligne. Tous les ministères possèdent maintenant une présence sur Internet et nombre d'entre eux examinent des approches en ligne qui viendront compléter les formes plus traditionnelles de consultation et de mobilisation.

Le Bureau du Conseil privé, en collaboration avec d'autres, assure du soutien aux processus de consultation et de mobilisation des citoyens tant en ligne qu'hors ligne. Une stratégie globale relative à la cyberparticipation, dotée d'éléments visant les politiques, la recherche, l'infrastructure et le renforcement des capacités, est en voie d'élaboration.

Le BCP a déjà commencé à documenter les premières expériences concernant la consultation en ligne, tant à l'intérieur du gouvernement du Canada qu'à l'échelle internationale, afin de faciliter le partage des enseignements et d'assurer le soutien adéquat.

Dans le dessein de renforcer la capacité de consultation et de mobilisation en ligne des citoyens à l'intérieur du gouvernement, le BCP et le SCT ont rédigé l'ébauche de « Lignes directrices sur la consultation et la participation des citoyens par voie électronique ». De plus, le BCP tient des séminaires mensuels d'apprentissage par voie électronique et a créé un site Web de consultation en ligne qui contient des ouvrages de référence et des exemples de pratiques exemplaires. À l'heure actuelle, il est en rapport avec le Centre canadien de gestion pour l'élaboration d'une série d'occasions d'apprentissage sur la consultation en direct à l'intention des fonctionnaires ayant des responsabilités ou un intérêt dans le domaine.

Outre ces activités internes, le gouvernement du Canada collabore avec des organisations des secteurs universitaire, à but non lucratif et privé au Canada et, à l'échelle internationale, avec l'OCDE, la Commission européenne, le Royaume Uni et d'autres principaux gouvernements, ce qui favorise l'échange d'idées et d'expériences au Canada et à l'étranger.

Matériel à l'appui

• Le Projet de recherche sur les politiques  

5.5 Nouveautés en matière de gestion des principaux enjeux stratégiques

Politique relative aux Autochtones

Le règlement des revendications et l'adoption d'accords relatifs à l'autonomie gouvernementale avec les Premières nations ont continué de figurer au premier rang des priorités au cours des dix dernières années. De plus, des efforts appréciables ont été déployés pour mieux comprendre les défis complexes auxquels font face les peuples autochtones et pour élaborer des approches stratégiques capables de relever ces défis.

En 1991, une Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA) a été mise sur pied et le rapport final qu'elle a déposé en 1996 constitue un important dossier de recherche sur l'élaboration des politiques. Le gouvernement fédéral a donné suite au rapport de la CRPA en présentant un plan d'action, intitulé Rassembler nos forces, afin d'amorcer la prise en compte des besoins des peuples autochtones. Les initiatives stratégiques qui ont suivi se sont inspirées de ce plan d'action.

Depuis 1993, la politique du Canada relative aux Autochtones a reposé sur la reconnaissance de leurs droits inhérents à l'autonomie gouvernementale aux termes de l'article 35 de la Constitution canadienne. Le cadre de la politique fédérale permettant d'appliquer ce droit inhérent est entré en vigueur en 1995, après des consultations sur la démarche proposée.

La démarche fédérale en matière d'autonomie gouvernementale des Autochtones, qui repose sur les négociations, aboutira à de nouveaux accords qui conféreront aux collectivités autochtones les outils dont elles ont besoin pour contrôler davantage leurs vies. Les accords d'autonomie gouvernementale reconnaîtront le droit des peuples autochtones de prendre des décisions concernant des questions internes à leurs collectivités, qui font partie intégrante de leurs cultures, traditions et langues uniques et qui sont liées à leurs rapports avec la terre et les ressources.

Conformément à la politique fédérale, les groupes autochtones peuvent négocier des accords d'autonomie gouvernementale dans divers domaines, notamment la structure du gouvernement, la gestion des terres, les soins de santé, le bien être des enfants, l'éducation, le logement et le développement économique. Les négociations auront lieu entre les groupes autochtones et le gouvernement fédéral, de même qu'avec le gouvernement provincial ou territorial lorsque des questions relèvent de sa compétence ou l'intéressent.

Le gouvernement fédéral vient de déposer le projet de loi intitulé Loi sur la gouvernance des Premières nations. Lorsqu'elle sera promulguée, la loi fournira des outils de gouvernance aux bandes opérant en vertu de la Loi sur les Indiens pour ce qui est du choix des dirigeants, de l'administration du gouvernement, de la gestion financière et de la reddition de comptes, de la capacité juridique et de la faculté législative.

Le Canada prend également des mesures pour veiller à la mise en place du cadre institutionnel qui garantira aux Premières nations les leviers économiques dont disposent habituellement les gouvernements. Les textes de loi dont est saisie la Chambre des communes aboutiront à la création d'une Commission de la fiscalité des Premières nations, d'un Conseil de gestion financière des Premières nations, d'une Administration financière des Premières nations ainsi que d'un Institut de la statistique des Premières nations .

Ces initiatives législatives contribueront à doter les Premières nations d'un supplément d'outils qui les aideront à progresser vers l'autonomie gouvernementale.

Politique sur les affaires intergouvernementales

Le fédéralisme est une forme de gouvernement qui combine les avantages d'une union politique et sociale à l'autonomie locale. Le Canada a adopté un tel système dans lequel les pouvoirs législatifs sont répartis entre un gouvernement national et des provinces.

La répartition des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux a été établie dans la Loi constitutionnelle de 1867, notamment aux articles 91 et 92. Le Parlement fédéral a compétence sur les questions réputées de portée nationale comme la protection de la fédération contre des menaces militaires, le commerce, la promotion de la croissance et du développement économiques. Les provinces sont responsables de secteurs réputés présenter un intérêt plus local, comme les hôpitaux et l'éducation, qui sont des facteurs importants du maintien de leur identité propre, de leurs cultures et de leurs institutions spéciales. Les pouvoirs résiduels, qui désignent tous les autres pouvoirs qui n'ont pas expressément été attribués à l'une ou l'autre administration, ont été conférés au gouvernement fédéral. Plusieurs changements officiels ont été apportés à la répartition initiale des champs de compétence.

Fédéralisme fiscal

La capacité des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux d'assumer leurs responsabilités dépend de l'équilibre entre la décentralisation des revenus et celle des dépenses gouvernementales, de l'envergure des transferts entre les ordres de gouvernement, des conditions qui y sont attachées, des différences dans la capacité respective des provinces et territoires d'offrir des services publics comparables à des niveaux d'imposition comparables et des modalités de perception des impôts au pays.

L'un des aspects les plus importants du fédéralisme canadien est la nécessité de transférer des sommes d'argent aux gouvernements provinciaux pour qu'ils puissent financer les programmes qui relèvent de leur compétence aux termes de la Constitution. Pour ce faire, le gouvernement du Canada procède de deux manières.

• Dans un premier temps, il verse des paiements de péréquation aux provinces les moins bien nanties en compensation de leur assiette de revenus plus petite.
• Dans un deuxième temps, il verse des paiements de programmes à toutes les provinces pour financer les programmes qu'il estime importants.

Les économies provinciales ayant des forces économiques et une capacité d'imposition très variées, le gouvernement fédéral doit donc verser des paiements de péréquation aux provinces les moins bien nanties pour qu'elles soient en mesure d'assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables (disposition prévue à l'article 36.2 de la Loi constitutionnelle de 1982).

C'est principalement par le biais du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) que le gouvernement fédéral aide tous les gouvernements provinciaux à financer leurs programmes de santé, d'éducation et de bien être social. Grâce à ses pouvoirs de dépenser, le gouvernement fédéral peut engager des dépenses dans des secteurs d'orientation qui sont normalement du ressort des provinces.

L'horizon
Ces dernières années, les affaires intergouvernementales se sont désintéressées de la réforme constitutionnelle à large échelle en faveur de la précision des rôles des gouvernements fédéral et provinciaux dans l'actuel cadre constitutionnel.

Les progrès au chapitre des politiques ont été passablement coordonnés du fait des négociations intergouvernementales auxquelles ont participé les premiers ministres et les ministres responsables de secteurs d'orientation donnés ainsi que des fonctionnaires fédéraux et provinciaux.

Le gouvernement du Canada a adopté certaines mesures pour donner suite aux demandes et aux priorités changeants, notamment :

• en se retirant des secteurs de la formation pour le marché du travail, de l'exploitation minière, de l'exploitation forestière, du loisir, du tourisme et de l'administration des logements sociaux;
• en lançant d'importantes initiatives fédérales provinciales comme la Prestation nationale pour enfants, l'initiative sur l'itinérance ainsi que les accords de 2000 sur la santé et le développement de la petite enfance;
• en adoptant l'entente cadre sur l'union sociale qui vise à guider les efforts des gouvernements lorsqu'ils élaborent et revoient des politiques et des programmes sociaux et à leur permettre de gérer plus efficacement leurs interdépendances.

Matériel à l'appui

• Politique relative aux Autochtones
• Politique sur les affaires intergouvernementales